Dictamen nº 288/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de octubre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Yecla, mediante oficio registrado el día 18 de septiembre de 2024 (REG 202400309873), sobre revisión de oficio del procedimiento sancionador núm. 187/2019, de protección de la seguridad ciudadana, a D. X (exp. 2024_326), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- En virtud de una denuncia formulada por la Policía Nacional el 23 de febrero de 2019, se inició, mediante resolución de la Alcaldía de ese Ayuntamiento de 21 de junio siguiente, un procedimiento sancionador (núm. 187/2019) contra D. X.
Ello obedeció a la comisión de la infracción grave prevista en el artículo 36.16 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LOPSC), esto es, el consumo o la tenencia ilícitos de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas en lugares, vías, establecimientos públicos o transportes colectivos, pues en el Acta-Denuncia que se levantó se consignó que se le había intervenido un “cogollos de marihuana en una bolsita de plástico, que portaba escondido en la cazadora”.
Además, en dicho documento se recogía que el denunciado estaba domiciliado en la calle --, de la propia localidad de Yecla.
SEGUNDO.- El día 27 de junio de 2019 se intentó notificar por vía postal al denunciado la citada resolución de incoación del procedimiento sancionador, pero no en la calle --, sino en la calle -- de Yecla, constando también escrito a mano en el aviso de recibo la dirección de Avda. --, pero los resultados fueron infructuosos dado que, según se reflejaba en el aviso de recibo, el interesado resulta “desconocido”.
TERCERO.- La notificación de la resolución de incoación del procedimiento sancionador se realizó mediante un anuncio publicado en el Suplemento de Notificaciones del Boletín Oficial del Estado (BOE) núm. 164, de 10 de julio de 2019, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
CUARTO. - Mediante decreto de la Alcaldía de 8 de agosto de 2019 se resolvió imponer al interesado una sanción de 10.401 € como autor de la infracción grave ya mencionada.
QUINTO. - No consta el intento de notificación personal del interesado, sino que la notificación de la resolución sancionadora se realizó mediante un anuncio publicado en el Suplemento de Notificaciones del BOE núm. 201, de 22 de agosto de 2019.
SEXTO. - De igual forma, la notificación de la liquidación de la multa impuesta en el procedimiento sancionador se realizó en el Suplemento de Notificaciones del BOE núm. 275, de 15 de noviembre de 2019.
SÉPTIMO. - En fecha 8 de junio de 2023 un abogado, actuando según manifiesta en representación de D. X, formula una solicitud de revisión de oficio del procedimiento sancionador ya citado.
1. En ella alega, en primer lugar, que únicamente se le intentó notificar una sola vez el día 27 de junio de 2019, señalando la casilla de domicilio desconocido, tras lo cual se publicó la resolución en el BOE, no haciendo uso de su capacidad de indagación en bases de datos del Portal de Estadística para cerciorarse de otro posible domicilio de la persona sancionada.
Desde el 12 de marzo de 2019 hasta el 20 de septiembre de 2019 estaba empadronado en Girona, pues estaba allí trabajando. Por tanto, al no notificarse el inicio del expediente sancionador en dicho domicilio, se vulnera el artículo 41.4 LPAC.
Solicita la nulidad de la resolución, de acuerdo al art. 47.1, e) de la LPAC en relación con el art. 47.1, a), por prescindir total y absolutamente de las formas esenciales del procedimiento y por causar indefensión material afectando al derecho de defensa (art. 24 CE).
2. En segundo lugar, alega la incompetencia manifiesta del Ayuntamiento de Yecla para instruir expedientes sancionadores de acuerdo al artículo 26.16 LOPSC.
Acerca de esta alegación, alude -sin embargo- de forma particular a la Sentencia núm. 235/2021, de 12 de noviembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Murcia. En ella se recuerda que, para que se pueda declarar la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo por haberse dictado por un órgano manifiestamente incompetente [art. 47.1, b) LPAC)], “es necesario que “se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido”. El adjetivo “manifiesta” exige que la incompetencia sea notoria. El Consejo de Estado en su Dictamen 1.592/2011, de 17 de noviembre, declara que “para generar la nulidad la incompetencia ha de ser “manifiesta”, sin que exija un esfuerzo dialéctico su comprobación o, dicho de otro modo, como también ha tenido ocasión de reiterar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha de ser clara, incontrovertida y grave, sin que sea precisa una labor previa de interpretación jurídica (SSTS de 12 de ju nio de 1986 y 22 de marzo de 1988, entre otras muchas), utilizando términos tales como “patente‟ u “ostensible” o “notoria” para adjetivar la incompetencia (STS de 20 de febrero de 1992)”.
De igual modo, se explica en esta resolución judicial que “existen posicionamientos judiciales diversos sobre la falta de competencia del Ayuntamiento de Yecla (y otros) para conocer de expedientes que terminan con la imposición de multa por declarar probados hechos subsumibles en el artículo 36.16 de la LOPSC en los órganos jurisdiccionales unipersonales de lo contencioso administrativo de la Región de Murcia, sin que el Tribunal Superior haya podido entrar a resolver y sin que el Tribunal Supremo haya conocido en casación: así, por ejemplo, a favor de la competencia del Ayuntamiento de Yecla para conocer de expedientes que terminan con la imposición de multa por declarar probados hechos subsumibles en el artículo 36.16 de la LOPSC: SSJCA nº 1 de Murcia nº 144/2021 y 211/2021; y, en contra, SSJCA nº 5 de Murcia nº 43/2020 y 58/2020, SSJCA nº 4 de Murcia 116/20 y SSJCA nº 6 de Murcia nº 126/20 y 127/20”.
3. Solicita, además, la nulidad de pleno derecho de la resolución sancionadora en base al art. 47.1, a) por vulneración de derechos fundamentales, por entender que el dictado de normas sancionadoras poco claras y taxativas vulnera el principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE).
Acompaña autorización al abogado para “presentar escritos, recibir notificaciones vía sede electrónica y solicitar documentación relativa a los expedientes sancionadores por consumo o tenencia de drogas en los que soy parte perjudicada”; diligencia de embargo de sueldos, salarios y pensiones; aviso de recibo de la notificación practicada; volante histórico de empadronamiento; copia del NIE del interesado, en el que consta domicilio en calle --, en Yecla.
OCTAVO. - El Comisario Principal, Jefe del Cuerpo de Policía Local de Yecla, realiza un informe el 12 de abril de 2024 en el que, acerca de las indagaciones que se realizaron para practicar las notificaciones en el procedimiento sancionador, expone que “fueron más allá del domicilio que, ante los agentes de la autoridad, el denunciado dio libremente en el momento del acta-denuncia.
Los pasos seguidos en los intentos de notificación para poner en conocimiento del afectado los procedimientos y según se desprende de la documentación obrante en papel en el exp. 187/19 y en la sede digital 2155201 son los siguientes:
1.- NOTIFICACIÓN DE INSTRUCCIÓN: Se practica a través de correos a la dirección indicada en el Acta-denuncia de la Policía Nacional (C/ --) y es devuelta el 27/06/2019 por ser desconocido, la Policía Local acude al domicilio de Avda. --, por ser el domicilio en el que se consiguió notificar una denuncia anterior, no siendo posible la localización del afectado. El 10/07/2019 se publica en el B.O.E. y se da por notificado.
2.- NOTIFICACIÓN DE IMPOSICIÓN: Por considerarse de imposible localización en anterior procedimiento se publica en el B.O.E. y es notificado el 22/08/2019.
3.- LIQUIDACIÓN: Por considerarse de imposible localización en los anteriores procedimientos se publica en el B.O.E. el 15/11/2019.”.
NOVENO. - El Comisario Principal, Jefe del Cuerpo de Policía Local de Yecla, realiza un informe el 25 de julio de 2024, en el que indica:
“Que a la vista del error y/o falta de información en el informe emitido por la Jefatura de Servicio de Policía Local de fecha 12/04/2024, hay que aclarar que:
1°.- Que en el Acta denuncia de fecha 23/02/2019 los agentes denunciantes de Policía Nacional indican como domicilio del infractor la calle --, de Yecla (Murcia). Que esta calle no existe en la ciudad de Yecla.
2°.- Que por este servicio de Policía Local, y por indagaciones propias, se tiene conocimiento de otro domicilio del infractor, en concreto en la calle -- de Yecla (Murcia) rectificando con ello en el Acta-denuncia la errónea dirección de calle --. Una vez rectificada se intenta la notificación de la Resolución del Inicio del expediente sancionador en dicha calle --, en fecha 27/06/2019, sin éxito por desconocido.
3°.- Que, posteriormente, y por indagaciones propias (en concreto otros expedientes administrativos gestionados por el servicio de Policía Local por el mismo tipo de infracción) se tiene conocimiento de otro domicilio del infractor en la avenida -- de Yecla (Murcia). Intentado la notificación de dicha Resolución por agente de Policía Local en fechas posteriores al 27/06/2019, sin éxito por desconocido.
4º.- Finalmente, se notifica a través del BOE (n.º 164 de 10/07/2019) dicha Resolución de Inicio y, posteriormente, en el BOE (n.º 201de 22/08/2019) la Imposición de la Sanción”.
DÉCIMO. - La Alcaldesa de Yecla solicita a la Policía Nacional “el domicilio que figuraba en la tarjeta del N.I.E de dicho interesado entre el 29 de enero y el 8 de agosto de 2019, por cuanto el mismo alega, entre otras cuestiones, que el domicilio al que se dirigieron las correspondientes notificaciones no era el que figuraba en dicha tarjeta”.
UNDÉCIMO. - En fecha 17 de junio de 2024, la Comisaría Local de Yecla informe que:
“- desde el día 17/06/2009 hasta 08/11/2019, domiciliado en de Carretera de Málaga, Nº193 de Granada (Granada).
- desde fecha 08/11/2019 hasta 03/06/202, domiciliado en calle -- de Yecla (Murcia)”.
En similares términos informa el Inspector Jefe de la Comisaría de Yecla mediante oficio de 20 de junio de 2024.
DUODÉCIMO. - En fecha 25 de julio de 2024, por la Alcaldesa del Ayuntamiento se dicta decreto por el que se acuerda: “Iniciar procedimiento relativo a la revisión de oficio solicitada por D. X en relación con los actos firmes del procedimiento sancionador 187/19 incoado al interesado por infracción del artículo 36.16 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana”.
DECIMOTERCERO. - En fecha 26 de julio de 2024, el Secretario del Ayuntamiento consultante emite un informe en el que argumenta que los actos dictados en el procedimiento sancionador de referencia son nulos de pleno derecho por las causas señaladas en los apartados a) y e) del artículo 47.1 LPAC.
En este sentido, considera aplicable el razonamiento que se contiene en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2012, en la que se determina que en los casos en que la Administración no indaga suficientemente el verdadero domicilio del interesado, antes de acudir a la notificación edictal, se vulnera el artículo 24.1 CE.
De igual modo, entiende aplicable la doctrina que se recoge en la Sentencia núm. 145/2004 del Tribunal Constitucional, que, con fundamento en la Sentencia núm. 18/1981, de 8 de junio, ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales incluidas en el artículo 24.2 CE. Asimismo, que en ella se considera que el ejercicio de los derechos de defensa y a ser informado de la acusación en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone, obviamente, que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de la efectiva posibilidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga.
Por otra parte, sostiene que la falta de notificación de los actos administrativos de inicio y resolución del expediente sancionador, cuya revisión se solicita, vicia a los mismos de nulidad de pleno derecho por la causa prevista en el apartado e) del 47.1 LPAC, esto es, por haber sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, en cuanto ello supone la omisión de un trámite esencial del procedimiento sancionador, que es el derecho de defensa.
Acerca de la segunda causa de nulidad alegada, que determinaría la nulidad del acto por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente, se recuerda que son numerosas las resoluciones judiciales (entre ellas la Sentencia núm. 144 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Murcia, de 7 de junio de 2021) en las que se argumenta que la cuestión plantea serias dudas de derecho por lo que no puede declararse que el acto administrativo sancionador haya sido dictado por un órgano manifiestamente incompetente.
En apoyo de esta argumentación señala que se ha acogido este planteamiento en otras sentencias de Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Murcia que cita.
Así pues, considera que no procedería la declaración de nulidad de pleno derecho que se pretende por haberse dictado el acto administrativo en cuestión por un órgano manifiestamente incompetente.
En cuanto a la tercera causa de nulidad, por vulneración en el procedimiento de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, como causa de nulidad prevista en el apartado 1.a) del artículo 47 LPAC, el interesado no cuestiona el procedimiento, sino que lo que hace es imputar a las propias normas sancionadoras la vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora consagrado en el artículo 25.1 CE, tachándolas de “poco claras y taxativas”, por lo que se considera en el informe que, en lo que se refiere a esta causa, cabe la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
DECIMOCUARTO. - En fecha 26 de julio de 2024 la Alcaldesa del Ayuntamiento consultante formula una propuesta de resolución del procedimiento al Pleno del Ayuntamiento, para declarar la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en el procedimiento sancionador referido, por infracción de lo dispuesto en el artículo 36.16 LOPSC, por las causas señaladas en los apartados a y e) del artículo 47 LPAC.
En tal estado de tramitación, se remite el expediente a este Consejo Jurídico, en solicitud de Dictamen, el 19 de septiembre de 2024, junto con un índice de documentos, pero no con el preceptivo extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en los artículos 106.1 LPAC y 12.6 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de actos administrativos por nulidad de pleno Derecho.
En este sentido, hay que resaltar que la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en los artículos 4.1, g) y 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL). De acuerdo con este último precepto, “las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común”.
SEGUNDA.- Actos objeto de revisión. Plazos para promover la revisión de oficio y para sustanciarla, órgano competente para resolverla y procedimiento seguido.
I. A pesar de que ni en la solicitud de revisión de oficio ni en la propuesta de resolución se detalla convenientemente, es evidente que el acto primario que es objeto de revisión debe identificarse con el decreto de la Alcaldía de 8 de agosto de 2019, por el que se impuso la sanción ya mencionada al solicitante de la revisión de oficio.
Dicha resolución, desfavorable para el interesado, ponía fin a la vía administrativa [art. 114.1.c) LPAC] y no fue objeto de recurso, por lo que es, en puridad, el acto que puede ser objeto de revisión de oficio, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 106.1 LPAC, que establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen del órgano consultivo competente, “declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1”.
No obstante, dado que ha alegado que la actuación indebida de la Administración municipal, por falta de las adecuadas notificaciones, le colocó en situación de indefensión, no hay inconveniente en que los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho puedan extenderse, de manera expresa, a aquellos actos anteriores cuyos vicios intrínsecos pudieron provocar la lesión del derecho de defensa que se ha mencionado. Así pues, también cabe señalar como acto sujeto a revisión la resolución de incoación del procedimiento sancionador, en la medida en que también fue notificada de forma inadecuada.
II. Por lo que se refiere al requisito temporal para promover la revisión de oficio, se debe recordar que no existe un plazo predeterminado en la Ley para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPAC dispone que la nulidad puede declararse en cualquier momento, como ya se ha apuntado.
La acción de nulidad es imprescriptible, ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPAC. Sin embargo, no se aprecia que la presente solicitud de revisión transgreda alguno de dichos límites.
En relación con el plazo de duración del propio procedimiento de revisión, el artículo 106.5 LPAC dispone que “Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo”.
Así pues, el transcurso del plazo señalado permite que el interesado pueda considerar desestimada su solicitud e interponer los recursos y promover las acciones que estime procedentes.
III. Sobre el órgano competente para declarar la nulidad de pleno derecho de dichos actos, se debe recordar que, al tratarse de un Ayuntamiento al que no le es de aplicación el régimen de organización de los grandes municipios [Título X de la LBRL], le corresponde al Pleno la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a una interpretación sistemática de los artículos 21.1, l), 22.2, j) y k) y 110.1 LBRL, según se ha señalado por este Órgano Consultivo, entre otros, en los Dictámenes núms. 98 y 168 de 2006. Se debe destacar que, en igual sentido, se han pronunciado el Consejo de Estado (Dictamen núm. 613/2010), los Consejos Consultivos de Andalucía (Dictamen núm. 722/2014) y de Canarias (Dictamen núm. 102/2014), así como la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco (Dictamen núm. 196/2010) y el entonces Consejo Consultivo de Madrid (Dictamen núm. 25/2012).
Finalmente, hay que recordar que la resolución que se adopte por el Pleno municipal deberá estar debidamente motivada, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, conforme a lo que se prevé en el artículo 35.1, b) LPAC.
IV. En relación con el procedimiento de revisión seguido cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título IV LPAC, denominado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, puesto que, en materia de revisión de los actos en vía administrativa (Título V LPAC) el artículo 106 LPAC no regula un procedimiento específico que se deba seguir en estos casos.
En este sentido, se advierte que se ha adoptado el correspondiente acuerdo de iniciación, que se ha recabado el informe pertinente de la Jefatura Cuerpo de Policía Local de Yecla, que ha emitido informe el Secretario de la Corporación y que se ha elaborado la correspondiente propuesta de resolución, que aquí se analiza. Sin embargo, no se ha considerado necesario abrir un período de proposición y práctica de prueba.
TERCERA.- Procedencia de la revisión de oficio solicitada: actos nulos de pleno derecho que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (art. 47.1, a) LPAC).
I. La revisión de oficio de actos administrativos, regulada en el artículo 106 LPAC, constituye un procedimiento excepcional en virtud del cual la Administración, ejerciendo potestades privilegiadas de autotutela, puede por sí misma, bien por propia iniciativa o a instancia del interesado, sin intervención judicial, anular o declarar la nulidad de sus propios actos.
Con arreglo a lo que se contempla en dicho precepto, puede declararse la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPAC. Y, de manera particular, como considera el interesado, cuando lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [apartado a)] o cuando se hayan dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido [apartado e)].
Además, como se dijo en nuestro Dictamen núm. 52/2009 con apoyo en el del Consejo de Estado núm. 506/2004, la excepcionalidad de la vía deriva de que no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en sede de revisión de oficio, sino sólo los específicamente recogidos en la ley. Por tanto, la revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, siendo únicamente relevantes, como se ha dicho, los vicios de especial gravedad señalados en la ley.
II. En el presente supuesto, se alega que la resolución de incoación del procedimiento sancionador se intentó notificar al interesado en una dirección inhábil, en la propia localidad de Yecla, que no se correspondía con la de su domicilio particular, que se localizaba en dicho momento en Girona, donde estaba empadronado.
Dado que se consideró que los dos intentos de notificación postal habían resultado infructuosos y -no se realizaron otros intentos posteriores de averiguación de su domicilio- se practicó la referida notificación mediante anuncio publicado en el BOE.
Las otras dos notificaciones (de la resolución sancionadora y de la liquidación de la sanción) ni siquiera se intentaron realizar en los domicilios que le constaban al Ayuntamiento, sino que, directamente, se publicaron en el BOE.
El interesado sostiene que el Ayuntamiento de Yecla ha incumplido total y absolutamente las formas esenciales del procedimiento (art. 47.1 e) Ley 39/2015 y con este error ha causado indefensión material, afectando al derecho de defensa recogido en el art. 24 de la Constitución Española (art. 47.1 a) Ley 39/2015.
Advierte que por parte de los tramitadores del expediente sancionador no se realizó ni la más mínima indagación en sus bases de datos para recabar otro posible domicilio del sancionado, por ejemplo, estar empadronado en otro domicilio o en otra ciudad. Que con un simple click en las bases de datos de la Jefatura de Policía Local del Ayuntamiento de Yecla se habría podido conocer el domicilio de su representado, en cumplimiento de la habilitación que le reconoce para ello el artículo 41.4 LPAC.
En este mismo sentido, recuerda este Consejo Jurídico que el artículo 46.1 LOPSC permite que las autoridades y órganos de las distintas Administraciones Públicas competentes para imponer sanciones puedan acceder a los datos relativos a los sujetos infractores que estén directamente relacionados con la investigación de los hechos constitutivos de infracción, sin necesidad de haber obtenido el consentimiento previo del titular de los datos.
Ya se ha expuesto que, en este caso, después de que las notificaciones en papel en la dirección de Yecla resultasen infructuosas no se trató de efectuar otras averiguaciones tendentes a identificar el verdadero domicilio del interesado.
Como ha venido destacando la doctrina del Consejo de Estado y la de este Órgano Consultivo, resulta necesario aplicar de manera rigurosa a la Administración los presupuestos que legitiman utilizar la notificación edictal, trayendo a colación, mutatis mutandi, la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en relación con la falta de diligencia de los órganos judiciales en la práctica de las comunicaciones procesales, que conduce a acudir improcedentemente al emplazamiento edictal, siendo éste, como es, un medio supletorio y excepcional, sin practicar las correspondientes averiguaciones del domicilio de los actores. Es decir, se ha de desplegar una actividad previa que lleve a la convicción razonable de que los interesados no son localizables, a cuyo fin se han de extremar las gestiones de averiguación del paradero de sus destinatarios por los medios al alcance del órgano notificador [Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 158/2007 , de 2 de julio], cautelas que, desde luego, no se han observado en el caso sometido a consulta.
Una vez constatada la imposibilidad de notificar de forma adecuada en la dirección del interesado de la que se disponía en Yecla, no procedía, sin más, acudir a la publicación edictal, sino que antes debieron realizarse averiguaciones para tratar de concretar su domicilio real. Y es evidente que la Administración municipal disponía de las facultades y de los recursos necesarios para ello.
Resulta manifiesto, por tanto, que la Administración no adecuó su actuación al estándar de diligencia exigido por la jurisprudencia que señala la necesidad de indagar acerca de la existencia de lugares hábiles alternativos donde dirigir los envíos, en orden a agotar las posibilidades de notificación personal antes de acudir a la notificación mediante anuncio (ex articulo 44.1 LPAC). El análisis del expediente demuestra que, una vez que se intentó sin éxito la notificación postal de la resolución de incoación en los domicilios que le constaban a la Policía Local de anteriores expedientes sancionadores, y sin realizar indagación alguna acerca de la existencia de otros posibles lugares o vías hábiles para la notificación personal del interesado, se llevaron a efecto las citadas notificaciones edictales; teniendo en cuenta, además, que la resolución sancionadora y la liquidación de la sanción, ni siquiera se intentaron notificar personalmente al in teresado, sino que directamente se realizó su publicación en el BOE.
III. Pues bien, como se ha adelantado, el interesado sostiene, en primer lugar y de manera principal, que la falta de adecuada notificación de los actos cuya revisión solicita le ha colocado en una clara situación de indefensión, prohibida por el ordenamiento jurídico. Eso le habría ocasionado, pues, la lesión de un derecho o libertad susceptible de amparo constitucional.
En este sentido, se ha referido a la infracción de lo previsto en el artículo 24 CE y, por ello, no a una mera vulneración de las normas administrativas de procedimiento (que por suponer un vicio o una irregularidad acarrearía una simple indefensión formal), sino a una auténtica violación del derecho a la tutela judicial efectiva que se consagra en el referido precepto constitucional. Así, el artículo 24.1 CE determina que todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.
Por su ubicación en la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I CE no cabe duda de que se trata de un derecho fundamental, que goza, asimismo, de los mecanismos de protección jurisdiccional reforzada (procedimiento preferente y sumario ante la jurisdicción ordinaria y recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional) a los que se refiere el artículo 53.2 CE.
La prohibición de la indefensión forma parte, por tanto, del contenido esencial del citado derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. En su virtud, se exige que los interesados en un procedimiento judicial o administrativo deban conocer, desde el comienzo y durante toda su tramitación, las distintas actuaciones que puedan afectarles. Por ello, se puede colocar a un administrado en situación de indefensión cuando se le prive o se le restrinja, total o parcialmente, la posibilidad de hacer valer sus derechos y posiciones en un procedimiento o lo que es lo mismo, de ejercer de manera eficaz su derecho a rebatir los argumentos y consideraciones del otro contendiente o de la Administración y sustentar las suyas propias con el propósito de defenderse. Se pretende, con ello, salvaguardar el derecho de defensa mediante el recurso a la contradicción efectiva.
Antes de proseguir en este análisis, procede recordar que ya en sus primeras Sentencias -sirva como ejemplo la STC núm. 18/1981, de 8 de junio- el Tribunal Constitucional reconoció la aplicación de muchas de las garantías procesales que se citan en el artículo 24.1 CE a los procedimientos administrativos sancionadores.
La STC núm. 48/1984, de 4 de abril fue especialmente relevante en la definición del concepto indefensión. En ella se le atribuyó a la indefensión la condición de cláusula de cierre del artículo 24.1 CE y, de manera general, pero en sentido negativo, se la califica como la “definición del derecho a la defensa jurídica, (…) que supone el empleo de los medios lícitos necesarios para preservar o restablecer una situación jurídica perturbada o violada consiguiendo una modificación jurídica que sea debida, tras un debate (proceso), decidido por un órgano imparcial (jurisdicción)”.
Pese a ello, el citado órgano constitucional precisó que existe, además, un concepto más estricto de indefensión, de naturaleza jurídico constitucional que no tiene por qué coincidir con el jurídico-procesal. A su vez, este segundo concepto material o constitucional de la indefensión puede encontrar su origen en un acto de carácter legislativo, de forma que una limitación o restricción indebida del derecho de defensa en ese caso supondría la lesión del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva regulado en el artículo 24 CE.
No obstante, en otro segundo plano, la privación del derecho de defensa proviene de los actos concretos de los órganos jurisdiccionales, que puede entrañar mengua “del derecho de intervenir en el proceso en el que se ventilan intereses concernientes al sujeto (…) así como del derecho de realizar los alegatos que se estimen pertinentes para sostener ante el Juez la situación que se cree preferible y de utilizar los medios de prueba para demostrar los hechos alegados y, en su caso y modo, utilizar los recursos contra las resoluciones judiciales”.
Años más tarde, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, del Tribunal Supremo, de 1 de febrero de 1993, se admite la extensión de las exigencias del derecho a la tutela judicial a las actuaciones administrativas, pero sólo en los supuestos más graves. Así, se expone en dicha resolución que “el derecho de tutela judicial efectiva sólo excepcionalmente puede referirse a la actuación administrativa, pues es un derecho constitucional de prestación que ha de ser satisfecho por los órganos judiciales y no por la Administración; de ahí la excepcionalidad de que pueda vulnerarse en los procedimientos de ésta. Tan sólo en el caso de que la índole de la actuación administrativa sea tal que llegue a producir un resultado que cierre el paso a la ulterior intervención revisora de la Jurisdicción, o que no permita la reversión del mismo, podría aceptarse hipotéticamente que desde el plano de la actuación administrativa pudiera p roducirse la lesión de ese derecho”. Esta interpretación fue aceptada por el Consejo de Estado en sus Dictámenes núms. 679/2005, 1.481/2008 y 670/2009, entre otros. En el segundo de los mencionados se sostiene que la omisión de la notificación sólo podría provocar nulidad cuando diese lugar a una grave indefensión.
La Sección 3ª de esa misma Sala del Tribunal Supremo expuso en su Sentencia de 30 mayo 2003 que “los vicios de forma adquieren relevancia cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva y real de garantías. La indefensión es así un concepto material, que no surge de la sola omisión de cualquier trámite. De la omisión procedimental ha de derivarse para el interesado una indefensión real y efectiva, es decir, una limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses”.
Procede, en consecuencia, declarar la nulidad de las resoluciones de incoación y de resolución del procedimiento sancionador y liquidación de la sanción referidos, en la medida en que su falta de notificación adecuada ha dado lugar a una indefensión real y efectiva al interesado (causa prevista en el artículo 47.1, a) LPAC), que le han impedido conocer la existencia misma del procedimiento hasta que ya había sido resuelto y, de forma destacada, formular alegaciones y proponer y practicar los medios de prueba que hubiese considerado procedentes en defensa de su derecho.
IV. En segundo lugar, resta por exponer alguna consideración acerca de la alegación de que los actos cuya revisión se pretende pudieran ser, de igual modo, nulos de pleno derecho al haber sido dictados por la Alcaldía de Yecla (art. 32.3 LOPSC), que sería un órgano y formaría parte de una Administración territorial incompetente (o carecería de competencia administrativa) en materia de protección de la seguridad ciudadana y no podría válidamente, en consecuencia, sancionar la infracción grave que se ha mencionado.
Pues bien, el solo hecho de que se discuta y cuestione en sede jurisdiccional la posible competencia municipal en materia de seguridad ciudadana evidencia que no se trataría, en cualquier caso, de una incompetencia manifiesta, que es la exigencia a que se refiere el artículo 47.1, b) LPAC y la que permitiría acceder a la revisión solicitada y declarar una posible nulidad de pleno derecho.
En el presente caso, como señala el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 981/2005, “en consideración a la doctrina antes apuntada y teniendo en cuenta el marco normativo aplicable (que no puede considerarse tan incontrovertido o absolutamente fuera de duda como para declarar que el órgano que dictó el acto es “manifiestamente incompetente”), parece claro que no cabe declarar la revisión de oficio pretendida, por cuanto la Administración no puede invalidar, por sí y sin acudir al orden jurisdiccional, el acto administrativo de que se trata”.
V. En tercer y último lugar, el interesado solicita que se declare la nulidad de la resolución sancionadora, en base al artículo 47.1, a) LPAC, porque entiende que el dictado de normas sancionadoras poco claras y taxativas vulnera el principio de legalidad en materia sancionadora (artículo 25.1 CE).
Esta pretensión debe ser desestimada, puesto que el interesado lo que pretende es, vía nulidad de un acto administrativo firme y consentido, derogar los preceptos de una Ley Orgánica (LOPSC), aunque ni siquiera la cita bajo pretexto de su oscuridad, lo que resulta totalmente vedado por el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que lo aplica.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina de manera favorable la propuesta estimatoria de la solicitud de revisión de los actos de incoación y resolución del procedimiento sancionador ya referido, por estar incursos, debido a su falta de notificación adecuadas, en la causa de nulidad de pleno derecho establecida en el artículo 47.1, a) LPAC, con todos los efectos y consecuencias inherentes a dicho pronunciamiento.
No obstante, V.S. resolverá.
