Dictamen nº 305/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de noviembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficios registrados los días 27 de junio y 31 de octubre de 2024 (Registro número 202400234804), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños en accidente en vía pública (exp. 2024_243), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 3 de junio de 2023, D.ª X, asistida de Letrado, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Murcia, en solicitud de una indemnización, que no cuantifica, por las lesiones sufridas el 2 de marzo de 2021, como consecuencia de una caída en la vía pública, que imputa al defectuoso mantenimiento y conservación de la acera en la Calle Almirante Malaspina, de Murcia.
Manifiesta la reclamante, a la sazón maestra de Educación Primaria, que se dirigía a su centro de destino, cuando “a la altura de su número 5 [de la Calle Almirante Malaspina], frente al número 2, donde se encuentra la clínica “La Flota”, tropecé con alguna de las baldosas, rotas y hundidas, habidas en el lugar; cayendo sobre la calle, tras golpearme la rodilla derecha, el brazo izquierdo y el codo derecho; sobre las 8:30h de la mañana. La caída se produjo debido al mal estado de varias baldosas de la calle, que se encuentran rotas, hundidas y desniveladas por la ausencia del debido mantenimiento”.
Dice la reclamante que fue auxiliada por diversas personas y que hubo de ser trasladada en ambulancia a un centro hospitalario (Hospital “Morales Meseguer” de Murcia), dado el gran dolor que sentía. El diagnóstico inicial en urgencias fue de “fractura rótula derecha, fractura EPC izquierdo y contusión codo derecho VS fractura masón y cabeza radio derecho”. Trasladada al Hospital “Virgen de la Vega” de Murcia, se le diagnosticó “fractura del 1/3 proximal de húmero izquierdo con desplazamiento y fractura rótula derecha”, siendo intervenida quirúrgicamente de ambas lesiones. Tras el alta hospitalaria el 5 de marzo de 2021, se sometió a tratamiento rehabilitador que se extendió entre los meses de marzo y agosto de 2021.
El 24 de noviembre de 2021 se le interviene de artrolisis de rodilla derecha y, el 2 de marzo de 2022, se somete a una tercera intervención sobre la rodilla lesionada.
Reconocida la incapacidad temporal por accidente de trabajo, estuvo de baja laboral hasta el 7 de junio de 2022 en que se le ordenó su reincorporación al puesto de trabajo.
Solicita ser indemnizada en cantidad que no precisa, aunque anuncia que lo hará una vez se realice informe pericial, que aportará al procedimiento.
Acompaña la reclamación de diversa documentación médica, una Resolución de la Consejería de Educación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que califica lo ocurrido como accidente en acto de servicio, Orden de la Consejería de Salud de 24 de febrero de 2021 por la que se da publicidad al nivel de alerta sanitaria actual por Covid-19, Certificado de la Dirección General de Seguridad Ciudadana y Emergencias de fecha 9 de abril de 2021, que acredita la asistencia sanitaria urgente e in situ de la paciente, e informe policial y fotografías del lugar del accidente.
El informe policial es del siguiente tenor literal:
“…el pasado día 02 de marzo de 2021 sobre las 09:50 h, el agente 300561, por indicación de la Sala de Operaciones 092, se persona en calle Almirante Malaspina, frente al número 2, de la Flota en Murcia, con motivo de la caída de una persona en la vía pública que, al parecer, se duele de forma alarmante.
Que se observa a una señora semi-acostada en un lado de la calle manifestando de forma intensa el dolor que siente. Preguntada sobre lo sucedido informa que mientras iba caminando ha tropezado por una deficiencia en la calle, consistente en el hundimiento de dos losas que ocasionan un desnivel de un poco menos de un centímetro. Esta señora es identificada como Dña. X.
Que se persona en el lugar una unidad medicalizada, que atiende a la señora y opta por trasladarla al Hospital Morales Meseguer. Señalar que, durante la espera de los sanitarios, así como en su colocación en la camilla, la afectada manifiesta un dolor muy intenso.
Que el agente actuante no ha presenciado los hechos relatados por la afectada. Se adjunta reportaje fotográfico”.
SEGUNDO.- Con fecha 4 de julio de 2023 se admitió a trámite la reclamación y se nombró instructora, que procedió a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
La instrucción abrió un período de prueba, con intimación a la actora para que aportara las pruebas de que intentara valerse y le requirió para que, en el plazo de 10 días, acreditara la representación del Letrado actuante, que efectuara la evaluación económica de los días de baja, que declarara no haber percibido indemnización ni seguir otros procedimientos de carácter resarcitorio por los mismos hechos en los que basa su reclamación, que aportara documentación acreditativa de su identidad y de la de su Letrado y que presentara cuantas alegaciones, documentos e informaciones estimara convenientes.
TERCERO.- El 28 de julio de 2023 la interesada cumplimenta el requerimiento instructor y acredita la representación de su Letrado mediante escritura de poder, presenta declaraciones de no haber percibido indemnización por Compañía de Seguros o por otra Entidad Pública o Privada, y de no haber formulado cualquier otra reclamación o interpuesto procedimiento judicial por estos mismos hechos. Aporta, asimismo, todos los partes de baja laboral y diversos informes médicos de evaluación de incapacidad laboral.
Evalúa el daño padecido en 75.128,26 euros, en concepto de lesiones temporales y secuelas, cantidad que justifica mediante informe médico pericial, que aporta al procedimiento.
Solicita, asimismo, que se emita informe por el servicio encargado del mantenimiento de la vía pública y anuncia informe pericial de arquitecto sobre el estado del embaldosado donde se produjo la caída.
CUARTO.- Con fecha 3 de agosto de 2023, por la Jefa de Servicio de Mantenimiento de Vía Pública se emite informe que se expresa como sigue:
“Se ha podido comprobar que en la dirección en la que la reclamante indica que se produjo el accidente, existe una pequeña elevación del pavimento, elevación mínima que no debería suponer ningún riesgo para los viandantes. Si bien, estos parecen haber sido producidos por la acción de las raíces del arbolado.
Por otra parte, teniendo en cuenta que no resulta posible restaurar el pavimento salvaguardando la integridad de las raíces, entendemos que debe darse traslado al servicio de Parques y Jardines para que informen al respecto”.
QUINTO.- Con fecha 13 de septiembre de 2023 la actora aporta el informe técnico que había anunciado con anterioridad.
Según la reclamante, el informe, firmado por un arquitecto, “tras comprobar el mal estado de conservación del lugar en el que aconteció el accidente, se constata la existencia de rasantes en el pavimento de hasta dos centímetros de altura. Resaltes que pasan desapercibidos al viandante, al encontrarse junto a un gran número de baldosas fracturadas de las que se han desprendido trozos de gran tamaño”.
SEXTO.- Con fecha 27 de septiembre de 2023 se remite informe por el Servicio de Parques y Jardines, que se manifiesta en los siguientes términos:
“- Este Servicio tiene un programa de revisiones periódicas y constantes a todas las zonas de competencia municipal para detectar deficiencias en el entorno del arbolado provocado por raíces. Hay que tener en consideración que en Murcia existen 108.879 árboles de los cuales 47.178 están ubicados en alineaciones de aceras y plazas los cuales son susceptibles de que sus raíces puedan provocar alteraciones en las mismas. Estas alteraciones son eliminadas tan pronto son detectadas por el personal de vigilancia y seguimiento siempre que entrañen peligro.
- Se trata de una calle salón con un parterre central que alberga Pinos. Estos ejemplares se caracterizan por tener raíces muy invasoras, por lo que son revisadas varias veces al año, no detectando en las periódicas revisiones un desnivel fuera de la normalidad.
- Se trata de una zona con resquebrajamiento de losas debido al tránsito de vehículos de otros servicios (Limpieza Viaria). Los desniveles encontrados son inferiores a 1 cm en esa zona por lo que está dentro de los parámetros de racionalidad en las vías públicas y espacios públicos urbanos y con alta visibilidad, por lo que no se considera, como causa de la caída, un deficiente o mal funcionamiento de este servicio”.
SÉPTIMO.- De la reclamación se dio traslado a la mercantil “UTE STV GESTIÓN, ACTÚA Y MEDIO AMBIENTE, S.L” que, el 6 de noviembre de 2023, presenta alegaciones para señalar que la reclamación estaría prescrita, al haber alcanzado la reclamante la estabilización lesional el 1 de junio de 2022, de modo que la presentación de la reclamación el 3 de junio de 2023, la convierte en extemporánea.
En cuanto al fondo, estima la empresa contratista del Ayuntamiento que no se han acreditado de forma fehaciente los hechos en los que se basa la reclamación (punto exacto de la caída, mecánica del accidente, etc.), y que, en cualquier caso, el elemento determinante del daño sería el acerado, cuyo mantenimiento y conservación está fuera del objeto del contrato de servicios que le une a la Administración municipal. Por otra parte, apunta a la culpa exclusiva de la víctima como causa del accidente, al no prestar la atención debida durante la deambulación.
Combate, asimismo, el informe pericial unido al procedimiento por la actora, respecto del cual dice que se basa en una inspección visual del lugar de los hechos realizada más de dos años después del siniestro y que, en sus consideraciones, adolece de falta de objetividad y de rigor, formulando conclusiones especulativas.
Afirma la empresa contratista que ha cumplido de forma escrupulosa con el objeto del contrato en lo relativo al mantenimiento del arbolado y parterres de la zona, sin que estos elementos tengan relación causal alguna con el siniestro.
Se acompaña el escrito de alegaciones de dos partes de trabajo correspondientes a la zona del accidente en los días previos al siniestro, e informe de los técnicos de la empresa responsables del contrato, en el que se concluye como sigue:
“En conclusión, los técnicos firmantes manifiestan que, de un lado, el mantenimiento y conservación de los parterres y arbolado plantado en el interior de estos ha sido el correcto y adecuado, en estricto cumplimiento del Pliego de Condiciones y asumiéndose en todo caso las directrices recibidas por parte de los técnicos municipales competentes y, de otro lado, que el incidente reclamado no es achacable en ningún caso a esta contratista pues el mantenimiento y reparación del acerado, pavimento o similares de la citada calle corresponde, en todo caso, a la administración y/o a otra mercantil o contratista, pro no a la UTE JARDINES DE MURCIA”.
OCTAVO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia a la reclamante, el 22 de diciembre de 2023 formula alegaciones para oponerse a la prescripción del derecho a reclamar invocada por la contratista del Ayuntamiento, pues considera como dies a quo del plazo para ejercitar su acción resarcitoria la fecha de notificación de la Orden que puso fin a su incapacidad laboral, imponiéndole la reincorporación a su puesto de trabajo, el 7 de junio de 2022.
Afirma que sí está probado el nexo causal por las manifestaciones de la víctima, la asistencia inmediata e in situ de la que fue objeto por parte de otros viandantes y de los servicios de emergencias y por el informe de la Policía Local, que acredita la existencia de desperfectos en la acera. Asimismo, sostiene que estos desperfectos conllevaban la existencia de resaltos en la acera de más de 4 mm, en contra de lo establecido por las normas técnicas de construcción y edificación que cita el informe pericial de parte.
En cualquier caso, niega responsabilidad de la víctima en la caída, y se ratifica en su pretensión indemnizatoria.
NOVENO.- Con fecha 13 de febrero de 2024, se incorpora al expediente escrito de alegaciones de la aseguradora del Ayuntamiento de Murcia (Mapfre), que incide en la limitación de la responsabilidad patrimonial de la Administración a aquellos supuestos en que el estado de las vías públicas presenta deficiencias que exceden de lo razonable, correspondiendo al usuario de la vía el deber de deambular con una mínima atención y aceptar los riesgos consustanciales a tal actividad, por lo que entiende que, dado el pequeño desnivel existente en la zona en la que la reclamante afirma haber tropezado, no procede reconocer la responsabilidad pretendida. No obstante, efectúa una valoración del daño personal sufrido por la reclamante a la luz de los informes médicos obrantes en el expediente, en 35.235,18 euros.
DÉCIMO.- Consta en el expediente informe jurídico de la correduría de seguros del Ayuntamiento, cuya conclusión es “que a la vista de las pruebas practicadas no consideramos suficientemente acreditada ni la caída ni que la irregularidad de la acera fuera la causa de la misma. El mínimo desnivel existente era insuficiente para ocasionar, por sí solo, la caída de un peatón que caminara con una diligencia media”.
UNDÉCIMO.- Conferido nuevo trámite de audiencia a la interesada, el 30 de mayo de 2024 presenta escrito de alegaciones en el que considera extemporáneo el de la aseguradora del Ayuntamiento y su valoración médica, por haberse producido fuera del período de prueba. Impugna, asimismo, la valoración del daño efectuada por dicha mercantil, y reitera que sí concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad municipal.
DUODÉCIMO.- Con fecha 18 de junio de 2024, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que fue extemporánea, por haberse presentado cuando ya había transcurrido el plazo anual que, para la prescripción del derecho a reclamar, establece el artículo 67.1 LPAC.
Del mismo modo, en cuanto al fondo, considera la propuesta de resolución que la interesada no ha llegado a probar el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público municipal y el daño alegado, y que aquél se encontraba dentro del estándar de seguridad exigible a las vías públicas del municipio.
DECIMOTERCERO.- El 19 de junio de 2024, se acuerda solicitar el presente Dictamen, lo que se lleva a efecto mediante oficio registrado en el Consejo Jurídico el día 27 de junio de 2024, que se acompaña del expediente completo con un índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría.
DECIMOCUARTO.- Con fecha 30 de septiembre de 2024, el Consejo Jurídico acuerda requerir a la autoridad consultante para que se complete el expediente remitido junto a la consulta, con el informe pericial que la reclamante afirmaba haber aportado a las actuaciones (Antecedente quinto de este Dictamen).
Con fecha 17 de octubre de 2024, el Ayuntamiento de Murcia remite la documentación solicitada. El informe, fechado en septiembre de 2023 y firmado por un Arquitecto, alcanza las siguientes conclusiones:
“Se ha comprobado que existen deficiencias en el pavimento dispuesto en la vía pública en C/Almirante Malaspina en una zona de paso habitual de peatones. Las deficiencias consisten en excesivas irregularidades y resaltes en el pavimento de hasta 2 cm de altura que generan un obstáculo en el itinerario peatonal existente, lo que puede originar accidentes y caídas de personas, incrementándose el riesgo en situaciones de baja visibilidad o en condiciones de lluvia con pavimento mojado. La posición de los resaltes entre baldosas no quedando al mismo nivel se considera inadmisible según la normativa aplicable, Orden TMA/861/2021 y CTE-DB-SUA1(Art.2. Discontinuidades en pavimentos), nos permite definirlo como obstáculo, irregularidad o defecto en el itinerario peatonal existente”.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen se solicita con carácter preceptivo a la luz de lo establecido en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en concordancia con el artículo 81.2 LPACAP, toda vez que la cuantía de la reclamación dirigida frente al Ayuntamiento es superior a 50.000 euros.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. Cuando de daños físicos o psíquicos a las personas se trata, la legitimación para reclamar por ellos corresponde, de forma primaria, a quien los sufre en su persona, lo que determina que la legitimada, en el supuesto sometido a consulta, sea la propia actora respecto de las lesiones por las que reclama.
La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de Murcia, en su condición de titular del servicio público de conservación y mantenimiento de las vías urbanas, a cuyo defectuoso funcionamiento se imputa el daño reclamado.
II. En cuanto a la temporaneidad de la acción resarcitoria, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 67.1 LPAC, se discrepa de la propuesta de resolución en cuanto que estima que se interpuso extemporáneamente. La instructora considera, a tal efecto, que el dies a quo del indicado plazo coincide con la fecha del informe médico final de evaluación de incapacidad temporal de 1 de junio de 2022, al entender que en ese momento las lesiones por las que se reclama ya habían quedado determinadas.
El artículo 67.1 LPAC establece que “El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas”.
Como hemos manifestado reiteradamente (por todos, Dictamen nº 33/2019):
“…debe recordarse la jurisprudencia del TS sobre la prescripción de la acción en caso de daños físicos o psíquicos. Así, la STS, Sala 3ª de 6 de mayo de 2015 expresa:
«Cuando la sentencia recurrida aborda la cuestión de la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial cita con acierto la consolidada y reiterada doctrina jurisprudencial sobre la aplicación del principio de la actio nata, a cuyo tenor, en lo que ahora interesa, el dies a quo del plazo prescriptorio ha de situarse en la fecha en que se ha determinado el alcance de las secuelas, como se sigue del artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, momento en el que se entiende que el afectado tiene pleno conocimiento de las condiciones fácticas y jurídicas que pueden justificar una reclamación de esta naturaleza».
Ciertamente, la jurisprudencia de esta Sala (por todas, sentencia de 26 de febrero de 2013, dictada en el recurso de casación núm. 367/2011) distingue, en supuestos como el que nos ocupa, entre daños continuados, que no permiten conocer en el momento en que se producen los efectos definitivos de una lesión y en los que, por tanto, el dies a quo será aquél en que ese conocimiento se alcance; y daños permanentes, que aluden a lesiones irreversibles e incurables, aunque no intratables, cuyas secuelas resultan previsibles en su evolución y en su determinación, siendo por tanto cuantificables, por lo que los tratamientos paliativos o de rehabilitación ulteriores o encaminados a obtener una mejor calidad de vida, o a evitar eventuales complicaciones en la salud, o a obstaculizar la progresión de la enfermedad, no enervan la realidad de que el daño ya se manifestó con todo su alcance.
(…)
Lo relevante, con independencia de la terminología, es determinar el momento en el que las manifestaciones esenciales de la enfermedad y las secuelas que ésta indefectiblemente acarrea pueden reputarse como efectivamente constatadas, de modo que los afectados puedan ya ejercitar su derecho a reclamar al considerarse completados los elementos fácticos y jurídicos que permiten deducir la acción”.
De los documentos médicos aportados por la reclamante se desprende que, prescindiendo de antecedentes más remotos, el 2 de marzo de 2022 fue intervenida por tercera vez de la rodilla lesionada, tras lo cual se somete a rehabilitación.
El 25 de mayo de 2022 es revisada por el traumatólogo que la operó, quien hace constar que se encuentra en tratamiento fisioterápico con mejoría clínica.
El 26 de mayo de 2022 se expide el último parte médico de incapacidad temporal.
El 1 de junio de 2022, se evacua el último informe médico de evaluación de incapacidad laboral, cuya conclusión es que se advierte una “recuperación funcional adecuada, secuelas mínimas”.
Con fundamento en el citado informe de 1 de junio, la Consejería de Educación ordena a la reclamante la incorporación a su puesto de trabajo, mediante orden que se le notifica el 7 de junio de 2022.
El 2 de mayo de 2023, la interesada recibe el alta médica por el traumatólogo que la operó, al constatar éste “Buena evolución clínica y funcional. Rx imagen de consolidación completa. Alta” (folio 210 del expediente).
El 3 de junio de 2023 la Sra. X presenta la reclamación de responsabilidad patrimonial.
Parece necesario recordar en este punto la doctrina constante de este Consejo Jurídico, que extrae de la jurisprudencia, según la cual, la determinación de la fecha de estabilización de las lesiones en el ámbito de la responsabilidad patrimonial no puede determinarse atendiendo a las resoluciones e informes que en el ámbito social o laboral se expiden en relación con las situaciones de incapacidad temporal del trabajador. Así, por ejemplo, afirma la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 29 de noviembre de 2011, que “las resoluciones de minusvalía e incapacidad, no sirven para interrumpir ni para hacer ineficaz el plazo transcurrido correspondiente a una reclamación de responsabilidad patrimonial”. Del mismo modo, la STS de 24 de octubre de 2011, rec. 4816/2009, tras recordar lo dicho en otra Sentencia de 28 de junio de 2011, sostiene que “la realización de controles ambulatorios así como también la el aboración de dictámenes o propuestas de organismos evaluadores a efectos de la declaración de invalidez a efectos laborales no ha de tener incidencia automática a efectos de inicio del cómputo del plazo para el ejercicio de la acción, salvo en aquellos casos en los que esos documentos fijen definitivamente el alcance de lesiones y secuelas, lo que no ha ocurrido en el presente caso”.
En el mismo sentido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección 5ª, en la Sentencia 463/2019, de 4 de abril de 2019, según la cual, “el "dies a quo" del cómputo del plazo de prescripción para el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios causados por una prestación médica de los servicios públicos (o, como en este caso, de una Mutua laboral) es el de la fecha de curación, o como aquí acontece, desde la fecha en la que, con conocimiento del afectado, quedaron definitivamente estabilizadas las secuelas, con independencia y al margen de que, con base en esas mismas secuelas, se siga expediente para la declaración de incapacidad y cualquiera que sea su resultado”.
A la luz de lo expuesto, la fecha de estabilización lesional de la Sra. X no puede fijarse en el 1 de junio de 2022, por más que a esa fecha un informe médico señale que tiene una recuperación funcional adecuada y que presenta secuelas mínimas. En ese momento, el médico responsable de su proceso traumatológico aún no le ha dado el alta y continúa en tratamiento fisioterápico, al menos hasta el 14 de junio de 2022, y con una evolución clínica favorable, según la impresión del traumatólogo que expresa el 25 de mayo de 2022, apenas una semana antes del informe evaluador. La evolución clínica de la lesión presupone que ésta aún no se ha estabilizado desde el punto de vista médico, por lo que aún no se habría producido la circunstancia determinante del comienzo del cómputo del plazo de prescripción.
La siguiente revisión con el traumatólogo se realiza casi un año después, el 2 de mayo de 2023, momento en que recibe el alta médica. La ausencia de anotaciones médicas sobre la evolución de la rodilla de la paciente entre el 1 de junio de 2022 y el 2 de mayo de 2023, cuando ya en esa primera fecha la estabilización de las lesiones parece estar muy próxima, y el hecho de que la interesada continuara en rehabilitación con buena evolución y que esa mejoría parece vincularse al tratamiento fisioterápico, llevan al Consejo Jurídico a considerar que el dies a quo del cómputo del plazo para reclamar, si no se hace coincidir con la fecha del alta médica, podría adelantarse, a lo sumo, al día siguiente a la última de las sesiones de rehabilitación, habida el 14 de junio de 2022.
Además, aunque a efectos meramente dialécticos llegara a considerarse que el informe médico de evaluación de incapacidad temporal de 1 de junio de 2022 ya establecía de forma definitiva las secuelas, ha de repararse en que no consta en el expediente que la interesada conociera dicho informe antes del 7 de junio, por lo que, en atención a la doctrina de la actio nata, no sería sino a partir de esta última fecha cuando la Sra. X pudo comprender en toda su extensión el daño padecido, y es precisamente este conocimiento el que determina el comienzo del cómputo de la prescripción extintiva de su derecho.
De ahí que la presentación de la reclamación el 3 de junio de 2023 haya de calificarse como temporánea.
III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPAC para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia a los interesados, que junto con la solicitud de este Dictamen constituyen los trámites preceptivos de este tipo de procedimientos.
Ha de destacarse la omisión entre la documentación inicialmente remitida al Consejo Jurídico del informe pericial de parte evacuado por arquitecto, en relación con el estado del acerado en el que se produjo el accidente. Dicha omisión no es admisible, pues hurta a este Órgano consultivo de un elemento de juicio de primer orden en cuanto a la determinación de si el estado de la vía pública se encontraba o no dentro de los estándares constructivos exigibles.
De ahí que se acordara requerir al Ayuntamiento su remisión al Consejo Jurídico antes de entrar a conocer del fondo del asunto, lo que se llevó a efecto el 17 de octubre de 2024.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal y antijuridicidad: inexistencia.
I. En el ámbito de las Administraciones Locales, el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), dispone que “las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”, texto que reitera el artículo 223 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. Por otra parte, el artículo 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, establece que “son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puent es y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local”. Y es incuestionable que los Municipios ostentan competencia en materia de pavimentación y, por extensión, de mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto calzadas como aceras (artículos 25.1, letra d y 26.1, letra a, LBRL), al objeto de garantizar unas adecuadas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y personas.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución estaban contenidos en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), habiendo sido precisados por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado. Hoy vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y, en los aspectos formales, se regulan ciertas especialidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los artículos 65, 67, 81, 91 y 92 LPAC.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la Ley.
De donde se desprende que, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de sus servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad fuertemente objetivada y directa.
Ahora bien, a este respecto, el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
A pesar de que el tenor literal del artículo 32.1 LRJSP se refiere exclusivamente al “funcionamiento” de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el “no funcionamiento” de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
La naturaleza objetiva o por el resultado de la responsabilidad administrativa excluye la necesidad de acreditar el dolo o culpa en la actuación de los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño; por ello “debe concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable” (STSJ Cataluña, núm. 1137/2004, de 11 de noviembre).
En el presente caso, se plantea si los daños por los que se solicita indemnización son imputables, en una adecuada relación de causalidad, es decir, entendida en términos jurídicos y no meramente fácticos, al anormal funcionamiento de los servicios públicos encargados de velar porque las aceras se encuentren en las debidas condiciones de seguridad.
Como recuerda la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi (Dictamen 76/2005), “en ese ámbito de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, cabe distinguir, como viene haciendo la jurisprudencia, las caídas ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas, como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano, en las que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo causal con el funcionamiento del servicio público, de aquellas otras caídas provocadas por otra clase de elementos, tales como baldosas o losetas en estado deficiente de conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia o por la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente, las cuales pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración determinante de responsabilidad”.
II. Partiendo de lo anterior, en el supuesto sometido a consulta cabe comenzar destacando que, de las actuaciones obrantes en el expediente, se llega a la conclusión de que la reclamante, de 56 años de edad en la fecha del accidente, cayó en una calle del núcleo urbano de Murcia cuando transitaba por una zona peatonal y que sufrió las lesiones que se detallan en los informes médicos obrantes en el expediente.
La reclamante afirma que dicha caída fue debida al mal estado del pavimento y a las roturas y desniveles que presentaban las baldosas, lo que propició el tropiezo con una de ellas. Ahora bien, dichas circunstancias ni, en consecuencia, el mecanismo causal del daño, pueden considerarse plenamente acreditados con el material probatorio obrante en el expediente. Así, no se ha propuesto testimonio de ningún eventual testigo del accidente, a pesar de que la actora afirma que fue inmediatamente auxiliada por otros viandantes. Tampoco la actuación policial permite constatar que la caída se produjera por los factores apuntados por la reclamante, pues el agente que elabora el informe policial manifiesta expresamente que no lo presenció. En consecuencia, del material probatorio obrante en el expediente, cabe dar por acreditada la existencia de la caída, el lugar y el momento en que aquella se produce, el estado del pavimento y el daño padecido por la actora, pero no su mecanismo ca usal.
En cualquier caso, de la prueba gráfica incorporada al expediente se deduce cuál es el desperfecto que según la reclamante originó su caída, toda vez que se le dedican varias fotografías de detalle, tanto en el atestado policial como en el reportaje aportado por la propia actora y en el informe pericial. Se trata de un conjunto de losas de forma rectangular, algunas de las cuales presentan grietas o fracturas y un ligero hundimiento respecto a la rasante, lo que determina que algunas de estas losas se encuentren más hundidas que las losas colindantes, generando así un perfil vertical que podría dar lugar a tropiezos de los viandantes.
Considerando que el tropiezo o la pérdida de equilibrio que motivó la caída se hubiera producido exactamente en esa pieza del pavimento, el informe del servicio municipal de mantenimiento viario describe en los siguientes términos el estado de conservación del solado de la zona: “Se ha podido comprobar que en la dirección en la que la reclamante indica que se produjo el accidente, existe una pequeña elevación del pavimento, elevación mínima que no debería suponer ningún riesgo para los viandantes”.
La apreciación del técnico municipal acerca de la escasa entidad del desnivel existente entre las baldosas que conforman la acera se confirma en la prueba gráfica aportada junto a la reclamación. En cualquier caso, en la medición efectuada por el informe pericial de parte, más de dos años después del accidente, el desnivel que presenta la baldosa semihundida es de unos dos centímetros respecto del resto del solado. Por su parte, la medición realizada por la Policía Local de forma inmediatamente posterior a la caída, se recoge en el informe policial en los siguientes términos: “…consistente en el hundimiento de dos losas que ocasionan un desnivel de un poco menos de un centímetro”.
Sin embargo, la interesada, con apoyo en el informe técnico por ella aportado al procedimiento, sostiene que la existencia de un desnivel de más de 4 mm supone una vulneración de lo establecido en el artículo 11 de la Orden TMA/861/2021, de 23 de julio, por la que se desarrolla el documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y la utilización de los espacios públicos urbanizados, lo que constituye un defectuoso funcionamiento del servicio público de conservación de la vía pública, al permitir la existencia de resaltes u obstáculos en el acerado que, en la medida en que exceden de lo permitido en el indicado documento, constituyen un riesgo para la utilización segura de la acera.
Ahora bien, ha de advertirse que tal prescripción técnica lo es sólo para los denominados como “itinerarios peatonales accesibles”, y es lo cierto que el tramo en el que la actora sufrió la caída no puede calificarse como tal, toda vez que incumpliría, al menos, la exigencia de inexistencia de desniveles superiores a 4 mm, sin perjuicio de que no se ha acreditado que cumpla con el resto de los parámetros o exigencias establecidos en el artículo 5 de la indicada Orden ministerial para identificar dicho itinerario como accesible.
En consecuencia, no se trataría de un itinerario accesible, que el Real Decreto 505/2007, de 20 de abril, por el que se aprueban las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados y edificaciones, define como “itinerario, al mismo nivel o entre niveles diferentes, que comunica el espacio exterior con la entrada accesible del edificio y los espacios accesibles entre sí, libre de discontinuidades y obstáculos a lo largo de todo el recorrido, protegido de desniveles susceptibles de caída y cuyas dimensiones permiten el paso y los giros necesarios a personas con discapacidad y a las ayudas técnicas que utilicen...”. Es decir, los itinerarios accesibles persiguen garantizar la movilidad de las personas con discapacidad y la accesibilidad de los espacios adecuada a sus condiciones, para lo que establecen estándares constructivos más exigentes que aquellos q ue pueden ser suficientes, desde la perspectiva de la seguridad de su uso por los viandantes, en el resto de itinerarios o espacios de la vía pública.
En cualquier caso, ha de repararse en que el procedimiento de responsabilidad patrimonial no tiene por objeto determinar si la acera se adecuaba o no a determinadas normas técnicas, que aun cuando pueden ofrecer un estándar del rendimiento del servicio en cuanto a la accesibilidad de las vías públicas, no pueden constituir el parámetro de seguridad exigible con carácter general en la construcción y mantenimiento de todas las aceras. Antes al contrario, en el ámbito de la responsabilidad patrimonial la cuestión determinante consiste en establecer en qué medida la configuración o estado de mantenimiento de la vía resultaba peligrosa para la deambulación de los peatones y si, en consecuencia, pudo ser la causa de la caída. Y lo cierto es que la actora no ha acreditado que se tropezara con el desnivel que apunta como causa de la caída ni que la acera presentara defectos constructivos o de mantenimiento que, excediendo los estándares de seguridad socialmente admisibles e n la utilización de los espacios públicos, pudieran propiciar accidentes como el sucedido.
Como hemos destacado en anteriores dictámenes (por todos, los números 301/2016, 280/2018 y 149/2020), la doctrina plasmada por diversos órganos judiciales en la resolución de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, formuladas por caídas sufridas por peatones a consecuencia de desperfectos existentes en las aceras, sería contraria a la estimación de la reclamación formulada.
A pesar de que las decisiones judiciales son tan heterogéneas como abundante es la casuística que presenta este tipo de accidentes, pueden distinguirse, no obstante, tres posturas doctrinales:
1.ª Se estima que el daño sufrido por los particulares es antijurídico cuando el riesgo inherente a la utilización del servicio público haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social, debido a que se ha constatado una falta de atención y cuidado en el mantenimiento de las condiciones mínimas y elementales de seguridad en las calles (adoquines arrancados y esparcidos por el suelo -STSJ de Madrid, de 9 de febrero de 2006-; baldosas no sólo sueltas, sino en muy mal estado o destrozadas -STSJ de Valencia, de 14 de octubre de 2002-; piedras y restos de baldosas que estaban rotas sobre la acera -STSJ de las Islas Baleares, de 23 de junio de 2000-; hueco con mucha profundidad y hierros oxidados -STSJ de la Región de Murcia, de 25 de enero de 2008-).
2.ª Se considera que existe concurrencia de causas cuando junto con la constatación del incumplimiento de los estándares mínimos de seguridad exigibles para un funcionamiento eficaz del servicio público, se observa que la víctima no deambulaba con la debida diligencia a fin de evitar accidentes con este origen, por cuanto los desperfectos en la pavimentación de las aceras no pueden considerarse imprevisibles (STSJ de Andalucía, de 22 de noviembre de 2007; STSJ de Cataluña, de 9 de febrero de 2006; y STSJ de Aragón, de 17 de marzo de 2005).
3.ª Finalmente existe una tercera postura doctrinal que considera que la actuación del perjudicado rompe el nexo causal cuando el accidente se produce como consecuencia de pequeños agujeros, desniveles o grietas del asfalto, que son perfectamente sorteables si se camina con la debida diligencia y atención (STSJ de Extremadura, de 9 de octubre de 2003; SSTSJ de Andalucía, de 24 de febrero de 2006 y de 27 de septiembre de 2007; STSJ de Castilla y León, de 23 de diciembre de 2005; y STSJ de Cataluña de 20 de noviembre de 2006).
Centrándonos en el supuesto sometido a consulta, el Consejo Jurídico constata que, aunque el lugar en el que cayó la reclamante presenta un cierto desnivel, de forma que la acera se hundía ligeramente (no más de un par de centímetros) en relación con el resto del pavimento, tal deficiencia es leve y superable sin dificultad por un peatón que circule con la mínima atención y cuidado que la deambulación por la vía pública exige.
Ya en nuestro Dictamen 197/2014, sobre una caída producida por unas losas sueltas en una acera que se elevaban unos 2 centímetros sobre el resto del pavimento, señalábamos que las leves deficiencias que han resultado acreditadas carecen de entidad suficiente para producir un accidente que, de haberse adoptado la mínima precaución exigible a todo viandante, podría y debería haberse evitado. Así el TSJ de Andalucía en sentencia de 27 de septiembre de 2007, considera que “tampoco se aprecia relación de causalidad entre el rebaje de la acera, máximo 2 o 3 cms, que es menor en altura al que existe entre cualquier acera y la correspondiente calzada, y la caída del peatón, pues no se trataba de un socavón o un agujero apreciable, sino de una pequeña rebaja en la superficie, ocasionada, como se ha dicho, por la pérdida de varias losetas de la acera”.
En efecto, en estos eventos dañosos producidos como consecuencia de caídas en la vía pública, se han distinguir los supuestos que implican una manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de dichas vías (grandes socavones, presencia de piedras, tapas de registro inexistentes, desplazadas o que se vencen y provocan la caída de los viandantes dentro de la arqueta), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le viene atribuida por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos que, por su escasa entidad, deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible -como afirma el TSJ de Cataluña en la sentencia de 20 de noviembre de 2006 aludida ut supra-, como fundamento de una reclamación de responsabilidad patrimonial una total uniformidad en la vía pública; resulta admisible, según la conciencia social, que el pavimento de las vías presente fisuras o irregularidades menores, pues pretender la eliminación de estos pequeños desperfectos resultaría imposible e inasumible desde el punto de vista del coste que se generaría para las arcas públicas. Por otro lado, también resulta exigible al ciudadano una especial diligencia y unos deberes mínimos de cuidado, porque lo contrario supondría, como se indica en la citada sentencia, hacer un llamamiento a la falta de responsabilidad individual.
En el mismo sentido se expresa la STSJ Navarra, de 29 de julio de 2002, según la cual “el referido obstáculo (un desnivel de 2 cm en unas losetas levantadas) no se considera por lo tanto relevante para entender existente la requerida relación de causalidad, pues no se considera idónea la pequeña protuberancia existente para provocar la caída que se produjo, atendiendo a factores de adecuación para la producción del resultado lesivo que tuvo lugar. Ha de entenderse, por el contrario que el resultado que se produjo, se habría evitado utilizando un mínimo de atención por parte de la actora, ya que utilizando el mínimo de diligencia que es exigible para deambular por la vía pública, es perfectamente evitable el tropiezo que se produjo. De esta forma, ha de entenderse que el resultado que tuvo lugar, es preponderantemente atribuible a la propia víctima, por desatención o por otras circunstancias análogas. En otro caso se l legaría a la exigencia de un estándar de eficacia de los servicios municipales de conservación de vías públicas, que excede a los que comúnmente se reputan obligatorios en la actualidad”. Así también la STSJ Valencia, núm. 851/2012, de 2 octubre y la STSJ Murcia, núm. 748/2011, de 22 de julio.
Y es que, como recuerda la STS, Sala 1ª, de 22 de febrero de 2007 “es un criterio de imputación del daño al que lo padece la asunción de los riesgos generales de la vida (SSTS 21 de octubre de 2005 y 5 de enero de 2006), de los pequeños riesgos que la vida obliga a soportar (SSTS de 11 de noviembre de 2005 y 2 de marzo de 2006) o de los riesgos no cualificados, pues riesgos hay en todas las actividades de la vida (STS 17 de julio de 2003), en aplicación de la conocida regla id quod plerumque accidit (las cosas que ocurren con frecuencia, lo que sucede normalmente), que implica poner a cargo de quienes lo sufren aquel daño que se produce como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano en la generalidad de los casos, debiendo soportar los pequeños riesgos que una eventual falta de cuidado y atención comporta en la deambulación por lugares de paso”.
En idéntico sentido nos pronunciamos en nuestro Dictamen 272/2021 sobre un supuesto que guarda evidentes similitudes con el presente.
Por todo lo anterior, este Consejo Jurídico ha de concluir afirmando que el elemento que, según la versión actora, propició la caída estaba, por la escasa relevancia del desnivel que presentaba, dentro de los parámetros de razonabilidad o tolerabilidad social y que, por lo tanto, no existe relación de causalidad entre el daño sufrido por la reclamante y el funcionamiento del servicio público de mantenimiento de la vía pública, por lo que procede desestimar la reclamación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina en sentido desfavorable la propuesta de resolución en el extremo en que considera que la reclamación de la interesada fue extemporánea. Entiende el Consejo Jurídico que la acción resarcitoria se ejercitó antes del transcurso del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPAC, conforme se razona en la Consideración segunda de este Dictamen.
SEGUNDA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, en la medida en que no aprecia la existencia de relación causal entre el funcionamiento de los servicios públicos locales de mantenimiento de la vía pública en condiciones de seguridad y los daños padecidos por la reclamante, cuya antijuridicidad tampoco se ha acreditado.
No obstante, V.E. resolverá.
