Dictamen nº 292/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de noviembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Directora Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 26 de junio de 2024 (COMINTER 136993) y CD recibido en la sede de este Consejo Jurídico el día 28 de junio de 2024, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de D. Y y otros, por anormal funcionamiento de los servicios sanitarios (exp. 2024_240), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 8 de marzo de 2017, D. Y, que interviene en su propio nombre y en representación de sus tres hijos menores de edad, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional, por el fallecimiento de su esposa y madre de los menores, D.ª Z, que imputa a la defectuosa asistencia sanitaria que le fue dispensada por el Servicio Murciano de Salud.
Relata el reclamante que la Sra. Z falleció el 12 de marzo de 2016 en el Hospital “Morales Meseguer” de Murcia, tras dos días de ingreso y derivada del Hospital Comarcal del Noroeste, de Caravaca de la Cruz. Según el interesado, el óbito se debió a una mala praxis médica en este último Hospital, donde se produjo un error de diagnóstico y, por tanto, de tratamiento, que causó un shock séptico secundario a insuficiencia respiratoria por gripe A, complicada con empiema por streptococcus pyogenes, fracaso multiorgánico renal, hemodinámico y respiratorio refractario a tratamiento.
Aporta junto a la reclamación diversa documentación clínica e informe médico pericial, que concluye en la existencia de mala praxis. Dicho informe, además, efectúa la valoración del daño personal por el que se reclama.
Con fundamento en el indicado informe médico, solicita una indemnización total de 525.684 euros.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación con número de expediente 157/17, se procede a su instrucción, con la incorporación al expediente de una copia de la historia clínica de la fallecida, informes de los facultativos que prestaron la asistencia por la que se reclama, y solicitud a la Inspección Médica de su preceptivo informe.
TERCERO.- Con fecha 29 de abril de 2019, los interesados desisten de su reclamación, “con el objeto de proceder al inmediato ejercicio de la acción directa civil derivada del artículo 76 LCS, contra MAPFRE, la Aseguradora del SMS”.
El desistimiento es aceptado y declarado por Orden de la Consejería de Salud, de 7 de mayo de 2019 (dictada por delegación por el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud), que se notifica a los interesados el 22 de mayo de 2019.
CUARTO.- Por Decreto de 18 de febrero de 2020, se admite a trámite la demanda formulada por los interesados frente a Mapfre, que da lugar al Procedimiento Ordinario 1450/2019, que se sigue ante el Juzgado de Primera Instancia número 8, de Murcia.
QUINTO.- El 15 de mayo de 2020, la aseguradora contesta a la demanda oponiendo su falta de legitimación pasiva, por ausencia de cobertura de los hechos en los que se basa la acción ejercitada, al estar el siniestro fuera del ámbito temporal de cobertura de la póliza, al amparo de la cláusula “claim made” incorporada a aquélla, y que determina que las reclamaciones formuladas con posterioridad al período de vigencia de la póliza no estén cubiertas, con independencia del momento de ocurrencia del siniestro.
Asimismo, sobre el fondo del asunto, la aseguradora afirma que la asistencia dispensada a la fallecida fue ajustada a normopraxis, por lo que no existe relación causal entre el funcionamiento del servicio sanitario y el fallecimiento, ni éste puede calificarse de antijurídico.
SEXTO.- El 23 de julio de 2020, la Letrada de los interesados presenta escrito en el que expone lo siguiente:
“Que por la presente, venimos a interponer reclamación previa a la vía contenciosa por los daños y perjuicios derivados de la responsabilidad patrimonial de la administración, con el objeto de interrumpir prescripción de la acción en el expediente 157/17, del que se nos tuvo por desistidos mediante Orden de la Jefa del Servicio Jurídico del Servicio Murciano de Salud, del 9 de mayo de 2019, toda vez que se está ejercitando acción directa conforme al artículo 76 de la Ley de Contrato de Seguro, contra Mapfre, aseguradora del SMS en el momento del siniestro, ante el Juzgado de Primera Instancia n.º 8 de Murcia en los Autos Ord. 1450/2019, en los que se nos ha dado traslado previo de la oposición a la demanda de Mapfre, en la que muestra su negativa a asumir la cobertura por falta de legitimación pasiva, en consecuencia, con el objeto de garantizar la tutela de los derechos del Sr. Y y sus tres hijos, mediante el presente escrito venimos a interrumpir expresamente l a prescripción de la acción de reclamación patrimonial por responsabilidad de la administración, mediante la interposición presente reclamación administrativa previa.
(…)
Por todo ello, solicito, que tenga por hechas las anteriores manifestaciones y tenga por presentada reclamación previa a la vía contenciosa por los daños y perjuicios derivados de la responsabilidad patrimonial de la Administración el objeto de interrumpir prescripción de la acción de reclamación patrimonial por responsabilidad de la Administración en el expediente 157/17 ante la negativa de Mapfre a asumir la cobertura por falta de legitimación pasiva”.
Se adjunta a este escrito copia de los siguientes documentos: poder para pleitos en favor de la Letrada actuante, Libro de Familia, Orden de declaración del desistimiento, demanda contra la aseguradora y contestación a la demanda de esta última.
SÉPTIMO.- Por resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, de 3 de septiembre de 2020, se admite a trámite la reclamación y se ordena la instrucción del procedimiento al Servicio Jurídico del indicado ente público sanitario, que procede a comunicar al reclamante la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), al tiempo que comunica la presentación de la reclamación a la correduría de seguros.
Un día antes, el 2 de septiembre, se había acordado la incorporación al procedimiento, como Anexo, del expediente de responsabilidad patrimonial número 157/2017, al versar ambos sobre los mismos hechos y haber sido iniciados por los mismos actores.
OCTAVO.- El 5 de octubre de 2020 se solicita a la Subdirección General de Atención al Ciudadano e Inspección Sanitaria, el informe de la Inspección Médica.
No consta que haya llegado a evacuarse.
NOVENO.- Por Sentencia 81/2022, de 24 de febrero, del Juzgado de Primera Instancia núm. 8, de Murcia, se desestima la demanda interpuesta frente a Mapfre por los ahora reclamantes, aceptando la excepción procesal opuesta por la demandada. Además, se afirma en la sentencia que “de la confrontación de las periciales aportadas por las partes, no existe negligencia relevante alguna que imputar por el fallecimiento de Z”.
No consta en el expediente la fecha en que esta sentencia fue notificada a los interesados ni que haya sido objeto de recurso.
DÉCIMO.- Con fecha 24 de junio de 2024, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que es extemporánea. Considera la instrucción que se habría presentado una vez expirado el plazo anual de prescripción del derecho a reclamar establecido en el artículo 67.1 LPAC, toda vez que el fallecimiento de la Sra. Z se produjo el 12 de marzo de 2016 y la reclamación se presentó el 23 de julio de 2020, sin que la reclamación presentada el 8 de marzo de 2017 y de la que desistieron los actores, surta efecto interruptivo de dicha prescripción.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remitió el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 26 de junio de 2024, complementada por nueva documentación remitida en soporte CD y recibida en este Órgano consultivo dos días más tarde, el 28 de junio.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y 81.2 LPAC, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA.- Legitimación.
Los reclamantes son el esposo de la paciente fallecida y sus hijos. El pesar que la muerte de D.ª Z pudo provocar en todos ellos no es cuestionable, viniendo legitimados para reclamar una indemnización por el daño moral asociado a la pérdida de un familiar tan cercano, daño que, además, no precisa de una acreditación específica toda vez que se presume sin dificultad la intensidad y efectividad del dolor causado por el quebranto afectivo.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, en su condición de titular del servicio público de asistencia sanitaria a la población con ocasión de cuya prestación se produjo el daño reclamado.
TERCERA.- Del procedimiento.
Los reclamantes presentaron en su día reclamación de responsabilidad patrimonial, que fue admitida a trámite e instruida, hasta que desistieron de su solicitud, que fue aceptada y declarada mediante Orden de 7 de mayo de 2019, y que fue regularmente notificada a los interesados, sin que conste que fuera objeto de recurso. En consecuencia, el procedimiento al que dio lugar aquella reclamación, seguido con el número de expediente 157/2017, finalizó por la referida Orden y fue objeto del correspondiente archivo.
En julio de 2020, es decir, más de un año después de la finalización de aquel procedimiento y transcurridos más de cuatro años desde el desgraciado fallecimiento de la Sra. Z, presentan los reclamantes un escrito que califican de “reclamación previa a la vía contenciosa”, y con la finalidad declarada “de interrumpir prescripción de la acción en el expediente 157/17, del que se nos tuvo por desistidos”.
En primer lugar, el expediente 157/2017 finalizó por el desistimiento expreso de los actores, aceptado por la Administración, conforme a lo establecido en el artículo 84.1 LPAC, en cuya virtud, “pondrán fin al procedimiento, la resolución, el desistimiento…”. La Orden por la que se aceptó el desistimiento alcanzó firmeza al no ser impugnada por los interesados. No cabe, en consecuencia, intentar “revivir” un procedimiento ya fenecido y archivado. De ahí que la Consejería consultante acierte al considerar el escrito presentado el 23 de julio de 2020 como una nueva reclamación, diferente de la que dio lugar al expediente archivado.
Y es que, en la medida en que el desistimiento lo fue de la concreta acción ejercitada en su día y no constituye una renuncia al derecho en que aquélla se fundó, cabría formular una nueva reclamación mientras perdure aquel derecho. Ahora bien, el derecho a reclamar tiene establecido un plazo de prescripción anual por el artículo 67.1 LPAC, de modo que “los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo”.
En el supuesto ahora sometido a consulta, el hecho que motiva el daño por el que se reclama es el fallecimiento de la Sra. Z, que tuvo lugar el 12 de marzo de 2016. Es evidente que, el 23 de julio de 2020, ya había transcurrido más de un año desde el óbito de la paciente, por lo que, prima facie, ha de concluirse que el derecho a reclamar de los actores prescribió un año después, el 12 de marzo de 2017.
No obstante, en la medida que el transcurso de dicho plazo es susceptible de ser interrumpido por actuaciones de los interesados dirigidas a hacer efectivo su derecho, procede analizar si del expediente se deduce la existencia de cualquier interrupción de la prescripción.
La propuesta de resolución efectúa este análisis respecto a la inicial reclamación de responsabilidad patrimonial, para concluir que, si bien su presentación el 8 de marzo de 2017, inicialmente sí produjo el efecto interruptivo del plazo de prescripción, el posterior desistimiento de los actores privó a esta acción de dicho efecto. En apoyo de esta interpretación esgrime la propuesta dos sentencias de Tribunales Superiores de Justicia, una de ellas, la más reciente, de Murcia, la número 638/2023, de 20 de diciembre, que se expresa como sigue:
“Pretenden los demandantes que se produjo una interrupción con la inicial reclamación y que el plazo volvió a reabrirse con la aceptación del desistimiento, pero esta posibilidad o efecto de interrupción de la prescripción no están previstos en la regulación legal de la responsabilidad patrimonial de la Administración. La única posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento de forma temporánea era -pese al desistimiento- haber presentado la segunda reclamación antes de transcurrido un año desde la fecha señalada, la del alta de la hija de los demandantes. Al no haber acontecido en ese plazo de tiempo la segunda reclamación es extemporánea”.
El Consejo de Estado, por su parte (Dictamen 558/2010), sostiene que “el desistimiento consiste en el abandono del ejercicio del derecho, de modo que las consecuencias que pudieran derivarse de dicho ejercicio pierden toda virtualidad. Ello supone que la reclamación formulada y cuyo ejercicio luego se abandona no produce efecto interruptivo de la prescripción; en otros términos, deja de producirlos, a los efectos del artículo 1973 del Código Civil, desde el momento en que se produce el desistimiento, de tal suerte que se tiene por no formulada (véase, en el mismo sentido, el dictamen 1.434/2009, de 8 de octubre)”.
No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, número 894/2022, de 30 de junio (FJ quinto, in fine), no parece compartir esta interpretación, toda vez que sí otorga eficacia interruptiva a un procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado en plazo y que finalizó con el desistimiento del actor. Si bien en el caso resuelto por la Sala la voluntad del actor no era iniciar un procedimiento de responsabilidad patrimonial, la Administración calificó como tal su escrito y así lo tramitó. El procedimiento finalizó por desistimiento del actor, lo que para el Tribunal Supremo no es óbice para dotarlo de efecto interruptivo de la prescripción: “No cabe desconocer, pues, que la propia Administración le atribuyó, al menos inicialmente, ese carácter de reclamación y, por lo tanto, la propia actuación de la Administración ha conferido de facto valor interruptivo a la inicial reclamación”.
En cualquier caso, la cuestión deviene irrelevante en el supuesto ahora sometido a consulta, pues, aun cuando se otorgara efecto interruptivo de la prescripción a la reclamación inicial, de la que luego se desistió, la tardanza en presentar la segunda reclamación habría determinado su extemporaneidad.
En efecto, fallecida la Sra. Z el 12 de marzo de 2016, la presentación de la primera reclamación el 8 de marzo de 2017, determinó que el plazo de prescripción quedara interrumpido. Este procedimiento finalizó el 7 de mayo de 2019, al aceptar la Administración mediante Orden de esa fecha el desistimiento de los actores, manifestado el 29 de abril de 2019. La Orden por la que se acepta el desistimiento fue notificada el 22 de mayo de 2019.
Para el Consejo de Estado (Dictamen 140/2016), el efecto interruptivo del procedimiento iniciado se mantiene hasta el momento en que se formula el desistimiento. De conformidad con este criterio de cómputo, en el caso sometido a consulta, el dies a quo del nuevo plazo para reclamar sería la fecha del desistimiento, el 29 de abril de 2019, de modo que el transcurso de más de un año entre ese momento y la presentación de la nueva reclamación, el 23 de julio de 2020, determina que ésta sea extemporánea.
Resta por determinar si la formulación de la acción directa contra la aseguradora, y durante el tiempo en que ésta se sustanció, podría tener efecto interruptivo del plazo de prescripción del derecho a reclamar, considerando que el 27 de febrero de 2017, unos días antes de la presentación de la primera reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración y antes de la expiración del plazo de prescripción del derecho a reclamar, los interesados formularon reclamación extrajudicial a Mapfre, instando a esta entidad a alcanzar un acuerdo extrajudicial. El proceso entre los interesados y la aseguradora terminó por Sentencia 81/2022, de 24 de febrero, del Juzgado de Primera Instancia núm. 8, de Murcia, contraria a la pretensión actora.
Para resolver esta cuestión cabe acudir a la doctrina consolidada de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, por todas, Sentencia 1219/2023, de 11 de septiembre, en cuya virtud, la interrupción de la prescripción mediante reclamación extrajudicial contra el asegurado afecta directamente a la aseguradora, puesto que ésta debe cumplir con el compromiso adquirido con su cliente de garantizarle la indemnidad patrimonial por mor de los daños causados a terceros dentro de los límites del contrato suscrito. Por el contrario, las reclamaciones extrajudiciales practicadas, exclusivamente, contra la compañía de seguros, no producen los efectos de interrumpir la prescripción de la acción contra el asegurado.
La Sala de lo Civil ha señalado en diversas ocasiones que la reclamación extrajudicial a la aseguradora, cuya responsabilidad es directa, no produce dicho efecto interruptivo frente al asegurado, tratándose de acciones, derechos y obligaciones diferentes las que en uno y otro caso sustentarían la reclamación.
Recuerda el Tribunal Supremo (Sentencia 332/2022, de 27 de abril, de 2022, en la que a su vez menciona otras resoluciones del Pleno de la Sala, como la 503/2017 de 15 de septiembre o la 321/2019 de 5 de junio) algunas de las características de la acción directa frente a la compañía aseguradora: “(i) es una acción autónoma e independiente de la que puede tener el perjudicado frente al asegurado; (ii) implica un derecho propio, sustantivo y procesal, del perjudicado frente al asegurador; (iii) este derecho del tercero a exigir del asegurador la obligación de indemnizar no es el mismo que el que tiene dicho tercero para exigir la indemnización del asegurado, causante del daño, lo que significa que el perjudicado tiene dos derechos a los que corresponden en el lado pasivo dos obligaciones diferentes: la del asegurado causante del daño (que nace del hecho ilícito en el ámbito extracontractual o el contractual) y la del asegurador (que también surge de ese mismo hecho ilícito, pero que presupone la existencia de un contrato de seguro y que está sometida al régimen especial del artículo 76 de la Ley del Contrato de Seguro)”.
En relación con las concretas acciones que pueden determinar la interrupción del plazo de prescripción de un año para reclamar en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, la doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (por todas, STS, Sección 6ª, de 21 de marzo de 2000, recurso de casación núm. 427/1996), al margen de la pendencia de un proceso penal, admite, exclusivamente, “la pendencia de una acción civil encaminada a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, salvo que sea manifiestamente inadecuada ( sentencia de 26 de mayo de 1998, que invoca la doctrina de la sentencia de 4 de julio de 1980)”. O, como indicó la Sentencia de 21 de marzo de 2000 (recurso 427/1996) por cualquier reclamación que manifiestamente no aparezca como “(…) no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que co mporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello”.
En una interpretación integradora de ambas doctrinas jurisprudenciales, cabe considerar el carácter independiente o autónomo de la acción directa contra la aseguradora en un doble sentido. De un lado, porque dicha acción no se dirige contra la Administración, sino frente a la empresa que cubre los riesgos de la actuación administrativa; de otro, porque la acción se basa en un título que nace del contrato de seguro y que es diferente al de la responsabilidad patrimonial.
En efecto, el derecho que se pretende ejercitar no es el de ser resarcido por el daño causado por la Administración, y que como tal sólo puede dirigirse frente a la Administración titular del servicio público responsable, dado el carácter recepticio de la acción de responsabilidad patrimonial (Dictamen del Consejo de Estado 378/1998), sino otro diferente, y ello impide que la acción directa frente a la aseguradora interrumpa la prescripción extintiva del derecho a reclamar frente a la Administración. En relación con el indicado carácter recepticio de la acción resarcitoria y la inidoneidad de una acción dirigida frente a sujeto distinto al responsable, para interrumpir la prescripción del derecho a reclamar frente a éste, de modo que las actuaciones interruptivas han de dirigirse contra el sujeto responsable, dice el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), en Sentencia de 3 de mayo de 2000, que “parece evidente, sin embargo, que dicha eficaci a interruptiva no puede ser apreciada cuando, como en el caso presente, la acción civil invocada no se dirigió contra la Administración, sino contra otro sujeto privado, y por tanto en modo alguno puede considerarse que implicara el ejercicio de una iniciativa encaminada a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración”.
En similar sentido se pronuncian el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en Sentencia de 23 de enero de 2002, y el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en Sentencia de 31 de marzo de 2005: “la prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello”.
Corolario de lo expuesto es que la reclamación presentada el 23 de julio de 2020 lo fue cuando ya había expirado el plazo de prescripción del derecho a reclamar, por lo que procede su declaración como extemporánea y, en consecuencia, su desestimación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que ésta fue presentada cuando ya había prescrito el derecho a reclamar de los interesados.
No obstante, V.E. resolverá.
