Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 310/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de noviembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 6 de noviembre de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, debida a accidente escolar (expte. 416/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Mediante oficio de 12 de enero de 2015, el Director del Centro de Educación Infantil y Primaria "Los Rosales", de El Palmar (Murcia), remitió a la Consejería de Educación, Cultura y Universidades un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigido a dicha Consejería, formulado por x, docente en dicho centro, en el que solicita una indemnización de 120 euros, correspondientes al gasto efectuado en la sanidad privada por las sesiones de rehabilitación tras el traumatismo en su muñeca izquierda, a causa del accidente sufrido en dicho centro escolar el 17 de septiembre de 2014, describiendo así los hechos: "Desplome imprevisible de la pizarra digital que se encontraba apoyada sobre una silla con el mecanismo de bajada activado. Contusión en el brazo izquierdo". A dicha reclamación se adjunta una fotocopia compulsada del DNI de la interesada y una factura de una clínica de fisioterapia, de 19 de noviembre de 2014, por 8 sesiones, sobre "traumatismo muñeca izqda.", por el importe indicado.
Dicho centro remite asimismo un informe de su Director, de 22 de octubre de 2014, que describe los hechos como "desplome de la pizarra digital", añadiendo que sucedieron a las 9.30 horas del referido día, en el aula, estando presente el alumnado de 1º-A de Educación Primaria.
SEGUNDO.- Obra en el expediente remitido otra documentación, acreditativa de la condición de la reclamante como beneficiaria del sistema de protección de la Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), tendente al reconocimiento de las prestaciones a que tuviera derecho como consecuencia del accidente de servicio, en los términos establecidos en la normativa aplicable (RD 375/2003, de 28 de marzo, y Orden APU/3554/2005, de 7 de noviembre, sin constar su resolución.
TERCERO.- El 16 de marzo de 2015, el Secretario General de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades, por delegación del Consejero, dicta Orden admitiendo a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designando instructor del procedimiento, lo que se notificó a la interesada.
CUARTO.- Solicitado al referido centro un informe complementario sobre los hechos, con requerimiento de especificación de varias cuestiones relevantes para concretar aquéllos, fue emitido el 29 de marzo de 2015, en el que su actual Director se remite a un previo informe, de 25 de septiembre de 2014, emitido por el anterior Director.
Mediante oficio de 7 de mayo de 2015 el instructor comunica al centro que no le consta tal informe, por lo que el mismo le es remitido mediante oficio de su actual Director del 15 siguiente, indicando que fue enviado en su día al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales de la Consejería. En dicho informe del centro se expresa que la citada docente le informó al entonces Director que el 17 de septiembre, a las 9.40 horas, "había sufrido un accidente al descolgarse una pizarra digital que imprevisiblemente estaba apoyada sobre una silla y con el mecanismo de bajada activado, con lo que al quitar la silla la pizarra se bajó repentinamente, ocasionándole una contusión en el antebrazo izquierdo", añadiendo tal informe que "se trata de un accidente dentro de su horario laboral".
QUINTO.- Solicitado informe al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, mediante oficio de 23 de septiembre de 2015 éste remite resolución del 22 anterior del Director General de Planificación Educativa y Recursos Humanos por la que declara, a los efectos de la Orden Ministerial antes citada, que el accidente en cuestión lo fue en acto de servicio, siendo remitido a MUFACE a los efectos que procedan, de acuerdo a la normativa antes citada. Asimismo, obra en el expediente un informe de la Directora Provincial de MUFACE en la Región de Murcia, de 7 de octubre de 2015, en el que expresa que el procedimiento para reconocer, en su caso, algún derecho a la interesada derivado del referido accidente se encuentra pendiente de resolución.
SEXTO.- Mediante oficio de 22 de octubre de 2015 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente para la reclamante, que compareció a este último efecto el siguiente 29, sin que formulase alegaciones.
SÉPTIMO.- El 3 de noviembre de 2015 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, porque el resarcimiento de los daños o perjuicios causados al personal al servicio de la Administración Pública en ejercicio de sus funciones debe ajustarse a la normativa específica que exista al respecto, siendo la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa un sistema de resarcimiento supletorio o en defecto de aquél y, siendo la reclamante beneficiaria del sistema de protección de MUFACE, que en materia sanitaria contempla las prestaciones del Sistema Nacional de Salud de la Seguridad Social o de centros privados concertados al efecto, no acudió a ellos sin causa que lo justifique, por lo que no son indemnizables los gastos sanitarios sufragados en la sanidad privada por su libre decisión.
OCTAVO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el Dictamen de este Consejo Jurídico con carácter preceptivo, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la reclamación y procedimiento.
I. La reclamante ostenta legitimación para reclamar indemnización por los gastos sufridos por la misma por acudir a la sanidad privada, según la factura aportada.
La legitimación pasiva de la Administración regional deriva del hecho de dirigirse contra la misma la presente reclamación y ser de titularidad pública regional el servicio o actividad educativa con ocasión de la cual se produce el hecho en que se funda la reclamación.
II. La acción indemnizatoria ha sido ejercitada dentro del plazo de un año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), vista la fecha de los hechos y de la presentación de la reclamación.
III. En cuanto a la tramitación realizada, se echa en falta una instrucción que hubiera conseguido recabar, tanto del centro escolar en el que ocurrieron los hechos como del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, una mayor explicación y detalle de las circunstancias en virtud de las cuáles se produjo el accidente de referencia. Así, no se ha explicado adecuadamente cuál era el mecanismo de funcionamiento de la pizarra digital de que se trata; ni por qué estaba apoyada sobre una silla; ni quién adoptó tal medida (no parece que pudiera serlo uno de los alumnos de 1º de Educación Primaria, dada su edad); ni si tal anómala apoyatura lo fue por una falta de diligencia o estaba justificada por un deficiente funcionamiento del dispositivo mecánico de la pizarra; ni si, en este segundo caso, se comunicó el hecho a la Dirección del centro para que adoptase las medidas técnicas pertinentes; ni si la docente conocía o debía conocer el mecanismo de funcionamiento de esa clase de pizarras por utilizarlas habitualmente, a efectos de determinar si pudiera haber concurrido alguna falta de precaución o diligencia en aquélla al advertir la anómala situación de la pizarra y no advertir con ello el estado del dispositivo (en modo de "bajada", según los informes), todo ello sin una mayor y necesaria explicación al respecto en dichos informes.
Ello hubiera justificado la retroacción de las actuaciones para que se instruyese adicionalmente el procedimiento en los términos y con el fin indicado. No obstante, esto no es necesario en este momento, por economía procedimental, dada la improcedencia de atender la pretensión indemnizatoria por las razones que se expresan seguidamente.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Acreditada la existencia de un funcionamiento defectuoso de una de las instalaciones del centro escolar de referencia (la mencionada pizarra digital), y al margen de la posible y no aclarada corresponsabilidad de la docente en la producción del daño, no cabe duda de que ésta, en cuanto fue físicamente dañada por aquel hecho (así lo reconocen los informes del centro aun a partir de la simple afirmación de la interesada, lo que es admisible en este concreto caso, dada la "probatio diabólica" que supondría una mayor exigencia al respecto), tiene derecho a la reparación de dicho daño.
Ahora bien, sobre tal daño deben realizarse varias consideraciones.
En primer lugar, se advierte que no consta que el tratamiento rehabilitador seguido por la interesada le hubiese sido prescrito por un facultativo, lo que hubiera sido procedente para dotar a tal actuación sanitaria del necesario rigor y justificación.
II. No obstante, incluso haciendo abstracción de tal extremo, se plantea si en casos como el presente es procedente que la Administración deba sufragar, en todo caso y prescindiendo de cualquier circunstancia, los gastos sufragados por el reclamante en la sanidad privada a la que acudió por su libre decisión.
Como señalamos en nuestros Dictámenes nº 199 y 278/2012:
"Como punto de partida ha de considerarse que este Consejo Jurídico, incorporando la doctrina del Consejo de Estado, ha señalado que la utilización del instituto de la responsabilidad patrimonial por los empleados públicos, al amparo de lo previsto en el artículo 139 y ss. LPAC, sólo es posible cuando no exista una regulación específica o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los restantes requisitos para su estimación (Dictámenes 75 y 76 del año 1999, entre otros).
En nuestro Dictamen 75/1999 se decía a este respecto:
"se pretende una indemnización de daños y perjuicios que no encuentra en el régimen de la relación de empleo o de la prestación del servicio una respuesta específica; por lo tanto, podrían operar las previsiones de la responsabilidad extracontractual, con fundamento en el principio de indemnidad (...)".
En el presente caso, en el expediente consta que la reclamante, docente que realizaba sus servicios en el centro público escolar de referencia, es beneficiaria del sistema de protección que presta el régimen de MUFACE, regulado, a nivel reglamentario, por el RD 375/2003, de 28 de marzo, y la Orden APU/3554/2005, de 7 de noviembre, citados en su momento.
En concreto, el mencionado RD, en diversos artículos (59, 65, 72, 73, 74, 76, 77 y 78, entre otros), establece un acabado régimen jurídico que integra la relación estatutaria especial que liga al trabajador público con la Administración en la que presta sus servicios. Régimen jurídico que, en síntesis, dispensa un régimen de protección asistencial y económico al personal beneficiario del sistema, concretado, por lo que a nuestro caso interesa, en un pleno sistema de asistencia sanitaria, tanto si ésta tiene su causa en una enfermedad o accidente común como en un accidente en acto de servicio o enfermedad laboral, previéndose la asistencia sanitaria desde el momento del accidente (art. 73), durante todo el tiempo que sea preciso, incluyendo especificamente el tratamiento rehabilitador (arts. 65.2), de forma inmediata a la producción del accidente. Asistencia sanitaria a prestar bien por los servicios públicos sanitarios de la Seguridad Social, bien por los de la entidad aseguradora privada concertada con MUFACE, según lo que hubiera elegido el mutualista (art. 77), sin que en este caso conste la elección adoptada al respecto por la interesada. Las prestaciones distintas de la asistencia sanitaria, es decir, las recogidas en las letras b) a i) del artículo 47 de dicho RD requieren la previa resolución de MUFACE que así lo reconozca, lo que, según se expresó en el Antecedente Quinto, estaba pendiente de resolución.
Por lo que aquí interesa, atinente exclusivamente a la asistencia sanitaria derivada del accidente en cuestión, es necesario recordar que el citado RD establece en su artículo 78 que el beneficiario de MUFACE que por decisión propia utilice servicios sanitarios distintos de los que le correspondan conforme al apuntado sistema de asistencia sanitaria abonará, sin derecho de reintegro, los gastos que puedan ocasionarse, salvo en los supuestos de denegación (o retraso, cabría añadir) injustificada en la asistencia sanitaria demandada de los servicios por cuenta de MUFACE, o en los casos de asistencia sanitaria urgente de carácter vital.
En el presente caso, la docente en cuestión no ha acreditado siquiera que solicitara la asistencia médica o fisioterapéutica de los referidos servicios, lo que impide plantearse si la eventual respuesta asistencial de éstos hubiera de calificarse como retraso o denegación indebida, sin que el caso sea tampoco, obviamente, de urgencia vital. Ello conduce a considerar, conforme con la propuesta de resolución, en que no procede atender los gastos reclamados, cuyo devengo se fundó en la libre y respetable decisión de la interesada de acudir directamente a la sanidad privada al margen de la asistencia que podía dispensar el sistema sanitario de MUFACE, sistema del que no puede afirmarse que pudiera haber sido insuficiente para reparar adecuadamente la lesión causada por el accidente de referencia.
El supuesto planteado guarda analogía, por otra parte, con los abordados por este Consejo Jurídico en casos en los que el lesionado por causa de un hecho constitutivo de responsabilidad patrimonial administrativa acude directamente a la sanidad privada aun siendo beneficiario de la asistencia sanitaria dispensada por el Sistema Nacional de Salud.
Así, por ejemplo, en nuestro Dictamen nº 137/13 expresamos lo siguiente:
"Sin embargo, no son indemnizables los gastos devengados en la sanidad privada, por cuanto del informe médico aportado se deduce que el interesado fue atendido por su médico de cabecera de la Seguridad Social, es decir, que tenía la correspondiente cobertura sanitaria pública, a la que podía haber acudido, gratuitamente, para todo su tratamiento sanitario, sin que conste que hubiera requerido sus servicios y, por tanto, sin dar lugar a un eventual retraso en su prestación que hubiera justificado que acudiera luego a la sanidad privada. Respecto de la no indemnizabilidad de los referidos conceptos en supuestos como el presente, cabe remitirse a lo expresado por este Consejo Jurídico en reiterados Dictámenes, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado.
Así, en nuestro Dictamen nº 156/12 se expresó lo siguiente:
"En este aspecto, resulta obligado remitirnos a la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, plasmada, entre otros, en el Dictamen nº 157/2004, de 29 de diciembre, desde el que se viene estableciendo lo siguiente:
El supuesto que nos ocupa, es decir, el de daños físicos producidos por el funcionamiento de servicios públicos para cuya curación el interesado acude a la sanidad privada, en vez de al sistema público de salud al que tenía derecho por estar bajo la cobertura del sistema de Seguridad Social (...), ha sido abordado en diferentes ocasiones por el Consejo de Estado. Así, en su Dictamen de 5 de diciembre de 2000 (exp. 3098/2000), dicho Órgano Consultivo indicó lo siguiente:
No procede indemnizar a la reclamante por los gastos médicos que ha realizado, fundamentalmente porque, en su condición de funcionaria, tenía cobertura sanitaria pública, de tal manera que su legítima decisión de acudir a la sanidad privada en modo alguno puede implicar que la Administración deba soportar los gastos por tal motivo sufragados por la interesada.
Por lo demás, no consta que haya mediado urgencia vital (en cuyo caso debería haberse articulado la reclamación como un supuesto de reintegro de gastos), ni negativa injustificada al tratamiento en la sanidad pública, razón por la que la interesada debe asumir las consecuencias derivadas de su legítima decisión de acudir a la sanidad privada, pues otra solución implicaría en este caso que, a través del instituto de la responsabilidad, se estuviera incumpliendo la regulación legal relativa a los supuestos en los que, tratándose de personas con cobertura de la sanidad pública, procede abonar los gastos en la sanidad privada".
En esta línea, en el Dictamen de 27 de noviembre de 2003 (Exp. 3322/2003), recordó que "debe dilucidarse si los gastos realizados en la medicina privada son asumibles por la Administración sanitaria o deben ser soportados por el propio interesado. Únicamente procedería el abono de tales gastos, a título de responsabilidad patrimonial de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, en el caso de error de diagnóstico o inasistencia en la sanidad pública y, a título de reintegro de gastos, en el caso de que la atención en la sanidad privada traiga causa de una "urgencia vital", de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 5.3 del Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, sobre ordenación de prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud". En el momento presente, el referido Real Decreto ha sido sustituido por el Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, que en el artículo 4.3 establece que "en esos casos de asistencia sanitaria urgente, inmediata y de carácter vital, que hayan sido atendidos fuera del Sistema Nacional de Salud, se reembolsarán los gastos de la misma, una vez comprobado que no se pudieron utilizar oportunamente los servicios de aquél y que no constituye una utilización desviada o abusiva de esta excepción".
Además, y como igualmente señaló este Consejo Jurídico en el citado Dictamen 157/2004 y en el 50/2008 "la existencia de un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración causante de daños físicos no constituye título suficiente, ni existe base legal alguna que lo ampare, para que el lesionado tenga el derecho de elegir la medicina privada como instrumento para la curación de sus lesiones y se le resarza de los gastos ocasionados por ello, sino que debe acudir al sistema sanitario público, y sólo tras una denegación o retraso asistencial indebidos o un error de diagnóstico, procede el resarcimiento de los gastos devengados por acudir después a la medicina privada. Tal planteamiento es, por lo demás, plenamente coherente con la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa, pues si el deber de resarcimiento de los daños causados por la Administración a un concreto ciudadano es un mecanismo de solidaridad de ésta (es decir, de la Comunidad de ciudadanos a la que representa) con aquél, es lógico que el mecanismo de reparación de los daños físicos sea el sistema sanitario público, esto es, el de Seguridad Social, que se nutre esencialmente, como es sabido, de la participación financiera solidaria del conjunto de los ciudadanos. Lo contrario, es decir, si los lesionados por causa imputable a la Administración pública pudieran elegir el sistema, público o privado, de asistencia sanitaria, no sólo se eludiría el régimen jurídico aplicable en materia sanitaria (que no excepciona, desde luego, los supuestos en que la demanda asistencial tenga su origen en una presunta responsabilidad patrimonial administrativa), sino que las obligaciones financieras para las Administraciones Públicas reclamadas serían, en muchas ocasiones, inasumibles".
En este mismo sentido, en el Dictamen de este Consejo Jurídico nº 71/2011, de 4 de abril, se expresó lo siguiente:
"En el presente caso se advierte que, una vez que la alumna acudió al servicio público de urgencias del hospital "Virgen de La Arrixaca" y fue tratada por el mismo, se la derivó a su médico de familia (para, en su caso, ser remitida al oportuno especialista), sin que conste razón alguna imputable a la Administración para que la accidentada no continuara siendo atendida en el sistema sanitario público, lo que apunta a su libre decisión, plenamente legítima en términos de libertad terapeútica, pero que, como se ha dicho, plantea objeciones a efectos del resarcimiento de los gastos generados por tal decisión. De lo anteriormente expuesto se concluye, en fin, que el fundamento jurídico-público de la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa de que aquí se trata (y, en consecuencia, del deber de reparación de los daños imputables a la Administración Pública por dicho título jurídico), no permite la simple traslación al caso de criterios propios del orden jurídico privado que amparan una mayor discrecionalidad del perjudicado en el modo de reparación del daño".
Si, como es sabido, las normas e instituciones jurídicas han de ser interpretadas de acuerdo a la realidad social y al momento en que han de ser aplicadas (artículo 3.1 CC), la precedente doctrina aparece hoy incluso más justificada a la vista de la situación económica de las Administraciones Públicas, en la medida en que, de aceptarse que los lesionados por causa de la existencia de un supuesto de responsabilidad patrimonial administrativa (que no de responsabilidad civil, por más que ambas instituciones puedan tener un fundamento común) puedan acudir, sólo por su libre decisión, a la sanidad privada, para luego reclamar de la correspondiente Administración Pública los gastos abonados en el sector privado (cuyos precios son libres, como es sabido, y derivados de procesos asistenciales cuya duración, en muchos casos, no es fácilmente controlable, por estar en manos de la discrecionalidad médica e, incluso, en ocasiones, dada la naturaleza subjetiva del dolor, condicionada por lo referido por el paciente al facultativo), no sólo se eludiría el ya indicado régimen jurídico aplicable en materia de asistencia sanitaria pública, sino que se estaría acogiendo una noción del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa que ahondaría en la insostenibilidad del sistema."
Por otra parte, de las sentencias del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Murcia nº 559/07, de 5 de noviembre (f.j.3º), y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia nº 439/15, de 20 de mayo (f.j. 6º), se desprende la misma idea antes apuntada, en el sentido de que la existencia de un hecho que da lugar a la responsabilidad patrimonial administrativa no legitima sin más el resarcimiento a costa de la Administración de todo gasto realizado en la sanidad privada, sino sólo de aquél proveniente de una asistencia que la sanidad pública, a la que el reclamante tenía derecho, debió prestar y no lo hizo, cuando no concurría ya, además, un supuesto de riesgo vital.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- No procede indemnizar los daños por los que se solicita indemnización, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen. En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es desestimatoria de la reclamación de referencia por razones análogas a las allí expresadas, se informa favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
