Dictamen nº 293/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de noviembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Molina de Segura, mediante oficio registrado el día 21 de agosto de 2024 (REG número 202490000623890)) sobre resolución de contrato de servicios de datos y voz IP (exp. 2024_292), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 28 de junio de 2022, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Molina de Segura adjudica a la UTE “Telefónica de España, SAU - Telefónica Móviles España, SAU” (en adelante la contratista), el contrato de “Servicios de datos y voz IP para el Ayuntamiento de Molina de Segura”, con una duración de dos años y un precio de 124.732,85 euros, IVA incluido. La formalización del contrato se produce el 28 de julio de 2022.
De conformidad con el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) y el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT), el contrato tiene por objeto los “Servicios de comunicaciones y conectividad corporativas que permitan disponer de la infraestructura actual y futura necesaria para servicio de voz IP y de datos para acceso corporativo mediante doble acceso (principal y backup) de fibra óptica con un caudal simétrico garantizado de 600Mbps, y el servicio de datos para acceso a internet no corporativo en distintas sedes municipales mediante caudal simétrico garantizado de al menos 300Mbps y suministrado por líneas de alta velocidad”.
El plazo de duración es de dos años, con la posibilidad de dos prórrogas anuales. El valor estimado era de 214.876,03, IVA excluido.
El Pliego de Prescripciones Técnicas establece un plazo máximo de dos meses para “la puesta en marcha de los servicios de comunicaciones de VoIP y datos”.
De conformidad con las Cláusulas 14 PPT y 19 PCAP, los criterios de adjudicación y valoración son los siguientes:
- Mejor oferta económica, hasta 73 puntos. Se asignará la máxima puntuación de este apartado a la oferta más económica, puntuándose las restantes ofertas de forma proporcional mediante fórmula aritmética.
- Número de sedes opcionales migradas a fibra óptica, hasta 27 puntos. Se asignarán 3 puntos por cada sede de las enumeradas a continuación, que se migre a fibra óptica:
1. Vivero (Antiguo Taller Ocupacional).
2. Centro Social Fenazar.
3. Aula de la Naturaleza.
4. Sala de conciertos Bmol.
5. AAVV Campotéjar.
6. AAVV Santa Rita.
7. Museo Carlos Soriano.
8. Pabellón Antonio Peñalver.
9. Cementerio Municipal.
Consta, asimismo, que la contratista constituyó mediante aval bancario de la entidad “Kutxabank” la garantía definitiva, por importe de 5.154,25 euros.
SEGUNDO.- Por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 10 de julio de 2023, se impone a la contratista una penalidad de 14.264,60 euros, como consecuencia en el retraso en la ejecución de los trabajos de puesta en marcha de los servicios contratados, prevista para el 28 de septiembre de 2022, pero que a la fecha del acuerdo seguía sin finalizar.
Este acuerdo fue recurrido en reposición por la contratista, que, tras reconocer el incumplimiento de plazos, lo justificaba en factores ajenos a su voluntad.
El recurso fue desestimado por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, de 11 de septiembre de 2023.
TERCERO.- Unos días antes, el 5 de septiembre de 2023, la responsable del contrato emitió informe concluyendo que “procede resolver el contrato, debido a su incumplimiento de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración en su totalidad”.
El informe enumera las prestaciones que a la fecha de su emisión estaban sin realizar, que eran prácticamente coincidentes con las que en abril de 2023 llevaron al incidente de imposición de penalidades:
1. Implantación de VPN punto a punto en las diversas sedes: Pendiente de configuración por parte de la mercantil.
2. Implantación de fibra óptica en las siguientes instalaciones: Vivero (Antiguo Taller Ocupacional), Museo Carlos Soriano, Pabellón Serrerías y Cementerio Municipal. Destaca el informe que las fibras ópticas ofertadas pero no suministradas para el Vivero, el Museo y el Cementerio fueron determinantes para la adjudicación del contrato.
3. Migración NGN. Sin realizar dado que, según indica la empresa, no se puede realizar hasta que no se realice la configuración del grabador.
4. Grabador de llamadas en Policía Local. El servidor de grabación se recibe el pasado 3 de abril y aún se encuentra sin configurar.
5. Líneas de FAX municipales. A pesar de estar firmada la portabilidad de las mismas, se encuentran inactivas, sin respuesta por parte de la mercantil.
Señala el informe, además, que “en la implantación y desarrollo, se han producido deficiencias que han provocado cortes de más de 4 horas en la línea 092 de emergencias de Policía Local, cortes de servicio de varios días en Escuela Taller, Hotel de Empresas, Edificio el Jardín y Vivero Municipal. Además, se produjo corte en el servicio de comunicaciones de 45 minutos en horario punta de trabajo y la emisión del campeonato de España Voley en el pabellón Peñalver tuvo que realizarse mediante 4G”.
CUARTO.- El 9 de octubre de 2023, el órgano de contratación, con fundamentación en informe jurídico elaborado al efecto, acuerda iniciar procedimiento de resolución del contrato, al entender que “casi un año después del vencimiento del plazo el contrato no se ha cumplido, al Ayuntamiento sigue abonando las facturas de un contrato extinto y el contratista achaca su incumplimiento a motivos inexistentes o inocuos a su obligación de cumplir el contrato en sus propios términos o lo que es peor buscados por él mismo. (…) El contratista conoce por su ámbito de actuación profesional y desde el primer momento las prestaciones a realizar y el plazo de ejecución pero desde los primeros meses de ejecución hasta ahora lo que no estaba hecho sigue sin estarlo y algunos de los elementos ejecutados lo han sido de manera que impide su puesta en marcha (VPN, fibra óptica en sedes adicionales, migración NGN, grabador de llamadas de la Policía Local de Molina de Segura, líneas de fax), suponiendo ello un incumplimiento de la obligación esencial del contrato, inasumible por esta Administración e incardinable en la letra f del art. 211 de la LCSP [Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014]”.
Se indica, además, que “el contratista, que viene vinculado por su propia oferta, ofertó sobre este último extremo la implantación de fibra óptica en 8 de las 9 sedes a valorar, en dos meses desde el inicio de la ejecución del contrato, por lo que obtuvo 21 puntos que la hicieron posicionarse por delante del otro licitador pese a ser el precio ofertado por éste inferior”.
QUINTO.- Con fecha 24 de octubre de 2023, la contratista presenta alegaciones para oponerse a la resolución contractual. Tras justificar los retrasos en la ejecución del contrato en diversas actuaciones pendientes de realizar por el Ayuntamiento, manifiesta su voluntad de implantar los servicios y cumplir el contrato.
Alega, además, que el mero incumplimiento de una obligación esencial no justifica por sí solo la resolución del contrato y que, en cualquier caso, de no mediar voluntad dolosa o culposa del contratista, si se resuelve el contrato, no procedería incautar la garantía.
Adjunta documentación relativa a las solicitudes de permisos dirigidas al Ayuntamiento para poder realizar obras en la vía pública necesarias para la ejecución el servicio, así como de los contactos mantenidos con personal del Ayuntamiento y los requerimientos de actuación que la contratista formuló al Ayuntamiento en orden a solventar las dificultades que, en la ejecución del contrato, iban apareciendo.
SEXTO.- Con fecha 26 de febrero de 2024, la Junta de Gobierno Local declara la caducidad del procedimiento de resolución contractual y ordena su archivo.
SÉPTIMO.- El 22 de abril de 2024, la Junta de Gobierno Local acuerda incoar un nuevo procedimiento de resolución contractual, que incorpora a su fundamentación el informe técnico de la responsable del contrato, emitido el 7 de marzo de 2024, que enumera los siguientes incumplimientos:
“QUINTO.- Que, a pesar de las penalidades impuestas, a la fecha de la firma digital aún restan los siguientes trabajos por realizar:
1. Implantación de VPN punto a punto en las diversas sedes: Pendiente de configuración por parte de la mercantil.
2. Implantación de fibra óptica en:
a. Vivero (Antiguo Taller Ocupacional).
b. Museo Carlos Soriano.
c. Instituto Francisco de Goya.
d. Cementerio Municipal.
3. Migración NGN. Sin realizar dado que, según indica la empresa, no se puede realizar hasta que no se realice la configuración del grabador.
4. Grabador de llamadas en Policía Local. El servidor de grabación se recibe el pasado 3 de abril de 2023 y aún se encuentra sin configurar.
SEXTO: Que las fibras ópticas no suministradas a, b y d mencionadas, fueron determinantes para la adjudicación del contrato.
(…)
CONCLUSIÓN:
A la vista de los hechos expuestos, hay que concluir que el proyecto se ha incumplido por parte de Telefónica de España SA, con finalización prevista para el 28 de septiembre de 2022 y que sigue sin finalizar.
El incumplimiento en la ejecución de los hitos del contrato ha supuesto para el Ayuntamiento de Molina de Segura:
- No disposición de extensiones de centralita en numeraciones CoIP.
- No conexión punto a punto entre las diversas sedes, creando un grave perjuicio en las comunicaciones con los servidores de datos y la eficiencia de los trabajadores municipales.
- Comunicaciones lentas e inseguras por AFR, en sedes que deberían disponer de FTTH.
- No disponer de grabaciones en llamadas de Policía Local.
- Pagos al antiguo suministrador por valor superior al contrato actual, al no poder finalizar el contrato con ellos, teniendo líneas en ambas compañías.
Además, en la implantación y desarrollo, se ha producido deficiencias que han provocado cortes de más de 4 horas en la línea 092 de emergencias de Policía Local, cortes de servicio de varios días en Escuela Taller, Hotel de Empresas, Edificio el Jardín y Vivero Municipal. Además, se produjo corte en el servicio de comunicaciones de 45 minutos en horario punta de trabajo y la emisión del campeonato de España Voley en el pabellón Peñalver tuvo que realizarse mediante 4G.
La Concejalía de TIC, por su parte, ha colaborado y puesto los medios necesarios para el desarrollo efectivo de este proyecto. Por lo tanto, según criterio de la técnica que suscribe, procede iniciar resolución del contrato, debido a su incumplimiento de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración en su totalidad”.
El acuerdo de incoación también trascribe el informe de la asesoría jurídica del Ayuntamiento, que, a la luz de los incumplimientos puestos de manifiesto por la responsable del contrato, entiende que concurre la causa de resolución prevista en el art. 211.f) LCSP imputable al contratista.
OCTAVO.- Notificado el acuerdo de inicio a los interesados (contratista y avalista), el 9 de mayo de 2024 presenta alegaciones la contratista, que reitera las formuladas en el procedimiento caducado y actualiza el estado de ejecución de algunas de las actuaciones cuyo incumplimiento se le imputa, dando fechas concretas y próximas para su solución.
NOVENO.- El 14 de mayo de 2024, la responsable del contrato evacua informe de contestación a las alegaciones de la contratista, en el que, en síntesis, considera que los incumplimientos son en su mayor parte imputables al propio contratista y a su falta de previsión y no a la falta de información o colaboración por parte de la Administración.
Señala el informe que “la afirmación que realiza la compañía es totalmente falsa, se ha contestado a absolutamente toda la información requerida por la misma, la cual se ha limitado a ir estableciendo configuraciones y validándolas por ellos mismos sin que su funcionamiento sea correcto y ante las pruebas por parte del Ayuntamiento de Molina de Segura y la comunicación de los errores detectados nos remiten continuamente a abrir casos MNF (modificaciones no facturables), que tardan en contestar semanas, eternizando la ejecución de las cláusulas requeridas en el contrato y que aún no se encuentran ejecutadas al 100%. Telefónica ha tratado dichos errores de configuración como modificaciones de implantación. Como prueba de los que se acaba de exponer se adjuntan documentos del 19 al 24 y documento 2. Además, según el pliego de condiciones técnicas, en la cláusula “3.1.1 Requisitos” se indica claramente que “Cualquier modificación en la configuración de la centralita telefónica VoIP que sea necesaria realizar para la prestación del servicio de telefonía fija será realizada por la empresa que en ese momento esté contratada por el Ayuntamiento para la realización de su mantenimiento. La empresa encargada del mantenimiento facturará los trabajos de configuración, si procede, a la empresa adjudicataria”.
En cuanto a la implantación de fibra óptica en distintos lugares, se informa lo siguiente:
“Vivero (Antiguo Taller Ocupacional) y Museo Carlos Soriano. La mercantil afirma que “A la espera de poder establecer la conexión con fibra óptica, como medida provisional se ha solicitado la instalación de un circuito dedicado y se ha tenido en consideración a la hora de facturar el servicio. Esta circunstancia va a quedar solucionada en el mes de mayo-24”. Quedando suficientemente justificado que la empresa, a la fecha, no ha ejecutado este punto que, además, era vinculante en la valoración de ofertas para la adjudicación como se puede observar en la cláusula 14.- “Criterios de adjudicación”.
Pabellón Serrerías.- El Ayuntamiento de Molina de Segura, asumió la obra necesaria, ya que Telefónica no lo solucionaba y esta sede ya tiene servicio, quedando el cableado instalado a fecha 26 de octubre de 2023. Esta sede no ha sido reclamada en el informe técnico emitido a fecha de 7 de marzo de 2023, por lo que no se entiende esta alegación.
Cementerio Municipal.- El pasado 5 de septiembre de 2023 (hace 8 meses, no una fecha reciente) se emite informe del Ingeniero de Telecomunicación Municipal, D. …, en contestación al registro de entrada REGAGE23e00003147668. Según informe técnico (Se aporta documento 25 probatorio), en el documento presentado por Telefónica se indica que “Es necesaria la instalación de un poste, para dar servicio de banda ancha a cliente de calle Cuesta del Puente 120, no autorizándose la ejecución solicitada al contratista” y “observándose que en terreno municipal se han instalado 2 postes con identificaciones 1699 y 1698 de Movistar que deben ser retirados de inmediato” por no poseer permiso para ello. Estos postes siguen instalados a fecha actual”.
Sigue pendiente la instalación de la FTTH del Instituto Francisco de Goya (sede que era de obligado cumplimiento según PPT de cláusulas técnicas del contrato referenciado) y Vivero Municipal (sede que se valoró en la oferta con 3 puntos a instalar en la fecha de ejecución de contrato)”.
Acerca de la Migración NGN, cuya falta de ejecución se excusa por la contratista en atención a factores ajenos a su voluntad, se indica en el informe que “En contestación a esta afirmación, se indicará que la finalización de estos trabajos no es ajena a su voluntad y que desde el Ayuntamiento de Molina de Segura, por parte de la Concejalía de Tecnologías de la Información y de la Comunicación, se han realizado todas las pruebas necesarias y se han indicado, dado todas las explicaciones necesarias, pero nunca, hasta el día 17 de enero, por parte de la empresa se ha dispuesto de un jefe de proyecto o interlocutor técnico con el que entendernos y aclarar la situación. Que, a pesar de disponer de este jefe de proyecto, a fecha actual, la adjudicataria continúa trabajando muy lentamente en la resolución de incumplimientos sin que se haya encontrado, a pesar de las reiteradas advertencias e instrucciones, solución para algunas de ellas y sin que haya cerrado una fe cha definitiva para la finalización. La Concejalía de Tecnologías de la Información y de la Comunicación no tiene conocimiento de tener que cerrar ninguna fecha para migración, sobre todo, porque para ello, han de estar, como ellos bien indican, cerradas las instalaciones VPNs de los distintos edificios y los pedidos de configuración para la centralita, ambos pendientes por su parte”.
Sobre el grabador de llamadas de la Policía Local, se informa que esta prestación “está condicionada por la implantación de ellos mismos no siendo este hecho un motivo de justificación en el retraso de ejecución ni imputable al Ayuntamiento de Molina de Segura”.
5.- Líneas de FAX municipales.- “No se entiende esta alegación pues la referencia a estas líneas de FAX son anteriores al informe técnico de 7 de marzo”.
Concluye el informe como sigue:
“… queda suficientemente justificado, que la empresa no ha completado la ejecución del suministro en su totalidad, cuyo plazo de ejecución estaba determinado en 2 MESES, según el acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local en sesión Ordinaria celebrada el día 28 de junio de 2022 y se eleva en la actualidad a 1 año y 7 meses, demoras claramente existentes y desproporcionadas no justificables con ningún retraso que haya realizado ningún técnico municipal.
Además, el Ayuntamiento de Molina de Segura, ha asumido por su parte, el retraso de plazo hasta el 15 de noviembre, asumiendo la totalidad del mismo, sin responsabilidad plena en las desviaciones de plazo producidas. Añadiendo además que, a fecha actual, la adjudicataria continúa trabajando muy lentamente en la resolución de incumplimientos sin que se haya encontrado, a pesar de las reiteradas advertencias e instrucciones, solución para algunas de ellas y sin que haya cerrado una fecha definitiva para la finalización”.
Además, el informe técnico advierte que, aunque la contratista afirma adjuntar diversa documentación a su escrito de alegaciones, ha omitido hacerlo. Requerida la contratista para aportarla, lo hace el 5 de junio de 2024, para acreditar tanto las interacciones y conversaciones habidas entre los técnicos de la contratista y del Ayuntamiento, con requerimientos de actuación e información mutuos, como la solicitud y denegación de diversos permisos municipales necesarios para ejecutar algunas partes del contrato.
DÉCIMO.- A la luz de la nueva documentación unida al procedimiento, la responsable del contrato informa el 24 de junio, que “Si bien es cierto que la compañía, desde la imposición de penalidades ha finalizado la instalación de la FTTH de la alegación tercera, apartado a, el resto de los puntos expuestos sigue sin finalizar y la compañía, solo aporta correos electrónicos sesgados, que no hacen más que reafirmar que el contrato no ha podido llevarse a cabo en tiempo y forma”.
Se reafirma, en suma, en las conclusiones de su anterior informe, pues “queda suficientemente justificado, que la empresa no ha completado la ejecución del suministro en su totalidad, cuyo plazo de ejecución estaba determinado en 2 MESES, según el acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local en sesión Ordinaria celebrada el día 28 de junio de 2022 y se eleva en la actualidad a 2 años, demoras claramente existentes y desproporcionadas no justificables con ningún retraso que haya realizado ningún técnico municipal”.
UNDÉCIMO.- Con fecha 25 de junio de 2024, la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento evacua informe favorable a la desestimación de las alegaciones de la contratista y a la resolución del contrato. Considera, en síntesis, que “tras el inicio de este nuevo procedimiento de resolución contractual, según resulta del último informe técnico emitido, a excepción de la implantación de fibra óptica en el Pabellón Serrerías, todas las demás prestaciones que incluye el contrato, o no se han realizado o no es posible su uso por no haberse llevado a cabo la migración NGN. O lo que es lo mismo, el contrato no se ha cumplido, el Ayuntamiento sigue abonando las facturas de un contrato extinto y el contratista achaca su incumplimiento a motivos inexistentes o inocuos a su obligación de cumplir el contrato en sus propios términos o lo que es peor buscados por él mismo”.
El informe jurídico, tras efectuar un detallado relato de los hitos claves en la ejecución del contrato, que contaba con un plazo de ejecución de dos meses y que, a la fecha del informe, ya se había alargado año y medio, concluye que se ha producido un incumplimiento de la obligación esencial del contrato imputable al contratista, que constituye la causa de resolución de contrato establecida por el artículo 211, letra f) LCSP.
Concluye el informe, asimismo, que procede recabar este Dictamen y suspender el cómputo del plazo para resolver, por el tiempo que medie entre la petición del Dictamen y su recepción.
DUODÉCIMO.- Con fundamento en el indicado informe jurídico, y a propuesta del Concejal Delegado de Tecnologías de la Información y de la Comunicación, la Junta de Gobierno Local, con fecha 1 de julio de 2024, adoptó el siguiente acuerdo:
“PRIMERO.- Desestimar las alegaciones formuladas por la mercantil contratista en el trámite de alegaciones que le fue concedido.
SEGUNDO.- Someter a consulta preceptiva del Consejo Jurídico de la Región de Murcia el expediente de contratación 2022/3212 sobre contrato de Servicios de Datos y Voz IP para el Ayuntamiento de Molina de Segura.
TERCERO.- Suspender el cómputo del plazo para resolver establecido en el art.21.3 de la Ley 39/2015 por el tiempo que medie entre la petición del Dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia y la recepción del mismo.
CUARTO.- Notificar al contratista y avalista la petición de Dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia y la suspensión del plazo para resolver”.
Consta la notificación del acuerdo a los distintos interesados entre los días 4 y 10 de julio de 2024.
DECIMOTERCERO.- El 26 de julio de 2024 se incorpora al expediente un extracto de secretaría.
DECIMOCUARTO.- El 12 de agosto de 2024, el Alcalde de Molina de Segura firma el oficio por el que se solicita este Dictamen, lo que se lleva a efecto el 21 de agosto de 2024, mediante su presentación en el Registro de la Comunidad Autónoma. La consulta se acompaña del expediente administrativo, el extracto de secretaría y un índice de documentos.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, pues versa sobre un procedimiento de resolución de un contrato administrativo en el que se ha formulado oposición por parte de la empresa contratista, de conformidad con lo que se establece en los artículos 191.3, a) LCSP, 109.1, d) del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGC), y 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento seguido y su plazo de duración: caducidad del presente procedimiento de resolución contractual.
I. En cuanto a la tramitación realizada a los fines de declarar la resolución del contrato, no hay objeción sustancial que señalar, pues se han emitido los informes preceptivos (artículo 191.2, en relación con la Disposición adicional tercera, 8 LCSP) y otorgado a los interesados el preceptivo trámite de audiencia.
II. Por lo que se refiere al plazo de duración del procedimiento, el artículo 212.8 LCSP establece que “Los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses”. Ya se ha señalado que el acuerdo de iniciación se adoptó el 22 de abril de 2024 (Antecedente séptimo de este Dictamen).
Sin embargo, conviene reiterar lo que se dijo en nuestro Dictamen núm. 245/2021 (y se repite, por ejemplo, en los núms. 260/2022 o 36/2024, este último en respuesta a consulta también formulada por el Ayuntamiento de Molina de Segura) y, por ello, tener en cuenta que la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) núm. 68/2021, de 18 de marzo (BOE núm. 97, de 23 de abril de 2021), resuelve el recurso de inconstitucionalidad que interpuso el Gobierno de Aragón contra diversos preceptos de la LCSP, entre los cuales se encuentra el mencionado artículo 212.8.
En la referida resolución, el Tribunal Constitucional (TC) declara que dicho artículo no es conforme con el orden constitucional de competencias, por tratarse de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa a la duración de los procedimientos de resolución contractual, dice el TC, podría ser sustituida por otra elaborada por las Comunidades Autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación pública. Por tanto, concluye el TC, procede declarar contrario al orden constitucional de competencias el artículo 212.8 LCSP, aunque, aclara, no precisa pronunciar su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos por las Administraciones Públicas de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Entidades vinculadas a unas y otras [SSTC núm. 50/1999, FF.JJ. 7 y 8, y núm. 55/2018, FF.JJ. 7, b) y c)].
La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, dispone en el artículo 38.Uno que las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, hecho éste que se produjo el 23 de abril de 2021.
De ello debe seguirse que a los procedimientos de resolución contractual iniciados por las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales con posterioridad a dicha fecha no les resulta aplicable el plazo de ocho meses para la resolución del procedimiento que establece el citado artículo 212.8 LCSP, sino el general de tres meses que se prevé en el artículo 21.3 LPAC.
Así se reconoce, además, en el informe de la Asesoría Jurídica de ese Ayuntamiento de 25 de junio de 2024 (Antecedente undécimo de este Dictamen), en la propuesta del Concejal Delegado de Tecnologías de la Información y de la Comunicación de esa misma fecha, y en la propuesta final de resolución realizada por la Junta de Gobierno Local el 1 de julio de 2024 (Antecedente decimosegundo). Además, fue el transcurso del plazo de tres meses sin dictar y notificar resolución expresa lo que determinó que el Ayuntamiento declarara la caducidad del primer procedimiento de resolución contractual, mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 26 de febrero de 2024 (Antecedente sexto de este Dictamen).
Por tanto, y dado que el acuerdo de incoación del presente procedimiento de resolución contractual se adoptó el 22 de abril de 2024, el plazo para resolverlo venció tres meses más tarde, es decir, el 22 de julio siguiente, por aplicación de lo establecido en el apartado a) del citado artículo 21.3 LPAC, al no haberse dictado a esa fecha resolución expresa que pusiera fin al procedimiento y sin que consten acuerdos previos de ampliación o suspensión de plazos.
Así pues, el procedimiento caducó 21 días después de que la Junta de Gobierno Local hubiese adoptado, el 1 de julio anterior, el acuerdo de desestimar las alegaciones de la contratista y aprobar la propuesta de resolución correspondiente y resolviese solicitar el parecer preceptivo de este Órgano consultivo.
De hecho, se ha constatado que el extracto de secretaría se aprobó el 26 de julio de 2024, cuando ya había caducado el procedimiento; que el oficio de solicitud de Dictamen fue firmado por el Alcalde el 12 de agosto y que no se presentó en Registro hasta el siguiente día 21 de agosto.
III. Sin embargo, se sabe que, cuando el 1 de julio de 2024 se adoptó la decisión de solicitar a este Consejo Jurídico que emitiese Dictamen preceptivo, también se acordó suspender el plazo de resolución del procedimiento.
Respecto del cómputo de los plazos de suspensión, no se suscita ninguna duda acerca del dies ad quem, pues debe entenderse como tal, de acuerdo con la literalidad del artículo 22.1, d) LPAC, el de la recepción del Dictamen, sin perjuicio de que, como se ha señalado, se deba comunicar inexorablemente ese hecho a los interesados en el procedimiento.
Mayor discusión suscita, sin embargo, la fijación del día en el que se entiende suspendido el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución (dies a quo), que el precepto citado vincula con la petición del informe -en este caso, Dictamen- correspondiente.
Este Consejo Jurídico, junto con el Consejo de Estado y otros órganos consultivos autonómicos, ha entendido de manera constante y reiterada que es la concreta petición de Dictamen, y no el acuerdo de suspensión, la que determina el inicio del cómputo de suspensión del procedimiento. Y, de forma específica, identifica la petición de Dictamen con la fecha del registro de salida de la solicitud correspondiente, siempre que con posterioridad -y esto conviene advertirlo- no se haya continuado instruyendo el procedimiento y añadido nuevos trámites cuya documentación no se acompañó con la petición originaria, pues en este caso se debería dejar sin efecto la suspensión inicial y acordar una nueva.
De conformidad con lo expuesto, el dies a quo del plazo de suspensión debe quedar fijado en este caso el 21 de agosto de 2024, fecha en la que se registra la solicitud de Dictamen, cuando el plazo máximo para resolver el procedimiento había expirado el 22 de julio, determinando así la caducidad del procedimiento. Ello, a su vez, impide dotar de efectos suspensivos a la petición del Dictamen, toda vez que, como es lógico, sólo cabe suspender un plazo vivo, pero no aquel que ya ha expirado previamente.
En consecuencia, procede declarar caducado el procedimiento de resolución contractual sobre el que versa este Dictamen.
IV. Ha de advertirse que el plazo de duración del contrato de referencia se estableció en dos años, a contar desde la fecha del acta de inicio (Cláusula tercera), con posibilidad de un máximo de dos prórrogas anuales. Si bien dicha acta de inicio no consta entre la documentación remitida al Consejo Jurídico, diversos informes técnicos que jalonan el expediente manifiestan que el plazo de dos meses para la puesta en marcha de los servicios contratados expiró el 28 de septiembre de 2022, luego cabe deducir que la ejecución del contrato se inició dos meses antes de esa fecha, el 28 de julio de 2022, día en el que, además, se formalizó el contrato.
De ser ello así y en la medida en que no consta que el contrato haya sido prorrogado, a la fecha en que se solicitó el dictamen de este Consejo Jurídico, no sólo habría caducado ya el procedimiento de resolución contractual iniciado el 22 de abril de 2024, sino que también habría transcurrido el plazo de duración del contrato (el 28 de julio de 2024), extinguiéndose por el cumplimiento del plazo inicialmente pactado (311.6 LCSP), lo que impediría a la Administración incoar un nuevo procedimiento de resolución por incumplimiento del contratista.
Como ya advirtió este Órgano Consultivo en Dictamen 30/2024, “no procede declarar la resolución de un contrato administrativo ya extinguido. Y esto es lo que ha ocurrido en el supuesto sometido a consulta, toda vez que el contrato de referencia tenía establecida una duración de un año, prorrogable por idénticos períodos de tiempo hasta un máximo de cuatro. Formalizado el contrato el 1 de abril de 2022 y no constando en el expediente acuerdos de ampliación de plazos de ejecución ni prórrogas, ha de considerarse que el contrato se extinguió en abril de 2023, al parecer sin que haya llegado a ejecutarse prestación alguna ni, en consecuencia, abonarse contraprestación por parte del Ayuntamiento. El artículo 311.6 LCSP, dispone que los contratos de mera actividad o de medios se extinguirán por el cumplimiento del plazo inicialmente previsto o las prórrogas acordadas. De tal modo que, el 22 de septiembre de 2023, es decir, meses después de su extinción, no procedía incoar un procedimiento de resolución para poner fin a un contrato que, a dicha fecha, ya se había extinguido ipso iure por vencimiento del plazo pactado. Así lo vienen entendiendo los órganos consultivos en casos como el presente (dictámenes del Consejo de Estado número 614/1994, 3670/1999 o 1118/2015, entre otros)”.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina en sentido desfavorable la propuesta de resolución del contrato por incumplimiento culpable del contratista, toda vez que el procedimiento ha caducado al expirar su plazo máximo de duración sin haber dictado resolución expresa, habiéndose también extinguido el contrato, lo que impide iniciar un nuevo procedimiento de resolución, conforme se razona en la Consideración segunda de este Dictamen.
No obstante, V.S. resolverá.
