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Dictamen nº 377/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de diciembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 18 de noviembre de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 432/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 26 de febrero de 2015 se presentó ante la Consejería de Obras públicas y Ordenación del Territorio un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial formulado por x, en el que, en síntesis, expresa que sobre las 18.40 horas del 30 de diciembre de 2014 circulaba con su vehículo matrícula -- por la carretera A-30, de Cartagena a Alhama a la altura del punto kilométrico 19, aparecieron repentinamente dos perros muy grandes en mitad de la calzada, sin que tuviera tiempo de esquivarlos, colisionando con los mismos en la parte frontal del vehículo, causando daños a éste, sobre todo en su parte frontal, que detalla, y que valora en 3.422,35 euros, según presupuesto de reparación elaborado por un taller, que adjunta.
Añade que el accidente se reflejó en un "atestado" (en realidad, un informe estadístico) realizado por la Guardia Civil de Tráfico, así como en un parte que cumplimentó para su compañía de seguros, documentos que adjunta, afirmando que "el atestado revela que la causa del accidente fue efectivamente la irrupción en la autovía de dos perros".
Considera la reclamante que, al tratarse de una autovía, la Administración titular de la carretera tiene un deber especial de diligencia en la conservación de la vía, y que si dos perros irrumpieron en la calzada es porque las vallas existentes no se encontraban en las condiciones idóneas para impedir el acceso de animales a la misma, por lo que es responsable de dichos daños. Solicita una indemnización por la cantidad indicada y designa como testigo a una persona, que identifica, para su posterior declaración.
SEGUNDO.- Mediante oficio de 13 de marzo de 2015 la instructora designada por la referida Consejería acuerda la incoación del correspondiente procedimiento y requiere a la reclamante para que subsane y mejore su reclamación, lo que cumplimenta mediante escrito y documentación adjunta presentada el 26 de marzo de 2015.
TERCERO.- Solicitados a la Guardia Civil de Tráfico los antecedentes de que dispusieran sobre los hechos de referencia, mediante oficio de 9 de abril de 2015, el Teniente Jefe del Destacamento de Cartagena remite copia del informe estadístico elaborado en su día, en el que se refleja como hora y fecha del accidente las 19.05 del 30 de diciembre de 2014, en la autovía regional RM-2, p.k. 19 (término municipal de Fuente Álamo de Murcia), con intervención policial a las 19.25 horas, haciendo constar dicho informe que "según manifestación conductora atropella animal doméstico (perro) que irrumpe en la vía. Observaciones de la Fuerza: por parte de la Fuerza no se observa animal alguno ni restos. Causa (del accidente): sin determinar".
CUARTO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 21 de abril de 2015, en el que, en síntesis, expresa que dicha autovía es de titularidad regional; que no se tenía previa constancia del accidente; que no constan accidentes similares en el lugar de referencia, por lo que no existe señalización específica; y que en dicho tramo existen vallas de cerramiento.
QUINTO.- El 30 de julio de 2015 se practica la prueba testifical propuesta por la reclamante, en una persona que, en síntesis, declara ser prima de la reclamante; que viajaba en el asiento del copiloto el día del accidente; que vio chocar a dos perros bastante grandes contra la parte delantera del coche, siendo el impacto muy fuerte, y que circulaban a unos 100/115 km/h.
SEXTO.- Mediante comparecencia realizada el 31 de julio de 2015, x, propietario del vehículo de referencia, otorga su representación en el presente expediente a x.
SÉPTIMO.- Mediante oficio de 22 de septiembre de 2015 se otorga un trámite de audiencia y vista del expediente para la reclamante, compareciendo a este último efecto el 1 de octubre siguiente y presentando escrito de alegaciones el 9, en el que, en síntesis, expresa que el atestado de la Guardia Civil refleja el accidente pero, por la rapidez en que sucedieron los hechos, ni ella ni la copiloto están seguras de que los animales fueran perros, pudiendo haber sido jabalíes, pues es muy extraño que los animales no muriesen ni dejaran rastro de ellos cuando llegó al lugar la Guardia Civil; además, adjunta varias fotografías, obtenidas, según dice, de internet (googlemaps.es), de las que afirma que se corresponden con el lugar del accidente, expresando que "a 300 metros, antes de la salida 18" (de la autovía), la valla de cerramiento se encuentra rota y descolgada, y unos metros más adelante la valla que rodea un sumidero está tumbada por uno de sus lados y por el otro hay en el suelo un hueco de gran amplitud por el que podría pasar un animal de tamaño considerable. Considera que, "teniendo en cuenta que este tramo de autovía transcurre a través del Campo de Cartagena, es previsible que en la zona haya muchos animales salvajes que pueden irrumpir en la carretera", por lo que la Administración debería haber extremado el mantenimiento de dicho vallado.
OCTAVO.- El 2 de noviembre de 2015 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que x carece de legitimación para reclamar indemnización por los daños sufridos por el vehículo en cuestión, al no ser de su titularidad, sino de x, y porque no concurre la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización.
NOVENO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.
I. La propuesta de resolución objeto de Dictamen considera que la reclamación de referencia ha de considerarse formulada por x en nombre propio, por lo que, al no constar que tenga título jurídico alguno relacionado con el vehículo sobre cuyos daños solicita resarcimiento (no es su propietaria, ni consta ningún título de uso o disfrute del mismo, ni que haya abonado los gastos de su reparación), concluye que aquélla carece de legitimación para formular dicha pretensión resarcitoria. Sin embargo, tal propuesta olvida la posterior comparecencia del propietario del vehículo, x (Antecedente Sexto), cuyo acto de otorgamiento de representación en favor de la inicial compareciente implica su ratificación de los actos realizados por aquélla en el procedimiento, de forma que la reclamación de referencia ha de considerarse formulada por x en representación del segundo, que ostenta legitimación para reclamar por los mencionados daños, dada su condición de propietario del vehículo.
En consecuencia, la de modificarse dicha propuesta de resolución en un doble sentido: a) debe reflejar que la reclamación es formulada por dicha señora en representación de x; y b) debe reconocer que este último ostenta legitimación para deducir tal reclamación, por lo que procede corregir las referencias que sobre este aspecto se contienen en los fundamentos jurídicos segundo y tercero y la parte dispositiva de dicha propuesta. Además, en los Antecedentes debe añadirse uno que refleje la mencionada comparecencia de x.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, vista la fecha del accidente que motiva la reclamación y la fecha de presentación de ésta.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
- Que no exista fuerza mayor.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, LTSV, vigente en la fecha de los hechos).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia de dicha relación de causalidad.
I. En el presente caso, se reclama indemnización por ciertos daños materiales sufridos en un vehículo (daños cuya existencia se apunta en el informe de la Guardia Civil y que cabe considerar detallados en el presupuesto aportado por el reclamante), cuya producción se imputa a la colisión de dos animales que, según el interesado, irrumpieron el 30 de diciembre de 2014 en la calzada de la autovía regional A-30 (en realidad, la RM-2, en dirección a la A-30, según el ya citado informe policial; por cierto, el fundamento jurídico tercero, 4, sexto párrafo, de la propuesta de resolución se contradice en este punto, pues tras reconocer que se trata de una autovía, en el final de tal párrafo añade que es una carretera convencional, lo que debe suprimirse).
Sin embargo, frente a la afirmación del interesado de que dicho informe refleja que la apuntada fue la causa de los daños sufridos por el vehículo, ello no es cierto, pues la Guardia Civil se limita en este punto a recoger la manifestación de la conductora (x) sobre la irrupción de un "animal doméstico (perro)" y, en cuanto al parecer de los agentes intervinientes sobre la causa de los daños, consignan: "sin determinar", añadiendo que "no se observa animal alguno ni restos" en el lugar en cuestión.
Si ello ya determinaría que no pudiera tenerse por acreditada, con el nivel de convicción necesario, la causa de los daños en cuestión, las manifestaciones del interesado en su escrito final de alegaciones no permiten alterar tal conclusión. Conocedor el reclamante de lo reflejado en el informe de la Guardia Civil, y quizá para intentar explicar lo extraño de la ausencia de resto alguno dejado por los perros a los que se refiere en el escrito inicial, manifiesta que es posible que se tratara de jabalíes. Pero ello tampoco alteraría la conclusión sobre la falta de probanza de la causa de los daños, no sólo porque no resulte probable la existencia de dos jabalíes en el Campo de Cartagena (frente a su afirmación de que es "previsible que en la zona haya muchos animales salvajes"), sino porque es poco verosímil que, circulando el vehículo a unos 100 o 115 km/h y siendo el choque "fuerte, muy fuerte" y en su parte delantera, según declaración de la testigo, tal colisión no dejara resto alguno de tales animales, ni siquiera algún rastro de sangre. En consecuencia, y frente a lo expresado en la propuesta de resolución, que da por probada la existencia de los perros sin motivación alguna, debe considerarse no acreditada suficientemente la causa de los daños, por lo que no pueden imputarse a la Administración regional.
II. No obstante, incluso en la mera hipótesis de que se tuviera por cierta la irrupción en la calzada y la consiguiente colisión del vehículo con los alegados animales, tampoco ello determinaría la responsabilidad de la Administración regional.
A tal efecto, es conveniente destacar que la Disposición Adicional Novena de la LTSV (tanto la vigente en el momento de los hechos, contenida en el texto articulado de 1990, como la actual, aprobada en 2015), aun refiriéndose de modo específico al régimen de responsabilidad en accidentes de tráfico por atropello de especies cinegéticas (en nuestro caso, y para la analizada hipótesis de que existiera una colisión con animales existe la duda sobre la especie presuntamente atropellada), contiene una regla que, a los efectos de una pretendida responsabilidad administrativa, puede ser aplicada también en los casos de especies no cinegéticas, ya que, en lo que se refiere a los deberes exigibles a la Administración viaria, no se advierte causa que impida su aplicación. Así, siguiendo lo establecido por dicha Disposición, puede ser responsable la Administración titular de la vía cuando el atropello de un animal, cinegético o no, fuera consecuencia del incumplimiento de su deber de haber reparado la valla de cerramiento en plazo o de instalar la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos.
Aplicado al presente caso, la desestimación de la reclamación procedería por varias razones:
A) Porque las fotografías aportadas por el reclamante, en las que se reflejan varias deficiencias en el vallado de la autovía en cuestión, carecen de la autenticación necesaria, tanto en lo referente al lugar del accidente como, especialmente, a la fecha de tales fotografías y, por tanto, a la de la realidad que reflejan, ya que son aportadas en noviembre de 2015 y el accidente acaeció en diciembre de 2014, es decir, se refieren a una situación existente diez meses después de los hechos, lo que no permite afirmar que la situación que reflejan fuera la misma en la que se encontraba dicho vallado en la fecha del accidente.
B) Porque no solo no consta que el tramo en cuestión tuviese una "alta accidentalidad" por colisión con animales, sino que el informe de la Dirección General de Carreteras expresa que no consta ningún otro accidente similar en la zona en cuestión, ni tampoco se ha acreditado con información de la Guardia Civil de Tráfico, por ejemplo.
C) Por otra parte, es necesario recordar la doctrina de este Consejo Jurídico en casos análogos al presente, que ha asumido en numerosos Dictámenes (vgr. nº 229, 232 y 238/16) lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Lo anterior es especialmente aplicable al caso que nos ocupa, pues si se aceptase como lugar de ocurrencia del accidente el reflejado en algunas de la fotografías aportadas por el reclamante, se advierte que próximo al mismo existen tres accesos o salidas, de o hacia autovías o carreteras (Alhama, Torre Pacheco y El Escobar, según el caso), y otras dos de o hacia vías de servicio.
III. Por último, y como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, debe añadirse que la doctrina anteriormente expuesta en relación con las obligaciones administrativas en materia de vigilancia y seguridad viaria se resume en el criterio, más general, asimismo reiterado por la jurisprudencia y doctrina, de que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños (sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados, vgr., en el supuesto del artículo 1905 del Código Civil, o en el supuesto en que se le atribuye al titular del aprovechamiento cinegético o propietario del terreno por la citada LTSV).
IV. Conforme con las precedentes consideraciones, en el presente caso no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización no existe la adecuada relación de causalidad exigible para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen. En consecuencia, la propuesta de resolución dictaminada, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se informa favorablemente, sin perjuicio de la necesidad de corregir los extremos de la misma a que se hace referencia en el Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
