Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 38/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de febrero de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 28 de enero de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 27/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 1 de octubre de 2014 se presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigido a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, formulada por un representante de x, por los daños sufridos en el vehículo de éste, con matrícula --, a causa del accidente producido el 3 de octubre de 2013 en el kilómetro 18.2 de la carretera regional RM-12, de El Algar a La Manga, debido al impacto y atropello de cinco jabalíes que irrumpieron repentinamente en la calzada. Alega que poco después del accidente acudió una dotación de la Guardia Civil, Destacamento de Cartagena, que comprobó la realidad de los hechos, según copia de informe "ARENA" que aporta. En síntesis, alega que existe responsabilidad de la Administración regional, titular de la carretera, porque no había ninguna medida de protección (destinada a impedir el acceso de animales a la vía, se deduce).
Añade que el accidente causó daños en el citado vehículo determinantes de la declaración de siniestro total, por lo que fue dado de baja en la Dirección General de Tráfico, según documento que adjunta. Solicita una indemnización de 4.820 euros, cantidad en que valora el vehículo según su fecha de matriculación y kilometraje.
SEGUNDO.- Con fecha 9 de octubre de 2014 el órgano competente de la citada Consejería acordó la incoación del correspondiente procedimiento y requirió al compareciente para la subsanación y mejora de la reclamación. A la vista de dicho requerimiento, el siguiente 12 de noviembre presentó diversa documentación, incluyendo un poder notarial.
TERCERO.- Solicitado el informe preceptivo a la Dirección General de Carreteras, mediante oficio de dicha Dirección de 16 de octubre de 2014 remitió dos informes:
- Informe de 15 de octubre de 2014 del Inspector de Carreteras, en el que, en síntesis, expresa que la RM-12, de titularidad autonómica, es una carretera convencional desdoblada, y que su p.k. 18.2 se encuentra en el nudo de accesos de la salida 13 de dicha carretera; que no tiene vallado de cerramiento en gran parte de su trazado, incluyendo el lugar de referencia, pero que aunque lo tuviera no podría evitarse el acceso de animales a la misma vista la existencia de dichos accesos; confirma que el día en cuestión se recibió aviso a las 7.16 horas para retirar unos jabalíes de la zona, estando implicados el vehículo en cuestión y otro. Adjunta varias fotografías de la zona.
- Informe de 16 de octubre de 2014, del Jefe del Servicio de Conservación de la zona, en el que, en síntesis, reitera lo expresado en el anterior y añade que los partes de vigilancia de la empresa concesionaria del servicio de vigilancia y mantenimiento (--) correspondientes al día del accidente demuestran que la empresa cumplió con los protocolos de vigilancia establecidos en el contrato. Adjunta dichos partes de vigilancia.
CUARTO.- Solicitada a la Guardia Civil, Destacamento de Lorca, copia de las diligencias instruidas por el referido accidente, mediante oficio de 25 de octubre de 2014 fue remitida copia del atestado.
QUINTO.- Mediante oficios de 14 de septiembre de 2015 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente para el reclamante y empresa concesionaria, presentando escrito el primero el 1 de octubre siguiente en el que expresa que la relación de causalidad entre los daños y el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras se acredita por la existencia de los animales en la calzada, según el atestado de la Guardia Civil de Tráfico.
SEXTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de dicha Dirección, fue emitido el 30 de octubre de 2015, en el que, entre otros aspectos, expresa que el valor venal del vehículo del reclamante es de 4.888 euros.
SÉPTIMO.- Acordado mediante oficios de 4 de enero de 2016 un nuevo trámite de audiencia y vista del expediente para los interesados, no consta su comparecencia ni la presentación de alegaciones.
OCTAVO.- El 19 de enero de 2016 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que no concurre la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, según reiterada doctrina consultiva y la Disposición Adicional Novena del RDL 339/1990, de 2 de marzo.
NOVENO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), aplicable al presente procedimiento vista la fecha de su iniciación.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.
I. El reclamante está legitimado para solicitar indemnización por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad, según la documentación aportada.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, vista la fecha del accidente que motiva la reclamación y la de presentación de ésta.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, constando la emisión del informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el emplazamiento de los interesados, incluyendo a la entidad concesionaria del servicio, cuya existencia no enerva el deber de la Administración de pronunciarse sobre la existencia o no de su propia y directa responsabilidad, sin perjuicio de determinar la responsabilidad del contratista si así procediera (que sería en tal caso subsidiaria frente al reclamante, en el sentido razonado por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes análogos al presente, a los que nos remitimos).
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), aplicable al presente procedimiento vista la fecha de su iniciación, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia de dicha relación de causalidad.
I. En el presente caso, aun acreditada la realidad del accidente y los daños producidos por el mismo, procede la desestimación de la reclamación conforme a consideraciones reiteradamente expresadas por este Consejo Jurídico en casos similares al presente, en los que no se ha advertido la existencia de circunstancias generadoras de la pretendida responsabilidad patrimonial administrativa.
En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal presente en la misma, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los artículos 139 y siguientes LPAC y la jurisprudencia.
Así, este Consejo Jurídico ha asumido en numerosos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Con mayor motivo es aplicable tal doctrina en casos, como el presente, en que se trata de una carretera convencional (desdoblada), como destaca el informe reseñado en el Antecedente Tercero y el atestado remitido por la Guardia Civil, pudiendo advertirse que, de entre las vías incluidas en la red de primer nivel recogidas en el Anexo de la LCMU, la RM-12 no está entre las calificadas como autovías (sólo lo son las RM-1, 2, 3, 15 y 23), sin que para las carreteras convencionales desdobladas esté exigida por la citada LCMU la obligación de limitar los accesos a la carretera (art. 3,2, III), como no lo estaba la del caso en el tramo de que se trata, por lo que debe rechazarse la alegación que realiza la reclamante sobre el vallado perimetral de la vía. Ello sin perjuicio de lo antes expresado en relación con las autovías.
II. En cuanto a la señalización prevista en la normativa de tráfico y circulación de vehículos a motor sobre presencia de animales en la calzada, este Consejo Jurídico se ha pronunciado asimismo reiteradamente, como lo demuestra el Dictamen nº 324/14, de 24 de noviembre:
"En lo que atañe específicamente a la cuestión de fondo planteada en el expediente, debe ratificarse lo expresado por este Consejo Jurídico en sus Dictámenes 173/2009, 101/10 y 305/13, recaídos en casos similares al presente.
En aquéllos, expresamos que el Consejo de Estado ha tenido la ocasión de pronunciarse en diversos dictámenes sobre cuestiones similares a la presente, concluyendo que la mera existencia de un coto de caza próximo a una carretera, como sucede en el presente caso, no era circunstancia suficiente para que, en todo caso, debiera colocarse la señal P-24, establecida en la reglamentación de tráfico para indicar la posible existencia de animales salvajes sueltos con peligro para la circulación.
Así, en el Dictamen 1619/08, de 13 de noviembre, dicho Órgano Consultivo expresaba que "tampoco concurre la circunstancia contemplada por la disposición adicional 9ª de la Ley de Seguridad Vial en la redacción dada por la Ley 17/2005, de 19 de julio, puesto que no se aprecia una posible responsabilidad de la Administración ni en el estado de conservación de la vía ni en su señalización. En efecto, aunque la propuesta de resolución entiende que es responsable la Administración del Estado por razón de la falta de señalización (la señal P-24, que debe advertir de la presencia de animales sueltos), ello no es así. No se trata de un tramo de vía donde habitualmente tenga lugar este tipo de sucesos ni por tanto quepa prever la presencia de animales sueltos. La existencia de un coto de caza en los alrededores no significa que necesariamente haya de presumirse la falta del debido cuidado para sus terrenos, de suerte que sea previsible la presencia de animales sueltos y deba señalizarse este hecho. Cuando en algún caso se ha apreciado la procedencia de indemnización no ha sido por la falta de la posible señalización, sino por otras circunstancias relacionadas con la conservación y vigilancia de la vía, que aquí no concurren". En el mismo sentido, sus dictámenes 837, 1865 y 2218/08, y 24 y 309/09.
Aunque en dichos dictámenes del citado órgano consultivo estatal no se expresaba la "ratio" última de lo allí razonado, en nuestros citados Dictámenes señalábamos que era lógico inferir que el fundamento de lo razonado residía en el hecho de que, ante el elevado número de cotos de caza existentes en el territorio, la colocación en todos los casos de estas señales podría producir un efecto contrario al pretendido, ya que su elevado número en las carreteras las convertiría en rutinarias para los conductores, en detrimento de los casos en que la advertencia del peligro de animales sueltos, por constatarse efectivamente esta última circunstancia, hubiera de ser más necesaria y relevante para la seguridad del tráfico.
En parecida línea, la SJCA nº 1 de Oviedo, de 21 de enero de 2008, resuelve un supuesto en el que la carretera en donde acaece el accidente transcurre por un coto de caza y zona boscosa; establece dicha sentencia que "la necesidad de existencia de señalización P-24, de paso frecuente de animales, conforme al art. 149.5 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, no se ve cumplida por el dato de que transcurra dicha carretera por zona boscosa (algo por lo demás predicable de muchas carreteras en nuestra región), sino por el dato específico de que exista un paso frecuente de animales, extremo éste cuya acreditación pasaría por ejemplo por la existencia de otros accidentes en ese mismo lugar o zona (o) por la irrupción de animales en la calzada, extremo éste (que) no consta acreditado o intentado acreditar en autos".
Por todo ello, decíamos en nuestros citados Dictámenes, debe considerarse que la referida señalización está indicada cuando conste un avistamiento o paso frecuente de animales en la calzada o la existencia de accidentes por esta causa, siendo así que, en el caso planteado, el informe de la Dirección General de Carreteras expresa que no consta tal circunstancia en el tramo de carretera de que se trata, ni el reclamante ha acreditado otra cosa".
Dicha doctrina consultiva y jurisprudencial, plenamente aplicable al caso que nos ocupa, ha sido incorporada al derecho positivo mediante la posterior aprobación de la ley 6/2014, de 7 de abril, que da nueva redacción a la DA Novena del ya citado RDL 339/1990, en cuanto establece que la responsabilidad del titular de la vía en casos de accidentes por colisión con animales sueltos procede, además de en los casos de deficiencias en el vallado, cuando no exista señalización específica de animales sueltos "en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos", circunstancia esta última que no se ha acreditado.
III. Por último, y como hemos señalado en diversos Dictámenes, la doctrina anteriormente expuesta en relación con las obligaciones administrativas en materia de vigilancia y seguridad viaria se resume en el criterio, más general, asimismo reiterado por la jurisprudencia y doctrina, de que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la responsabilidad de terceros en los casos en que legalmente proceda.
IV. Conforme con las precedentes consideraciones, en el presente caso no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización no existe la adecuada relación de causalidad exigible para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen. En consecuencia, la propuesta de resolución dictaminada, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se informa favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
