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Dictamen 34/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de febrero de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 12 de mayo de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por -- y x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo (expte. 134/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 10 de noviembre de 2014 se presenta en el registro de la Comunidad Autónoma la reclamación formulada por x, en representación de -- y de x, frente a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio por la que solicita indemnización como consecuencia de los daños sufridos por un accidente de circulación.
Describe los hechos del siguiente modo:
El 4 de agosto de 2014, sobre las 9,15 horas, x circulaba con su vehículo, marca Mercedes C200, matrícula --, asegurado por la Compañía de Seguros --, por la carretera RM-427 (Casas del Puerto-Pinoso), a la altura del Km.13,700, cuando colisionó con un obstáculo que se hallaba en la vía, consistente en una pieza de metal desprendida, al parecer, de un vehículo sin identificar.
Al lugar donde ocurrió el accidente acudió una patrulla de la Guardia Civil de Tráfico, que elaboró el correspondiente atestado, certificando los hechos ocurridos. Se acompaña copia como documento 1.
Como consecuencia del siniestro, el vehículo sufrió daños materiales, cuantificados en 797,84 euros, acompañándose informe pericial de daños y fotografías del vehículo como documentos 2 y 3.
Que en virtud de la póliza suscrita por x con la mercantil --, que contempla una franquicia de daños de 200 euros, la asegurada ha tenido que abonar dicho importe y la aseguradora citada la cantidad restante, es decir, 597,84 euros, aportando copia de la póliza y la factura de reparación del vehículo como documentos 4 y 5.
Que por estos hechos ni x, ni la mercantil --, han recibido indemnización alguna, así como tampoco se ha iniciado reclamación alguna, aparte de la que es objeto de este procedimiento.
Finalmente, solicita como cuantía indemnizatoria 200 euros para x y 597,84 euros para la Compañía Aseguradora --.
SEGUNDO.- Con fecha de 28 de noviembre de 2014, el órgano instructor solicita al letrado actuante que subsane los defectos advertidos en la reclamación con los documentos que se reseñan en los folios 38 y 39 del expediente, así como que acredite la representación que dice ostentar. Se reitera por oficio de 14 de enero de 2015.
Dicho requerimiento fue cumplimentado el 22 de enero de 2015 (registro de entrada), aportando la documentación que obra en los folios 45 a 58 del expediente.
TERCERO.- Solicitado el informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras, fue evacuado por el Jefe de Sección de Conservación II, con el visto bueno del Jefe de Servicio, de la Dirección General de Carreteras el 10 de diciembre de 2014 en el que se expone:
-No se tiene constancia del siniestro, solamente se conocen las manifestaciones de la reclamante y el certificado del Destacamento de Tráfico de la Guardia Civil que se acompaña.
-No se conoce la existencia de fuerza mayor; por el contrario, sí se presume la actuación inadecuada de un tercero sin identificar que abandona una pieza de metal sobre la vía pública y con la que colisiona el vehículo. Igualmente se presume la distracción de la conductora que debió advertir la presencia del obstáculo y esquivarlo, sin que haya mención en el escrito de reclamación a esta circunstancia.
-No se tiene constancia de otros accidentes en el lugar.
-El caso es accidental y fortuito. No se puede establecer relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
En consecuencia, expone que no es imputable a la Administración regional.
CUARTO.- El Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras emite informe el 25 de noviembre de 2015 en el sentido de señalar que se consideran correctos los daños reclamados, así como su valoración, en atención a la forma de producción del accidente.
QUINTO.- Otorgado un trámite de audiencia al letrado que dice actuar en representación de los reclamantes, se formulan alegaciones (folios 67 y 68) en las que manifiesta que han quedado acreditados la realidad de los daños materiales, que el accidente se produjo por la existencia de un obstáculo en la calzada desprendido de un vehículo sin identificar, ocasionando daños al vehículo que ascienden a la cantidad de 797,84 euros, correspondiendo 200 euros a x (abonados en concepto de franquicia por la póliza suscrita) y 597,84 euros a la Compañía Aseguradora --.
SEXTO.- La propuesta de resolución, de 21 de abril de 2016, estima la reclamación de responsabilidad patrimonial por el montante global reclamada y en el reparto de las cantidades anteriormente expresadas porque la Administración no ha acreditado una concreta vigilancia sobre la vía donde ocurrió el accidente, ni se aportan partes de los recorridos para evitar y corregir incidencias, habiendo acreditado los reclamantes la existencia de un accidente y el obstáculo en la calzada, sin que la Administración haya acreditado su diligencia en la conservación de la vía, ni ha sido acreditada circunstancia alguna imputable al conductor que pudiera tenerse como causante del evento lesivo. También considera correcta la valoración del daño y las cantidades solicitadas para cada uno de los reclamantes.
SÉPTIMO.- Con fecha 12 de mayo de 2016 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPAC 2015, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPAC 2015), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, a quien ostenta su propiedad, dado que éste será quien sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos (artículo 139.1 LPAC). En definitiva, la legitimación para actuar deriva de la condición de perjudicado que, en el caso que nos ocupa, reside en x, quien ha acreditado ser la titular del vehículo accidentado mediante la aportación del permiso de circulación expedido a su nombre y que reclama la cantidad correspondiente a 200 euros por la reparación de los daños. De otra parte, también ostenta dicha legitimación la compañía aseguradora del vehículo (--), que ha abonado la cuantía restante de la reparación, en virtud de la póliza suscrita con la titular y asegurada, conforme a la factura obrante en el expediente (folios 52 y 53).
No obstante, el letrado que actúa en representación de los reclamantes, x, no acredita la representación con la que dice actuar, pues la escritura que aporta de forma reiterada es de protocolización de acuerdos sociales (número 902 de su protocolo, otorgada el 6 de mayo de 2010 ante el Notario x, folios 22 a 31), en virtud de la cual se otorga poderes solidarios a x, y, z.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produjo el accidente de titularidad autonómica (RM-427), según se desprende de la documentación incorporada al procedimiento.
II. El ejercicio de la acción resulta temporáneo, ya que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo anual legalmente establecido, toda vez que la fecha de ocurrencia de los hechos fue el 4 de agosto de 2014 y la reclamación se interpuso el 10 de noviembre siguiente.
III. Respecto al procedimiento seguido se contienen los trámites exigidos tanto por la LPAC, como por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
TERCERA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa, en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
Por otro lado, la causa de la lesión resarcible puede provenir tanto de una acción como de una omisión de los servicios públicos. En el supuesto que nos ocupa los reclamantes sitúan la causa generadora de los daños en una omisión, por cuanto consideran que los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración Regional no actuaron diligentemente al no haber retirado el obstáculo (pieza de metal desprendida de un vehículo sin identificar) de la vía, de forma que quedara garantizada la seguridad en la circulación.
Conviene aquí recordar la doctrina del Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que expresa que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico). Para un supuesto similar, el Consejo de Estado en su Dictamen 992/2005 afirma lo siguiente:
"En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo.
Por lo demás, no es de apreciar una culpa ¿in vigilando? del contratista, y, en todo caso, no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".
Expuestos los requisitos exigibles para que pueda prosperar la reclamación de responsabilidad patrimonial y la doctrina de Órganos Consultivos sobre las responsabilidades patrimoniales por objetos caídos o arrojados por terceros a las carreteras, se realizan las siguientes consideraciones sobre el caso que nos ocupa:
1. Sobre la realidad del evento lesivo y la acreditación de los daños.
Por los reclamantes se ha acreditado la realidad del suceso y los daños reclamados conforme expresa la propuesta elevada.
2. Sobre la relación de causalidad.
Para los reclamantes la existencia de un obstáculo en la carretera, consistente en una pieza de metal desprendida de un vehículo sin identificar, frente a la que colisionó el vehículo es un título de imputación suficiente para responsabilizar a la Administración regional porque denota la falta de mantenimiento y conservación con garantías de seguridad para los usuarios de la carretera y que si hubiera estado en las condiciones exigidas para el fin al que están destinadas no hubiera propiciado el accidente.
La propuesta de resolución estima la reclamación de responsabilidad patrimonial porque el Centro Directivo competente en materia de carreteras no ha acreditado sus recorridos de vigilancia para evitar y corregir las incidencias en la carretera, por lo que no ha acreditado su diligencia en la conservación de la vía, ni ha sido acreditada circunstancia alguna imputable al conductor.
Sin embargo, este Órgano Consultivo detecta vacíos probatorios achacables tanto a la parte reclamante, como a la Administración, en relación con la imputación al servicio público y la acreditación del nexo causal.
En efecto, el informe de la Sección de Conservación II de la Dirección General de Carreteras, elaborado unos seis meses después de producirse el evento lesivo (folio 41), destaca el desconocimiento de los hechos con anterioridad a la reclamación formulada, que no se tiene constancia de otros accidentes en el mismo lugar y que la conductora no explica en la reclamación por qué no advirtió el obstáculo, esquivándolo.
A este respecto, es cierto que no citan en su informe los recorridos realizados por el servicio de conservación en dicho tramo de carretera antes de la ocurrencia del accidente (a las 9,15 horas del día 4 de agosto de 2014), circunstancia, por cierto, que tampoco es preguntada por el órgano instructor al Centro directivo competente (folios 35 y 36), pero también se infiere del informe de la Sección de Conservación II que no se tiene constancia de otros accidentes en el mismo lugar, lo que evidenciaría que la pieza de metal desprendida de un vehículo sin identificar caída en la carretera pudo ser próxima al momento de producirse el evento lesivo. Es difícil sostener que tal pieza de metal desprendida de un vehículo sin identificar pudiera permanecer tiempo en la vía sin que produjera otro accidente previamente, no teniendo constancia la Dirección General de Carreteras según expone. Lo anteriormente señalado vendría a apoyar que la caída del obstáculo pudo anteceder en poco tiempo al momento del siniestro, en cuyo caso sería de aplicación la doctrina ante expresada de los Órganos Consultivos sobre la imposibilidad de una actuación inmediata para la retirada de los obstáculos en la carretera.
De otra parte, habiéndose producido la colisión con la pieza de metal a las 9,15 horas de la mañana del 4 de agosto, disponiendo de luz solar, no explica la parte reclamante las circunstancias por las que no pudo esquivarla, teniendo en cuenta que los artículos 19.1 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y 45 del propio Reglamento General de Circulación obligan a adecuar la conducción a las condiciones de la vía, de manera que pueda detenerlo ante cualquier obstáculo que pueda presentarse (hoy artículo 21.1 del Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, que deroga el Texto Articulado).
Las cuestiones expresadas no permiten dar por probado el nexo causal con el funcionamiento del servicio público, puesto que como viene declarando el Tribunal Supremo de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que, para que exista tal responsabilidad, es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista de aseguramiento a todo riesgo no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
A mayor abundamiento, no puede aceptarse la responsabilidad de la Administración sobre la base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las vías públicas con el fin de evitarlo, exigencia que es inadmisible en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario, en fin, supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa (Dictamen 312/15).
En consecuencia, este Consejo Jurídico no comparte el criterio estimatorio del órgano instructor y considera, por el contrario, que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial, ante la falta de acreditación de que pueda imputarse a los servicios de conservación una demora negligente en su actuación, y ante la imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la autovía y la presencia de un obstáculo en la calzada según se desprende de lo señalado con anterioridad, dado que la pieza de metal desprendida de un vehículo con la que impactó no es un elemento del servicio público viario, cuya presencia en la carretera pudo proceder de un vehículo que circulaba con anterioridad y próximo en el tiempo al del vehículo accidentado ante la ausencia de datos sobre otros accidentes producidos aquel día.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, toda vez que el Consejo Jurídico no aprecia la concurrencia de todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos de conservación de carreteras y los daños materiales alegados
No obstante, V.E. resolverá.
