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Dictamen nº 51/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de marzo de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 12 de diciembre de 2016, sobre Proyecto de Decreto por el que se regulan los criterios y el procedimiento para la admisión y escolarización del alumnado de Educación Infantil, Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato en centros docentes sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 344/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 23 de septiembre de 2016, la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos eleva a la Consejera de Educación y Universidades una propuesta para que someta a la consideración del Consejo de Gobierno la aprobación como Decreto de un Proyecto por el que se regulan los criterios y el procedimiento para la admisión y escolarización del alumnado de Educación Infantil, Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato en centros docentes sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Junto al texto del indicado Proyecto, constan en el expediente los siguientes documentos:
a) Una Memoria de Análisis del Impacto Normativo (MAIN), de fecha 17 de junio de 2016, en la que, entre otros extremos de obligada inclusión, se recogen las observaciones y sugerencias efectuadas por los órganos consultados en la fase de elaboración del Proyecto, con indicación de cuáles de ellas son asumidas e incorporadas al texto y cuáles, por el contrario, resultan rechazadas, con una breve justificación de tal decisión. Se indica que han formulado observaciones las Direcciones Generales de Universidades e Investigación y de Innovación Educativa y Atención a la Diversidad.
En cuanto a la oportunidad de aprobar la nueva norma, se alude a los cambios legislativos introducidos por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), así como a la experiencia adquirida desde la publicación del Decreto 369/2007, de 30 de noviembre, por el que se regula el procedimiento para la admisión de alumnos en centros docentes sostenidos con fondos públicos de segundo ciclo de Educación Infantil, Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, hoy vigente y que será derogado tras la aprobación del futuro Decreto.
Se afirma en la MAIN que el Proyecto carece de impacto presupuestario adicional para la Administración respecto del presupuesto anual destinado al mantenimiento de las herramientas informáticas y del personal destinado a la gestión del procedimiento de admisión y escolarización. Del mismo modo, se niega que tenga impacto alguno por razón de género.
b) Informe de la Inspección de Educación, de 25 de agosto de 2016, que formula diversas observaciones, tanto de sistemática como de contenido.
c) Observaciones efectuadas por las Direcciones Generales de Universidades e Investigación y de Innovación Educativa y Atención a la Diversidad.
SEGUNDO.- Con fecha 27 de julio de 2016, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante informa el Proyecto, formulando observaciones de carácter formal (en relación con algunos trámites omitidos y con el contenido de la MAIN) y sustantivo, estas últimas de mejora del texto. Sólo existe una observación de legalidad en relación con la adecuación de la previsión de una reserva de plazas escolares para alumnos con necesidades específicas de apoyo educativo a lo establecido en la norma básica.
TERCERO.- El 5 de octubre se elabora una nueva MAIN, adaptada a las observaciones del Servicio Jurídico.
Asimismo, consta en el expediente una nueva versión del texto, que se identifica como segundo borrador y que se somete al Servicio Jurídico de la Consejería de Educación y Universidades, que lo informa en sentido favorable el 5 de octubre de 2016, sin perjuicio de señalar sus dudas acerca de si la Comunidad Autónoma puede establecer criterios prioritarios en la admisión adicionales a los que enumera el artículo 84 LOE.
CUARTO.- Recabado el preceptivo informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se evacua con número de Dictamen 20/2016, de 15 de noviembre, en sentido favorable al texto, si bien realiza numerosas observaciones y sugerencias de mejora, que en su mayoría serán asumidas e incorporadas al Proyecto, dando lugar a una nueva versión del mismo, la tercera.
QUINTO.- El 21 de octubre se elabora e incorpora al expediente una nueva MAIN.
SEXTO.- El 24 de noviembre, la Vicesecretaría de la Consejería impulsora del Proyecto evacua su preceptivo informe.
SÉPTIMO.- Sometido el Proyecto a la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua informe de fecha 1 de diciembre de 2016, en sentido favorable al texto, si bien se formula una observación de legalidad, en el sentido de excluir de entre los criterios prioritarios de admisión el que había sido incorporado por la Administración regional (el de centro solicitado en primera opción) y que no se encuentra entre los que enumera de forma taxativa el artículo 84 LOE.
OCTAVO.- Una nueva MAIN, de 7 de diciembre, afirma que se asume la observación efectuada por la Dirección de los Servicios Jurídicos, de modo que el criterio a que se refería aquélla se configura en el Proyecto como complementario y no como prioritario.
NOVENO.- Se ha incorporado al expediente una propuesta que la Consejera de Educación y Universidades eleva al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto, así como un texto diligenciado por el Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades el 9 de diciembre de 2016, como la última versión del Proyecto y que es la que se somete al Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
Consta dicho texto de una parte expositiva, 13 artículos divididos en cuatro capítulos ("I. Disposiciones generales"; "II. Procedimiento de admisión y escolarización"; "III. Admisión y escolarización del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo"; y "IV. Reclamaciones y responsabilidades"), y una parte final conformada por tres disposiciones adicionales, una derogatoria y una final.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 12 de diciembre de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.
1. El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), conforme al cual el Consejo habrá de ser consultado en relación con los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es regular la admisión de alumnos en centros públicos y privados concertados de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cumpliendo con ello la previsión contenida en el artículo 84.1 LOE, según el cual las Administraciones educativas regularán las admisión de alumnos en centros públicos y privados concertados de tal forma que se garantice el derecho a la educación, el acceso en condiciones de igualdad y la libertad de elección de centro por padres y tutores.
Nos encontramos, pues, ante un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la LOE en virtud de su Disposición final quinta.
2. El alcance de la actuación del Consejo Jurídico de la Región de Murcia cuando del examen de las disposiciones reglamentarias se trata, comporta el estudio de la competencia de la Comunidad Autónoma, la habilitación del Consejo de Gobierno para dictar la norma en cuestión, la comprobación de que se hayan seguido los trámites procedimentales previstos en la Ley para elaborarlo y, especialmente, el análisis de su adecuación al ordenamiento jurídico vigente. Todo ello sin olvidar la posibilidad de formular sugerencias acerca de eventuales deficiencias a evitar o de posibles mejoras, tanto de contenido como de técnica normativa, con el objetivo primordial de facilitar su pacífica inserción en el ordenamiento y procurar la mayor perfección de la futura norma.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
Las normas reguladoras de los procesos de admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos que se encuentran vigentes en la actualidad en la Región de Murcia con rango de Decreto se contienen en el 369/2007, de 30 de noviembre, cuyo Proyecto fue sometido a consulta de este Consejo Jurídico. Como dijimos en aquella ocasión (Dictamen 154/2007), la Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente al amparo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía, que le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.
Entre tales leyes orgánicas, la LOE dedica el Capítulo III de su Título II -artículos 84 a 87- a la "Escolarización en centros públicos y privados concertados", previendo su artículo 84.1 que las Administraciones educativas regularán la admisión de alumnos en dichos centros de tal forma que se garantice el derecho a la educación, el acceso en condiciones de igualdad y la libertad de elección de centro por padres o tutores. Esta Ley Orgánica, en lo que afecta a la admisión de alumnos, ha sido modificada no sólo por la LOMCE, como recogen las MAINs del expediente, sino también por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, que modifica los artículos 84.2 y 87.2 LOE.
Como explica el Tribunal Constitucional en su Sentencia 271/2015, "El artículo 84 (LOE) establece unas reglas mínimas comunes para el reparto de plazas escolares en el ámbito del sistema público de enseñanza, integrado por los centros docentes públicos y por los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos. El carácter obligatorio y gratuito de la enseñanza básica (art. 27.4 CE) exige a los poderes públicos la organización de una red suficiente de centros sostenidos con fondos públicos con los que atender a toda la población escolar, siendo responsabilidad de las Administraciones educativas abrir una oferta suficiente y diversa para atender las preferencias de los padres sobre el modelo educativo en el que escolarizar a sus hijos, y para garantizar que éstos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones (art. 27.3 CE). Y ante la eventualidad de que la oferta escolar disponible en cada población no sea suficiente para asegurar a todos los interesados una plaza en el centro preferente de su elección, se hace necesario arbitrar un procedimiento equitativo y justo de asignación de los puestos disponibles. En este contexto, el art. 84 LOE parte del reconocimiento a las Administraciones educativas de la responsabilidad de regular en concreto la admisión de alumnos en la red de centros sostenidos con fondos públicos de cada territorio, pero a la vez sienta una serie de reglas y directrices que tratan de garantizar un tratamiento uniforme de la población escolar en todo el territorio nacional".
Dicha previsión de regulación autonómica es acorde, asimismo, con la Disposición final sexta de la LOE, según la cual sus normas podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (en adelante LODE), es decir: la ordenación general del sistema educativo; la programación general de la enseñanza; la fijación de las enseñanzas mínimas y de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos; la Alta Inspección y las demás facultades que, conforme al artículo 149.1,30ª CE, corresponden al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos.
Asimismo, de forma más concreta y como habilitación específica de desarrollo, el artículo 84.6 LOE deja a las Administraciones educativas el establecimiento del procedimiento y condiciones para la adscripción de centros públicos a efectos de la admisión de alumnos, extremo éste que, a diferencia del Decreto 369/2007, de 30 de noviembre, que no abordaba esta cuestión, sí es objeto de regulación, aún insuficiente, en el futuro Decreto.
De conformidad con lo expuesto, atendida la competencia de desarrollo legislativo que el artículo 16.1 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma, y dado que el contenido del Proyecto no puede ser incardinado en alguna de las funciones que el Estado reserva para sí, sino que, antes bien, corresponde a una materia que la propia LOE encomienda regular a las correspondientes Administraciones educativas, cabe concluir que la Comunidad Autónoma goza de competencia para desarrollar el procedimiento de admisión de alumnos en los centros docentes de la Región sostenidos con fondos públicos. En su ejercicio, y en atención al modelo bases más desarrollo a que aquélla responde, el Consejo de Gobierno habrá de ajustarse a los límites establecidos por las leyes orgánicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución y demás normas básicas que incidan sobre la materia.
Por otra parte, el Proyecto sometido a consulta no es un reglamento ejecutivo al uso, que desarrolla una Ley regional habilitante, sino que la función que a través del mismo se lleva a cabo es el ejercicio de las competencias normativas autonómicas en materia de educación, mediante el desarrollo reglamentario directo de la legislación básica estatal, introduciendo en la regulación opciones políticas propias.
Desde esta perspectiva, y al margen de la genérica alusión a las Administraciones educativas, no es posible encontrar en la ley estatal objeto de desarrollo una habilitación reglamentaria expresa al órgano ejecutivo de la Comunidad Autónoma, aunque sí se deja a ésta, como ya quedó expuesto en las consideraciones precedentes, la reglamentación derivada de aquélla, la cual deviene imprescindible para la concreta aplicación y eficacia de las bases estatales, complementando sus previsiones.
El ejercicio de la competencia corresponde al Consejo de Gobierno en virtud de sus funciones estatutarias (artículo 32 EAMU) y legales (artículos 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004).
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
Atendida la fecha de la propuesta que el centro directivo competente en la materia eleva a la Consejera de Educación para que se tramite el texto como Proyecto de Decreto, que es anterior a la entrada en vigor de la LPACAP (2 de octubre de 2016), no cabe considerar aplicables las normas que sobre el procedimiento de elaboración reglamentaria establece en su Título VI (arts. 127 y siguientes), por lo que habrá de estarse, como único parámetro normativo a las disposiciones regionales que disciplinan el ejercicio de la potestad reglamentaria.
En términos generales la tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que rigen el ejercicio de la potestad reglamentaria, contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, habiéndose incorporado al expediente los documentos y trámites allí establecidos, si bien ha de advertirse acerca del cumplimiento meramente formal de alguno de ellos como el estudio económico de la norma incorporado a la MAIN, que se limita a informar acerca de la ausencia de gasto adicional para la Comunidad Autónoma, pero sin ilustrar acerca del coste que la materialización del procedimiento que se regula en el Proyecto supone tanto para la Administración educativa como para los centros de titularidad privada.
Asimismo, han de advertirse las siguientes carencias:
a) De conformidad con el artículo 53.3 de la Ley 6/2004, elaborado el texto de un proyecto de disposición general que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, el órgano directivo impulsor lo someterá al trámite de audiencia, debiendo motivar la decisión sobre el procedimiento escogido para dar dicha audiencia. No consta que se haya dado curso al referido trámite, que habría de afectar tanto a los padres de alumnos, como a los titulares de los centros privados concertados, a quienes se extiende la regulación contenida en el Proyecto.
En cualquier caso, la presencia de representantes tanto de las asociaciones de padres y madres de alumnos como de los centros privados de enseñanza concertados, de acuerdo con el artículo 12.1.b) y e), de la Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia, (órgano superior de participación de los sectores sociales implicados en la programación general de la enseñanza de niveles no universitarios y de consulta y asesoramiento, respecto a los anteproyectos de leyes y reglamentos que hayan de ser propuestos o dictados por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el ámbito de ésta -artículo 6 de la Ley 6/1998-, y que interviene en el procedimiento de elaboración de la futura Disposición mediante la emisión de su informe preceptivo -art. 14.1,g Ley 6/1998- y, en este caso, favorable) permite relativizar el efecto de la falta de audiencia a dichas entidades, sin perjuicio de advertir la conveniencia de haber contado con su participación, a través de su consulta directa.
b) Ha de recordarse que en los procedimientos de elaboración de las disposiciones generales sobre ámbitos o sectores susceptibles de producir efectos sobre niños o adolescentes, como es el caso del Proyecto sometido a consulta, ha de evaluarse el impacto normativo en la infancia y en la adolescencia, exigencia introducida en el ordenamiento español por la ya citada Ley 26/2015, de 28 de julio, que adiciona un artículo 22 quinquies en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, en cuya virtud, "las memorias del análisis de impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamentos incluirán el impacto de la normativa en la infancia y en la adolescencia".
c) Si bien las sucesivas MAINs que se han ido incorporando al expediente han efectuado una valoración de las alegaciones y sugerencias aportadas por los órganos y unidades consultados y, en atención a ella, se ha decidido su incorporación o rechazo al Proyecto, dicha actuación no ha encontrado reflejo en el expediente tras la evacuación del dictamen del Consejo Escolar de la Región de Murcia, pues no se han plasmado en documento alguno los razonamientos que llevaron a los redactores del Proyecto a rechazar varias de las sugerencias formuladas por el indicado órgano participativo.
CUARTA.- Observaciones de carácter general.
1. Las remisiones a "la normativa de desarrollo de este Decreto".
A lo largo del Proyecto se contienen numerosas remisiones de regulación a lo que establezca un futuro desarrollo normativo del Decreto, de modo que se efectúa una llamada al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de órganos diferentes de aquél que la tiene atribuida de forma originaria y primaria por el Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (art. 32), el Consejo de Gobierno.
Así, a modo de ejemplo, el artículo 1 deja a esa futura normativa de desarrollo la determinación de si han de participar en el proceso de admisión aquellos estudiantes que soliciten "plaza en el propio centro escolar, en enseñanzas postobligatorias de los turnos diurno o vespertino, procediendo de los mismos turnos"; el artículo 6.4 prevé que "en la normativa de desarrollo de este Decreto se establecerán las condiciones de acreditación del baremo y de presentación y subsanación de documentación"; el artículo 8.2 deja a "la correspondiente orden" el desarrollo del baremo que será determinante de la admisión, toda vez que las solicitudes se ordenarán según las puntuaciones obtenidas de la aplicación del mismo; el mismo artículo 8, pero ahora en su apartado 5, letra c), deja a la normativa de desarrollo del futuro Decreto la concreción del criterio complementario que puede elegir la dirección o el titular del centro; el artículo 11.5 remite a la normativa de desarrollo el establecimiento de "los criterios y el procedimiento de reserva de plazas" para la admisión y escolarización del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo; y el art. 12.1, por su parte, dispone que contra los acuerdos adoptados en el proceso de admisión se podrá formular reclamación en el plazo que se establezca en la "reglamentación del proceso".
De la enumeración de remisiones reglamentarias efectuada, puede advertirse que el objeto de regulación que se pretende dejar al ejercicio por parte de la Consejera de Educación y Universidades de la potestad reglamentaria excede de forma evidente el ámbito meramente organizativo o doméstico del procedimiento de admisión, y afecta a cuestiones de carácter sustantivo con efectos ad extra y directamente vinculadas al ejercicio del derecho a la educación plasmado en el artículo 27 CE. En efecto, como señala el Consejo Consultivo de las Islas Baleares en Dictamen 59/2008 "el régimen de admisión de alumnos en centros docentes en niveles obligatorios (primaria y secundaria) y, en otras etapas, en régimen concertado y gratuito (segundo ciclo de la educación infantil) constituye una materia que incide en el derecho constitucional a la educación (artículo 27 CE) y, por tanto, se ha de examinar de acuerdo con esta premisa".
Del mismo modo, al analizar el carácter ejecutivo de este tipo de Decretos autonómicos que desarrollan la norma básica estatal en materia de admisión de alumnos, recuerda el indicado Órgano Consultivo lo señalado por la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña, en Dictamen 70/2007, cuando afirma que este tipo de decretos, a través de la ejecución de las habilitaciones que la Ley Orgánica hace de forma expresa a favor de las Administraciones educativas, "colabora con la ley en la regulación del derecho a la escolarización en centros docentes públicos", convirtiendo tales decretos en reglamentos ejecutivos en sentido estricto, en reglamentos que "no sólo tiene(n) contenidos organizativos del ejercicio del derecho a la escolarización, aun cuando esta sea una parte relevante de su contenido, sino que también acomete(n) la función de detallar las opciones que la Ley orgánica regula pero no concreta en todos sus extremos".
Estima el Consejo Jurídico que el Proyecto que ahora se somete a dictamen, en la medida en que pretende reglamentar una materia que forma parte e incide en el derecho a la educación, fijando condiciones para su ejercicio, pues afecta al acceso mismo de los alumnos al sistema educativo a través de su admisión en un centro escolar de su elección o de la de sus progenitores, debe agotar la regulación sustantiva, sin efectuar reenvíos a futuros desarrollos reglamentarios, salvo para la determinación de aspectos estrictamente organizativos o domésticos, como podrían ser los relativos al establecimiento de los formularios de las solicitudes de admisión o los procesos internos de gestión a realizar para darles curso y desarrollar todo el procedimiento tendente a la escolarización de los alumnos.
Sin embargo, el Proyecto efectúa remisiones reglamentarias que afectan a cuestiones como la obligación de determinados alumnos de someterse al procedimiento de admisión (art. 1), la concreción de los criterios que resultarán determinantes del proceso de admisión, pues aun cuando se establecen en el texto sometido a consulta dichos criterios y se clasifican en prioritarios y complementarios (art. 8), no se fijan en él cuestiones tan relevantes como la puntuación o el peso específico de cada uno de ellos en el baremo, ni las exigencias de acreditación y justificación, extremos éstos a menudo polémicos. De hecho, el reenvío normativo alcanza a la definición misma de alguno de los criterios complementarios, al sistema de desempate, al establecimiento de penalizaciones y, respecto de la admisión de los alumnos con necesidades específicas de apoyo educativo, se llega a incluso a efectuar una remisión en blanco para la determinación de los criterios y el procedimiento de reserva de plazas.
Entiende el Consejo Jurídico que esta opción normativa no es admisible, y ello porque, como de forma constante viene advirtiendo este Órgano Consultivo, lo impiden las importantes limitaciones que afectan a la potestad reglamentaria de los Consejeros cuando sus normas sean susceptibles de producir efectos sobre terceros, más allá del ámbito estrictamente organizativo y doméstico de su Departamento. Todo ello, en virtud de la configuración que de dicha potestad efectúan los artículos 38 y 52 de la Ley 6/2004 y en la estricta interpretación que la doctrina de este Consejo Jurídico hace de tales preceptos, y que ya ha sido puesta de manifiesto a la Consejería consultante en numerosos Dictámenes, como el 108/2007 o el ya citado 154/2007 sobre el Proyecto del que a la postre se convertiría en el Decreto 369/2007.
Así también nos expresábamos en el Dictamen 134/2009, evacuado a consulta de la misma Consejería de Educación, cuando señalamos que "dicha determinación ha de revestir la forma de Decreto del Consejo de Gobierno, toda vez que supone el desarrollo directo de una norma legal básica que, con fundamento en el artículo 9.2 CE, persigue promover las condiciones para que la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación sea real y efectiva. Ello dota a la previsión de una indudable eficacia ad extra, no limitada al ámbito meramente organizativo o doméstico de la Consejería competente en materia de educación, por lo que de conformidad con la doctrina reiteradamente expresada por este Consejo Jurídico en interpretación de los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004, su establecimiento excedería de las potestades normativas del Consejero competente en materia de Educación".
Debe, en consecuencia, procederse a establecer en el futuro Decreto, aquellas previsiones de carácter sustantivo y no meramente organizativo que en el Proyecto se remiten a un eventual desarrollo normativo y eliminar del texto las diversas llamadas al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de órganos diferentes del Consejo de Gobierno, pues tales eventuales habilitaciones únicamente puede efectuarlas la Ley, ex artículos 38 y 52 de la Ley 6/2004.
Ha de precisarse que esta consideración no debe interpretarse en el sentido de vedar a la titular de la Consejería de Educación cualquier intervención normativa en la definición de cualesquiera extremos necesarios para el correcto desenvolvimiento del procedimiento de admisión de alumnos, o incluso del dictado de instrucciones por parte de órganos inferiores a la Consejera que son habituales en cada uno de los procesos de admisión que se desarrollan cada año; pero, el ámbito de regulación de tales instrumentos debe mantenerse en el ámbito estrictamente organizativo, sin alcanzar a los aspectos sustantivos del derecho a acceder a la educación en condiciones de igualdad que se ponen en juego en la admisión del alumnado a los centros escolares.
Esta consideración tiene carácter esencial.
Debe señalarse, asimismo, que entre las materias que en la normativa vigente (Decreto 369/2007) se regulan en sede de admisión y escolarización y que el Proyecto omite, sin efectuar siquiera una remisión a niveles normativos inferiores, se encuentra el régimen de las comisiones de escolarización y las funciones que los órganos de los centros (Consejos Escolares y Directores fundamentalmente, arts. 127,e y 132,n LOE, respectivamente), verdaderos agentes protagonistas del proceso, han de asumir en su desarrollo, sin que de la documentación obrante en el expediente pueda deducirse cuál es la voluntad de la Administración educativa en cuanto a su regulación, pero en la medida en que la entrada en vigor del futuro Decreto determinará la derogación del Decreto 369/2007, deberá abordarse la reglamentación de los indicados aspectos organizativos del proceso de admisión.
2. El carácter no tasado de los criterios establecidos por el artículo 84 LOE.
A lo largo de la elaboración del Proyecto se ha planteado por el Servicio Jurídico de la Consejería consultante la duda acerca de si podría la Comunidad Autónoma fijar un criterio de valoración diferente a los establecidos con carácter básico por el artículo 84 LOE. Aunque la previsión que originó dicha consideración ha sido eliminada del texto definitivo sometido a consulta, estima el Consejo Jurídico de interés señalar que la doctrina constitucional aboga por el carácter no tasado de la enumeración de criterios contenida en el indicado precepto estatal.
A tal efecto, señala el Alto Tribunal que "las bases estatales en materia de adjudicación de plazas escolares en el sistema de centros sostenidos con fondos públicos sólo establecen, para el caso de escasez de plazas, unos criterios prioritarios a aplicar. Pero no concretan ni la totalidad de los criterios manejables, ni especifican el modo preciso de baremar los que sí se recogen (...) la enumeración completa de los criterios de valoración, su forma de puntuación o peso de cada uno, las reglas procedimentales e instrumentales aplicables, por ejemplo, en caso de eventuales empates de puntuación, deben ser regulados por las Administraciones educativas para cada territorio, siempre con la condición de que los criterios marcados por el Estado como básicos sean prioritarios en la valoración y no la desvirtúen. El legislador autonómico tiene capacidad para crear criterios propios de valoración y establecer el modo de calcular su aplicación -de ellos y de los estatales necesarios-, sin que esté preestablecido cómo deben integrarse entre sí. Lo relevante -el límite que no se puede rebasar- es que los criterios básicos estatales realmente lo sean y no queden desfigurados ni desplazados por una regulación completa y detallada de la materia que los diluya" (STC 271/2015).
En términos similares, la STSJ Galicia núm. 405/2014, de 18 junio, que partiendo de la doctrina contenida en la STC 214/2012, que "declara expresamente que "la regulación última de los criterios (de admisión de alumnos) incumbe a la Administración educativa (en ese caso claramente se refiere a la autonómica), la cual, si bien tendrá que incorporar aquellos que con carácter prioritario recoge el precepto impugnado, podrá concretar cómo pondera cada uno e, incluso, podrá adicionar otros , en el margen de decisión, lo que nos lleva a descartar que la disposición impugnada impida la competencia autonómica de desarrollo normativo", considera que "corresponde a la Administración autonómica la competencia para concretar y ponderar los criterios prioritarios de admisión de alumnos en los centros sostenidos con fondos públicos, fijados en la normativa básica estatal, y por otro, que nada impide que dicha Administración autonómica añada otros criterios, por estar dentro de la competencia autonómica de desarrollo normativo, siempre que incorpore los criterios prioritarios establecidos por la regulación básica estatal (con los que se cumple la función de ordenación propia de las bases estatales), todo ello además de introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (SSTC 49/1988 y 197/1996)".
La antes citada STC 271/2015 declara, además, la validez constitucional de una disposición autonómica que establecía que en los procesos de admisión de alumnos de centros docentes no universitarios mantenidos con fondos públicos, los alumnos cuya madre se encuentre en estado de gestación, se beneficiarán de una puntuación idéntica a la que obtendrían si ya hubiera nacido su nuevo hermano o sus hermanos, en el caso de que se trate de gestación múltiple. Criterio éste que, como novedad respecto de la regulación contenida en la LOE y en el hoy vigente Decreto 659/2007, se ha incorporado al Proyecto (art. 8.3) a sugerencia del Consejo Escolar de la Región de Murcia.
Se advierte, no obstante, que entre los criterios prioritarios que contempla el artículo 8.3 del Proyecto se ha omitido uno de los criterios básicos, el de encontrarse el alumno en situación de acogimiento familiar, lo que no resulta admisible conforme a la doctrina antes expuesta, debiendo ser incorporado a la relación de criterios prioritarios del Proyecto.
3. La admisión y escolarización del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo.
a) Sería clarificadora, respecto de la inserción del futuro Decreto en el ordenamiento jurídico regional, la inclusión de una mención a su relación de complementariedad y no colisión con otra norma ya vigente, como el Decreto 359/2009, de 30 de octubre por el que se regula la respuesta educativa a la diversidad del alumnado en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuyos artículos 15 y siguientes contienen normas relativas a la admisión y escolarización del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo.
Precisamente esta norma, en su artículo 15.1, al igual que el artículo 2, d) del Proyecto, dispone que la admisión de este alumnado se regirá por los principios de normalización, inclusión y no discriminación, lo que aconseja la eliminación del segundo inciso del artículo 11.1 del Proyecto, no sólo por innecesario sino, sobre todo, por resultar incoherente, dado que la locución adversativa ("no obstante") que le da comienzo podría dar lugar a interpretar erróneamente que la admisión del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo en centros ordinarios constituye un supuesto excepcional.
b) La previsión en el artículo 11.2 de centros ordinarios de referencia para la escolarización de alumnos con necesidades específicas de apoyo educativo cuyas características físicas o intelectuales exijan infraestructuras y recursos específicos, debería complementarse con una regulación más extensa de tales centros, que atienda a qué criterios han de seguirse para su designación, su procedimiento -que habría de garantizar la participación de la comunidad educativa-, los criterios y normas de admisión en ellos, etc. Quizás su ubicación más adecuada por razones sistemáticas fuera el Decreto 359/2009, donde ya se mencionan unos centros de escolarización preferente para los alumnos con altas capacidades intelectuales (art. 18.3), que podrían compartir algunas características con los centros de referencia a que se refiere el Proyecto, y donde se contiene también el régimen de los centros de educación especial y de las aulas abiertas especializadas en centros ordinarios, para alumnos con necesidades especiales.
Del mismo modo, debería aclararse la mención en el último inciso del indicado artículo 11.2 del Proyecto a los profesionales allí indicados, a los cuales se afirma que no afectará la determinación de los ya aludidos centros de referencia, pues no resulta de fácil comprensión.
4. La reproducción de la norma básica en el futuro Decreto.
Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico que, cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias regionales preceptos que son reproducción de la Ley o norma básica que se desarrolla, mediante llamadas concretas se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos básicos volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se evitan potenciales ilegalidades al dictar la Comunidad Autónoma normas en materias sobre las que carece de competencia. Asimismo, cuando se considere oportuno o necesario proceder a la reproducción de los contenidos legales en las normas reglamentarias, debe transcribirse literalmente el artículo, sin introducir modificaciones o alteraciones en su redacción.
Se hace esta consideración al advertir que existen en el Proyecto preceptos que vuelcan normas básicas sin efectuar advertencia expresa de su origen estatal y alterando parcialmente su redacción, como ocurre, a modo de ejemplo, con los artículos 2, letras b), e) y f); y 11, apartados 2 y 4.
QUINTA.- Observaciones particulares al texto.
I. Al articulado.
- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
En el apartado 2 b) se excluye de la participación en el proceso de admisión al alumnado de segundo ciclo de Educación Infantil si está escolarizado en un centro que tiene "ambas enseñanzas autorizadas y sostenidas con fondos públicos".
Debería precisarse a qué otras enseñanzas diferentes del segundo ciclo de Educación Infantil se refiere el determinante "ambas". Si se pretende aludir, como parece, al paso de Infantil a Primaria, el precepto quedaría mucho más claro si se especificara así.
- Artículo2. Principios generales.
a) En el apartado b) se prohíbe que los centros públicos o concertados establezcan servicios obligatorios asociados a las enseñanzas. Esta prohibición figura incorporada en el artículo 88.1 LOE bajo el epígrafe "garantías de gratuidad", donde se especifica que los servicios que se prohíben son aquellos que además de resultar obligatorios, requieran una aportación económica por parte de las familias, precisión ésta que debería incorporarse también al precepto proyectado, en coherencia con el resto de medidas contempladas en el referido apartado, dirigidas todas ellas a garantizar la posibilidad de escolarizar a todos los alumnos sin discriminación por motivos económicos.
b) En el apartado g) se prevé que el "acceso" al primer ciclo de Educación Infantil podrá estar sujeto al pago de un precio público. Entiende el Consejo Jurídico que lo que se pretende indicar es que este nivel de enseñanza no es gratuito (art. 15.2 LOE a contrario sensu) y que, en consecuencia, puede establecerse un precio público por la prestación del servicio educativo durante este ciclo. Si esta es la intención del precepto, quizás debería sustituirse el término "acceso a la enseñanza" por el de "escolarización en la enseñanza", pues de lo contrario podría interpretarse en el sentido de permitir que el proceso mismo de admisión estuviera sujeto al pago de un precio, lo que no parece estar en la mens legis.
- Artículo 3. Información sobre el proceso de admisión y escolarización.
En relación con los centros que impartan el primer ciclo de Educación Infantil, debería informarse acerca de los precios públicos a que, eventualmente, pudiera estar sometida la prestación del servicio educativo.
- Artículo 5. Adscripción de centros.
a) En la medida en que este precepto supone un desarrollo directo en el ámbito regional de lo establecido en el artículo 84.6 LOE, sin que haya procedido la Comunidad Autónoma a regular en otras normas con rango de Decreto la adscripción de centros -salvo el artículo 7 del Decreto 369/2007 que será derogado una vez se apruebe el Proyecto-, entiende el Consejo Jurídico que debería incorporarse a la disposición sometida a consulta la determinación de las condiciones, criterios (población escolar, número de centros existentes en la zona, su capacidad, distribución geográfica y los posibles desplazamientos de los alumnos, disponibilidad de transporte, etc.) y procedimiento a seguir por la Administración regional para efectuar la referida adscripción, tal y como le encomienda el aludido precepto básico, siendo insuficiente la regulación contenida en el artículo 5 del Proyecto.
b) De conformidad con el apartado 1, la Consejería de Educación determinará la adscripción de institutos de Educación Secundaria Obligatoria a institutos con Bachillerato. Guarda silencio acerca de la adscripción de otros centros escolares, como los de Educación Primaria a los Institutos de Educación Secundaria, lo que debería corregirse.
c) El apartado 2 prevé la adscripción entre centros privados concertados, para lo que será necesario el concierto de voluntades entre las titularidades de ambos centros.
No se prevé, sin embargo el supuesto de que el titular del centro al que pretende adscribirse uno de ellos no acepte su adscripción, sin que quede establecido en el precepto proyectado si ello determinará la adscripción del centro a uno o varios públicos, como ocurre en los supuestos en que la titularidad del centro concertado no formula propuesta de adscripción alguna, conforme se prevé en el último inciso del apartado. Entiende el Consejo Jurídico que, si se adoptara esta solución, debería oírse previamente al titular del centro concertado.
- Artículo 6. Solicitud de plaza escolar.
a) De conformidad con el apartado 1, el proceso de admisión comienza con la presentación oficial de una solicitud de plaza y finaliza con la matriculación en el centro adjudicado.
Quizás sería más preciso afirmar que lo que comienza con la presentación de la solicitud es el procedimiento individualizado de admisión para cada uno de los alumnos, que es algo diferente y que se encuadra en el más general proceso de admisión, que se inicia cada año en la fecha que determina la Consejería de Educación, mediante el dictado de una resolución que establece el calendario del proceso y las instrucciones a aplicar para su correcto desarrollo. Así, por ejemplo, la Resolución de 20 de marzo de 2015, de la Dirección General de Planificación Educativa y Recursos Humanos, por la que se dictan instrucciones y se establece el calendario del proceso ordinario y extraordinario de admisión de alumnos en Centros Públicos y Privados Concertados de Segundo Ciclo de Educación Infantil y Educación Primaria para el curso 2015/2016, cuya parte expositiva, en su primer párrafo, se expresa en los siguientes términos:
"La Consejería de Educación, Cultura y Universidades de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia inicia el procedimiento de admisión de alumnos para el curso 2015/16, en centros docentes sostenidos con fondos públicos que impartan segundo ciclo de Educación Infantil y Educación Primaria. Para la mejor organización de este proceso se hacen precisas unas instrucciones que, tal y como indica la Orden de 16 de enero de 2009, establezcan el calendario y determinen las actuaciones que han de llevarse a cabo durante las fases ordinaria y extraordinaria de admisión de alumnos".
Este inicio del proceso de admisión, que precede a y determina la apertura del plazo para la presentación de solicitudes, sin embargo, no está regulado adecuadamente en el Proyecto, como tampoco lo están las fases del mismo, a pesar de que en algunos preceptos del futuro Decreto sí se contienen referencias expresas a ellas.
Se sugiere, en consecuencia, que se recoja en el Proyecto una mínima regulación de dichos extremos.
b) Según el apartado 3, para participar en el proceso de admisión, habrá de presentarse una solicitud única de plaza "formalizada por el solicitante o por sus representantes legales debidamente autorizados".
Dado que en el apartado 2 del mismo artículo proyectado ya se explicita quiénes podrán ser solicitantes de plaza escolar (el alumno mayor de edad o emancipado, sus padres, madres, tutores, acogedores legales o guardadores de hecho), cabría suprimir el inciso trascrito pues parece innecesario a la par que inadecuado.
En efecto, aludir a los representantes legales del solicitante induce a confusión, pues ya el apartado 2 del artículo enumera las representaciones legales que pueden operar respecto de los alumnos menores de edad o incapacitados y les confiere a tales representantes la condición de solicitantes, negándosela a los propios menores. De tal modo que, al prever que el solicitante será el alumno mayor de edad o emancipado, o bien sus padres, tutores, etc., ya está predeterminando quienes gozan de capacidad de obrar plena a efectos de solicitar plaza y, en consecuencia, si alguien actuara en su nombre, éste no actuaría en ejercicio de una representación legal, que en sentido estricto es la que viene impuesta por la Ley para amparar intereses diversos dignos de protección, como el de los menores e incapacitados, y para suplir una falta de capacidad de actuar o una voluntad inepta en un determinado plano jurídico, sino que constituiría un supuesto de representación voluntaria, que debería quedar debidamente acreditada, mejor que "autorizada".
Se sugiere en consecuencia, la supresión del inciso "formalizada por el solicitante o sus representantes legales debidamente autorizados".
c) El mismo apartado 3 prevé que la presentación de la solicitud se realice preferentemente en el centro escolar solicitado en primera opción, al tiempo que el apartado 6 remite a lo establecido en el artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), "relativo al registro de la documentación dirigida a los diferentes órganos de las Administraciones Públicas".
Cabría simplificar la redacción del artículo acometiendo una refundición de los apartados 3 y 6, de modo que en el primero de ellos, tras señalar la preferencia de la presentación de la solicitud en el centro escogido en primera opción, se salvaguardara la posibilidad de presentar dicha solicitud en cualquiera de los registros o por los medios establecidos en el indicado artículo 16.4 LPACAP, lo que permitiría suprimir el apartado 6.
d) Cuando el apartado 4 enumera el contenido necesario de la solicitud, alude a "las alegaciones a las prioridades y al baremo". Si lo que se desea expresar es que en la solicitud habrá de hacerse constar qué apartados del baremo o qué prioridades entiende el solicitante que resultan de aplicación al alumno para el que se solicita plaza en el proceso de admisión, debería decirse así, para ganar en claridad y precisión.
e) El apartado 5 establece la necesidad de acreditar que el alumno cumple los requisitos académicos o de edad exigidos para poder matricularse en la enseñanza y nivel "para el que haya obtenido plaza".
De la lectura de este precepto surge la duda de si la acreditación de tales requisitos ha de hacerse en el momento en que se solicita la plaza, adjuntando la prueba de tales extremos a la propia solicitud o si, por el contrario, el momento de justificar que el alumno reúne las condiciones necesarias es posterior a la adjudicación de la plaza y anterior a la matrícula en el centro en que la haya obtenido.
De encontrarnos ante la primera opción, no sería correcto aludir a la enseñanza o nivel para el que "haya obtenido plaza", pues todavía no se le habría adjudicado; si, por el contrario, la acreditación de los requisitos ha de producirse una vez obtenida la plaza, tal previsión por razones sistemáticas debería extraerse del precepto que regula la solicitud, para ubicarse, quizás, en el correspondiente a la matriculación.
- Artículo 7. Prioridades en la adjudicación de plazas.
En el apartado 1, letra c) debe precisarse que el "resto de casos" a que se refiere el precepto son los de traslado de la unidad familiar debido a motivos diferentes a los señalados en el primer inciso.
- Artículo 8. Criterios de admisión y escolarización.
a) En el apartado 3, letra e), se recoge el criterio prioritario básico de la discapacidad del alumno o de sus padres o hermanos y se trascribe el siguiente inciso del artículo 84.2 LOE: sin que ninguno de ellos tenga carácter excluyente y sin perjuicio de lo establecido en el apartado 7 del artículo 84 LOE.
El inciso indicado tiene sentido en el referido artículo 84.2 LOE, pues cierra la enumeración de todos los criterios prioritarios que con carácter básico establece aquella Ley, de modo que el carácter no excluyente viene referido a los diferentes criterios que previamente ha enumerado y su referencia al artículo 84.7 LOE lo es a supuestos de prioridades establecidas ex lege, como las señaladas en el artículo 7.1, letras b) y c) del Proyecto.
Sin embargo, si se traslada esa previsión a un apartado del Proyecto en el que únicamente se contempla uno de aquellos criterios, el inciso pierde completamente su sentido y sólo sirve para generar confusión, por lo que bien se suprime -la regla operaría igualmente dado el efecto directo de la norma básica-, bien se traslada al párrafo inicial del apartado 3, bien se configura como una cláusula de cierre de todo el apartado, para que su referente sean todos los criterios prioritarios allí enumerados y no sólo el contenido en la letra e).
b) En relación con la condición de familia numerosa, el apartado 3, letra d) establece: "para cuya tipología se estará a lo dispuesto por el organismo con competencias en la materia".
Debe recordarse, sin embargo, que la condición legal de familia numerosa y sus categorías, vienen establecidas y definidas por la Ley estatal 40/2003, de 18 de noviembre, de protección a las familias numerosas, por lo que su tipología no dependerá de lo que disponga el organismo con competencias en la materia, sin perjuicio de que para la acreditación de este criterio se exija la aportación del título acreditativo de dicha condición, éste sí expedido por el órgano autonómico competente, en el que figurará la categoría de familia numerosa que corresponda a la del solicitante.
En cualquier caso si, en contra de lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen, la concreción de estos criterios -por ejemplo, la puntuación a otorgar a esta condición y la existencia de puntuaciones diversas según la familia numerosa sea de categoría general o especial- así como de los requisitos de su acreditación, se difieren por el Proyecto a la Orden que apruebe el correspondiente baremo, debería suprimirse aquí el inciso objeto de análisis.
c) En el apartado 4,b debe sustituirse el inciso final "si así se establece en la normativa vigente", por "en los términos establecidos en la normativa vigente" o similar, pues el precepto del Proyecto recoge, de forma parcial e incompleta, una previsión ya contenida en el artículo 84.2, segundo párrafo LOE, sobre la posibilidad de reservar un porcentaje (de hasta un 20%) de la puntuación asignada a las solicitudes de admisión en enseñanzas postobligatorias al criterio del rendimiento académico del alumno, para la admisión en centros que tengan reconocida una especialización curricular o que participen en acciones de fomento de la calidad de los centros docentes de las previstas en el artículo 122 bis LOE.
d) En el apartado 5,b.c debe sustituirse el impreciso término "actualmente", por una referencia temporal cierta, como por ejemplo la fecha de inicio del proceso de admisión o la de presentación de la solicitud.
- Artículo 9. Adjudicación de plazas escolares.
Los criterios señalados en el apartado 2 se configuran como criterios que "podrán" ser utilizados por el sistema de desempate. Este sistema, que resultará determinante en la adjudicación de las plazas escolares en aquellos centros con una alta demanda, debería quedar ya diseñado al menos en sus trazos gruesos en el Decreto y no reenviar su configuración y establecimiento a un futuro desarrollo normativo, como prevé el apartado 1 del precepto.
Al menos, deberían quedar ya aquí fijados tanto los criterios que de modo necesario habrán -no meramente "podrán"- de utilizarse para romper la igualdad de puntuaciones entre los solicitantes de plaza, como también una priorización entre tales criterios de desempate, de modo que se atienda de forma preferente a aquellos parámetros que se basan en la obtención de mayor puntuación en los diferentes apartados del baremo, anteponiendo la conseguida en los criterios prioritarios del artículo 8.3, y dejando como mera forma residual y excepcional de resolución de los empates la puramente aleatoria del sorteo.
Ello contribuiría a garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades en la admisión a los centros sostenidos con fondos públicos, objetivando al máximo la selección en atención a los criterios predeterminados normativamente y respetando, también a la hora de romper los eventuales empates, la relevancia que en el sistema tiene cada uno de tales criterios.
- Artículo 12. Reclamaciones y recursos.
a) En el apartado 1 se prevé la posibilidad de formular reclamación frente a los acuerdos de carácter definitivo de los centros públicos adoptados en el proceso de admisión, remitiendo a "la reglamentación del proceso" la determinación del plazo de interposición. Esta es una determinación que podría y debería fijar ya el Proyecto, al modo de lo que hace el apartado 2 respecto de las reclamaciones que se formulen frente a las decisiones de la titularidad de los centros privados.
En cualquier caso, habría de identificarse también ante quién se formulará la reclamación y qué órgano será el competente para resolverla, si es el mismo órgano que adoptó la resolución impugnada (el Director, ex art. 132,n LOE) u otro.
b) Del mismo modo, no se especifica quién ha de resolver las reclamaciones formuladas ante la titularidad del centro privado concertado, si bien podría inferirse que será la Dirección General competente en materia de admisión y escolarización, dado que es a este órgano al que ha de remitir el centro el expediente "junto con su informe".
De ser así, es decir, si la reclamación es resuelta por la Dirección General, dicha resolución ya constituye un verdadero acto administrativo susceptible de ser recurrido por las vías ordinarias previstas en la legislación básica sobre el procedimiento administrativo común. Comoquiera que el apartado 3 del artículo objeto de la presente consideración establece que las resoluciones de la indicada Dirección General pondrán fin a la vía administrativa, dicho recurso habría de ser bien el potestativo de reposición bien, directamente, el contencioso-administrativo (art. 123.1 LPACAP).
Si, por el contrario, las reclamaciones son resueltas por el mismo titular del centro privado concertado, de modo que la previsión relativa a la remisión del expediente a la Dirección General lo es a efectos meramente informativos, entonces sí sería necesario establecer, como de hecho prevé el segundo párrafo del apartado 2, un trámite previo de reclamación ante el indicado órgano directivo, como ya señalamos en nuestro Dictamen 154/2007, en relación al Proyecto del que a la postre sería el Decreto 369/2007.
Procede, en consecuencia que se fije con claridad en el apartado 2, quién ha de resolver las reclamaciones frente a las decisiones de la titularidad de los centros privados concertados.
c) Debe, además, corregirse la referencia a la Dirección General competente en materia de admisión y escolarización, pues en el segundo párrafo del apartado 2 se alude a "la dirección general con competencias y escolarización".
II. A la parte final.
- Disposición adicional segunda. Centros docentes privados.
a) En la medida en que el futuro Decreto tiene por objeto la regulación de los procesos de admisión y escolarización que se desarrollen en centros docentes públicos y privados concertados, debería precisarse que las obligaciones de comunicación de datos que se establecen en la disposición se refieren a los datos obtenidos con ocasión de tales procesos por parte de los centros privados sostenidos con fondos públicos, pues en los términos en los que aparece redactada la disposición excede el ámbito tanto subjetivo como objetivo del Proyecto.
b) Las previsiones del precepto deberían quedar expresamente encuadradas en lo establecido en la Disposición adicional vigesimotercera LOE, que establece con carácter general el régimen de los datos personales de los alumnos, con expresión de las obligaciones que incumben a quienes tienen acceso a dicha información y los límites aplicables tanto a los datos que pueden recopilarse como a su posterior tratamiento.
c) El precepto proyectado alude, entre las finalidades a que se destinarán los datos de los alumnos facilitados por los centros, a la de dar respuesta a "las consultas de carácter judicial", expresión que quizás fuera más adecuado sustituir por "los requerimientos de documentación e información que le dirijan los órganos jurisdiccionales".
SEXTA.- Observaciones de técnica normativa y de redacción.
1. De conformidad con la Directriz 12 de las de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, la parte expositiva de la disposición debe cumplir la función de describir su contenido, objeto y finalidad, extremos ausentes en la del Proyecto sometido a consulta, en la que únicamente se alude a la competencia material de que dispone la Comunidad para dictar el futuro reglamento, la habilitación conferida por la normativa básica para su desarrollo y los antecedentes de la disposición.
Debería indicar la exposición de motivos cuál es su objeto y finalidad y, en relación a su contenido, explicitar de forma sintética cuáles son las principales novedades que se introducen respecto de las normas vigentes y cuáles las circunstancias que mueven a la Administración educativa a variar el marco jurídico de la admisión de alumnos, ubicando la norma en su contexto.
2. Deben adecuarse las citas normativas contenidas en la parte expositiva tanto en su forma como en su contenido. Así, la de la LOE, debe ajustarse a su denominación completa, con expresión de su fecha.
Del mismo modo, la del artículo 84.1 LOE debe adecuarse a su literalidad, pues en el precepto legal no se menciona a los acogedores legales, guardadores de hecho ni a los alumnos mayores de edad o emancipados. Esta observación no debe interpretarse en un sentido material que vedaría a estos sujetos ser eventuales solicitantes de plaza en el proceso de admisión, sino puramente formal, de modo que la cita del contenido de un precepto legal se haga con rigor.
3. La referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del Consejo Escolar de la Región de Murcia, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa).
4. La mención que en diversos preceptos se realiza a la titularidad de los centros privados concertados como "titularidad/representante" y "titularidad o representante", debería simplificarse mediante la utilización de los términos titular o titularidad del centro, que es la utilizada por las leyes básicas (arts. 51, 57 y 59 LODE ó 115 LOE), suprimiendo la mención al representante.
5. De conformidad con la Directriz 26 de las de técnica normativa, que ofrece criterios de redacción de los artículos, deberían revisarse algunos apartados y párrafos del Proyecto, que no se ajustan al criterio de "cada párrafo un enunciado; cada enunciado, una idea", incorporando diversos enunciados y reglas en un mismo párrafo, lo que va en detrimento de la claridad del texto. Así ocurre, a modo de ejemplo, en los artículos 2, letra c) y 5.2.
6. La división en apartados de los artículos y la subdivisión de aquéllos habría de ajustarse a lo establecido en la Directriz 31, lo que no siempre se cumple en el Proyecto, como se advierte en el artículo 2 y en la subdivisión del artículo 8.5,b).
7. Debe procurarse la adecuación entre los epígrafes que encabezan los preceptos y el contenido de cada uno de ellos. Así, a modo de ejemplo, en el artículo 13 se alude a responsabilidades disciplinarias y sanciones, aun cuando ninguna sanción se establece o define en el precepto.
Del mismo modo, la Disposición adicional segunda se intitula "centros docentes privados" cuando el contenido de la disposición se centra en el específico aspecto de la comunicación de los datos de los alumnos matriculados en los centros privados a la Administración educativa.
8. No es necesario derogar de forma expresa todas las disposiciones exclusivamente modificativas de una anterior, bastando con la derogación de esta última. Así, es suficiente con derogar la Orden de 16 de enero de 2009, de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, por la que se regula el procedimiento de admisión de alumnos en centros docentes sostenidos con fondos públicos que imparten enseñanzas de segundo ciclo de Educación Infantil, Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria, Bachillerato y Programas de Cualificación Profesional Inicial en la Región de Murcia, para entender que quedan sin efecto también las cinco órdenes que la modificaron.
Así ocurre también con la Orden de 20 de abril de 2015, de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades, por la que se modifica la Orden de 4 de junio de 2014, por la que se regula la admisión de alumnos en Escuelas Infantiles de Primer Ciclo de Educación Infantil dependientes de la Consejería competente en materia de Educación y en Escuelas Infantiles Municipales creadas en el marco del Plan Educa3.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma goza de competencia material para aprobar el futuro Decreto, de conformidad con lo señalado en la Consideración Segunda de este Dictamen.
SEGUNDA.- Tienen carácter esencial las observaciones efectuadas en la Consideración Cuarta de este Dictamen en relación con las diversas llamadas al desarrollo reglamentario del futuro Decreto y con la omisión en el artículo 8.3 de uno de los criterios prioritarios fijados por la normativa básica.
TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a la mejor inserción del futuro Decreto en el ordenamiento y a su mejora técnica.
No obstante, V.E. resolverá.
