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Dictamen nº 104/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de mayo de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 26 de octubre de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, debida a accidente escolar (expte. 303/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Por medio de un escrito fechado el 30 de septiembre de 2016 x presenta una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la -entonces vigente- Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
En la reclamación explica que el día 1 de abril de 2016, cuando trabajaba en la pista deportiva del Colegio Público (CEIP) Anita Arnao, de Mula -en el que ejerce su actividad de maestro de Educación Física-, recibió un balonazo fortuito que le provocó la rotura de las gafas graduadas que llevaba.
A tal efecto, aporta dos facturas expedidas por una óptica de la ciudad de Murcia los días 9 de enero de 2015 y 29 de septiembre de 2016. En la primera de ellas se refleja un importe de 200 euros -referente a la totalidad del importe de las gafas, que comprende montura y cristales- y en la segunda otro de 100, que se refiere únicamente a la adquisición de una montura de la marca Ray-Ban. En este último documento, que se corresponde con la cuantía de la indemnización que solicita, aparece estampado el sello del establecimiento y figura una anotación manuscrita de que está "Pagado", que hace presumir que la montura de gafas se adquirió con anterioridad a esa fecha y no varios meses después.
SEGUNDO.- La Directora del centro presenta el 27 de abril de 2016 en el registro de entrada de documentos de la Oficina Corporativa de Atención al Ciudadano de Mula un informe de accidente escolar realizado por ella misma el día 7 anterior. En dicho documento aparece estampado otro sello de entrada en el Servicio Jurídico de la Consejería el 3 de mayo de 2016.
En él expresa las mismas circunstancias de tiempo y lugar que ya se han reseñado, concreta que el evento dañoso se produjo durante una clase de Educación Física y explica que "Los niños estaban practicando fútbol en la pista deportiva del patio del Centro. Un balón fortuito vino a parar a la cara del maestro ocasionando la rotura de sus gafas".
Posteriormente, el 3 de octubre de 2016, la misma responsable del centro educativo remite a la Consejería consultante la reclamación presentada junto con otra copia del informe de accidente escolar ya citado.
TERCERO.- El Secretario General de la Consejería consultante, por delegación de la Consejera, dicta una resolución el citado día 3 de mayo de 2016 por la que acuerda admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designar al instructor del procedimiento. Dicho acuerdo se le notifica al interesado junto con un escrito del instructor en el que le informa del plazo establecido para resolver y notificar la resolución del procedimiento y los efectos del silencio administrativo.
CUARTO.- El órgano instructor solicita el 10 de mayo de 2016 a la Directora del centro educativo que emita un informe complementario del que ya emitió el 7 de abril de 2016.
La citada responsable del Colegio Público emite un nuevo informe el 13 de mayo en el que ratifica el contenido del que había emitido con anterioridad.
QUINTO.- El 27 de mayo de 2016 se confiere al reclamante el oportuno trámite de audiencia a los efectos de que pueda examinar el expediente administrativo, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estime pertinentes. Sin embargo, no consta que haya hecho uso de ese derecho.
SEXTO.- Con fecha 13 de octubre de 2016 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación por considerar que existe el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y los daños sufridos, por lo que se le debe indemnizar en la cantidad de 100 euros que solicitó, que deberá ser actualizada de acuerdo con lo que se establece en el artículo 141.3 LPAC.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 26 de octubre de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, procedimiento seguido y plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento.
I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPAC 2015 dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC.
II. El reclamante está legitimado para interponer la acción resarcitoria puesto que es la persona que sufrió el daño patrimonial por el que solicita la correspondiente indemnización. De igual modo, cabe hacer alusión a la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 75/1999 y 145/2006), en la que se acoge la del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostienen que no es admisible excluir del concepto de "particulares", a que se refiere el artículo 139 LPAC, a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante en tanto que es titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
III. Se constata que se produjo una alteración indebida de la sustanciación de los trámites que integran el presente procedimiento de responsabilidad patrimonial. De este modo, el examen conjunto de la documentación remitida permite advertir que en este supuesto se dictó la resolución de admisión a trámite de la reclamación patrimonial el 3 de mayo de 2016 (Antecedente tercero de este Dictamen) y que se realizaron seguidamente actividades instructoras a pesar de que el interesado no había presentado todavía la solicitud de indemnización, lo que realizó efectivamente por medio de un escrito fechado el 30 de septiembre de 2016.
Parece que esa circunstancia se produjo porque la Directora del colegio público remitió a la Consejería el informe de accidente escolar el 27 de abril de ese año 2016 y que ello provocó la incoación del procedimiento, si bien no resulta posible entender que se hubiera iniciado de oficio (como prevén los artículos 142.1 LPAC y 5 RRP) porque no se hace constar así en la resolución de inicio, sino que de manera contraria se alude expresamente en ella (folio número 6 del expediente) a que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por el interesado.
IV. En cualquier caso, se aprecia que la acción se ejercitó poco tiempo después de que se produjera el evento lesivo y, en consecuencia, dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establecen los artículos 142.5 LPAC y 4.2 RRP. En ese sentido, hay que recordar que el daño por el que se reclama se produjo el 1 de abril de 2016 y que la solicitud de resarcimiento se formuló el 30 de septiembre siguiente, cuando se presentó en el Colegio Público, de manera temporánea, por tanto -y no el 27 de abril de 2016 como se dice en la propuesta de resolución-.
TERCERA.- Los daños al profesorado en el ejercicio de la actividad docente.
Reconocida la legitimación activa de los profesores para reclamar al amparo de lo previsto en el artículo 139 y ss. LPAC, al margen de la relación funcionarial o laboral, la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, en el Dictamen número 175/2009) ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados al profesorado, que conviene recordar para su aplicación al caso concreto:
1. La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso, existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes números 75 y 76 del año 1999): relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (artículo 139.1 LPAC) y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 141.1 LPAC).
2. Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público en los accidentes ocurridos en centros escolares ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (folio 47), que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
3. En el caso de los daños sufridos por los docentes por la acción de los alumnos, éstos no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público, pues se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento, ejercitándose sobre ellos unas facultades de vigilancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1903, párrafo sexto, del Código Civil:
"Las personas o entidades que sean titulares de un centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias".
4. La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el docente algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.
En consecuencia, la aplicación de la vía resarcitoria del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y que se trata de daños que no tienen el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que la componen, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, en aquellos casos en que los daños al profesorado se producen durante el ejercicio de sus actividades docentes, derivadas de acciones de alumnos, que se encuentran bajo la vigilancia del centro escolar, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del profesor.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto: concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial en el presente caso.
Las circunstancias que concurren en el supuesto determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional desde el momento en que se cumplen todos los elementos necesarios para ello. Así, ha quedado acreditado en el expediente un daño o perjuicio patrimonial efectivo, individualizado en la persona del reclamante y valorado en la cantidad de 100 euros, que se produjo como consecuencia del funcionamiento del servicio público docente, y que se ocasionó en el transcurso de las actividades escolares propias del mismo.
Además, el alumno causante del daño no puede ser considerado como un tercero, ya que se ejercitan sobre él facultades de vigilancia durante la jornada escolar de conformidad con lo que se establece en el artículo 1903, párrafo sexto, del Código Civil, ya citado.
Para tal reconocimiento de responsabilidad patrimonial es indiferente que el funcionamiento del servicio público docente haya sido normal o anormal, de acuerdo con el enunciado del artículo 139.1 LPAC, sino que basta que exista relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público docente.
La antijuridicidad del daño viene determinada por la inexistencia del deber jurídico de soportarlo por parte del interesado, quien en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligado a realizar sacrificios patrimoniales. En efecto, tanto este Consejo Jurídico (por todos, en los Dictámenes números 188/2002 y 86/2004, ya mencionados), como el Consejo de Estado (entre otros, en los Dictámenes números 2411/2000 y 1164/2001), vienen sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte con virtualidad suficiente para romper el nexo causal correspondiente.
Del examen del expediente resulta que el reclamante sufrió un daño patrimonial, consistente en la rotura de sus gafas cuando impactó contra su cara un balón lanzado por un alumno durante la clase de Educación Física (actividad programada de fútbol), sin intencionalidad de dañarlo.
Cabe concluir, pues, que la Administración debe reparar el daño sufrido por el interesado en el ejercicio de su función docente, al igual que este Consejo Jurídico estimó en sus Dictámenes números 247/2002, 86/2004, 75/2016 y, particularmente, 175/2009, 277/2011 y 9/2016, respecto a supuestos similares al presente. También lo hizo así el Consejo de Estado (por todos, en su Dictamen núm. 1001/2004) y el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, que en su Dictamen núm. 1075/2007 señala:
"Por tanto, concurren todos los requisitos para estimar la solicitud de indemnización formulada por la profesora, puesto que sufrió el percance durante el desarrollo de una clase, mientras impartía docencia en el gimnasio del citado Instituto, cuando un alumno lanzó una pelota de goma en condiciones y circunstancias tales que la interesada no pudo evitar que la pelota le golpeara en la cara y, al caer, las gafas al suelo se rompiera la montura.
En consecuencia, en la medida en que se ha acreditado la producción de un daño y que concurre la imprescindible relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y aquellos daños, tendrá que reconocerse la reparación que ha solicitado la profesora".
Puesto que no se ha discutido su alcance en el expediente, la cuantía de la indemnización habrá de coincidir con la anteriormente expresada, incrementada con la correspondiente actualización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación por entender que concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y, de modo concreto, la relación de causalidad que debe existir entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado, cuya antijuridicidad también ha sido acreditada.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a satisfacer al interesado debiera ajustarse a lo que se determina en la Consideración cuarta, in fine, de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
