Dictamen nº 105/2017

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de mayo de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 1 de marzo de 2017, sobre Proyecto de Decreto por el que se establece el Currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 61/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Innovación Educativa y Atención a la Diversidad redacta un primer borrador de Decreto por el que se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  Junto a dicho texto obran en el expediente los siguientes documentos:

  - Propuesta, de 18 de octubre de 2016, que la titular del indicado órgano directivo eleva a la Consejera de Educación y Universidades para que el texto se tramite y apruebe como Decreto.

  - Memoria de análisis de impacto normativo abreviada (MAIN), de 17 de octubre de 2016, según la cual la norma proyectada pretende adecuar la enseñanza de la Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas a los cambios introducidos en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE) por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE) y al currículo básico de estas enseñanzas que se concreta en el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre. Señala la Memoria que se pretende implantar los cambios introducidos en el curso académico 2016-2017.

  Tras justificar el carácter abreviado de la Memoria en la ausencia de repercusiones del mismo en los derechos, obligaciones y cargas de ciudadanos y empresas, toda vez que la futura norma se limita a efectuar cambios en la ordenación académica de la enseñanza, recoge el documento la tramitación efectuada hasta ese momento, señalando que se dio traslado del texto a las diferentes direcciones generales de la Consejería impulsora y a la Inspección de Educación, habiéndose incorporado al texto todas las observaciones formuladas.

  Contiene la memoria un análisis sobre el impacto presupuestario -se afirma que la futura norma no generará nuevas obligaciones presupuestarias-, el impacto por razón de género y por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género, considerándose en ambos casos como nulo o neutro.

  - Propuesta de acuerdo que la Consejera de Educación y Universidades elevará al Consejo de Gobierno para la aprobación del proyecto como Decreto.

  SEGUNDO.- Con fecha 27 de octubre de 2016, se evacua el preceptivo informe del Servicio Jurídico de la Consejería impulsora, en sentido favorable, si bien efectúa diversas consideraciones sobre el procedimiento seguido en la elaboración de la futura norma y acerca de los trámites a cumplimentar hasta finalizar dicho procedimiento.

  En cuanto al contenido del futuro Decreto, las observaciones que se efectúan no son de legalidad, sino que se orientan a dotar de una mayor precisión y coherencia a la regulación, advirtiendo, asimismo, acerca de la posición de este Consejo Jurídico sobre el otorgamiento de efecto retroactivo a las normas definitorias de los currículos educativos.

  TERCERO.- El 3 de noviembre se elabora una nueva MAIN en la que se afirma que se han recogido todas las observaciones efectuadas por el Servicio Jurídico.

  Consta, asimismo, en el expediente una nueva versión del texto, la segunda.

  CUARTO.- Recabado el preceptivo dictamen del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se evacua el 12 de diciembre, con el número 21/2016. En él se formulan observaciones tanto de carácter formal y gramatical como sustantivo, que persiguen una mayor claridad del texto y facilitar su comprensión, en orden a mejorar la redacción de numerosos preceptos.

  QUINTO.- Con fecha 12 de enero de 2017 se evacua informe favorable del Consejo Asesor Regional de Educación Permanente de Personas Adultas de la Región de Murcia, con una sugerencia relativa a la incorporación de dos materias a efectos de convalidación en el Anexo I.

  SEXTO.- El 16 de enero se elabora una nueva MAIN, según la cual se han recogido todas las observaciones efectuadas por el Consejo Escolar de la Región de Murcia, excepto una.

  Consta en el expediente una nueva versión del texto, la tercera.

  SÉPTIMO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 9 de febrero en sentido favorable al texto, con dos observaciones de técnica jurídica y una advertencia acerca del rechazo que muestra el Consejo Jurídico al efecto retroactivo de este tipo de disposiciones de establecimiento de currículo.

  OCTAVO.- El 17 de febrero, se elabora una nueva MAIN que afirma haber recogido todas las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, al tiempo que justifica el efecto retroactivo de la futura norma en el calendario de implantación de las enseñanzas establecido por la LOMCE, que exige que el nuevo currículo adaptado se apique en el curso 2016-2017, si bien no fue posible comenzar la elaboración del Proyecto hasta que no se aprobó el Real Decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato.

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 1 de marzo de 2017.  

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  Este Dictamen se emite con carácter preceptivo al amparo de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al versar sobre un Proyecto de Decreto por el que se desarrolla la legislación básica del Estado constituida por los artículos 66 y siguientes de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria.

  SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria y conformación del expediente.

  En lo sustancial, el procedimiento de elaboración del Proyecto sometido a Dictamen se ha ajustado a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, constando en el expediente los informes y actuaciones preceptivas.

  No obstante, no ha quedado acreditado en el expediente el cumplimiento de las obligaciones de publicidad que respecto del proyecto normativo y la MAIN impone el artículo 16.1, letras b) y c), de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  En relación con el expediente remitido junto a la consulta ha de señalarse que si bien aparece foliado, no lo ha sido de forma correlativa, de modo que existen numerosas hojas con el mismo número de folio. Asimismo, algunos documentos están incompletos (es el caso del informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia al que le falta el folio 21) y otros aparecen desordenados, con inserciones de páginas de documentos distintos (así, el informe del Consejo Asesor Regional para la Educación Permanente de las Personas Adultas se ve interrumpido por una de las MAIN que jalonan el procedimiento). Estas deficiencias en la conformación del expediente dificultan su manejo y cita, por lo que habrían de ser evitadas.

  Del mismo modo, no consta identificado en el expediente remitido el texto definitivo sobre el que versa la consulta, aunque se considera como tal el que obra a los folios 396 y siguientes en tanto que aparece expresamente calificado en el índice de documentos como el último texto del Proyecto.

  TERCERA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.

  La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al amparo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía, ostenta la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.

  Entre tales leyes orgánicas, la LOE dedica el Capítulo IX de su Título I -artículos 66 a 70- a la "Educación de personas adultas", que inspirada por el principio general de formación permanente o aprendizaje a lo largo de la vida (arts.1, letra d y 5 LOE) persigue ofrecer a todos los mayores de dieciocho años la posibilidad de adquirir, actualizar, completar o ampliar sus conocimientos y aptitudes para su desarrollo personal y profesional, permitiéndoles obtener una formación básica y, entre otros objetivos, facilitarles el acceso a las distintas enseñanzas del sistema educativo.

  Partiendo de la competencia atribuida por el Estatuto de Autonomía y con respeto a las bases estatales fijadas por la LOE, la regulación autonómica de la educación de adultos es acorde, asimismo, con la Disposición final sexta de la referida Ley, según la cual sus normas podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (en adelante LODE), es decir: la ordenación general del sistema educativo; la programación general de la enseñanza; la fijación de las enseñanzas mínimas y de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos; la Alta Inspección y las demás facultades que, conforme al artículo 149.1,30ª CE, corresponden al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos.

  Asimismo, de forma más concreta y como llamadas específicas a la actuación de las Administraciones educativas en el ámbito de la educación de las personas adultas para facilitar su acceso a las enseñanzas del sistema educativo y, en particular, a la Educación Secundaria Obligatoria, la LOE les encomienda establecer currículos específicos para la educación de personas adultas que conduzcan a la obtención de los títulos establecidos en la misma Ley (art. 67.9), organizar periódicamente pruebas para que los mayores de dieciocho años puedan obtener directamente el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria (art. 68.2) y autorizar los centros docentes que impartan a las personas adultas las enseñanzas conducentes a la obtención de un título de los contemplados en la propia LOE (art. 70).

  En lo que se refiere al establecimiento del currículo de estas enseñanzas, cabe recordar que el artículo 6 bis LOE atribuye al Gobierno el diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere dicha Ley, correspondiendo a las Administraciones educativas la fijación y establecimiento de los correspondientes currículos, que habrán de respetar los elementos básicos fijados por el Estado.

  Así, por Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, recogiendo su Disposición adicional cuarta la previsión ya contenida en el art. 67.9 LOE, relativa a que en atención a las especiales circunstancias de las personas adultas, por vía reglamentaria se podrán establecer currículos específicos que conduzcan a la obtención de un título académico.

  El indicado Real Decreto deroga el 1631/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la ESO, a excepción de la Disposición adicional primera, relativa a la educación de las personas adultas, que se mantiene en vigor en todo aquello que resulte aplicable conforme a la nueva redacción de la LOE dada por la LOMCE.

  Dicha disposición adicional establece que las enseñanzas de esta etapa para las personas adultas se organizarán de forma modular en tres ámbitos: ámbito de comunicación, ámbito social y ámbito científico-tecnológico, y dos niveles en cada uno de ellos. La organización de estas enseñanzas deberá permitir su realización en dos cursos.

  De conformidad con lo expuesto, atendida la competencia de desarrollo legislativo que el artículo 16.1 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma, y dado que el contenido del Proyecto no puede ser incardinado en alguna de las funciones que el Estado reserva para sí, sino que, antes bien, corresponde a una materia que la propia LOE encomienda a las correspondientes Administraciones educativas, cabe concluir que la Comunidad Autónoma goza de competencia para regular la educación de personas adultas en el ámbito de la Región de Murcia. En su ejercicio, y en atención al modelo bases más desarrollo a que aquélla responde, el Consejo de Gobierno habrá de ajustarse a los límites establecidos por las leyes orgánicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución y demás normas básicas que incidan sobre la materia.

  Por otra parte, el Proyecto sometido a consulta no es un reglamento ejecutivo al uso, que desarrolla una Ley regional habilitante, sino que la función que a través del mismo se lleva a cabo es el ejercicio de las competencias normativas autonómicas en materia de educación, mediante el desarrollo reglamentario directo de la legislación básica estatal, introduciendo en la regulación opciones políticas propias.

  Desde esta perspectiva, y al margen de la genérica alusión a las Administraciones educativas, no es posible encontrar en la ley estatal objeto de desarrollo una habilitación reglamentaria expresa al órgano ejecutivo de la Comunidad Autónoma, aunque sí se deja a ésta, como ya ha quedado expuesto, la reglamentación derivada de aquélla, la cual deviene imprescindible para la concreta aplicación y eficacia de las bases estatales, complementando sus previsiones.

  De hecho, en relación con el alcance de la competencia autonómica para la regulación de las enseñanzas regladas que se imparten en la educación de personas adultas, la STC 24/2013, de 31 de enero, señala que "la Ley Orgánica de Educación no realiza siquiera una remisión expresa a la competencia de las Administraciones educativas para la regulación de las enseñanzas de adultos (...), resultando de plena aplicación la regla general establecida en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Educación, que atribuye al Gobierno de la Nación la competencia para fijar los aspectos básicos del currículo de las enseñanzas en ella reguladas, sea cual sea el itinerario que se siga (...) la libertad de las Comunidades Autónomas para el diseño curricular de este tipo de enseñanzas es más amplia que (aquella con) la que cuenta para regular el currículo de las enseñanzas que conducen al mismo título académico cuando se trata del itinerario normal".

  En este marco competencial, el Consejo de Gobierno aprueba el Decreto 220/2015, de 2 de septiembre de 2015, por el que se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuya Disposición adicional quinta efectúa una remisión general del régimen de la educación de personas adultas que conduzca a la obtención de los títulos de Graduado en Educación Secundaria a lo establecido en la Disposición adicional cuarta RD 1.105/2014, de 26 de diciembre. Asimismo, prevé que de conformidad con el artículo 68.2 LOE, la Consejería de Educación organizará una prueba para la obtención directa del título de Graduado en ESO por cualquiera de las dos opciones a las que se refiere el artículo 25.1 de la citada ley (enseñanzas académicas o enseñanzas aplicadas) para aquellos alumnos que tengan, al menos, dieciocho años y no dispongan de dicho título, velando porque se adopten las medidas necesarias para asegurar la igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad que se presenten a dichas pruebas.

  Ha de considerarse, además, que el Decreto 118/2013, de 2 de agosto, por el que se establecen las actuaciones en materia de educación y formación de personas adultas y se determinan los instrumentos para su desarrollo en el ámbito de gestión de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, prevé (art. 2) que la Consejería competente en materia de educación facilitará especialmente el desarrollo de la educación básica, en la que se integra la ESO, y que para la ordenación y la regulación de la evaluación de las enseñanzas que conducirán a titulaciones académicas oficiales no universitarias, se estará a la normativa vigente de cada enseñanza. Se establecen, asimismo, diversas normas en materia de modalidades, metodología, centros, etc. relativos a la enseñanza de personas adultas, que inciden en la formación formal orientada a la obtención del título de ESO.

  En la actualidad, la Orden de 23 de julio de 2008, de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación, regula las enseñanzas conducentes a la obtención del Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria para personas adultas, norma que será objeto de derogación una vez entre en vigor el futuro Decreto.

  En consecuencia, y sin perjuicio de lo que se indica en ulteriores consideraciones, la Comunidad Autónoma ostenta competencia para la regulación de la materia objeto del Proyecto. El ejercicio de esta competencia corresponde al Consejo de Gobierno en virtud de sus funciones estatutarias (artículo 32 EAMU) y legales (artículos 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004).

  CUARTA.- Observaciones de carácter general.

I. Efecto retroactivo.

Las disposiciones transitoria segunda y final primera dotan de efectos académicos retroactivos al futuro Decreto, pues los refiere al inicio del curso 2016-2017.

Se afirma en la MAIN de 17 de febrero de 2017 que la justificación de este efecto retroactivo estriba en que no se pudo comenzar la elaboración de un Decreto que regulara la ESO para personas adultas adaptada a los cambios introducidos por la LOMCE hasta que se publicó el RD 310/2016, de 29 de julio, aun cuando de conformidad con el calendario de implantación de la LOMCE, el nuevo currículo debía implantarse ya en el curso 2016-2017.

Entiende el Consejo Jurídico que habría sido necesaria una mayor justificación de la afirmación relativa a que no era posible comenzar la elaboración de un Decreto de currículo hasta no contar con una norma como el RD 310/2016, cuyo objeto son, exclusivamente, las evaluaciones finales de la ESO y el Bachillerato y que, por definición, han de realizarse al final de los dos cursos académicos que dura la etapa, mientras que el currículo incide directamente en la configuración de estas enseñanzas desde el primer día del curso en que comienza su implantación.

En cualquier caso, debemos reiterar nuestra doctrina sobre la eficacia retroactiva de las normas aprobatorias de los currículos educativos y que ya ha sido puesta de manifiesto por otros órganos preinformantes.

Hemos afirmado en diversos Dictámenes (por todos, el 68/2017) que desde una perspectiva estrictamente jurídica la retroactividad de la norma reglamentaria es posible si no queda incardinada en los ámbitos materiales vedados por el artículo 9.3 de la Constitución, y si no pugna con alguna prohibición o con el contenido de la norma de superior rango que le da cobertura. Es claro que el precepto cumple con el primer requisito y, en cuanto al segundo, no puede afirmarse que la retroactividad conculque el marco normativo estatal que se desarrolla. No obstante, la formal retroactividad de la norma no puede cambiar la realidad de las enseñanzas efectivamente impartidas en el año académico en curso, lo que resulta de trascendental importancia respecto de los títulos a expedir por la Consejería de Educación con base en tales enseñanzas, que quedan condicionados a la adecuación de éstas al currículo que ahora se aprueba, pues es evidente que la superación de los tres ámbitos en los que se estructuran estas enseñanzas (condición esencial para la obtención del título, de conformidad con la Disposición adicional primera, apartado 5 del RD 1631/2006) precisa de una equivalencia entre la formación recibida por el estudiante y la exigida por el programa formativo vigente durante su realización, el cual, a su vez, ha de cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico.

Por ello, y como ya viene señalando el Consejo Jurídico en numerosos dictámenes (por todos, el 157/2010), este Órgano no puede dejar de expresar su inquietud y rechazo ante una práctica como la expresada, según la cual, la Administración regional, en clara inversión del sistema diseñado por la normativa básica, comienza a impartir unas enseñanzas sin el obligado sustento del currículo -con los potenciales efectos negativos que tal actuación podría llegar a ocasionar sobre los alumnos que, confiados en la regularidad de las enseñanzas ofertadas por la Administración, acuden a cursarlas- y que procede a aprobarlo cuando ya está muy avanzado el primer curso.

II. De técnica normativa.

- El Proyecto no se limita a establecer el currículo de la etapa para las personas adultas, en el concepto técnico que del mismo delimita el artículo 6 LOE, sino que además de las determinaciones estrictamente curriculares fija reglas de ordenación de la ESO para personas adultas en el ámbito de la Comunidad Autónoma, como de forma expresa se recoge en el artículo 1 del Proyecto.

Ello debería tener reflejo en el título de la futura disposición para adecuarlo al contenido de ésta.

- Este Consejo Jurídico ha realizado la advertencia (Memoria del año 2004) acerca de los riesgos de la técnica denominada "lex repetita", consistente en reproducir preceptos o contenidos normativos procedentes de normas de diverso origen. Así en el Dictamen 151/04, con ocasión de un Anteproyecto de Ley que reproducía normas legales básicas, se recoge una doctrina presente ya en nuestros primeros Dictámenes, para recordar que el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 150/1998, ha advertido que la reproducción de derecho estatal en los ordenamientos autonómicos "además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a la Comunidad Autónoma". Esa ausencia de competencia puede salvarse bien mediante la remisión genérica a la norma básica, sin reiterar su contenido; bien mediante las expresiones "de acuerdo con", "de conformidad con", u otra similar referida al precepto básico que se reproduzca; o bien, de forma excepcional y como última solución, acudiendo al recurso de citar claramente en el precepto autonómico que su contenido es reproducción de la norma estatal, evitando así una eventual confusión acerca del rango u origen del precepto, debiendo en tal caso efectuar una mera trascripción literal de aquélla.

En contra de dichas recomendaciones, se advierte en el Proyecto una reiterada reproducción de preceptos básicos sin hacer advertencia de su procedencia estatal (así, a modo de ejemplo y sin ánimo exhaustivo, en el artículo 3, los apartados 3 y 4 son reproducción de los apartados 1 y 6 del artículo 67 LOE; el artículo 4, por su parte, lo es del artículo 70 LOE).

- Aun cuando ya se haya citado una determinada norma en la parte expositiva del Proyecto, la primera cita de aquélla en la parte dispositiva debe realizarse completa, con indicación no sólo de su tipo, número y año y fecha, sino también de su denominación oficial. Las citas sucesivas ya sí podrán utilizar la forma abreviada (Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, directriz 80).

Debe, entonces, completarse la cita de la LOE contenida en el artículo 5.1 del Proyecto y la de la Orden ECD/65/2015 efectuada en el artículo 10.1.

- De conformidad con la Directriz 49 de las de Técnica Normativa antes citadas, la división de los anexos se ajustará a las reglas de división del articulado.

Esta regla se sigue con carácter general en el Anexo I, si bien, se aparta de ella al establecer determinadas precisiones sobre las convalidaciones allí reguladas y que identifica como "Nota 1", "Nota 2", etc. En algunos casos, dichas notas tienen su correlativa llamada en el apartado correspondiente, como ocurre en los apartados 2, b) y 3, b); pero, en otras ocasiones, incluso se carece de tales llamadas (apartados 2, a y 5).

No es adecuado utilizar este tipo de composición y estructura en una norma jurídica. Las precisiones que se contienen en las llamadas "notas", como especificaciones normativas puntuales y concretas sobre determinados extremos de la regulación contenida en los apartados del Anexo ha de contenerse bien en ellos, bien estructurarse como subapartados de los mismos, siguiendo las reglas generales de numeración y división de los preceptos normativos.

  QUINTA.- Observaciones particulares al texto.

I. A la parte expositiva.

De conformidad con el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en la parte expositiva de la norma debería quedar suficientemente justificada su adecuación a los principios de buena regulación que enumera el indicado precepto legal. Sin embargo, el Proyecto no contiene alusión alguna al ajuste de la futura norma a tales principios.

II. Al articulado.

- Artículo 1. Objeto.

Atendiendo a la terminología empleada por el artículo 67.9 LOE, debería añadirse el adjetivo "específico" al currículo que se establece en el Proyecto. Así, debería indicarse que el futuro Decreto tiene por objeto la ordenación de la Educación Secundaria Obligatoria para las personas adultas y la aprobación de su currículo específico.

- Artículo 3. Acceso a esta etapa.

Mediante remisión a lo establecido en el anexo I del Proyecto, el precepto establece las condiciones en las que los destinatarios de este tipo de formación podrán acceder a las enseñanzas de educación secundaria para adultos en sus dos niveles, fijando un cuadro de convalidaciones con los estudios que los aspirantes hubieran cursado con anterioridad en régimen general u ordinario (apartado 1).

  Asimismo, podrán acceder a este tipo de enseñanzas quienes, careciendo de los estudios o titulaciones contemplados en el anexo I, acrediten su capacidad para superar con éxito estas enseñanzas, mediante la superación de una prueba específica de aptitud (apartado 2).

  De la lectura de ambos apartados, sin embargo, surge la duda de cómo ha de actuar el aspirante que no posee ningún estudio o titulación expresamente contemplado en el Anexo I del Proyecto. Así, no queda claro si ésta es una de las situaciones a las que se refiere el último inciso del apartado 1, de modo que será la Dirección General con competencias en  materia de educación permanente la que haya de decidir si el interesado ha de efectuar la prueba de aptitud, ni en qué momento ha de adoptarse esa decisión, lo que resulta de relevancia en orden a determinar si el aspirante afectado ha de participar en el proceso de admisión junto con el resto de los aspirantes.

  Tampoco se prevé si la prueba inicial de aptitud se realizará en el centro en el que haya solicitado ser admitido o si tal prueba se realizará de forma centralizada por la Consejería de Educación y con validez para todos los centros de la Región.

  Entiende el Consejo Jurídico que tales extremos deberían quedar establecidos en la regulación contenida en el precepto.

  - Artículo 6. Estructura y organización.

  El apartado 1 puede aligerarse en su redacción mediante la eliminación de la referencia a la disposición derogatoria única del RD 1105/2014, que resulta innecesaria, toda vez que ya se explica en la parte expositiva del Proyecto que tal disposición mantiene en vigor la regulación que sobre la educación de personas adultas contiene la disposición adicional primera del derogado RD 1631/2006.

  - Artículo 7. Horario semanal y períodos lectivos.

  a) En el horario lectivo correspondiente al ámbito científico y tecnológico no se reserva ningún período lectivo para los aprendizajes relacionados con la salud y el medio natural recogidos en el currículo de la Educación Física que, de conformidad con el artículo 6.3 del Proyecto se integran en y forman parte de dicho ámbito.

  b) La determinación relativa al profesorado que ha de impartir la materia "Primera Lengua Extranjera", desde un punto de vista sistemático no debería incorporarse a este precepto, sino en el artículo 9 del Proyecto (más en concreto en el apartado 1 in fine) en el que ya se incluyen previsiones relativas al profesorado encargado de la impartición de cada uno de los ámbitos.

  - Artículo 9. Titulación requerida.

  En el apartado 2, la restricción contenida en el último inciso relativo al acceso al Cuerpo de Maestros con anterioridad a la oferta de empleo público de 1997 no ha sido debidamente justificada en el expediente ni puede considerarse que se deduzca de forma inmediata de la Disposición transitoria primera LOE en la que pretende ampararse.

  Entiende el Consejo Jurídico que la razón de ser de esta previsión es salvaguardar la situación de aquellos funcionarios del Cuerpo de Maestros que en el período de implantación de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del sistema Educativo (LOGSE) y hasta 1997, ocuparon y pudieron concurrir a los concursos para la provisión de plazas vacantes correspondientes al primer ciclo de la Educación Secundaria en virtud de lo establecido por la Disposición transitoria cuarta de la LOGSE, en relación con la Disposición transitoria novena del Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio, por el que se establecen los requisitos mínimos de los Centros que impartan Enseñanzas de Régimen General no universitarias. Es decir, se pretende extender a la Educación Secundaria para personas adultas la misma previsión que el ordenamiento educativo establece para que los funcionarios del Cuerpo de Maestros puedan impartir docencia en la ESO, posibilidad ésta que ha sido sancionada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, en Sentencia núm. 998/2011, de 9 diciembre.

  Por ello, quizás fuera más adecuado que el precepto objeto de esta consideración previera que el profesorado del Cuerpo de Maestros con destino definitivo en los centros que impartan la educación secundaria para personas adultas podrá impartir docencia en el nivel I de Educación Secundaria para personas adultas en los mismos términos y con los mismos requisitos con los que, de acuerdo con la DT primera LOE, puede impartir docencia en la ESO ordinaria.

  - Artículo 15. Promoción.

  a) En el apartado 1 se establece que el alumno promocionará de nivel cuando haya superado con evaluación positiva los ámbitos que lo componen o tenga un ámbito con evaluación negativa. Sería más correcto precisar que promocionará cuando tenga, a lo sumo, un ámbito con evaluación negativa.

  b) Las previsiones sobre la promoción de los alumnos son competencia del Estado. Así lo ha afirmado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 184/2012, en la que declaró que "la regulación de las condiciones en las que es posible progresar en el sistema educativo mediante el paso de un curso a otro ha de corresponder al Estado, por poseer una indudable naturaleza básica que se relaciona con el necesario grado de homogeneidad e igualdad que ha de ser predicable del sistema educativo en su conjunto".

  No ha podido localizar el Consejo Jurídico una norma básica reguladora de la promoción en las enseñanzas de educación secundaria para personas adultas como la que se pretende establecer en el apartado 1, es decir, que los alumnos podrán promocionar del nivel I al II aun cuando tengan un ámbito, de los tres en que se organizan las enseñanzas, con evaluación negativa. Probablemente ello se deba a que la organización de las enseñanzas que se pretende establecer en el Proyecto es, en cierto modo, diferente de aquélla sobre la que se estructura la norma básica. En efecto, mientras que en esta última es cada uno de los ámbitos el que tiene dos niveles (vid DA primera, apartado 5, RD 1631/2006, de 29 de diciembre), el Proyecto parte de establecer dos niveles (I y II), cual si fueran dos cursos, 1º y 2º, a lo largo de los cuales se impartirán las enseñanzas correspondientes a los diversos ámbitos, de modo similar al itinerario ordinario de la ESO, en el que las materias o asignaturas del currículo se distribuyen entre los cuatro cursos que dura la etapa.

  Esta forma de organización no cabe considerarla contraria a la norma básica, si bien habrá de respetar la concepción de los dos niveles propios de cada ámbito y las reglas sobre promoción que allí se establecen, y que exigen la superación del nivel I de un ámbito para poder superar el nivel II de dicho ámbito, como de hecho así se establece en el artículo 13.8 del Proyecto, en cuya virtud, para poder evaluar un ámbito correspondiente al nivel II, el alumno deberá tener evaluación positiva en el mismo ámbito del nivel I.

  Cabe aceptar entonces la promoción de nivel-curso a que se refiere el Proyecto, en la medida en que sus efectos son meramente organizativos, pero sin que ello suponga la superación académica del nivel I de aquel ámbito en el que el alumno haya obtenido una calificación negativa, el cual habrá de ser superado por éste antes de poder ser evaluado del nivel II de ese mismo ámbito y poder obtener, una vez alcanzada la evaluación positiva en todos los ámbitos, el Título de Graduado en Educación Secundaria para personas adultas.

  Debe, en consecuencia, precisarse de forma expresa en el primer apartado del precepto que la promoción a que éste se refiere no conlleva la superación del nivel I del ámbito en el que se haya obtenido la evaluación negativa.

  Esta consideración reviste carácter esencial.

  - Artículo 18. Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

  a) En el apartado 3 se alude a la "nota media del título". Debería precisarse si con dicha expresión se refiere el precepto a la calificación final de la etapa o a la media de las calificaciones obtenidas en los ámbitos cursados, pues sólo a estas dos "notas" se refiere la normativa básica reguladora de las condiciones para la obtención del título, ámbito en el que cabe recordar que la competencia del Estado es exclusiva, ex artículo 27 CE.

  b) En el apartado 4, debería indicarse que el Real Decreto a que se refiere es el 1105/2014.

  - Artículo 20. Documentos oficiales de evaluación y certificaciones oficiales.

  La redacción del apartado 4 parece indicar que la DA 23ª LOE prevé que cualquier documento que aporte información relevante sobre el proceso formativo del alumno, se incorporará a su expediente personal, cuando es lo cierto que tal precepto básico no establece tal determinación. Lo que señala éste es que los centros docentes podrán recabar los datos personales de su alumnado que sean necesarios para el ejercicio de su función educativa, referentes al origen y ambiente familiar y social, a características o condiciones personales, al desarrollo y resultados de su escolarización, así como a aquellas otras circunstancias cuyo conocimiento sea necesario para la educación y orientación de los alumnos, rodeando el indicado precepto a dichas informaciones de las garantías de sigilo y seguridad propias de la normativa sobre protección de datos personales.

  Así, en primer lugar, ha de resaltarse que los datos a que se refiere la DA 23ª LOE no son los relevantes en el proceso formativo del alumno, sino los estrictamente necesarios para su educación y orientación.

  En segundo lugar, la incorporación de esta información personal al expediente académico no se deriva del precepto básico, sino del propio Proyecto. Sin embargo, al regular este documento oficial en el Anexo III, no se prevé la incorporación al mismo de los datos a que se refiere el artículo 20.4, pues se limita a señalar que el expediente deberá incluir los datos de identificación del centro, del alumno, la información relativa al proceso de evaluación y la referencia de la norma que establece el currículo.

  Al margen de la falta de coherencia interna que se advierte entre el artículo 20.4 y el Anexo III del Proyecto y que debería ser corregida, entiende el Consejo Jurídico que la intención del precepto objeto de consideración es someter la información sobre los alumnos, incluida la relativa a datos personales especialmente protegidos cuales los sanitarios, a la indicada DA 23ª LOE, para lo cual quizás una redacción más adecuada pasaría por establecer que cualquier documento que aporte información que pueda ser relevante en el proceso formativo del alumnado será adjuntado al expediente académico y que, en la medida en que dicha información afecte a los datos personales de los alumnos a los que se refiere la Disposición adicional vigesimotercera LOE, el régimen aplicable a su obtención, accesos permitidos, tratamiento y cesión se ajustará a lo previsto en dicha disposición y en la normativa sobre protección de datos de carácter personal.

  - Artículo 24. Régimen a distancia.

  El precepto únicamente alude a un aspecto de la enseñanza a distancia como es la atención educativa al alumnado por parte de los profesores en las tutorías, pero existen otros aspectos como es el esfuerzo personal por parte del alumnado, las plataformas que dan apoyo a este tipo de enseñanza o los materiales que se ponen a disposición de los alumnos, que se omiten en el precepto.

   Por coherencia con lo establecido en el artículo 23 del mismo Proyecto sobre el régimen presencial, en el precepto ahora objeto de consideración también debería efectuarse una descripción más general del régimen a distancia, sin perjuicio de regular específicamente, si así se entiende oportuno, las tutorías, como elemento fundamental de aquél.

  - Artículo 28. Propuesta curricular.

  El apartado 3, letra d) transcribe el apartado correspondiente del artículo 32 del Decreto 220/2015, de 2 de septiembre, por el que se establece el currículo de la ESO en la Región. Sin embargo, la redacción de dicho precepto debería ser objeto de adaptación a los destinatarios de la norma cuyo Proyecto se somete a consulta y que se dirige de forma principal a personas adultas, sin perjuicio de que, excepcionalmente, puedan cursar también estas enseñanzas alumnos menores en las condiciones fijadas por el artículo 67 LOE.

  A tal efecto, debería señalarse que las actividades complementarias tendrán carácter voluntario cuando precisen aportaciones económicas, no sólo de las familias, sino también de los propios alumnos, pues lo habitual será que sean estos y no sus familias quienes hayan de subvenir a los gastos de su propia educación.  

  - Disposición adicional tercera. Documentos institucionales del centro.

  a) La disposición proyectada efectúa una regulación de los diferentes documentos institucionales de los centros docentes (proyecto educativo, programación general anual y memoria anual) que no establece relación alguna con los que el Decreto 220/2015, de 2 de septiembre, regula para los centros que imparten ESO, cuando lo cierto es que en buena medida la educación secundaria para personas adultas se desarrolla en los institutos de educación secundaria (IES).

  Entiende el Consejo Jurídico que, en orden a evitar problemas interpretativos debería diferenciarse en el Proyecto, de una parte, la regulación de los documentos institucionales de los centros específicos de educación para personas adultas que imparten enseñanzas de secundaria; y, de otra, las adaptaciones que habrían de realizarse en los documentos institucionales ya regulados en la DA cuarta del Decreto 220/2015, para acoger las peculiaridades de la educación secundaria de personas adultas, en aquellos IES en los que se impartan estas enseñanzas.  

  b) En el apartado 2, letra c), debe incluirse la referencia a los valores, que, de conformidad con el artículo 121.1 LOE, también han de incorporarse en el proyecto educativo del centro, junto a los objetivos y prioridades de actuación.

  Esta consideración tiene carácter esencial.

  - Disposición adicional cuarta. Prueba para la obtención directa del título de Graduado en Educación secundaria Obligatoria para personas adultas.

  El apartado 3 debería precisar que lo en él previsto es para el caso de que el aspirante no llegue a superar la prueba y no obtenga, en consecuencia, el título.

  - Disposición final tercera. Reglas de supletoriedad.

  La disposición establece la supletoriedad de las normas reguladoras de la ESO en su régimen ordinario en todos aquellos extremos no contemplados en el futuro decreto. No obstante, en evitación de futuros conflictos normativos entre una norma específica ratione materiae y una norma de rango superior expresamente declarada como supletoria de la que aquélla desarrolla, dicha supletoriedad debería predicarse no sólo respecto del Decreto, sino también respecto de aquellas otras normas, aun de rango inferior a decreto, que específicamente regulan las enseñanzas de esta etapa para las personas adultas y a las que se refiere la Disposición transitoria primera.

  III. A los Anexos.

  - Anexo III, "Documentos oficiales de Evaluación y Certificaciones".

  a) En el apartado 5, al regular la certificación académica, debe corregirse la referencia efectuada al artículo 19.2, para hacerla al artículo 20.2.

  b) En el apartado 6, correspondiente al consejo orientador, debe corregirse la redacción del precepto, pues no es correcto incluir un contenido que se considera meramente facultativo (recomendación sobre otras opciones formativas) en la enumeración de los contenidos preceptivos del indicado documento de orientación educativa.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

  SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Segunda de este Dictamen.

  TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones efectuadas en la Consideración Quinta relativas al artículo 15, en cuanto a los efectos de la promoción, y a la Disposición adicional tercera, en lo referente al contenido del proyecto educativo del centro.

  CUARTA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción de la futura norma en el conjunto del ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.