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Dictamen 108/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 8 de mayo de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficios registrados el día 26 de abril de 2016 y 2 de marzo de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x y --, como consecuencia de los daños sufridos por un accidente de motocicleta (expte. 109/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 3 de junio de 2015 tiene entrada en el Registro General de la Comunidad Autónoma la reclamación formulada por x frente a la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio por los daños personales y materiales sufridos como consecuencia de un accidente que atribuye al mal estado de la vía.
Describe los hechos del siguiente modo:
"Con fecha 25 de agosto de 2014, el reclamante circulaba por un tramo de la carretera comarcal RM-532 (calle Juego de Bolos de Cieza) cuando perdió el control y cayó al suelo con su motocicleta, marca Yamaha Modelo YP400R, matrícula --. Concretamente sucedió al reanudar prudentemente su marcha después de haberse detenido en un semáforo que estaba en rojo para los vehículos.
Al incorporarse del suelo pudo apreciar que la pérdida de adherencia de las ruedas del ciclomotor se debió a la existencia de una mancha de alguna sustancia deslizante (quizás combustible o aceite)".
Expone que de todo ello dio buena cuenta la Policía Local de Cieza, que en su informe detalló la existencia de una mancha deslizante, que resultó ser de gran extensión (700 metros de largo por 1 metro de ancho según concreta el referido informe) y atravesaba una parte considerable del municipio (desde la calle Antonio Machado hasta la calle Juego de Bolos de Cieza), de la que no fue consciente el reclamante, que sólo atravesó unos pocos metros de esa carretera hasta caerse. Señala que otros vecinos que pasaban por la zona pudieron presenciar lo ocurrido, además de indicar que x, quien presenció su caída, percibió cómo al pasar con su vehículo horas antes las ruedas también patinaron; incluso el propio reclamante y los testigos presenciaron cómo otro conductor de motocicleta cayó, si bien en esta ocasión no sufrió consecuencias. Se acompañan un croquis obtenido a partir del Catastro para señalar el tramo al que se hace referencia (documento 1), el informe policial (documento 2) y el reportaje fotográfico obtenido de la Policía Local (documento 3).
Prosigue señalando que tras el accidente retomó su marcha por sí mismo hacia el Servicio de Urgencias del Hospital de Cieza, debido a que además de los desperfectos de la motocicleta él también se lesionó sufriendo diversas contusiones y rotura de menisco, siendo necesario posteriormente una operación, sesiones de rehabilitación y reposo, según se acredita con los informes y justificantes médicos que se acompañan.
En cuanto a los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial atribuye la lesión a la Dirección General de Carreteras a consecuencia de un funcionamiento anormal de los servicios públicos (falta de mantenimiento y conservación de la carretera), motivo por el cual se encontraba allí la sustancia deslizante que causó su caída al suelo con las consecuencias señaladas por encontrarse el lugar en una clara situación de riesgo para la circulación, por lo que en su opinión existe relación de causalidad del daño con aquel funcionamiento, citando a este respecto varios pronunciamientos de Tribunales Superiores de Justicia.
En cuanto a la indemnización, expone que el reclamante -profesor de un colegio- se vio sometido a continua asistencia médica hasta el 16 de diciembre de 2014, siendo preciso sesiones de rehabilitación, férula de yeso y operación de menisco externo, todo lo cual imposibilitó que durante dicho periodo pudiera desarrollar sus actividades habituales diarias desde dar un paso a practicar el tenis, su deporte habitual, debiendo permanecer buena parte del día inmovilizado. Para su cálculo se acoge al sistema de valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de tráfico, concretamente a la Resolución de 5 de marzo de 2014, proponiendo las siguientes partidas:
Daños personales:
-Estancia hospitalaria: 1 día.
-Días impeditivos: 112 x 58,41 euros.
-Factor de corrección del 10%: 661,37 euros.
-Secuelas (10 puntos + 2 estéticos), atendida la edad del reclamante: 10.181,40 euros + 1.018,14 en concepto de factor de corrección: 11.199,54 euros.
Gastos sanitarios por importe de 1.080 euros, excluido el importe reclamado por la Compañía Aseguradora.
Desperfectos sufridos por la motocicleta, cuya reparación ascendió a 1.388,97 euros.
En consecuencia, solicita una indemnización total de 20.943,64 euros por los daños señalados, más la actualización correspondiente y los intereses legales que procedan hasta su efectivo abono por la Administración regional.
Finalmente, propone prueba documental y testifical de las personas que identifica, entre ellas los agentes de la Policía Local.
Con posterioridad, en cumplimiento del requerimiento del órgano instructor, presenta escrito de subsanación en el que incrementa la cantidad reclamada, ascendiendo a 21.443,64 euros más su actualización, designando a su representante. Se ratifica en la prueba anteriormente propuesta.
SEGUNDO.- El 7 de julio de 2015, x, en representación de --, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por el mismo accidente, al haberse abonado 3.000 euros en concepto de gastos médicos al asegurado, como consecuencia de la póliza que tenía suscrita con dicha entidad.
Expone que previamente se había presentado la reclamación ante el Ayuntamiento de Cieza por entender que era el responsable de la carretera, si bien se le ha notificado resolución manifestando que es competencia de la Consejería consultante a la que corresponde el mantenimiento, concretamente la señalización y adopción de medidas de seguridad respecto a la existencia de una mancha resbaladiza en la calzada.
Mediante escrito posterior de 31 de julio de 2015, en contestación al requerimiento efectuado por el órgano instructor, propone prueba documental y testifical de los agentes de la Policía Local del Ayuntamiento de Cieza que instruyeron diligencias, así como la declaración de x.
TERCERO.- El órgano instructor acuerda el 11 de septiembre de 2015 acumular y tramitar conjuntamente las dos reclamaciones formuladas (expedientes 31 y 39 del año 2015) por existir identidad sustancial o íntima conexión, procediendo a su notificación a las partes interesadas según se expone.
CUARTO.- Constan los informes de la Dirección General de Carreteras (Sección de Conservación II con el visto bueno del Jefe de Servicio) de 2 de julio y de 14 de septiembre de 2015 evacuados en los dos expedientes acumulados, que además de reconocer la titularidad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de la carretera RM-532, exponen lo siguiente:
-De la realidad del evento solamente se tiene conocimiento por las manifestaciones y documentación aportada. No existe comunicación alguna a emergencias de carreteras, ni se tiene constancia de actuación alguna por parte del personal de mantenimiento de la empresa contratista de la conservación.
-Existe la actuación inadecuada de un tercero que derrama sustancias deslizantes sobre la carretera, lo que constituye un delito contra la seguridad de tráfico (artículo 385 del Código Penal).
-No se tiene constancia de otros accidentes en el mismo lugar.
-En cualquier caso no se puede acreditar la relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público por cuanto no se conocía la existencia de la supuesta sustancia deslizante, por lo que no era posible proceder a actuación alguna; además, según el informe de la policía local, el reclamante sospecha que la sustancia podía haberse producido por unos autobuses que circulaban por allí hacía unos momentos, por lo que no parece razonable imputar al servicio público tal desconocimiento que podía haber sido de minutos.
-Pese a la mancha deslizante de un metro de anchura, circuló con normalidad el tráfico durante la limpieza por parte de los servicios municipales según el informe de la Policía Local, que concluye que no se puede afirmar fehacientemente que el líquido fuera la única causa del accidente.
-No se puede deducir la existencia de imputabilidad a la Administración.
-El tramo de la carretera es urbano y el lugar del accidente tiene tráfico alternativo regulado por semáforo.
QUINTO.- El Ayuntamiento de Cieza remite el 12 de agosto de 2015 copia autenticada de las Diligencias núm. 141/2014 instruidas como consecuencia del accidente de circulación ocurrido a las 16,53 horas del día 25 de agosto de 2014 en la calle Juego de Bolos (carretera comarcal RM 532 a Mula-CC-330) en el que se vio implicado el vehículo matrícula --.
SEXTO.- El órgano instructor acuerda la práctica de la testifical de las personas que cita el reclamante en su escrito de 9 de septiembre de 2015, obrando el acta correspondiente al interrogatorio practicado a x, único compareciente. Por su parte, x presenta escrito el 6 de octubre de 2015, aportando la declaración jurada de otra de las testigos propuestas, x, por ser imposible su asistencia según se expone por el reclamante.
SÉPTIMO.- El 13 de noviembre de 2015 emite informe el Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, en el que señala que de acuerdo con la factura aportada los daños reparados se corresponden con lo declarado en el accidente y la forma en la que ocurrió. Además, el informe contiene estas otras cuestiones:
"Consultado el expediente, y los documentos que se aportan, se considera importante hacer los siguientes comentarios:
No se aporta Permiso de Circulación, por tanto no puede comprobarse la fecha de 1a matriculación a efectos de calcular el valor venal del vehículo con exactitud.
No aporta Tarjeta de ITV, pero dado que el vehículo, por fecha aproximada de matriculación es menor de 2 años, este documento está en vigor en la fecha del siniestro.
Es muy importante señalar que existe una discordancia entre la copia del seguro del vehículo aportado y el señalado en el documento Diligencia Nº 141/2014 de la Policía Local sobre el siniestro:
Póliza Seguro aportada: Compañía: --; Periodo: Del 19/09/2014 al 19/09/2015 (Posterior a la fecha del siniestro).
Póliza indicada en la Diligencia Nº 141/2014 de la Policía Local: Compañía --.
Por otra parte, se aporta Documento nº 7 de --, haciendo referencia al siniestro 4415401987, que se debe aclarar, debido a la discordancia entre la fecha del siniestro y el periodo que cubre la póliza nº 43805986.
- En cuanto a la responsabilidad del reclamante de decidir marchar conduciendo su motocicleta hacia el hospital más cercano justo después del siniestro, pese al ofrecimiento de los agentes de la Policía Local de, según Diligencia, solicitarle ambulancia para su traslado, y vistas las lesiones indicadas en el Informe de Urgencias del Hospital Virgen de La Vega, el técnico que suscribe se reserva su opinión particular".
OCTAVO.- Recabado el informe del Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales en relación con los daños personales reclamados por x, fue evacuado el 16 de noviembre de 2015, si bien no figuraba en el expediente inicialmente remitido a este Consejo Jurídico.
Tampoco constaba el trámite de audiencia otorgado a x, después de completar la instrucción, obrando una comparecencia de su representante para retirar la documentación que se concreta en la diligencia. Por el contrario sí obraba el trámite de audiencia otorgado mediante oficio el 18 de noviembre de 2015 a --, que presenta escrito de alegaciones el 26 siguiente en el sentido de señalar que queda acreditado el lugar y la causa del accidente, el anormal funcionamiento del servicio de mantenimiento de carreteras perteneciente a la Administración regional, así como el perjuicio sufrido por la aseguradora.
NOVENO.- EI 11 de enero de 2016, el órgano instructor solicita, mediante comunicación interior, a la Dirección General de Carreteras que identifique a la empresa encargada de la conservación de la vía para proceder a su emplazamiento, contestando el 18 de enero de 2016 que se trata de la UTE --, -- y -- (-- en lo sucesivo). Seguidamente, el 21 siguiente se emplaza a la citada empresa, compareciendo el 16 de febrero una representante de la misma y retirando una copia completa del expediente administrativo.
DÉCIMO.- El 26 de febrero de 2016 (registro de entrada en la Administración regional) se presentan por un representante de la contratista las siguientes alegaciones:
1ª) Falta de relación directa de la -- con los hechos.
Tras describir las funciones de la UTE según el contrato, expone que según la documentación aportada el accidente se debió a una sustancia deslizante (aceite) de origen desconocido que apareció en la vía, por lo que es probable que se desprendiera de forma accidental y fortuita de algún vehículo que transitara poco antes por el mismo lugar. La existencia de estos elementos peligrosos en la vía se debe a múltiples factores que son difíciles de controlar. En el presente caso, como se recoge en el informe de la Dirección General de Carreteras de 2 de julio de 2015, la contratista no recibió aviso alguno del incidente que ha dado origen a la reclamación, habiendo sido solventado el mismo a través de la intervención de otros efectivos (servicios municipales de limpieza viaria y bomberos del municipio de Cieza). De haber recibido aviso se hubiera solventado dentro del plazo de una hora desde que se hubiera conocido la incidencia, conforme al contrato.
Además, señala que conforme a los informes de los agentes de la Policía Local no se puede determinar el origen del vertido, si bien el propio accidentado declaró que se podía haber producido por unos autobuses que circulaban por allí hacía unos momentos. Por consiguiente, continua señalando, el deber de vigilancia inherente al servicio público de mantenimiento de carreteras no puede exceder de lo razonablemente exigible, lo que no puede una vigilancia tan intensa y puntual que sin mediar lapso de tiempo cuide de que el tráfico en la calzada sea libre y expedito. Continúa indicando que no se puede evitar el vertido accidental de una sustancia deslizante en la carretera, pues ello conllevaría una vigilancia exhaustiva en todo lugar y en todo momento, lo que sería insostenible llevar a cabo.
2ª) Inexistencia de nexo causal entre la intervención de la UTE y el daño.
Expone que a la vista de lo expuesto no existe la más mínima relación de causalidad entre la actuación de la UTE, que se ajustó en todo momento al contrato de conservación suscrito con la Administración regional, y el daño alegado por el reclamante, sin que pueda atribuírsele responsabilidad.
Manifiesta que la presencia de una mancha en la vía es una interferencia externa en la relación de causalidad que no puede determinar por sí sola la responsabilidad de la Administración titular de la vía, que hubiera nacido si se hubiera incumplido la obligación de limpieza de la misma y como consecuencia de dicha dejación se hubiera producido un accidente, lo que no ha acontecido en el presente caso. Añade que en el presente caso no ha existido nexo causal en la medida que el daño tiene su origen en factores externos a la prestación del servicio de conservación, tratándose de una reclamación de responsabilidad patrimonial que carece de los elementos necesarios que tanto la jurisprudencia como la doctrina consideran que ha de concurrir para su existencia. En tal sentido se alude al informe de la Dirección General de Carreteras, que concluye en que no se puede acreditar la relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público por los siguientes motivos: no se conocía la existencia de la supuesta mancha antideslizante, por lo que no es posible realizar actuación alguna; tampoco se acredita el tiempo que media entre el vertido y el siniestro y según se desprende del informe de la Policía Local el reclamante supone que podía haberse producido por unos autobuses que circularon por allí hacía unos momentos antes; por último, que los propios servicio municipios no pueden afirmar fehacientemente que sólo el líquido deslizante fuera la única causa del accidente.
3ª) Inexistencia de responsabilidad de la UTE.
Se sostiene que en el presente caso no se cumplen los requisitos para declarar responsable a la contratista, al no existir relación de causalidad directa y eficaz, ni existir culpa al tratarse de una responsabilidad subjetiva, citando a este respecto la Sentencia del TSJ de Extremadura, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 17 de noviembre de 2005.
Añade, en síntesis, que la inexistencia de responsabilidad de la contratista deriva de que sus obligaciones contractuales se han cumplido y del mismo informe de la Dirección General de Carreteras se desprende que no se tiene conocimiento de la existencia de otros accidentes en el lugar y que se desconoce la autoría del vertido en la calzada, dejándose constancia que el tramo es urbano y que el lugar del accidente tiene tráfico alternativo regulado por semáforos.
UNDÉCIMO.- La propuesta de resolución, de 13 de abril de 2016, desestima ambas reclamaciones de responsabilidad patrimonial, al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos determinantes de la misma.
DUODÉCIMO.- Recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico fue adoptado el Acuerdo 3/2017, de 20 de febrero, en virtud del cual se trasladaban las siguientes observaciones a la Consejería consultante para que completara el expediente:
No consta copia del trámite de audiencia otorgado a x que ejercita la acción de forma separada a la Compañía Aseguradora --, ni tampoco el escrito de alegaciones al que hace referencia la propuesta de resolución.
Aunque se cita en la propuesta un informe del Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales tampoco obra en el expediente remitido al Consejo Jurídico.
DECIMOTERCERO.- En cumplimiento del anterior Acuerdo, la Consejería remite el 2 de marzo de 2017 la documentación solicitada consistente en:
El informe de 9 de octubre de 2015 emitido por el Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales, en el que se concluye que el paciente ha permanecido ingresado en un hospital durante 1 día, estuvo en situación impeditiva 112 días y la valoración de las secuelas concurrentes se establece en un total de 4 puntos.
El trámite de audiencia otorgado a x mediante oficio de 18 de noviembre de 2015.
Las alegaciones presentadas por el citado reclamante el 16 de diciembre siguiente (fecha de certificación en la Oficina de Correos), en las que expone:
- En relación con el informe del jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, acompaña copia del permiso de circulación que incluye toda la información, así como la póliza de seguro suscrita con la Compañía Aseguradora, que se encontraba en vigor cuando se produce el siniestro, acompañando copia del pago de recibo que abarca el periodo del accidente. También en cuanto a la reflexión vertida sobre el comportamiento del lesionado tras la caída, señala que actuó conforme el proceder de muchos accidentados, que aunque inicialmente tenía molestias al levantarse no eran de entidad suficiente para requerir ser transportado en ambulancia, lo que no significa que no se sufrieran las lesiones descritas que han sido acreditadas en el expediente.
- En relación con el informe del Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales, refiere, en primer lugar, que comparte la conclusión primera y segunda del informe en cuanto a 1 día de ingreso hospitalario (71,84 euros) y 112 días impeditivos (6.541,92 euros), pero discrepa en que no se ha haya incluido el factor de corrección de 10% por perjuicios económicos aplicable por no superar los ingresos netos anuales de 28.758,81 euros. En segundo lugar, expone que no comparte la valoración de 4 puntos por las lesiones-secuelas concurrentes, considerando que debe mantenerse la valoración de 12 puntos. Reitera su solicitud de 21.443,64 euros, cantidad que deberá actualizarse según el IPC más los intereses legales desde que se formuló la reclamación.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.
I. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPAC 2015, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPAC 2015), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
Los reclamantes, que se sienten perjudicados por la actuación de los servicios públicos de conservación de carreteras, están legitimados para reclamar conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 LPAC.
Por su parte, la Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia. El hecho de que las labores de conservación de la citada carretera se lleven a cabo por una empresa contratista, que también ostenta dicha legitimación (artículo 1.3 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, que se encontraba en vigor cuando se inicia el procedimiento), no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC, vista la fecha del accidente que motiva la reclamación y la fecha de presentación de ésta, aún sin tener en cuenta respecto a los daños personales reclamados por x la fecha de estabilización de las secuelas.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, obrando el informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el trámite de audiencia a los reclamantes.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que, para que exista tal responsabilidad, es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos y deba prevenir o resarcir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del análisis del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista de aseguramiento a todo riesgo no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que ésta puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir.
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional del servicio que le es exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
III. A estos efectos, en reiterados Dictámenes hemos recogido la consolidada doctrina jurisprudencial y consultiva que señala que el deber de la Administración en materia de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros, sean o no identificados (Dictamen nº 11/13, de 14 de enero, entre otros muchos).
Al margen de aquellos casos en los que de sus circunstancias se desprenda que el obstáculo existente en la calzada habría aparecido en ella de forma tan repentina e inevitable que hiciera razonablemente imposible, aun con un muy exigente estándar de funcionamiento, que la Administración hubiera podido señalizarlo o retirarlo de la calzada antes del accidente de que se trate, la doctrina jurisprudencial y consultiva al respecto puede resumirse así (Dictamen nº 229/2015 de este Consejo Jurídico, entre muchos otros):
"A tal efecto es necesario recordar, como hemos dicho, entre otros, en el Dictamen 276/2011, de 21 de diciembre, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre de 2002, dictada en unificación de doctrina, en la que expresa que "corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, y salvo en el supuesto de hecho notorio le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos, sin que conste siquiera que la función de mantenimiento de la carretera se haya realizado, en la zona en que se produjo el accidente, en la forma habitual y correcta, prueba cuya carga no puede trasladarse al recurrente, siendo así que en el presente caso ha de aplicarse el principio de facilidad probatoria y, en definitiva, a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido.
(...) Asimismo, dicho Dictamen 276/2011 acogía lo expresado en el Dictamen 70/2005, también de este Consejo Jurídico, en el sentido de que "...no ofrece la Administración datos que permitan constatar siquiera una actuación del servicio de conservación y mantenimiento ni, menos aún, que dicho funcionamiento fuera adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues el informe de la Dirección General de Carreteras omite cualquier información acerca de cuándo se efectuó la última inspección sobre la vía en que se produjo el accidente o, al menos, la periodicidad con la que se efectuaban recorridos de vigilancia en la carretera". La misma sentencia de 3 de diciembre de 2002 dirá que "el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funcionamiento del servicio de vigilancia y de mantenimiento hubieran permitido llegar a una conclusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera producido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro", considerando inaplicable, ante la ausencia de actividad probatoria de la Administración de tales extremos, la presunción de actuación eficaz de ésta, cuando se desconoce el momento del vertido del aceite y si se produjo en momento inmediatamente anterior al accidente, extremo probatorio este último cuya carga, ante su dificultad, no puede corresponder al reclamante".
CUARTA.- Falta de acreditación de la relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.
Como se expuso en los Antecedentes, los interesados reclaman indemnización por unos daños que imputan a una omisión administrativa en la conservación y mantenimiento de una carretera de titularidad regional (RM-532). A este respecto atribuyen el daño a la existencia de una mancha de alguna sustancia deslizante (aceite) que produjo la pérdida de adherencia de las ruedas del ciclomotor, produciendo los daños personales y materiales solicitados por el conductor y los gastos médicos que reclama la compañía aseguradora de la motocicleta en virtud de la póliza suscrita.
A partir de lo expresado, los interesados parecen sustentar la reclamación en la consideración de que la Administración tenía el deber de haber limpiado la mancha arrojada por un tercero desconocido en la calzada antes de la hora en que aconteció el accidente y que, al no hacerlo, ha de responder de los daños sufridos a causa de éste.
Sin embargo, no se infiere de la instrucción del expediente que la Administración haya incumplido el estándar de rendimiento de los servicios públicos de mantenimiento de carreteras en la limpieza de la calzada, conforme a la doctrina anteriormente expresada, teniendo en cuenta los siguientes datos obrantes del expediente:
No hubo aviso previo a la Dirección General de Carreteras o a la contratista para que pusieran en marcha los servicios de limpieza, cuya falta de actividad o tardanza hubiera denotado dejación de sus tareas.
El tramo de carretera en el que se produjo el accidente es urbano dentro de la población, transitado y a plena luz de día, de lo que se desprende que por la frecuencia del tráfico y por el tamaño y carácter deslizante de la mancha (700 metros de longitud según la Policía Local), debió haber sido vertida poco tiempo antes del accidente, pues de lo contrario se habrían producido durante la mañana otros accidentes (se hace referencia por el reclamante y por los testigos que habían visto a otro conductor que se había caído, haciendo referencia a un momento próximo al de la caída del reclamante), no teniendo constancia el Centro Directivo competente en la materia de otros accidentes por esta causa. A este respecto, resulta difícil de sostener que una mancha de una sustancia deslizante de tal envergadura (aceite según el atestado) pudiera haber permanecido mucho tiempo en la calzada en dicho tramo urbano de la carretera regulado el tráfico en el lugar del accidente por semáforos (tráfico alternativo).
En el mismo atestado de la Policía Local del Ayuntamiento de Cieza se hace referencia a que los testigos habían visto a dos autobuses que habían pasado por allí hacía unos momentos, hipótesis que si bien es descartada por los agentes debido a la magnitud de la mancha, sin embargo sugiere su existencia cercana al momento en el que se produjo la caída del conductor de la motocicleta.
Pese a la magnitud de la mancha (un metro de ancho por 700 metros de longitud según el atestado) no fue necesario el corte de tráfico cuando se realizaron las labores de limpieza, por lo que a tenor de las fotografías y del croquis la mancha no ocupaba la totalidad de la calzada, afirmando los agentes que se personaron en el lugar que no pueden afirmar fehacientemente que sólo el líquido deslizante fuera la única causa del accidente.
Así pues, de los datos anteriores no puede desprenderse un incumplimiento del estándar de mantenimiento de carreteras en cuanto a la limpieza de la calzada, teniendo en cuenta que no consta aviso previo a la Dirección General de Carreteras o a la contratista sobre la existencia de dicha sustancia deslizante en la calzada previamente al accidente; así como la imposibilidad de prever, con antelación, una circunstancia como la que aquí ocurrió por parte del servicio de conservación, siendo imposible estar permanentemente en todos los puntos de la vía de forma simultánea; además, se infiere de los datos anteriores que el vertido de la sustancia a la calzada debió de producirse por parte de un tercero de forma próxima a la ocurrencia del accidente, sin que la manifestación de una testigo, cuya declaración se aporta por el reclamante al no comparecer cuando fue citada, alusiva a que aproximadamente tres horas y media antes había pasado por el lugar y notó que las ruedas de su vehículo patinaron ligeramente sin consecuencias "y que probablemente se debió a dicha mancha", sirva para presumir la falta de diligencia de los servicios de conservación en la limpieza de la sustancia deslizante, teniendo en cuenta que la testigo no expone en la declaración escrita que visualizara tal mancha en el momento en el que circulaba pese a su tamaño (700 metros de longitud y 1 metro de ancho), fácilmente perceptible para cualquier conductor y, que por su carácter deslizante, es difícil sostener que pudiera permanecer durante ese tiempo en un tramo urbano transitable sin que nadie advirtiera a los servicios municipales o a la propia Dirección General de Carreteras.
En consecuencia, y conforme con lo expuesto en la precedente Consideración, no concurre la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia. En igual sentido la STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 8 de octubre de 1986.
QUINTA.- Cuantía indemnizatoria.
Aun cuanto el órgano instructor no ha entrado a valorar la cuantía indemnizatoria solicitada presumiblemente por tratarse de una propuesta desestimatoria en cuanto al fondo de la reclamación formulada, este Órgano Consultivo realiza las siguientes observaciones:
1. Durante la instrucción se ha recabado el informe del Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales sobre la valoración de los daños personales reclamados por el accidentado, en su calidad de órgano administrativo que se encuentra obligado a efectuar un análisis especialmente objeto e imparcial de las actuaciones realizadas como ha destacado este Consejo Jurídico, lo que le dota de un especial valor probatorio a efectos de la praxis médica, alcanzando la conclusión en el presente caso de que las lesiones secuelas concurrentes del interesado son un total de 4 puntos frente a los 12 reclamados.
2. Se ha destacado reiteradamente (Memoria de este Consejo correspondiente al año 2014) que el baremo de accidentes de tráfico tiene un carácter meramente orientativo en cuanto a la valoración del daño en concepto de responsabilidad patrimonial frente a la Administración, por lo que su aplicación requiere una adaptación al caso. Dicho razonamiento resulta extrapolable al presente supuesto cuando el reclamante solicita la aplicación mimética de los factores de corrección del 10% relacionados con los ingresos de la víctima por perjuicios económicos tanto en la determinación de la cuantía por incapacidad temporal, como en las lesiones permanentes, si bien no justifica tales perjuicios económicos bien por las diferencias retributivas durante la incapacidad laboral transitoria (el accidentado es profesor de un colegio según expone) y las que hubiera percibido de no haber mediado el accidente, así como tras el alta médica por las secuelas alegadas en relación con su actividad laboral remunerada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, ya que entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización no existe la adecuada relación de causalidad para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
