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Dictamen nº 165/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de julio de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Sanidad), mediante oficio registrado el día 10 de mayo de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por accidente en centro hospitalario (expte. 129/16), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 11 de abril de 2014, x, en nombre y representación de su madre, x, presenta una reclamación ante el Servicio de Atención al Usuario del Área de Salud VIII Mar Menor, por los daños que dice haber sufrido esta última como consecuencia de una caída padecida en el Hospital "Los Arcos" y que imputa a la existencia de agua encharcada en uno de los pasillos de dicho edificio. La reclamación es del siguiente tenor:
"Que el día 9 de abril sobre las 19:30 la afectada se encontraba visitando a su esposo, x, ingresado en este hospital en la 2a planta en la unidad de cirugía, habitación 207, cuando nos disponemos a salir y, ya en el pasillo, sufrió una fuerte caída, debido a que el suelo presentaba varios encharcamientos de agua que acababa de ser limpiado por la máquina, y no existía señalización alguna que advirtiera del riesgo. Existen testigos de la caída".
La aludida máquina es identificada por la reclamante como "máquina de limpieza --".
Solicita, además, del Hospital los datos identificativos del personal en planta que estaba trabajando el 9 de abril de 2014 a las 19:30, médicos, enfermeros, auxiliares y celadores.
Se adjunta a la reclamación, junto a informe clínico del Servicio de Urgencias del Hospital de fecha 9 de abril de 2014, una copia del informe emitido por la empresa concesionaria (--) del servicio de limpieza en el Hospital Universitario "Los Arcos Mar Menor" de 21 de abril de 2014, y que la Gerencia del hospital hizo llegar a la interesada en contestación a su reclamación. El informe se expresa en los siguientes términos:
"En el momento del incidente, un trabajador de nuestro servicio de limpieza desempeñaba su trabajo en el turno de tarde y con jornada de 15 h a 21.30 h, consiste en el fregado de suelos mediante uso de la máquina denominada fregadora de conductor acompañante.
Las tareas de limpieza con esta máquina implica una ruta definida por las instalaciones del Hospital, consistentes en el fregado de todos los pasillos y grandes estancias del mismo; dicha ruta de fregado se realiza todos los días del año, en horario similar (tardes), sin ocurrir ningún tipo de percances asociados a esta tareas.
El funcionamiento propio de la máquina implica la aplicación de una pequeña cantidad de agua osmotizada con la que se realiza el fregado y, en el mismo momento, el sistema de secado que lleva la propia máquina en su parte posterior realiza el secado completo de la superficie. De esta manera, el suelo no permanece mojado en ningún momento ya que el fregado y secado se realizan de forma continuada y en una pasada única. De hecho, el operario que maneja la tarea se realiza con el operario ubicado detrás de la máquina, como se ha descrito anteriormente. Por ello, no sólo vigila que el proceso se realiza de manera óptima, sino que además pisa sobre lo que se ha limpiado, por lo que podemos asegurar que la máquina no arrojó agua de manera ineficiente ya que el trabajador lo hubiera detectado y hubiese cesado en la tarea inmediatamente.
Como hemos dicho, las características de la máquina supone un proceso de mojado y secado en el mismo momento, los potentes brazos de secado que se ubican en la parte posterior de la máquina suponen que al paso de la misma, moje y seque de manera continua. Por tanto, si el operario, experimentado en su uso, detecta cualquier fallo en el sistema o que el acabado no es el adecuado, detiene de inmediato la máquina y se avisa al servicio técnico, cosa que no ocurrió el citado día.
Una vez producido el accidente, el operario que usaba la máquina y que fue testigo del mismo, se acercó y auxilió a la usuaria caída al suelo, comprobando una vez más que no habían restos de agua en el suelo, y que este permanecía limpio y seco, por lo que podemos afirmar que la caída de la usuaria en ningún caso se debió a la presencia de humedad en el pavimento.
Por otra parte, como comprobante de la cualificación del operario implicado, aportamos acreditación de su formación y autorización para el uso de la citada máquina, así como en materia de prevención de riesgos laborales en el desempeño de su actividad (la formación interna de la empresa y el "manual de información para empresas externas contratistas del Servicio Murciano de Salud" en el Hospital Los Arcos en relación a la prevención de riesgos).
También se acompaña la homologación y certificación CE de la máquina, la cual es adecuada para el uso en el Hospital y tiene actualizado todo su mantenimiento para el resultado óptimo en su utilización".
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por resolución de 3 de septiembre de 2014, del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, se ordena su instrucción al Servicio Jurídico del indicado Ente Público sanitario, que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), y se le requiere para que efectúe la evaluación económica de su reclamación y proponga la prueba de la que intente valerse.
Asimismo, da traslado de la reclamación a la Dirección General de Asistencia Sanitaria y a la aseguradora del SMS, al tiempo que recaba de la Gerencia del Área de Salud VIII copia de la historia clínica de la accidentada, informe de los profesionales implicados en el proceso asistencial objeto de la reclamación, informe de la empresa concesionaria de la limpieza (--), acreditación de formación y autorización de uso de la máquina por parte del operario que la utilizaba en el momento de los hechos y homologación y certificación CE de la máquina.
TERCERO.- El 29 de septiembre de 2014 la reclamante manifiesta que las lesiones sufridas a consecuencia de la caída, aún se encuentran en tratamiento y sin sanación, por lo que todavía no es posible cuantificar económicamente la pretensión deducida. Adjunta documentación acreditativa de citas y revisiones médicas de la interesada.
Del mismo modo afirma la imposibilidad de proponer prueba pues todavía no se ha dado respuesta por la Administración a su petición, que reitera, de que se le facilite la identidad de los sanitarios que se encontraban presentes en la planta el día de los hechos.
En atención a ambas circunstancias solicita la suspensión del procedimiento hasta la sanación de la lesionada y que se identifique a los testigos presenciales de la caída.
CUARTO.- El 27 de noviembre la Gerencia del Área de Salud VIII, remite la documentación solicitada. Consta informe clínico de Urgencias de fecha 23 de julio de 2014, según el cual:
"Motivo de consulta: Dolor de tobillo derecho.
Historia actual: mujer de 68 años que refiere caída accidental en abril cuando se encontraba en el hospital. Consultó en urgencias con diagnóstico de esguince grado 1 tobillo derecho, artritis traumática muñeca izquierda y contusión en rodilla derecha. Refiere que desde entonces está con dolor.
Diagnóstico principal; Artritis postraumática tobillo derecho".
QUINTO.- El 27 de enero de 2015, la instrucción solicitó a la Gerencia del Área de Salud VIII informe del servicio de mantenimiento del hospital acerca de los hechos objeto de reclamación, a lo que se contesta que el mantenimiento del edificio está adjudicado a una empresa distinta a la de la limpieza por lo que no llegó a tener conocimiento del accidente.
SEXTO.- El 9 de abril la reclamante propone prueba y concreta la cuantía que solicita en concepto de indemnización, aportando diversa documentación clínica, entre la que destaca un informe de resonancia magnética de tobillo y rodilla derecha de 15 de octubre de 2014, según el cual la reclamante presenta rotura oblicua del menisco interno.
Además, propone prueba testifical de x (hija de la reclamante y testigo presencial de la caída) y del personal facultativo de la 2a planta, médicos, enfermeros, celadores y auxiliares, en la que se encontraba ingresado el día 9 de abril su marido, x, que presenciaron la caída de la reclamante debido al charco existente en el solado y que "mostraron su voluntad ... de declarar sobre lo sucedido cuando llegara el momento correspondiente".
Por otro lado, cuantifica los daños en la cantidad de 7.572,79 euros en concepto de días de incapacidad y un punto de secuela.
SÉPTIMO.- El 21 de abril de 2015, la instrucción contesta a la reclamante en los siguientes términos:
"1.- La prueba documental aportada junto a la reclamación se estima pertinente, quedando incorporada al expediente.
2.- Las pruebas testificales propuestas se consideran innecesarias ya que los hechos que se pretenden acreditar con su práctica quedan desacreditados con la documentación obrante en el expediente".
OCTAVO.- El 28 de junio la reclamante mostró su disconformidad por la denegación de la prueba testifical propuesta.
NOVENO.- El 4 de septiembre y el 19 de octubre de 2015 la instrucción del expediente pregunta a la Gerencia si el personal sanitario del hospital visualizó la caída de x en el momento en la que se produjo la misma y si la empresa de limpieza tuvo conocimiento de los hechos reclamados, así como si es obligatorio colocar señal de prevención cuando se pasa la máquina de fregado.
DÉCIMO.- El 28 de octubre la Gerencia del Área de Salud VIII contesta que "...el personal que se encontraba en dicha Unidad en ese momento son conocedores de la caída de x, pero no del motivo por el que sufrió la caída y se limita a solicitar un celador al servicio de urgencias para ser atendida por el personal de dicho servicio".
Asimismo, la mercantil -- (empresa encargada de la limpieza) manifestó: "Les informamos que fuimos conocedores del incidente (caída de x el día 09/04/14). Así mismo, informamos de que es obligatorio el uso de señalización de suelo mojado cuando se realizan tareas de fregado de suelo y que, como explicábamos en nuestro informe anterior, de fecha 21/04/14 y del que adjuntamos copia, dicha señalización se estaba empleando de forma adecuada en el momento del incidente. Si bien, el uso de esta señalización supone una medida de precaución adicional, ya que nos reiteramos en que la máquina venía funcionando perfectamente, por lo que el suelo quedaba seco a su paso y no pudo ser la causa que originase el accidente de x".
UNDÉCIMO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia, comparece la adjudicataria del servicio de limpieza y, tras obtener vista del expediente, presenta alegaciones para señalar que no ha quedado acreditado que el accidente se produjera en las circunstancias manifestadas por la reclamante ni se conoce el estado de salud previo de ésta. Afirma, además, que las características de la máquina, usada por un operario experimentado, hacían muy improbable que quedara agua en el suelo y que aquél no se percatara de ello. En cualquier caso, cuando el operario se acercó a auxiliar a la accidentada pudo comprobar que el suelo no estaba en absoluto mojado, por lo que resulta imposible que la caída se produjera debido a la existencia de agua sobre el suelo. Finalmente, afirma la mercantil que la reclamante no ha probado el nexo causal entre el funcionamiento de la máquina fregadora y el daño alegado.
DUODÉCIMO.- El 11 de febrero de 2016, a la vista de la nueva documentación contenida en el expediente, se concedió un nuevo trámite de audiencia sin que ninguno de los interesados haya hecho uso del mismo.
DECIMOTERCERO.- Con fecha 25 de abril de 2016, la unidad instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que la reclamante no habría acreditado las circunstancias en las que se produjo la caída y, en particular, la existencia de relación causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño padecido.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 10 de mayo de 2016.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del RD 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial de la Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación y plazo.
I. La LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPAC 2015), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
II. La reclamante está legitimada para reclamar por los daños físicos alegados, sufridos en su persona, por los que solicita indemnización.
La Administración regional está legitimada para resolver la reclamación; formalmente, al dirigirse la acción resarcitoria contra la misma; sustantivamente, por imputarse los daños cuyo resarcimiento se reclama a los servicios públicos regionales de su titularidad, y ello a pesar de que la prestación efectiva de aquel particular aspecto del servicio (limpieza de las instalaciones sanitarias) a cuyo funcionamiento se imputa el daño se realizara mediante una empresa contratista, adjudicataria del servicio de limpieza.
III. La acción resarcitoria ha sido ejercitada dentro del plazo anual establecido en el artículo 141.5 LPAC, vistas las fechas de los hechos y de la presentación de la reclamación.
TERCERA.- Rechazo de la prueba testifical propuesta por la interesada y necesidad de instrucción complementaria.
Desde el momento mismo en que la interesada presenta su reclamación (el 11 de abril de 2014, dos días después del accidente), afirma que existen testigos de lo sucedido y, poco tiempo después (apenas mes y medio), solicita de la Administración que le facilite la identidad del personal sanitario que estaba trabajando en la planta 2ª del Hospital, en la fecha y hora en la que se produjeron los hechos por los que se reclama.
El 29 de septiembre de 2014 afirma la interesada que no puede atender el requerimiento efectuado por la instrucción para que proponga prueba, hasta que por la Administración no se le facilite la relación del personal que estaba presente en la planta el día de los hechos.
Ante el silencio de la Administración que, a pesar de la reiterada solicitud de la interesada, no le facilita la información requerida, el 9 de abril de 2015 propone prueba testifical para que se recabe el testimonio de lo sucedido, tanto de su hija, que estaba presente en el momento del accidente, como del personal facultativo de la segunda planta (médicos, enfermeros, celadores y auxiliares) que presenciaron cómo se produjo la caída. Asimismo, se reitera nuevamente la solicitud relativa a que se le facilite "la identidad de las personas que se encontraban en el lugar de los hechos y que presenciaron los mismos, por cuanto éstas mostraron su voluntad a mi mandante de declarar sobre lo sucedido en el momento correspondiente, si bien, debido al estado de dolor intenso de la reclamante, que fue inmediatamente trasladada a urgencias, no tomaron los datos precisos para su citación".
Esta prueba testifical es objeto de rechazo expreso por acuerdo de la instrucción, con amparo en el siguiente fundamento: "las pruebas testificales propuestas se consideran innecesarias ya que los hechos que se pretenden acreditar con su práctica quedan desacreditados con la documentación obrante en el expediente".
Frente a dicha argumentación la reclamante muestra su disconformidad, al considerarla absolutamente injustificada y atentatoria contra el principio general de contradicción y generadora de indefensión. Y ello porque la prueba propuesta resulta útil, pertinente y suficiente para desacreditar la documental obrante en el expediente.
El 4 de septiembre de 2015, la instructora inquiere a la Gerencia del hospital acerca de si su personal visualizó los hechos por los que se reclama, a lo que aquella contesta que "el personal que se encontraba en dicha unidad en ese momento son conocedores de la caída de x..., pero no del motivo por el que sufrió la caída".
A la luz de lo expuesto ha de recordarse lo que señalaba este Consejo Jurídico en la Memoria correspondiente al año 2015:
"...el instructor sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias (artículo 80, apartados 1 y 3, LPAC y 9 RRP). La potestad que asiste al reclamante para interesar que se practiquen cuantas pruebas considere necesarias para acreditar los hechos en los que se funde la existencia de su derecho, debe ser enjuiciada por el órgano instructor a la hora de su ejercicio, pero siempre teniendo en cuenta que la actividad instructora debe estar presidida por la nota de neutralidad o imparcialidad, como reflejo de la objetividad a que viene obligada la Administración por mandato del artículo 103 de la Constitución, ya que, como indicamos en nuestro Dictamen núm. 63/2004, "la labor del instructor consiste, pues, en traer al expediente toda la información que, en hipótesis, pueda ser necesaria para decidir el contenido de la resolución, sin perjuicio de que, con posterioridad, fundamente su propuesta en los hechos y razonamientos jurídicos que juzgue convenientes. Y se trata de una potestad fiduciaria, que no ejerce para sí en función de la propuesta de resolución que decida elevar a la autoridad competente para resolver, sino que la desarrolla, precisamente, para que dicha autoridad pueda adoptar la resolución final, siguiendo la propuesta o separándose de ella, pero contemplando la totalidad de hechos, elementos, circunstancias y alegaciones que influyan o puedan influir en la bondad de su acuerdo". También ha de tenerse en cuenta que se trata de un procedimiento iniciado a instancia de parte. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 30/1986, de 20 de febrero.
Esta construcción sobre el derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes se encuentra enraizada en el derecho a la defensa y, por tanto, es claramente extensible a los procedimientos contradictorios como el administrativo en general y el de exigencia de responsabilidad patrimonial en particular. Así lo ha entendido el legislador en el artículo 80.3 LPAC, al posibilitar al instructor rechazar pruebas propuestas por los interesados, pero, por su trascendencia para el ejercicio de su derecho por el ciudadano, rodea tal decisión de garantías. Tal carácter cabe predicar de la exigencia de una resolución expresa, garantía aparentemente formal pero que presenta evidentes repercusiones de carácter material, pues ha de ser motivada. Y dicha motivación ha de atender, precisamente, al carácter improcedente o innecesario de la prueba propuesta, bien porque no guarde relación con el objeto del procedimiento -prueba improcedente o, en terminología del artículo 283.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), impertinente-, o bien porque no resulte idónea para la aclaración de los hechos -prueba innecesaria o inútil (artículo 283.2 LEC)-. Además, la improcedencia, o no necesidad de la prueba según el artículo 80.3 LPAC, habrá de ser manifiesta, esto es, que se presente de forma clara y patente".
Aplicadas dichas consideraciones al supuesto sometido a consulta, ha de advertirse que la prueba testifical solicitada por la interesada resultaba absolutamente pertinente y procedente, pues se trataba de determinar la causa de la caída padecida por la actora, y singularmente si existía agua en el suelo que hubiera podido propiciar el accidente, para lo cual el testimonio de quienes hubieran presenciado la caída y auxiliaron de forma inmediata a la hoy reclamante deviene necesario, permitiendo contrastar, reafirmándola o negándola, la única versión de los hechos que la instructora acepta como cierta y que no es otra que la ofrecida por la empresa adjudicataria del servicio de limpieza.
Entiende el Consejo Jurídico que no puede otorgarse mayor valor probatorio a la declaración de dicha mercantil que al testimonio de quienes, sin interés alguno en el asunto, pudieron observar el accidente y las circunstancias en que aquél se produjo. Y eso es precisamente lo que hace la instructora del procedimiento cuando rechaza la práctica de la testifical al entender que ya ha quedado acreditado en el expediente que no había agua alguna en el suelo, sobre la base de la única "prueba" existente en el expediente, consistente en una manifestación de parte interesada, pues como tal ha de considerarse a la adjudicataria del servicio de limpieza, dada la posible derivación hacia ella de una eventual declaración de responsabilidad por los daños derivados de la caída.
Asimismo, no se considera suficiente para formar la convicción acerca de la realidad de los hechos determinantes de la caída, la escueta manifestación efectuada por la Gerencia del hospital relativa a que el personal que tuvo conocimiento de la caída no sabe cuál fue el motivo de la misma. El rigor que ha de aplicarse en la instrucción de los procedimientos administrativos, máxime cuando su resolución puede afectar a los derechos de los ciudadanos, impone rechazar este tipo de manifestaciones genéricas e imprecisas.
Parece necesario recordar que si bien la carga de la prueba de la causa del daño recae en el reclamante ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, no ha de olvidarse que dicha regla puede intensificarse o alterarse, según los casos, en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay datos de hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil acreditación para la otra (sentencias TS (3ª) de 29 de enero, 5 de febrero y 19 de febrero de 1990, y 2 de noviembre de 1992, entre otras), de modo que la Administración habrá de traer al procedimiento todos aquellos datos que, estando en su poder o siendo de fácil averiguación por su parte, puedan influir en la resolución del mismo (Dictamen de este Consejo Jurídico núm. 322/2013).
Por ello, una actuación correcta y adecuada a los criterios antes indicados y respetuosa con el principio de contradicción del procedimiento administrativo y el derecho de defensa de la reclamante, exigiría que, una vez identificado por parte de la Administración el personal que pudo observar lo ocurrido (como se desprende del expediente que hizo la Gerencia del Hospital), aquélla lo hubiera puesto en conocimiento de la interesada para que ésta pudiera formularle el interrogatorio que estimara oportuno, desarrollándose la prueba conforme a las reglas que la disciplinan.
Al no hacerlo así y pretender desestimar la reclamación formulada sobre la base de no haber probado la interesada las circunstancias en las que se produjo la caída, resulta evidente que si no lo hizo fue porque la propia instrucción, al rechazar una prueba absolutamente pertinente y necesaria al efecto, se lo impidió.
El Consejo Jurídico es consciente de que el tiempo transcurrido desde que se produjeron los hechos sobre los que habrá de versar el testimonio de quienes hayan de declarar hace difícil que éstos puedan recordar con detalle las circunstancias del accidente, pero se ha de tomar en consideración que la interesada efectuó actuaciones tendentes a facilitar la realización de esta prueba casi desde el momento mismo de la reclamación, pues sólo dos días después del accidente ya señaló que había testigos y apenas mes y medio después solicitó de la Administración su colaboración para poder identificarlos, proponiendo la realización de la testifical aun a pesar de los obstáculos que la Administración, con su silencio primero y su rechazo expreso después, le ponía. En tales circunstancias, el largo período de tiempo transcurrido desde que se produjo el accidente resulta imputable a la Administración, por lo que el retraso en la práctica de la prueba no debería perjudicar a la interesada, como sucedería si en una errónea interpretación del principio de eficacia y celeridad de la actuación administrativa se considerara que ya no procede su realización en la presunción de que no aportará nuevos elementos de juicio relevantes para la decisión del procedimiento.
Procede, en consecuencia, retrotraer el procedimiento para que por la instrucción se realicen las actuaciones señaladas supra en orden a la práctica de la prueba testifical indebidamente rechazada.
Una vez cumplimentada dicha prueba y tras el oportuno trámite de audiencia a los interesados (tanto la reclamante como la empresa adjudicataria del servicio de limpieza), habrá de formularse una nueva propuesta de resolución con carácter previo a la solicitud de Dictamen sobre el fondo de la reclamación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el Consejo Jurídico que procede realizar las actuaciones instructoras complementarias descritas en la Consideración Tercera de este Dictamen, en orden a practicar la prueba testifical propuesta por la interesada y cuya práctica, de conformidad con lo allí expuesto, fue indebidamente rechazada.
No obstante, V.E. resolverá.