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Dictamen nº 166/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de julio de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 12 de mayo de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por accidente de motocicleta (expte. 133/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 11 de enero de 2013 se presentó en el Registro General del Ayuntamiento de Murcia un escrito de x, de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigido a dicho Ayuntamiento, en el que le solicitaba una indemnización de 4.000,30 euros por los daños materiales y personales sufridos en un accidente el día 29 de mayo de 2012, sobre las 19:30 horas, afirmando literalmente lo siguiente: "circulaba pilotando la motocicleta de mi propiedad (...) por el Camino de Puente Tocinos cuando al llegar a la altura del Carril de los Serranos y girar a la izquierda para seguir por este último, debido al pésimo estado de conservación del firme de la carretera en dicha intersección, con baches y gravilla suelta, a pesar de circular prudentemente y a poca velocidad me resbaló la moto, arrastrándome varios metros por el suelo. Del citado accidente se levantó atestado por la Policía Local, expediente nº 2012S002390, en el que quedó constancia de las malas condiciones del pavimento de la calzada", que adjunta.
Añade que a consecuencia de la caída se produjeron daños en su motocicleta por valor de 1.323,12 euros, según presupuesto de un taller, que también adjunta, así como daños físicos (policontusión) que tardaron en curar 43 días impeditivos, según documentación clínica que aporta; daños que, valorados según el baremo aplicable en materia de accidentes de tráfico, ascienden a 2.677,18 euros (incluyendo un 10% como factor de corrección), reclamando un total de 4.000,30 euros. Adjunta asimismo el permiso de circulación de la motocicleta, a su nombre.
SEGUNDO.- Tramitado el correspondiente procedimiento por el Ayuntamiento de Murcia, fue resuelto mediante Decreto del Concejal Delegado de Contratación y Patrimonio de 8 de octubre de 2014, desestimatorio de la reclamación por considerar que el accidente se había producido en el denominado Camino de Puente Tocinos, vía que, en realidad, es la carretera RM-F9, de titularidad de la Administración regional, a la que competía su mantenimiento y conservación, y no al Ayuntamiento. Copia de dicha resolución, junto a las de las actuaciones realizadas en dicho procedimiento, fueron remitidas por aquél a la Consejería de Obras Públicas el 4 de noviembre de 2014.
TERCERO.- El 11 de diciembre de 2014 x presenta un escrito, dirigido a la citada Consejería, en el que se refiere someramente al accidente, haciendo referencia a la reclamación presentada ante el Ayuntamiento, al procedimiento tramitado por éste (nº 7/13) y a que le constaba que su documentación se había remitido a dicha Consejería, solicitando de ésta que "se resuelva este expediente".
CUARTO.- Mediante oficio de 26 de enero de 2015, la citada Consejería comunicó al reclamante la incoación del correspondiente procedimiento, requiriéndole para que subsanara y mejorara su reclamación.
QUINTO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 9 de febrero de 2015, del que se desprende que el técnico informante no consideró el atestado levantado en su día por la Policía Local de Murcia (desconociéndose la causa), aunque sí se refiere a la reclamación presentada por el reclamante ante el Ayuntamiento y a dos informes emitidos en el procedimiento tramitado por éste: dicha Dirección expresa que "la única certeza del evento lesivo son las manifestaciones del reclamante" y que "de los informes aportados por el alcalde-pedáneo de Beniaján y por el ingeniero municipal tampoco se desprende que se pueda establecer tal relación de causalidad"; añade que en toda la carretera RM-F9, de titularidad regional, "el firme se encuentra en mal estado, con cuarteos y baches reparados, que es el mismo estado en que se encuentra la intersección con el carril de los Serranos".
SEXTO.- El 17 de febrero de 2015 el reclamante presenta escrito al que adjunta diversa documentación, destacando una copia del atestado levantado en su día por la Policía Local de Murcia.
SÉPTIMO.- Solicitado informe a la Inspección Médica de la Consejería de Sanidad y Política Social sobre los daños físicos alegados por el reclamante (lo que fue comunicado a éste), fue emitido el 14 de mayo de 2015, en el que se recogen los antecedentes sanitarios del interesado en el Servicio Murciano de Salud, destacando que, al margen de ser atendido en el Servicio de Urgencias del hospital "Reina Sofía" el 29 de mayo de 2012 (día del accidente), por policontusiones, prescribiendo medicación y reposo relativo durante 7 días y cita con médico de atención primaria, (además de posteriores asistencias en la sanidad privada), constaban otras asistencias sanitarias, por sendos accidentes de tráfico, los días 4 de marzo, 18 de julio y 7 de agosto de 2011. A la vista de los antecedentes del caso, la Inspección considera que por el accidente de referencia sólo pueden considerarse acreditados 15 días de incapacidad no impeditiva.
OCTAVO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de la citada Dirección General, fue emitido el 17 de noviembre de 2015, en el que, en síntesis, indica que no se ha aportado la tarjeta de inspección técnica del vehículo, si bien no objeta los daños reflejados en el presupuesto de reparación aportado por el reclamante, salvo el de la pintura integral de la motocicleta (170 euros), según la forma de producción de los daños a la vista del atestado policial, y añade que aunque la RM-F9 es de titularidad regional, no lo son los carriles por los que se accede a ella.
NOVENO.- Mediante oficio de 11 de febrero de 2016 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente para el interesado, que presentó escrito el 1 de marzo de 2016 al que adjunta la referida tarjeta de inspección técnica.
DÉCIMO.- El 25 de abril de 2016 se formula una propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar, a la vista de los informes técnicos, que el estado de la calzada no fue la causa del accidente, sino la inadecuada conducción del vehículo.
UNDÉCIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, procedimiento y plazo de prescripciónde la acción resarcitoria.
I. El reclamante está legitimado para deducir la pretensión resarcitoria por los daños físicos y materiales por los que solicita indemnización, tanto por su condición de lesionado como por su acreditada titularidad del vehículo dañado, respectivamente.
II. La Administración regional ha de resolver la reclamación objeto de Dictamen en cuanto el interesado reclama a la misma la indemnización reseñada en los Antecedentes, sin perjuicio de lo que posteriormente se dirá sobre la titularidad de la vía en la que ocurrió el accidente que funda dicha reclamación y, en consecuencia, de la Administración responsable de su conservación y mantenimiento.
III. En cuanto al plazo de prescripción de un año de la acción resarcitoria, establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), aplicable al presente procedimiento, debe partirse del 10 de julio de 2012 como fecha acreditada de finalización del tratamiento fisioterapéutico (f. 52 exp.), habiendo presentado el interesado reclamación ante esta Administración regional el 11 de diciembre de 2014 (f. 38). A partir de lo anterior, dicha reclamación debería ser considerada extemporánea salvo que se reconociera eficacia interruptiva del citado plazo a la reclamación que, por los mismos hechos, presentó el interesado ante el Ayuntamiento el 11 de enero de 2013. Como hemos señalado en diversos Dictámenes, siguiendo la jurisprudencia, cabe reconocer dicha eficacia cuando la acción de que se trate no pueda considerarse manifiestamente inadecuada o inidónea. En el presente caso, como seguidamente se verá, no sólo no debe calificarse como tal a la reclamación dirigida al Ayuntamiento, sino que, en un atento examen del lugar en que ocurrió el accidente, al ser éste de titularidad municipal, la acción fue plenamente idónea, aunque el Ayuntamiento desestimara dicha reclamación por considerar que dicho lugar fue una vía de titularidad autonómica y, por tanto, de la responsabilidad de la Administración regional.
IV. En cuanto al procedimiento, no se advierten objeciones sustanciales en su tramitación que impidan la resolución sobre el fondo del asunto.
TERCERA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), aplicable al presente procedimiento vista la fecha de su iniciación, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
- Inexistencia de fuerza mayor.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
II. Aplicado lo anterior al caso que nos ocupa, es claro que constituye un presupuesto indispensable para determinar la eventual responsabilidad patrimonial de la Administración de que en cada caso se trate (en este procedimiento, la regional), el que la misma tenga el deber jurídico de conservación sobre la infraestructura viaria en la que se produzca el accidente que genere los daños por los que se solicita indemnización. Salvo en los supuestos en que la Administración titular de dicha infraestructura hubiera delegado, cedido o encomendado, en general, tal deber de conservación a una Administración distinta, es la titularidad de la misma la que lleva aparejado dicho deber.
Por ello y ante la falta de constancia de delegación, cesión o encomienda de gestión al efecto, el dato de la titularidad de la vía en la que se produce el accidente resulta decisivo para determinar la existencia o no del deber de conservación cuyo incumplimiento es la causa en la que el reclamante funda su pretensión indemnizatoria.
En el presente caso se advierte que ninguno de los órganos administrativos intervinientes, ya sea municipales, en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Murcia, ya regionales, han reparado en que del atestado levantado "in situ" por la Policía Local de Murcia se desprende, sin lugar a dudas, que la vía en la que se produce el accidente es el Carril de Los Serranos, cuya titularidad municipal reconoce el informe del ingeniero municipal de fecha 27 de marzo de 2014 (f. 3 exp.), y no en la carretera RM-F9 (conocida como "Camino de Puente Tocinos"), de titularidad regional.
Así, los agentes que se personaron en el lugar levantan un muy detallado croquis en el que, tras delimitar las dos mencionadas vías, grafían con claridad dos lugares: primero, el punto en el que la motocicleta pierde el equilibrio y resbala y, después, el punto en el que se encuentra la motocicleta caída sobre la calzada. En dicho croquis se advierte con claridad que tanto el primer como el segundo punto se encuentran ubicados en el Carril municipal de Los Serranos (f. 20 y 55 exp.). Seguramente debido a que el lugar en el que los agentes grafían el punto en que la motocicleta resbala y pierde el equilibrio está ya dentro de la superficie de la calzada de dicho Carril, a la altura del Camino autonómico antes citado (del que la motocicleta provenía), es por lo que expresan como "localización" del accidente, antecediendo a la inclusión de las dos fotografías tomadas en el lugar, lo siguiente: "CARRIL SERRANOS. INTERSECCIÓN CAMINO PUENTE TOCINOS" (f. 54 y 59 exp.).
A partir de lo anterior, y conforme con lo expresado en su momento, la titularidad municipal de la vía en la que se produce el accidente determina que, de existir alguna clase de responsabilidad patrimonial administrativa, le correspondería a la Administración municipal encargada de la conservación de dicho Carril.
A ello no obsta, claro está, el que el Ayuntamiento, marginando lo informado por sus agentes, considere en su resolución desestimatoria de la reclamación que el accidente acaeció en la apuntada vía autonómica. Cuando tal resolución es dictada, el reclamante conoce los términos del atestado (de hecho, lo conocía al presentar su reclamación, croquis incluído, por lo que fue perfectamente lógico y adecuado que dirigiera su reclamación al Ayuntamiento). El interesado, pues, estaba en plena disposición de cuestionar la errónea consideración municipal sobre el lugar de los hechos, dado el determinante valor del atestado policial, y pudo impugnar la desestimación de su reclamación.
Por otra parte, es obvio que la desestimación realizada por la mencionada resolución municipal no convierte a la Administración regional en eventual responsable de un evento sobre el que no disponía de competencia en razón de la titularidad de la vía. La particular apreciación fáctica del Ayuntamiento de Murcia sobre el lugar en el que estimó que aconteció el evento lesivo constituye la motivación interna del único pronunciamiento que le es procedente adoptar a una Administración a la que se le reclama una indemnización, que es desestimar o estimar la pretensión resarcitoria (salvo en el supuesto especial, que no es el caso, de "fórmulas conjuntas de actuación" con otras Administraciones, a que se refiere el artículo 140.1 LPAC, en el que una Administración puede tener que remitir la reclamación a la Administración que resulte competente según lo establecido al efecto en el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta, conforme con lo establecido en el artículo 18.1 del RD 429/1993, de 26 de marzo, aprobatorio del Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial, hoy en el artículo 33.1 y 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).
Por tanto, la reclamación objeto de Dictamen, que es la dirigida a la Administración regional, debe ser desestimada porque la titularidad municipal de la vía en la que se produce el accidente de que se trata, a la vista del atestado policial, implica la inexistencia de deber de conservación de dicha vía para aquella Administración; deber de conservación que, como se dijo, es presupuesto indispensable para, a partir del mismo, determinar la eventual existencia de responsabilidad patrimonial por incumplimiento de dicho deber y evaluar su incidencia en la causación de los daños de que se trate. Ello lleva a concluir que, entre los daños por los que solicita indemnización y el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras, no concurre la relación de causalidad que es juridicamente necesaria para generar la responsabilidad patrimonial de la Administración consultante.
III. Sin perjuicio de lo anterior, han de abordarse, siquiera someramente y con mero carácter subsidiario, las circunstancias de fondo del asunto. En este punto ha de acogerse lo expresado en el penúltimo párrafo del fundamento jurídico tercero de la propuesta de resolución, en el sentido de que el mal estado de la calzada a que se refiere el informe de la Dirección General de Carreteras se refiere a la existencia de "parches", reparadores de baches, o al "cuarteo" del firme, circunstancias que, aun no siendo deseables, ni dicha Dirección ni los propios informes municipales obrantes en el expediente consideran circunstancias suficientes para causar el accidente de referencia. Dicha propuesta añade que "la velocidad está limitada en dicha carretera a 40 Km/h. (se refiere a la carretera regional RM-F9, no debiendo ser aquélla mayor en un carril municipal) y que la maniobra de girar a la izquierda para incorporarse a otro carril exige la realización de una parada o, al menos, disminuir hasta el mínimo la velocidad de circulación, lo que convierte en irrelevante para dicha circulación la existencia de cuarteo o de baches reparados en el firme de la calzada. Finalmente, es de destacar la no constancia de otros accidentes en el mismo lugar. Todo lo cual deja, como causa probable del accidente, la existencia de una maniobra inadecuada por parte del conductor de la motocicleta al realizar el giro para cambiar de carril", con el resultado de la pérdida del equilibrio y el arrastre de la motocicleta varios metros por la calzada, lo que resulta plenamente verosímil, ello al margen de los conocidos antecedentes sobre accidentes sufridos por el reclamante.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- No existe una adecuada relación de causalidad entre los daños por los que se solicita indemnización y el funcionamiento de los servicios regionales de conservación de carreteras, fundado ello tanto en la falta de titularidad regional de la vía en la que se produjo el accidente en cuestión y, en consecuencia, la inexistencia de su deber de conservación, como, subsidiariamente, por considerar que los daños han de imputarse a la inadecuada conducta viaria del reclamante, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución dictaminada, en cuanto concluye en la desestimación de la reclamación, se Dictamina favorablemente, si bien deberán modificarse sus fundamentos jurídicos para adaptarse a lo expresado en la citada Consideración Tercera; singularmente, deben modificarse los fundamentos de Derecho segundo y tercero, 1 y 4, de dicha propuesta.
No obstante, V.E. resolverá.
