Dictamen nº 162/2017

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de junio de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 7 de junio de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de "--", como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 167/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El 7 de octubre de 2014 se presentó un escrito formulado por x, en representación de "--", dirigido a la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de reclamación de responsabilidad patrimonial, en el que solicita una indemnización de 1.427,74 euros por los daños sufridos el 29 de abril de 2014 en su tractor matrícula -- (en realidad, en el remolque que arrastraba dicho tractor, y por los daños sufridos por los productos -albaricoques- que transportaba) cuando circulaba por la carretera regional RM-531 y, al realizar el vehículo su incorporación a la citada carretera desde un camino de la finca agrícola de la que provenía, introdujo la rueda derecha (del remolque) en un socavón de grandes dimensiones "existente en el lugar", produciendo el vuelco del remolque y el desprendimiento de su carga en la calzada.

Adjunta copia de diversa documentación: a) del informe estadístico modelo "ARENA" elaborado por la Guardia Civil de Tráfico el día del accidente, que incluye varias fotografías de un hueco en el suelo de considerables dimensiones (si bien no se advierte su exacta ubicación), del remolque en cuestión, volcado hacia su derecha, y de gran cantidad de frutas esparcidas por el suelo; b) de facturas por el transporte a taller y reparación del remolque; y c) de un documento de "--", comprensivo de un listado de precios de diversos productos alimenticios (albaricoque incluído) en el mercado mayorista.

Desglosa así la indemnización total antes indicada: 190,58 euros por gastos de transporte del remolque al taller; 237,16 euros por su reparación; y 1.000 euros por la fruta perdida, que cifra en 500 kgrs. transportados, a 2 euros/kgr.

SEGUNDO.- El 13 de octubre de 2014 la citada Consejería acuerda la incoación del correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial, requiriendo al reclamante diversa documentación, entre ella, la copia del permiso de circulación y la tarjeta de inspección técnica tanto del tractor como del remolque.

TERCERO.- El 6 de noviembre de 2014 el interesado presenta escrito adjuntando diversa documentación, entre la que no figura la relativa al remolque. Asimismo, en dicho escrito, en cuanto a la designación del punto exacto en el que se produjo el accidente, expresa que fue "entre el camino adyacente y la propia carretera" (la RM-531, se deduce), razón por la que, según afirma, en el informe de la Guardia Civil aportado no se refleja punto kilométrico alguno, remitiéndose a dicho documento.

CUARTO.- Solicitada copia de las diligencias instruidas como consecuencia del accidente de referencia, mediante oficio de 3 de noviembre de 2014 el Teniente Coronel Jefe Interino del Sector/Subsector de Murcia de la Guardia Civil de Tráfico remite copia de dichas diligencias, entre las que obra una "diligencia resumen" de la descripción del accidente, que asimismo se refleja en el atestado, también remitido (que incluye un croquis descriptivo de los hechos, no obrante en el informe estadístico "ARENA").

QUINTO.- Solicitado informe de la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 9 de marzo de 2015, en el que, en síntesis, expresa que la carretera RM-531 es de titularidad regional; que los vigilantes del Servicio de Conservación no tienen constancia de que en ningún punto de dicha vía exista un socavón tan enorme como el que se refleja en las fotos adjuntas al informe de la Guardia Civil de Tráfico, ni de accidentes similares en tal vía, ni se han realizado actuaciones de reparación al efecto más que las ordinarias de conservación.    

SEXTO.- Solicitado informe a la Consejería de Agricultura y Agua sobre el precio medio del albaricoque en 2014, fue emitido el 23 de marzo de 2015, en el que se concluye que dicho precio fue de 1,54 euros/kgr.

SÉPTIMO.- El 25 de septiembre de 2015 el representante de la reclamante toma vista del expediente.

OCTAVO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de la citada Dirección General, fue emitido el 26 de febrero de 2016, en el que, en síntesis, expresa que no pueden pronunciarse sobre el valor venal ni sobre los daños sufridos por el remolque porque no se aporta ninguna documentación oficial del mismo, para lo cual se necesitaría examinar su ficha técnica, permiso de circulación y tarjeta de inspección técnica; añade que entre las condiciones particulares de la póliza del seguro obligatorio del tractor obrante en el expediente se especifica que eventualmente puede llevar acoplado un remolque cuyo peso total no puede exceder de 750 kgr. (f. 31 exp., "remolque no acoplado"), y que con una plataforma de unos seis metros de longitud, como la que se deduce que llevaba el remolque, y una carga declarada de 500 kgr., es muy difícil que dicho remolque no excediera en su peso total dichos 750 kgr., si bien para pronunciarse sobre todos los extremos indicados se necesitaría examinar dicha documentación oficial.

NOVENO.- Mediante oficio de 2 de marzo de 2016 se acordó un trámite de audiencia y vista del expediente para el reclamante, sin que hasta la fecha conste su comparecencia ni la presentación de alegaciones.

DÉCIMO.- El 24 de mayo de 2016 se formula una propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que, aunque el estado de la carreta regional en cuestión pudo influir en el accidente del remolque, del informe del Parque de Maquinaria y de la falta de aportación por la reclamante de la documentación oficial del remolque se desprende que éste incumplía los requisitos legales para circular por vías públicas, en especial por el deducido exceso de carga, lo que propició el vuelco del mismo.  

UNDÉCIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

  SEGUNDA.- Legitimación, procedimiento y plazo de prescripción de la acción resarcitoria.

  I. La empresa reclamante, debidamente representada, está legitimada para deducir la pretensión resarcitoria por los daños materiales por los que solicita indemnización, por haber afrontado los gastos de reparación del remolque dañado, según factura presentada al efecto, y por su condición, al menos, de usuaria de dicho remolque, aunque no presente documento sobre su titularidad, aunque sí del tractor que lo arrastraba. También debe presumirse su propiedad sobre los productos dañados que transportaba dicho remolque.  Ello sin perjuicio de lo que se dirá sobre la inexistencia de documentación oficial sobre dicho vehículo remolque.

II. La Administración regional ha de resolver la reclamación objeto de Dictamen en cuanto el interesado reclama a la misma la indemnización reseñada en los Antecedentes, sin perjuicio de lo que posteriormente se dirá sobre la titularidad de la vía en la que ocurrió el accidente que funda dicha reclamación y, en consecuencia, del responsable de su conservación y mantenimiento.

III. En cuanto al plazo de prescripción de un año de la acción resarcitoria, establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), aplicable al presente procedimiento, no hay objeciones que oponer, vista la fecha de los hechos y de la presentación de la reclamación.

IV. En cuanto al procedimiento, no se advierten objeciones sustanciales en su tramitación que impidan la resolución sobre el fondo del asunto.

TERCERA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia.

I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), aplicable al presente procedimiento vista la fecha de su iniciación, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

- Inexistencia de fuerza mayor.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

II. Aplicado lo anterior al caso que nos ocupa, es claro que constituye un presupuesto indispensable para determinar la eventual responsabilidad patrimonial de la Administración de que se trate (en este procedimiento, la regional) el que la misma tenga el deber jurídico de conservación sobre la infraestructura viaria en la que se produzca el accidente que genere los daños por los que se solicita indemnización. Salvo en los supuestos en que la Administración titular de dicha infraestructura hubiera delegado, cedido o encomendado, en general, tal deber de conservación a una Administración distinta, es la titularidad de la vía pública la que lleva aparejado dicho deber.

Por ello y ante la falta de constancia de delegación, cesión o encomienda de gestión al efecto, el dato de la titularidad de la vía en la que se produce el accidente resulta decisivo para determinar la existencia o no del deber de conservación cuyo incumplimiento es la causa en la que el reclamante funda su pretensión indemnizatoria.

En el presente caso se advierte que ninguno de los órganos administrativos intervinientes han reparado en que del atestado levantado "in situ" por la Guardia Civil de Tráfico, que es el documento remitido a la instrucción por la autoridad competente reseñado en el Antecedente Cuarto (f. 51 a 57 exp.), y no el informe estadístico "ARENA" (que se facilita a los interesados y contiene menos información que el atestado propiamente dicho), se desprende que el lugar en que se encontraba el socavón que produce el accidente es el camino particular de la finca agrícola de la que provenía el tractor con su remolque, es decir, no se ubicaba en la carretera RM-531, de titularidad regional.

Así, los agentes que se personaron en el lugar levantan un muy detallado croquis en el que, tras delimitar las dos mencionadas vías, grafían con claridad el lugar en que se encontraba dicho socavón, que sitúan en el citado camino; de dicho croquis y de lo expresado en el atestado se desprende que, aunque el tractor se encontraba ya en la RM-531, incorporándose a la misma, es el paso de la rueda delantera derecha del remolque por dicho socavón, ubicado en el camino particular, lo que provoca que éste pierda el equilibrio y se vuelque hacia su derecha justo en la intersección entre el camino y la carretera. El hecho de que el vehículo tractor se encontrara ya en la referida carretera regional y el remolque en su intersección con dicho camino particular explica que en diferentes apartados del atestado se haga constar dicha carretera como lugar del accidente. Pero las dudas que pudieran plantearse acerca del exacto lugar del socavón, derivadas de la expresión del atestado de que el accidente se produjo por un "boquete entre dicha vía (la RM-531) y el citado camino de tierra" se despejan con el examen del detallado croquis que integra el atestado, que revela, como se dijo, que dicho socavón se encontraba en el camino de tierra, circunstancia que concuerda plenamente con lo expresado en el informe de la Dirección General de Carreteras en el sentido de que no constaba en dicha carretera la existencia de un socavón de las dimensiones del reflejado en las fotografías adjuntas al informe "ARENA"; fotografías cuya perspectiva y ámbito de lo incluído en ellas no permiten determinar el lugar del socavón y, por tanto, no son aptas para contradecir lo expresado en el mencionado croquis, sin que, por otra parte, la reclamante haya propuesto prueba que desvirtúe lo que se desprende de tal croquis.

A partir de lo anterior, y conforme con lo expresado en su momento, la falta de titularidad autonómica de la vía en la que se ubicaba el socavón que produce el accidente determina que, de existir alguna clase de responsabilidad, le correspondería, en su caso, al titular de los correspondientes derechos sobre la finca a la que pertenecía el mencionado camino.

Por tanto, la reclamación objeto de Dictamen debe ser desestimada porque la ausencia de titularidad autonómica del camino en el que se produce el accidente de que se trata, a la vista del atestado policial, implica la inexistencia de deber de conservación de dicha vía para la Administración regional; deber de conservación que, como se dijo, es presupuesto indispensable para determinar la eventual existencia de responsabilidad patrimonial por incumplimiento de dicho deber y para evaluar su incidencia en la causación de los daños de que se trate. Ello lleva a concluir que, entre los daños por los que solicita indemnización y el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras, no concurre la relación de causalidad que es jurídicamente necesaria para generar la responsabilidad patrimonial de la Administración consultante.

III. Sin perjuicio de lo anterior han de abordarse, siquiera someramente y con mero carácter subsidiario, las circunstancias de fondo del asunto.

En este punto, y para la mera hipótesis de que el socavón se encontrara en una vía de titularidad regional, deben realizarse algunas consideraciones. El hecho de que la reclamante no aporte, a pesar de habérsele requerido expresamente en el oficio de incoación del procedimiento, la documentación oficial acreditativa de que el remolque dañado estuviera habilitado para circular por una vía pública, ni tampoco la acreditativa del peso que podía legalmente transportar, tiene diferentes consecuencias. El atestado omite toda referencia sobre dichos extremos, y el informe del Parque de Maquinaria, al destacar la ausencia del permiso de circulación y la tarjeta de inspección del remolque entre la documentación presentada, va en línea con la normativa de circulación sobre los remolques agrícolas, que se limita a eximir de matriculación autónoma a los remolques habilitados para transportar hasta 750 kgrs., pero no exceptúa a éstos de los referidos documentos.

A partir de lo anterior, cabe decir que, en el primer caso, es decir, en el de considerar no acreditada la habilitación legal del remolque para circular por vías públicas, ello podría exonerar de responsabilidad a la Administración regional, pues el estándar de conservación de carreteras parte del deber de mantener la adecuada seguridad vial para los vehículos legalmente habilitados para circular por la vía pública de que se trate; además, la conducta de la reclamante habría de reputarse como una negligencia con la suficiente entidad como para romper todo nexo causal con la actividad administrativa. Sin embargo, en el caso de que se hubiera acreditado la habilitación del remolque para circular por vías públicas, lo expresado en el informe del Parque de Maquinaria en el sentido de deducir un exceso de peso en el mismo, partiendo de un peso máximo autorizado de 750 kgrs., sería una circunstancia que moderaría la responsabilidad autonómica, en cuanto dicho exceso de peso habría contribuído a propiciar el accidente o a agravar sus consecuencias dañosas, pero no exoneraría a la Administración regional de su cuota de responsabilidad derivada de la existencia del socavón en una vía de su titularidad.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- No se acredita la existencia de una adecuada relación de causalidad entre los daños por los que se solicita indemnización y el funcionamiento de los servicios regionales de conservación de carreteras, por la falta de titularidad regional de la vía en la que se produjo el accidente en cuestión y, en consecuencia, por la inexistencia de su deber de conservación de dicha vía, conforme con lo expresado en la Consideración Tercera, I y II, del presente Dictamen, por lo que la propuesta de resolución desestimatoria se dictamina favorablemente, si bien deberán modificarse sus fundamentos jurídicos segundo y tercero para adaptarse a lo expresado en la citada Consideración Tercera.

  No obstante, V.E. resolverá.