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Dictamen nº 329/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de noviembre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Fomento (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 19 de octubre de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en una finca de su propiedad (expte. 309/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 28 de septiembre de 2016, x, en su condición de hijo del propietario de la finca rural sita en Avda. -- (junto al puente de los nueve ojos), carretera C-330 de Cieza, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de conservación de carreteras (págs. 1 a 8 expte.).
Relata que en el mes de julio de 2016 una rama de grandes dimensiones de los olmos de la carretera cayó y ocasionó desperfectos en la valla de su finca y en la puerta de la misma. Posteriormente, en septiembre, mientras realizaba trabajos de labranza en su finca, otra nueva rama cayó ocasionando de nuevo desperfectos en la valla.
El escrito de reclamación carece de cuantificación económica del daño, aunque aporta con el mismo factura proforma por importe de 1.421,75 euros.
Junto a la solicitud se incorporan los siguientes documentos:
-Denuncia de los hechos presentada ante el puesto de la Guardia Civil de Cieza.
-Factura proforma en relación con los daños denunciados.
-Fotocopia D.N.I.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la entonces Consejería de Fomento e Infraestructuras, actuando en calidad de instructora del procedimiento, da traslado a la interesada de la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al tiempo que la requiere para que subsane y mejore su solicitud mediante la aportación de copia compulsada de diversa documentación (págs. 10 a 12 expte.).
El requerimiento es cumplimentado por el interesado con fecha 16 de noviembre de 2016 (págs. 18 a 33 expte.).
TERCERO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras se evacua el 25 de noviembre de 2016 con el siguiente tenor (págs. 34 y 35 expte):
"1. La carretera RM-532 es de titularidad de la CARM.
2. En relación con las cuestiones de las que solicita el informe.
A.- El evento lesivo que denuncia es cierto.
B.- No se estima que exista fuerza mayor o actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero.
C.- No es la primera vez que esta situación u otras similares han acaecido.
D y E.- Es difícil determinar la relación de responsabilidad atribuible a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, dada la especial problemática de la olmeda de Maripinar, que es donde se ha producido este incidente, por lo siguiente:
La olmeda del paraje de Maripinar en la carretera RM-532, situada junto al puente de los nueve ojos, en el término municipal de Cieza, tiene a sus individuos formando parte del catálogo de árboles y arboledas singulares del municipio de Cieza (BORM 164 de 19 de julio de 2011). Por otra parte se considera como "la mejor olmeda en su género de toda la península ibérica y no se tienen datos de que exista otra de similares dimensiones en Europa" (Carrillo López. A:F: 2002. Árboles singulares de Cieza. Ayuntamiento de Cieza).
En el año 2009 se realizaron, por parte de la Dirección General de Carreteras, operaciones de poda, reestructuraciones de copas y anclajes de ramas mediante cables dinámicos. Así mismo la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad, realizó otras operaciones de mantenimiento durante los años 2010 y 2011 la Dirección General de Patrimonio y Biodiversidad realizó diversos trabajos enmarcados en proyectos financiados por la Fundación Obra Social de La Caixa. En el año 2012 se procedió, por parte de la Dirección General de Carreteras, a la tala de un olmo que quedo vencido y con gran riesgo de caída tras un accidente. Desde 2013 se ha observado que el servicio correspondiente de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente realiza diversas operaciones de mantenimiento de la olmeda. Desde la Dirección General de Carreteras se han ido retirando las ramas caídas y arreglando los desperfectos que estas causan. Por parte de este servicio se han presentado diversos informes sobre este tema, que sobrepasa los límites de conocimiento específico de los técnicos de carreteras y, sobre todo, presupuestario.
Una simple inspección ocular de la olmeda nos advierte, a los ojos poco expertos de profanos en la materia, de la aparente necesidad de la poda de ramas, sobre todo horizontales, de revisión de los cables dinámicos existentes, de la posible colocación de cables nuevos, y de la aplicación de posibles tratamientos.
Así pues, el problema que se plantea es de difícil solución: por un lado, tenemos la obligación de preservar en el mejor estado posible la olmeda de Maripinar, lo que nos llevaría a realizar podas escasas; por otro lado, tenemos la carretera con una IMD de 1.522 vehículos, siendo, además, la única vía de comunicación de Cieza con Mula; no existe itinerario alternativo para poder desviar el tráfico, ni se dispone de puentes sobre el río Segura para poder habilitar cualquier otra vía; y por último, tenemos que mantener la seguridad de los usuarios de la vía. Parece evidente que la solución a medio y largo plazo sea la de construir una nueva carretera, para cortar al tráfico la actual. Esta acción debería acompañarse de la expropiación de los terrenos colindante a la olmeda para que esta pueda ampliarse y renovarse (en la actualidad, salvo en una finca, no existe olmo alguno en los predios colindantes, lo que indica que sus propietarios no los dejan crecer).
F.- En relación con el evento lesivo no se ha llevado actuación alguna".
CUARTO.- Solicitado reiteradamente por la instructora del expediente, con fecha 29 de marzo de 2017 se emite informe por la Oficina de Impulso Socioeconómico del Medio Ambiente, de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente (págs. 40 y 41 expte.), en el que se concluye que:
"Desde la Oficina de Impulso Socioeconómico del Medio Ambiente, se es consciente del estado de la Olmeda de Maripinar y de la necesidad de actuaciones que limiten el desprendimiento de ramas (hecho que en árboles de estas dimensiones y edad es algo normal) y mejoren el estado general de la Olmeda. No obstante, se propone, tal como se incluye dentro de las medidas propuestas de mejora y conservación por el Ayto. de Cieza para el olmo de Maripinar, -y extensibles, según nuestro criterio-, al resto de árboles de similares dimensiones, el establecimiento de un perímetro de seguridad en torno a los árboles, con un mínimo de 30 metros, que evite desperfectos o daños a infraestructuras presentes.
Es importante señalar que cualquier actuación sobre el arbolado, deberá contar con autorización de la Oficina de Impulso Socioeconómico del Medio Ambiente, ya que se actúa sobre una especie incluida en el Catálogo Regional de Flora Silvestre Protegida de la Región de Murcia y una formación arbórea monumental (olmeda) incluida en el Anexo II de la Ley 14/2016, de 7 de noviembre, de Patrimonio Arbóreo Monumental de la Región de Murcia".
QUINTO.- Solicitado por la instructora del procedimiento informe a la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda sobre la idoneidad y adecuación a mercado de la indemnización solicitada por el reclamante (pág. 43 expte.), se emite éste con fecha 5 de abril de 2017 (págs. 44 y 45 expte.) en el que se valoran los daños en cuantía de 1356,57 euros (sin IVA); importe este superior al solicitado por el reclamante.
SEXTO.- Conferido trámite de audiencia mediante oficio de fecha 12 de abril de 2017 (págs. 47 y 48 expte.), el interesado formula alegaciones en dicho trámite (págs. 51 a 61 expte.) en el que reitera lo expuesto en su escrito inicial de reclamación, añadiendo que:
"De la misma manera, recientemente, en junio del presente año 2017, se repitieron los hechos expuestos, volviendo a suceder la caída ya no de ramas, sino del mismo tronco principal de uno de los olmos, ocasionando nuevos desperfectos en mi finca".
Acompaña a su escrito nueva factura proforma por la suma de 1.936,60 euros, fotografías del árbol caído, nueva denuncia formulada ante la Guardia Civil de Cieza y fotocopia del D.N.I.
SÉPTIMO.- Con fecha 3 de octubre de 2017, la instructora formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación en la cuantía de 3.358,35 euros, al considerar que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (págs. 62 a 68 expte.).
OCTAVO.- Con fecha 19 de octubre de 2017 tuvo entrada en el registro de este Consejo Jurídico escrito de la Consejería de Presidencia y Empleo por el que se recababa nuestro preceptivo Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. En relación con la legitimación activa, se debe recordar que corresponde, cuando de daños materiales se trata, a quienes hayan sufrido los perjuicios ocasionados por el funcionamiento de los servicios públicos, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 LPAC. Dicha legitimación corresponde al propietario de la finca en la que se produjeron los daños que se reclaman.
El artículo 32.2 LPAC exige que para entablar solicitudes -como la de indemnización por responsabilidad extracontractual de la Administración- "deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado". Es ya doctrina reiterada de este Órgano consultivo que la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración es una solicitud de inicio de un procedimiento de acuerdo con la definición que a tal efecto se contiene en el artículo 70 LPAC, de modo que si una persona actúa en nombre y representación de otra debe aportar un poder suficiente para ello o el representado debe conferir dicha representación en una comparecencia personal ante un funcionario público.
Por ese motivo, ha sostenido este Órgano consultivo de manera reiterada que resulta práctica adecuada que se exija al compareciente la acreditación de la representación en el momento inicial del procedimiento (de acuerdo con lo que establece el artículo 71 LPAC) con indicación de que, si no lo hiciera, se tendrá al reclamante por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42 LPAC, sin necesidad de continuar el procedimiento.
Sin embargo, el artículo 32.4 LPAC dispone que la falta de representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.
En el caso que nos ocupa, la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial, y demás actuaciones procedimentales las presenta x, quien dice actuar como hijo del propietario de la finca en la que se produjeron los daños. Las facturas proforma que aporta están expedidas también a su nombre. Tan sólo consta un escrito firmado por x (págs. 32 y 60 expte.) como propietario de la finca (según escritura de compraventa que aporta) en el que manifiesta que no ha recibido indemnización alguna por el mismo concepto de los daños reclamados.
A pesar de lo señalado, se advierte que la instructora del procedimiento no ha apreciado este defecto de representación en este supuesto sino que la ha dado por válida, de modo que no cabe hacer ahora ninguna salvedad al respecto y, en todo caso, hay que entender que, en este momento procedimental, se debe estar y pasar por esa situación y presumir que x interviene en nombre y representación de su padre y propietario de la finca en la que se produjeron los daños que se reclaman. No obstante, conviene advertir que en la resolución que ponga fin al procedimiento se debe declarar que corresponde satisfacer la indemnización, en realidad, al propietario de la finca (x) y no a su hijo, que actúa como representante de él.
2. Acaecido el evento dañoso en junio y septiembre de 2016, la reclamación fue presentada el 28 de septiembre de 2016, antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, por lo que cabe calificarla de temporánea. Posteriormente dicha reclamación es ampliada a los hechos ocurridos en junio de 2017.
3. La tramitación seguida se ha ajustado en términos generales a las previsiones del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP). A la vista de las actuaciones obrantes en el expediente, puede afirmarse que se han realizado los trámites esenciales para poder resolver el procedimiento en cuestión, toda vez que consta el informe preceptivo del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, el trámite de audiencia al interesado y se ha recabado el presente Dictamen. No obstante, sí cabe poner de manifiesto la excesiva tardanza en resolver el procedimiento, en contra de los principios de impulso de oficio, celeridad, agilidad, eficacia y eficiencia que han de inspirar -incluso por mandato constitucional en el caso de los dos enunciados en último lugar- el proceder de la Administración y de sus agentes.
TERCERA.- Concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de ser así el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:
1. Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
2. Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
3. Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Veamos la aplicación de tales requisitos al presente supuesto:
1º) Se coincide con la propuesta de resolución en que ha quedado probado en el expediente la producción del daño, de acuerdo con lo que afirma la Dirección General de Carreteras.
2º) En cuanto a la acreditación de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, ha de entenderse producida, pues, como se señala en la propuesta de resolución, la Administración no ha probado que haya efectuado las podas necesarias, no habiéndose dado por las Consejerías competentes los pasos necesarios para evitar sucesos como el reclamado, por lo que siendo competencia de la Administración Regional la conservación y el mantenimiento de las carreteras de su propiedad, como es el caso de la RM-532, en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, y no habiendo concurrido fuerza mayor, es claro que la caída del árbol se produjo porque no se hallaba en las debidas condiciones, por lo que se da ese nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido.
De lo expuesto se infiere la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio público regional y los daños producidos. A mayor abundamiento, el Consejo Jurídico ha sostenido (por todos, los Dictámenes núms. 38/2003, 103/2005 y 137/2008) la existencia de nexo de causalidad entre el funcionamiento del servicio regional de carreteras y los daños sufridos por los particulares, cuando se prueba que el daño se ha producido como consecuencia de la caída de ramas de árboles, y no ha mediado causa de fuerza mayor.
Además hay que tener en cuenta que este Consejo Jurídico ya ha emitido Dictámenes núms. 164/2012, 54/2015 y 208/2016 estimatorios de la responsabilidad patrimonial por daños a las personas y bienes como consecuencia de la caída de ramas y árboles en el mismo paraje de la olmeda de Maripinar en Cieza, lo que demuestra la falta de conservación y mantenimiento de la misma en condiciones óptimas.
3º) Concurre asimismo el requisito de antijuridicidad del daño exigido por el artículo 141.1 LPAC, ya que, si bien incumbe a la Administración el deber de mantener las carreteras de su titularidad abiertas a la circulación en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada, esta actuación ha de realizarse sin afectar a las propiedades colindantes o, al menos, si se producen daños colaterales deben ser resarcidos a través del instituto de la responsabilidad patrimonial.
CUARTA.- Cuantía de la indemnización.
Admitida la efectividad de la lesión y su conexión causal con el servicio público, procede, como señala el artículo 12.2 RRP, analizar la valoración del daño producido y la cuantía y el modo de la indemnización. El órgano instructor propone como indemnización la cantidad de 3.358,35 euros, que resulta de la suma de las dos facturas proforma aportadas por el reclamante en concepto de restitución de los metros de valla dañados y de la puerta de dicho vallado, que este Consejo Jurídico considera conforme y adecuado a los daños producidos.
Estas cantidades habrán de ser objeto de la oportuna actualización conforme a lo establecido en el artículo 141.3 LPAC.
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, en la medida en que procede a declarar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración regional al advertir la concurrencia de todos los elementos a los que el ordenamiento anuda dicha consecuencia.
SEGUNDA.- Se dictamina favorablemente la cuantía indemnizatoria contenida en la indicada propuesta de resolución, conforme se recoge en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
