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Dictamen nº 345/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de diciembre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de abril de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos a causa de un accidente de circulación (expte. 118/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 22 de febrero de 2016, x, quien dice actuar en nombre de x, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional por los daños padecidos por este último en un vehículo de su propiedad, que imputa al anormal funcionamiento de los servicios públicos de conservación de carreteras.
El relato de hechos contenido en la reclamación apunta que el 21 de febrero de 2015, cuando x circulaba con su turismo matrícula -- por la autovía RM-B26 (sic, en realidad se trata de una carretera convencional), entre el kilómetro 2 y el 3, en dirección a la Copa de Bullas, sufrió un accidente al cruzarse de forma repentina una pareja de jabalíes en la trayectoria del vehículo, impactando con uno de ellos.
A consecuencia del impacto el turismo sufrió daños que, según afirma, han sido peritados y cuya tasación dice adjuntar a la reclamación, aunque no lo hace.
Se alega en la reclamación que dicho accidente tiene su causa en un anormal funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras dependiente de la Administración regional que viene obligado a mantener la vías en condiciones óptimas de circulación y libres de obstáculos para el tránsito rodado, así como a señalizar los eventuales peligros que pudieran acontencer. Solicita, asimismo, que si la Administración no se considerara responsable de los daños por serlo algún titular de aprovechamiento cinegético, se le dé traslado de la reclamación o se le comunique al actor la información necesaria para poder dirigir contra él la oportuna reclamación.
En el escrito de reclamación se afirma que x otorga su representación al Letrado actuante. Sin embargo, la única firma que consta en el escrito de reclamación es la del Letrado, no la del pretendidamente representado.
Junto a la reclamación, que no efectúa la preceptiva evaluación económica del daño cuyo resarcimiento se pretende, se adjunta atestado de la Guardia Civil de Bullas, de 23 de febrero de 2015, sobre accidente de circulación acaecido el 21 de febrero de ese mismo año. El atestado se redacta en el puesto de la Guardia Civil de Bullas, donde comparece x y manifiesta que "sobre las 22:00 horas, cuando se encontraba circulando con su vehículo marca Ford Focus wagon, matrícula --, por la carretera RM-B26, entre el km 2 y 3 dirección a la Copa de Bullas (Murcia), se le cruzaron dos jabalíes, pudiendo esquivar a uno de ellos y colisionando con el otro. Que en dicho tramo de carretera se encuentra un coto privado de caza con la nomenclatura --".
El atestado contiene una diligencia de inspección ocular del vehículo implicado en el accidente, realizada el 23 de febrero a la puerta del acuartelamiento, según la cual se observan "daños en el parachoques en la parte del copiloto, consistentes en la fractura del mismo. Se observan restos/pelos de animal".
Contiene, además, el atestado un reportaje fotográfico en el que se aprecian los daños en el vehículo, un jabalí adulto tendido en el suelo y la placa identificativa del coto privado de caza aludido en las actuaciones policiales.
No consta el informe pericial de tasación de los daños anunciado en la reclamación.
Consta que el atestado se dirige al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 2, de Mula.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se comunica al reclamante la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al tiempo que se le requiere para que aporte diversa documentación e información así como para que se proceda a acreditar la representación que dice ostentar el Letrado actuante.
TERCERO.- Con fecha 7 de marzo de 2016, se solicita del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 2 de Mula, la remisión de copia de las diligencias instruidas como consecuencia del accidente.
Dicho requerimiento se contesta por el órgano judicial mediante oficio de 14 de marzo. De las diligencias remitidas se desprende que terminaron por auto de sobreseimiento provisional y archivo de fecha 28 de enero de 2016, que señala que se incoaron en esa misma fecha.
CUARTO.- Por escrito de 15 de marzo de 2016, se cumplimenta el requerimiento formulado al interesado para que aportara diversa documentación.
En relación con la acreditación de la representación otorgada al Letrado, se afirma que se acompaña escrito suscrito por el interesado que otorga dicha representación. Sin embargo, no consta dicho documento, pues lo que se aporta es una copia de una parte de la reclamación, sólo las dos primeras páginas de la misma, y, en consecuencia, sin firma alguna del interesado.
QUINTO.- Por la instrucción del procedimiento se recaba el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, el de la Dirección General de Desarrollo Rural y Forestal de la Consejería de Agua, Agricultura y Medio Ambiente, para que informe acerca de la existencia o no de aprovechamientos cinegéticos acotados o espacios naturales protegidos en las inmediaciones del lugar del accidente del que pudieran provenir los animales implicados en el mismo, así como si se llevaron a cabo acciones de caza colectiva en las horas inmediatamente anteriores al siniestro.
También se recaba el informe del Parque de Maquinaria sobre los daños del vehículo.
SEXTO.- Con fecha 13 de junio de 2016 se elabora el informe de la Dirección General de Carreteras, por el Servicio de Conservación de ella dependiente .
Confirma el informe la titularidad regional de la vía en la que se produjo el siniestro y que no se tuvo constancia directa del accidente salvo por la documentación presentada por el interesado y por el puesto de la Guardia Civil de Bullas. Afirma, además, que no se tiene constancia de accidentes similares en el mismo lugar.
Considera que el accidente, de haberse producido como señala el reclamante, habría sido fortuito. La carretera en cuestión "es una carretera convencional, y aunque no hay obligación alguna de vallar ningún tipo de carretera, ya que no existe norma técnica o legal que lo imponga, no es tampoco usual el vallado de este tipo de carreteras. Por consiguiente, la irrupción de un animal salvaje en la calzada en un caso absolutamente accidental y fortuito".
Señala, asimismo, que "el tramo de carretera no tiene ninguna señalización que merezca significar en relación con el evento lesivo, dado que no han existido accidentes similares en este tramo de carretera ni solicitud de que se instalen".
SÉPTIMO.- Evacuado el informe del Parque de Maquinaria el 5 de agosto de 2016, se apunta que el valor venal del vehículo es de 900 euros. Como no se aporta informe de tasación de daños o factura de reparación del automóvil, no se entra a valorar el importe de los perjuicios.
OCTAVO.- Conferido trámite de audiencia a la Sociedad de Cazadores "--" como titular del aprovechamiento cinegético próximo al lugar del accidente, consta la personación de un representante de la misma, que retira copia de diversa documentación contenida en el expediente. Entre dicha documentación se alude a un "informe de Agricultura".
El aludido informe no consta entre la documentación remitida al Consejo Jurídico.
NOVENO.- Otorgado trámite de audiencia al reclamante, el 19 de septiembre de 2016 presenta escrito de alegaciones para ratificarse en las del escrito inicial y en su pretensión indemnizatoria, que sigue sin cuantificar.
DÉCIMO.- Con fecha 30 de marzo de 2017, la unidad instructora propone desestimar la reclamación dado que no consta acreditada la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, al no haber probado el reclamante la realidad del evento lesivo y dado que la presencia de animales en las vías de circulación no puede reputarse como una anormal prestación del servicio público viario, máxime en carreteras convencionales en las que no existe obligación de vallado ni de controlar los accesos a las mismas.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 20 de abril de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 142.3 LPAC y 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Régimen jurídico, legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
II. x ostenta legitimación activa, puesto que ha acreditado en el expediente ser el propietario del vehículo dañado.
No obstante, ha de advertirse que en la documentación remitida al Consejo Jurídico no ha quedado acreditada la representación que el Letrado actuante dice ostentar del interesado, sin que conste en el expediente manifestación alguna de x de reclamar indemnización por los perjuicios sufridos. De hecho, tras el requerimiento efectuado por la instrucción para acreditar dicha representación, el Letrado dice aportar un documento en el que x se la habría otorgado. Sin embargo, examinado el expediente remitido al Consejo Jurídico, únicamente consta una copia parcial de la reclamación inicial en la que se ha omitido la parte final del escrito y en consecuencia, la firma del interesado.
En consecuencia, salvo que conste en el expediente original obrante en la Consejería consultante una acreditación de la representación otorgada, lo procedente habría sido dictar resolución declarando desistido en su reclamación al interesado, conforme a lo establecido en el artículo 71.1 LPAC y no proseguir un procedimiento en el que no constaba la voluntad de aquél de solicitar de la Administración el resarcimiento de los daños (art. 70.1, letra e) LPAC).
Del mismo modo, en el requerimiento de subsanación dirigido a la parte actora, el órgano instructor debió hacer constar de forma expresa el efecto jurídico anudado a su no cumplimentación, es decir, el desistimiento de la pretensión, lo que tampoco hizo.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento.
III. En cuanto a la temporaneidad de la acción, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC, la reclamación se habría presentado una vez expirado el plazo anual de prescripción del derecho a reclamar.
En efecto, acaecido el siniestro el 21 de febrero de 2015, la presentación de la reclamación el 22 de febrero de 2016 la convierte en extemporánea, al presentarse un día después de la expiración del plazo prescriptivo.
Al respecto y en contra del parecer expresado en la propuesta de resolución, este Consejo Jurídico no puede anudar efectos interruptivos al desarrollo de las actuaciones penales reseñadas en los antecedentes de este Dictamen. En primer lugar, las diligencias penales se incoaron y terminaron en el mismo día, el 28 de enero de 2016, sin que en la resolución judicial que les pone fin llegara a fijarse hecho probado alguno ni se formularan consideraciones jurídicas que pudieran llegar a afectar a los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial.
Por otra parte, ni siquiera el propio interesado alega la interrupción del plazo prescriptivo por la sustanciación de las indicadas actuaciones penales, no siendo de recibo la consideración contenida en la propuesta de resolución, que parece interpretar que toda diligencia o actuación penal mínimamente relacionada con los hechos a los que se vincula la exigencia de responsabilidad patrimonial tiene eficacia interruptiva del plazo de prescripción del derecho a reclamar.
No puede aceptarse dicha interpretación. A tal efecto, cabe recordar como ya señalamos en nuestro Dictamen 337/2013, entre otros, que el fundamento legal de la doctrina que sostiene el efecto interruptivo de las actuaciones penales sobre el plazo de prescripción del derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas parte del artículo 146.2 LPAC, según el cual, "la exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de las responsabilidad patrimonial".
Tanto la jurisprudencia como el Consejo de Estado mantienen los tradicionales efectos interruptivos de las actuaciones penales "no sólo cuando la determinación de los hechos sea necesaria sino cuando razonablemente hubiera podido serlo" (Dictamen 983/2002 del citado Órgano Consultivo).
Ahora bien, en el caso que nos ocupa, aun aplicando un criterio tan flexible como el que se acaba de enunciar, el Consejo Jurídico considera que las actuaciones penales que se siguieron por los hechos que han dado origen a la reclamación objeto del presente Dictamen, no interrumpieron la prescripción. Para llegar a esta conclusión este Órgano Consultivo, como hiciese el Consejo de Estado en su Dictamen 6113/1997, ha tenido presente que en las actuaciones penales de referencia no se vio implicada la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Se trató de una denuncia de un particular, x, que no se dirige expresamente contra nadie, ni contra la Administración titular de la carretera, ni contra el propietario del coto cercano al lugar del siniestro (así se recoge expresamente en el atestado de la Guardia Civil y así se tramitan las diligencias previas -folio 112 del expediente-), desconociendo la Administración la existencia de estas diligencias hasta el instante que fue advertida de ello por el propio reclamante.
Señala el Alto Órgano Consultivo en el Dictamen citado que "apoya esta conclusión la propia dicción del vigente artículo 146.2 de la Ley 30/1992, en cuanto establece que la exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas (circunstancia que ni siquiera se ha dado en el presente caso) no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan 'ni interrumpirán el plazo de prescripción para iniciarlos', salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial. Sin perjuicio de la interpretación que este Consejo de Estado viene haciendo de la excepción prevista en dicho precepto legal ('salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial'), lo cierto es que, desde la óptica que ahora interesa, confirma la postura que se sostiene.
Efectivamente, obsérvese que el artículo 146.2 se refiere a supuestos en los que se exija la responsabilidad penal 'del personal al servicio de las Administraciones Públicas', en los que, como regla general, no suspenderá la tramitación ni interrumpirá el plazo para reclamar. Si esto es así, con mayor razón carecerá del citado efecto interruptivo (al menos con carácter general) las actuaciones penales dirigidas contra otros particulares ajenos a la propia estructura administrativa, es decir, actuaciones penales en las que no se vea inmerso personal al servicio de la Administración Pública con motivo de actuaciones realizadas en su condición de tal personal".
También el Tribunal Supremo viene declarando, por todas su Sentencia de 29 de enero de 2013, que cuando el daño que se reclama tiene su origen en diligencias penales adoptadas en un proceso penal es necesario, para entender que se ha interrumpido el plazo de prescripción de la responsabilidad patrimonial, que tales se instruyan por el mismo hecho que determine la responsabilidad patrimonial y que la determinación de ésta dependa del resultado del proceso penal, circunstancia esta última que no cabe apreciar en este caso, pues ni la eventual relación causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras, ni la entidad del daño, ni su antijuridicidad dependerían del resultado de un proceso penal que no se ha dirigido frente a la Administración y que se caracteriza por su importante indeterminación, toda vez que ni siquiera se precisa el delito que pudieran constituir los hechos denunciados. Ello, a su vez, deriva en un auto de sobreseimiento que, sin especificación de hechos probados, se limita a señalar que no ha resultado debidamente justificada la perpetración del delito (sic), por lo que procede a acordar el sobreseimiento provisional y archivo, sin ulteriores consideraciones que pudieran afectar, prefijándolos judicialmente, a los elementos propios de la responsabilidad patrimonial.
Corolario de lo expuesto es que la reclamación fue presentada de forma extemporánea y así debería declararse en la resolución que ponga fin al procedimiento.
IV. El procedimiento seguido se ha ajustado en términos generales a los trámites previstos en el artículo 6 RRP, sin que se observen carencias esenciales.
No obstante, ha de recordarse a la Consejería consultante la necesidad de que el expediente que se remita al Consejo Jurídico esté completo, lo que no se ha cumplido en el supuesto sometido a consulta, en el que se ha omitido incorporar el informe emitido por el órgano competente en materia de caza, el cual al parecer sí obra en el expediente, pues una copia del mismo se facilitó al titular del coto con ocasión del trámite de audiencia que se le concedió.
Sobre la trascendencia de este informe en los procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de accidentes de circulación originados por el cruce de animales de especies cinegéticas por las carreteras, nos remitimos a lo indicado en nuestro Dictamen 186/2016, entre otros.
Ha de advertirse, asimismo, que ni el interesado evaluó el daño a efectos de indemnización, ni así se le advirtió por la instrucción, que debió proceder a requerir al interesado para que concretara su pretensión indemnizatoria en un importe determinado.
El aducido carácter extemporáneo de la reclamación formulada haría innecesario entrar a examinar la eventual concurrencia de los demás requisitos exigidos para poder declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. No obstante, el Consejo considera procedente abordar el análisis del fondo de la cuestión planteada, que refuerza asimismo la propuesta desestimatoria de la reclamación.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. En especial por daños derivados de accidentes sufridos en las carreteras de titularidad pública.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
- Inexistencia de fuerza mayor.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial y todavía vigente a la fecha de ocurrencia del siniestro).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización. Inexistencia .
I. Al margen y sin perjuicio de lo anterior, debe añadirse que en aquellos supuestos en los que la presencia de un animal en la calzada llega a provocar un accidente de tráfico y se reclama responsabilidad por ello resulta necesario que se determine la especie del animal que irrumpe en la vía, pues ello condiciona la legislación que debe ser objeto de específica aplicación, como se dejó ya establecido en el Dictamen de este Órgano consultivo núm. 236/2014, entre otros.
Así, de conformidad con lo que allí se dijo, debe distinguirse con carácter inicial si se trata de animales de especies cinegéticas o cazables o de otro tipo de especies que no revistan ese carácter. Más adelante, y si el animal que ocasionó el accidente de tráfico fuese de una especie cinegética, resulta necesario que se determine si pudo proceder de un coto de caza colindante o cercano a la carretera en la que se produjo la colisión.
En consecuencia, si el animal que ocasiona el accidente es de una especie cinegética y, además, se constata que pudo proceder de un coto colindante o próximo a la carretera, resulta entonces de aplicación la normativa sobre responsabilidad en materia de caza, complementada por la regulación correspondiente de la ley de tráfico, ya que la primera no se refería, de manera específica, a las responsabilidades en las que se pudiera incurrir como consecuencia de la producción de accidentes de ese tipo.
De acuerdo con lo que se ha señalado, resulta necesario comprobar en primer lugar si el jabalí constituye una especie cinegética o no, y en este sentido interesa recordar que la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia, modificada en este aspecto por la Ley 10/2002, de 12 de noviembre, confiere a este animal (sus scrofa) la consideración de especie cazable, dado que lo incluye en el Anexo IV relativo a las "Especies de la fauna silvestre susceptibles de comercialización, en vivo o en muerto, en la Región de Murcia". De igual modo, se debe apuntar que el anexo de la Ley 7/2003, de 12 noviembre de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, incluye al jabalí entre las especies de la fauna silvestre susceptibles de aprovechamiento en la Región de Murcia y le atribuye ese carácter de especie cazable. De lo que acaba de exponerse, se desprende que en la Región de Murcia el jabalí es una especie susceptible de aprovechamiento cinegético, lo que condiciona -como se viene apuntando- el régimen jurídico aplicable en aquellos supuestos en los que el accidente se produce como consecuencia de la irrupción en la calzada de ese tipo de animales.
La normativa de tráfico que se encontraba en vigor cuando se produjo el accidente (el 21 de febrero de 2015) por el atropello de una especie cinegética es la Disposición adicional novena del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, tras la modificación introducida por la Ley 6/2014, de 7 de abril, cuyo contenido es el siguiente:
"En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas en las vías públicas será responsable de los daños a personas o bienes el conductor del vehículo, sin que pueda reclamarse por el valor de los animales que irrumpan en aquéllas.
No obstante, será responsable de los daños a personas o bienes el titular del aprovechamiento cinegético o, en su defecto, el propietario del terreno, cuando el accidente de tráfico sea consecuencia directa de una acción de caza colectiva de una especie de caza mayor llevada a cabo el mismo día o que haya concluido doce horas antes de aquél.
También podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos".
II. En el presente supuesto, no ha quedado debidamente acreditada la realidad del accidente. A tal efecto, ha de señalarse que el atestado policial se realiza dos días después del siniestro y en las dependencias policiales, sin que conste el desplazamiento de los agentes al lugar de los hechos para constatar la existencia de restos en el lugar indicado de restos del siniestro. La diligencia de inspección ocular se limita a constatar la existencia de unos daños en la parte frontal del vehículo y la presencia en ella de pelos y restos de animal.
Dichas apreciaciones del informe policial, sin embargo, no tienen virtualidad probatoria acerca de la producción del accidente en el lugar donde el denunciante ubica los hechos, y que resulta determinante para la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración regional, a la que se pretende imputar el daño por una defectuosa prestación del servicio de conservación de carreteras. No hay, en definitiva, prueba alguna en el expediente, que ubique el accidente en una carretera de titularidad regional.
Es necesario recordar nuestra consolidada doctrina, contenida entre otros en el Dictamen 203/2017, con cita de otros anteriores, según la cual insistimos en "que la realización del atestado resulta esencial no ya sólo para que pueda acreditarse que el reclamante circulaba por el lugar en cuestión el día y hora que manifiesta (sin mayor apoyatura que su testimonio), sino que la presencia policial poco tiempo después del accidente permite un examen de las circunstancias concurrentes en el presunto accidente que resulta trascendental para el enjuiciamiento de pretensiones como la presente. En este sentido, resulta evidente que, en el estado actual de facilidad de las comunicaciones, no puede aceptarse que el deber del afectado de comunicar en tal momento el siniestro (para lo que existen, incluso, números telefónicos de coordinación de emergencias) constituya un deber excesivo, antes al contrario, se estima que es una carga para el que pretenda, luego, deducir una pretensión indemnizatoria como la del caso. Frente a ello, y como indicamos en el Dictamen 212/2002, si el interesado, por la escasa relevancia de los daños, opta por no avisar a la Guardia Civil para que constate en dicho momento el accidente, deberán concurrir otras circunstancias de muy especial consistencia que lleven a la convicción de la ocurrencia del accidente tal y como lo relata el reclamante, y que aquél es causa eficiente de los daños por los que reclama, sin que, en el caso que nos ocupa, las circunstancias alegadas por el mismo sean indicios lo suficientemente concluyentes para tener por cumplidamente acreditados los hechos en que basa su pretensión".
En consecuencia, la falta de acreditación de los hechos en que se funda la reclamación implica que no pueda considerarse que exista la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia.
De hecho, ni aun dando verosimilitud al relato del reclamante podría declararse la responsabilidad de la Administración. Así, entrando en el análisis de los deberes de ésta como titular de la vía, queda excluida de la controversia la obligación de vallado, al tratarse de un tramo de carretera convencional, por lo que no es preceptivo el control regulado de accesos, ni vallas metálicas de cerramiento, según el informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras.
En cuanto a la imputación concreta de que el accidente se debió al incumplimiento por parte de la Administración de su deber de señalizar adecuadamente la vía, que advirtiera de peligro a los conductores, teniendo en cuenta la existencia de un coto de caza próximo, debemos remitirnos a lo establecido en el último párrafo de la DA novena antes transcrita en relación con lo expresado en el informe emitido el 13 de junio de 2016 por la Dirección General de Carreteras, en el que señala que "El tramo de carretera no tiene ninguna señalización que merezca significar en relación con el evento lesivo, dado que no han existido accidentes similares en este tramo de carretera ni solicitud de que se instalen". Tampoco la reclamante ha aportado dato contrario al respecto, disponiendo de los informes estadísticos de la Guardia Civil a este efecto.
Por ello, no se advierte que la Administración haya incumplido ninguna obligación de señalizar adecuadamente el tramo de la carretera en la que se produjo el accidente, debido a que no se ha constatado que se trate de un tramo con "alta accidentalidad" a los efectos que aquí interesan, conforme con lo previsto en la referida disposición legal.
En este sentido se debe volver a ratificar lo que este Consejo Jurídico ha dejado establecido en numerosos Dictámenes recaídos en supuestos de hecho muy parecidos al que aquí nos ocupa (entre otros, en los números 324 y 10/2014, y 337, 192 y 305/2013).
En aquellos casos expresamos que el Consejo de Estado había tenido la ocasión de pronunciarse en diversos dictámenes sobre cuestiones similares a la presente, concluyendo que la mera existencia de un coto de caza próximo a una carretera no es circunstancia suficiente para que en todo caso deba colocarse la señal P-24, establecida en la reglamentación de tráfico para indicar la posible existencia de animales sueltos con peligro para la circulación.
Así, en el Dictamen 1619/08, de 13 de noviembre, dicho Órgano Consultivo expresaba que "tampoco concurre la circunstancia contemplada por la disposición adicional 9ª de la Ley de Seguridad Vial en la redacción dada por la Ley 17/2005, de 19 de julio, puesto que no se aprecia una posible responsabilidad de la Administración ni en el estado de conservación de la vía ni en su señalización. En efecto, aunque la propuesta de resolución entiende que es responsable la Administración del Estado por razón de la falta de señalización (la señal P-24 que debe advertir de la presencia de animales sueltos), ello no es así. No se trata de un tramo de vía donde habitualmente tenga lugar este tipo de sucesos ni por tanto quepa prever la presencia de animales sueltos. La existencia de un coto de caza en los alrededores no significa que necesariamente haya de presumirse la falta del debido cuidado para sus terrenos, de suerte que sea previsible la presencia de animales sueltos y deba señalizarse este hecho. Cuando en algún caso se ha apreciado la procedencia de indemnización no ha sido por la falta de la posible señalización, sino por otras circunstancias relacionadas con la conservación y vigilancia de la vía, que aquí no concurren". En el mismo sentido, sus dictámenes 837, 1865 y 2218/08, y 24 y 309/09.
Aunque en dichos dictámenes del Alto Órgano Consultivo estatal no se expresaba la "ratio" última de lo allí razonado, en nuestros citados Dictámenes señalábamos que es lógico inferir que su fundamento residía en el hecho de que, ante el elevado número de cotos de caza existentes en el territorio, la colocación en todos los casos de estas señales podría producir un efecto contrario al pretendido, ya que su elevado número en las carreteras las convertiría en rutinarias para los conductores, en detrimento de los casos en que la advertencia del peligro de animales sueltos, por constatarse efectivamente esta última circunstancia, hubiera de ser más necesaria y relevante para la seguridad del tráfico.
De acuerdo con ello, decíamos en nuestros citados Dictámenes que debe considerarse que la referida señalización está indicada cuando conste un avistamiento o paso frecuente de animales en la calzada o la existencia de accidentes por esta causa.
De conformidad con lo que se ha expuesto cabe deducir que no se ha producido ningún mal funcionamiento del servicio público de mantenimiento o señalización de la carretera, por lo que no cabe declarar que la Administración haya incurrido en ningún supuesto de responsabilidad patrimonial que deba ser objeto de resarcimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir la relación de causalidad que debe mediar entre el funcionamiento del servicio público regional viario y los daños alegados.
SEGUNDA.- Procede que la propuesta de resolución declare extemporánea la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, toda vez que se habría presentado una vez expirado el plazo de prescripción del derecho a reclamar, conforme se razona en la Consideración Segunda de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
