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Dictamen nº 375/2017
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de diciembre de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 30 de mayo de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada x, como consecuencia de los daños sufridos por una caída en el aparcamiento de un centro hospitalario (expte. 161/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 2 de marzo de 2016, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños que dice haber sufrido en unas instalaciones de las que es titular el Servicio Murciano de Salud.
Relata la reclamante que el 21 de noviembre de 2015, sobre las 12 horas, tras aparcar su vehículo en la planta cero del parking público existente frente al Servicio de Urgencias del Hospital "Virgen de la Arrixaca" (HUVA) de Murcia, sufrió una caída al resbalar con una de las numerosas bolsas de plástico que había sobre el suelo. Considera que la caída se debió al mal estado del firme del parking, el cual carece de señalización de advertencia y de iluminación. Afirma, además, que cuando la levantaron del suelo pudo observar que debajo de la bolsa con la que había resbalado existían numerosas manchas de aceite que, presumiblemente, llevaban "ahí tan solo unas horas".
A consecuencia de la caída sufrió fractura de Colles y de extremo distal de radio desplazada hacia dorsorradial. Fue tratada en el propio Servicio de Urgencias del HUVA y, a la fecha de la reclamación, todavía no había sido dada de alta.
La reclamante imputa el daño al deficiente estado de conservación y limpieza del parking y no efectúa evaluación económica del daño, pues manifiesta que sus lesiones siguen en evolución.
Aporta junto a la reclamación diversa documentación clínica y fotografías, solicitando que se emita informe sobre el estado en que se encuentra el parking donde sufrió la caída. Propone, además, prueba testifical, si bien no designa a los testigos de que intenta valerse.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, se ordena su instrucción al Servicio Jurídico del indicado ente público sanitario, que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Le requiere, además, para que identifique a los testigos que propone, concrete diversos extremos relativos a dicha prueba y para que evalúe económicamente el daño cuyo resarcimiento solicita.
Asimismo, da traslado de la reclamación a la Dirección General de Asistencia Sanitaria y a la aseguradora del SMS, al tiempo que solicita al HUVA una copia de la historia clínica de la paciente e informe de los profesionales que le prestaron asistencia, así como el informe del Servicio de Mantenimiento del Hospital y los datos identificativos de la empresa encargada del mantenimiento del parking.
TERCERO.- Remitida la documentación solicitada, se confirma la lesión en el brazo derecho de la que fue atendida la reclamante en el HUVA (la primera asistencia en urgencias data del 22 de noviembre de 2015, el día siguiente al accidente, a las 21:18) y se informa que la empresa encargada del mantenimiento es la empresa "--", a la que se procede a dar traslado de la reclamación a efectos de que se considere parte interesada, formule alegaciones y aporte los documentos o justificaciones que estime pertinentes, para lo que se le concede un plazo de diez días. Se le intima, asimismo, a que informe a su compañía aseguradora.
CUARTO.- Con fecha 8 de junio de 2016, la Jefa de Servicio de Mantenimiento del Hospital evacua el informe solicitado, para señalar que no existe constancia en Servicios Generales de ningún incidente ocurrido en el aparcamiento de público.
Afirma, asimismo, que ya se remitió a la Asesoría Jurídica una copia del contrato que mantiene el SMS con la empresa -- (sic) para la explotación del citado aparcamiento. Dicha copia no consta entre la documentación remitida al Consejo Jurídico.
QUINTO.- El 27 de octubre de 2016 se comunica a los interesados el acuerdo instructor acerca de las pruebas propuestas. En relación con la testifical, se le indica la imposibilidad de practicarla pues la actora no llegó a identificar a los testigos tras el requerimiento efectuado el 5 de abril de 2016 para que lo hiciera.
SEXTO.- Conferido trámite de audiencia a los interesados, por escritos de 28 de noviembre de 2016, únicamente comparece la actora para designar a dos testigos y anunciar la próxima aportación de un informe pericial de valoración del daño corporal que en ese momento se encuentra en elaboración.
SÉPTIMO.- Admitida la testifical propuesta y emplazados todos los interesados y los testigos para la práctica de la misma, no comparecen la actora ni los dos testigos.
Sí lo hace un representante de la empresa "--", quien manifiesta que no tuvieron conocimiento del incidente hasta que se les dio traslado de la reclamación, sin que nadie se dirigiera a ellos a través de la ventanilla del aparcamiento para comunicar lo ocurrido o en demanda de auxilio. Afirma, asimismo, que existen dos personas encargadas de la limpieza del parking que se encuentran en las instalaciones desde primera hora de la mañana y hasta la tarde, que sí hay iluminación tanto artificial como natural en las dos plantas sobre rasante. Discute, además, que el estado de suciedad que se aprecia en las fotos aportadas por la reclamante se corresponda con el aparcamiento y con el día de los hechos, por lo que niega cualquier efecto probatorio a dichos documentos gráficos.
OCTAVO.- Conferido nuevo trámite de audiencia a los interesados, comparece la empresa explotadora del parking para negar cualquier responsabilidad en el supuesto accidente, cuyo acaecimiento en dicha instalación niega.
Del mismo modo comparece la reclamante para aportar el informe pericial sobre la valoración del daño corporal padecido -que identifica con 119 días de incapacidad temporal y cinco puntos de secuelas- y para ratificarse en su pretensión indemnizatoria, cuya cuantía económica sigue sin concretar.
NOVENO.- Tras un nuevo trámite de audiencia a los interesados del que no hizo uso ninguno de ellos, por la instrucción se formula propuesta desestimatoria de la reclamación al considerar que no ha quedado acreditada la realidad del evento lesivo ni, en consecuencia, la concurrencia de los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño padecido.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 30 de mayo de 2017.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación, plazo y procedimiento.
I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la LPAC ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Sin embargo, la Disposición transitoria tercera, apartado a), de la LPACAP dispone que no resulta de aplicación a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, lo que se produjo el 2 de octubre de 2016, sino que se regirán por la normativa anterior. De conformidad con ello, el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el que se contenía en la LPAC.
II. La legitimación activa, cuando de reclamar por daños físicos o psíquicos se trata, recae primariamente en las personas que los sufren a quienes resulta obligado reconocer la condición de interesados ex artículos 31 y 139 LPAC. En el supuesto sometido a consulta, dicha condición recae en la actora.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, en cuanto titular del servicio público de asistencia sanitaria, imputándose el daño a los elementos materiales en donde se presta dicho servicio, concretamente, a la zona de parking de público del HUVA. Conviene recordar aquí que, cuando el elemento real en el que se produce el daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al mismo. Así, indicamos en nuestro Dictamen núm. 153/2004: "lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio".
No obsta a lo anterior que la gestión del aparcamiento se realice de forma indirecta a través de una empresa concesionaria, circunstancia que no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que la responsabilidad patrimonial es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
III. La reclamación ha sido presentada apenas transcurridos unos meses del incidente y, en consecuencia, dentro del plazo de un año que el artículo 142.5 LPAC establece para la prescripción del derecho a reclamar.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha sobrepasado en exceso el plazo de tramitación previsto en el artículo 13.3 RRP.
Si bien la conclusión que se alcanza en el presente Dictamen en relación con la falta de acreditación de la realidad del evento lesivo hace innecesario el análisis de las cláusulas del contrato administrativo que tiene por objeto el mantenimiento de las instalaciones en las que se produjo el accidente, ha de señalarse la conveniencia de la aportación de dicha documentación contractual al expediente de este tipo de procedimientos de responsabilidad patrimonial, máxime cuando de los informes evacuados se desprende una cierta confusión acerca de la identidad de la empresa encargada de la explotación y mantenimiento del parking. De hecho, así lo entiende la instrucción y solicita una copia del indicado contrato que, al parecer, le fue remitida.
Sin embargo, tal documento no consta en la copia del expediente enviada a este Consejo Jurídico, lo cual resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Órgano Consultivo, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su base constitucional en el artículo 106.2 CE, en cuya virtud, "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los artículos 139 y siguientes de la LPAC y desarrollados por abundante jurisprudencia:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.
- Que los daños no se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
II. En el presente supuesto se imputa el daño al deficiente funcionamiento del servicio de mantenimiento de instalaciones afectas a la prestación del servicio público sanitario, por lo que conviene recordar que, como ya señalamos en la Consideración Segunda, cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Desde este punto de vista, no ofrece duda que la zona de aparcamiento destinado al público y ubicada en el recinto interior del Hospital donde presuntamente ocurrió el accidente se integra instrumentalmente en dicho servicio público, puesto que su fin es el de facilitar el acceso con vehículos a los ciudadanos que acuden a las referidas instalaciones de titularidad pública, bien sea en demanda de atención sanitaria, bien como acompañantes o visitantes de los usuarios del mismo.
Ahora bien, el carácter objetivo de la responsabilidad administrativa no supone que se responda de forma automática tras constatar la realidad de la lesión. La Sentencia del TS de 13 de Septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando "reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en Sentencia de 5 junio de 1998 (recurso 1662/94), que 'la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico'. Y en la sentencia de 13 de noviembre de 1997 (recurso 4451/1993) también afirmamos que aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla".
Así pues, el núcleo de la cuestión que suscita el presente expediente para la determinación de la responsabilidad patrimonial es la existencia o no de nexo causal entre el funcionamiento de la Administración regional (suciedad en el piso del aparcamiento público del HUVA) y el daño alegado, es decir, las lesiones producidas a la reclamante con motivo de la caída.
Presupuesto de ello es determinar si se han acreditado los hechos en los que se fundamenta la reclamación.
Así, no cabe duda que la interesada ha probado que el 22 de noviembre de 2015, a las 21,18 horas, acudió a los Servicios de Urgencia del HUVA aquejada de "dolor de muñeca tras caída accidental", según recoge el informe clínico de urgencias del citado Hospital (folio 6) y que fue diagnosticada de fractura de radio desplazada.
Aparte de los referidos extremos, no existe ningún elemento probatorio aportado por la reclamante que sitúe su caída en el aparcamiento del HUVA, y de hecho, la asistencia sanitaria es demandada por la interesada al día siguiente de la caída, que según la reclamación se produjo al mediodía del 21 de noviembre. En este sentido no ha contribuido, en modo alguno, a esclarecer los hechos la actuación de la propia actora, que omite comunicar en el momento de los hechos el incidente al personal encargado del aparcamiento, siquiera fuera en demanda de auxilio o para prevenir nuevas caídas. Ello habría permitido que se hubiera reseñado el incidente en el parte correspondiente de aquel día; por el contrario, según declara el representante de la mercantil encargada del mantenimiento de la instalación, no tuvo conocimiento de la caída de la reclamante hasta que la Administración le dio traslado de la reclamación.
Del mismo modo, las fotografías aportadas, no adveradas ni protocolizadas notarialmente, no pueden hacer prueba del estado de las instalaciones, pues de una parte no permiten identificar las zonas fotografiadas como propias del aparcamiento en cuestión, siendo puesto en duda este extremo por el representante de la contratista, ni, menos aún, acreditan que el estado de suciedad que en ellas se aprecia se correspondiera con el día de los hechos.
Tampoco ha contribuido a probar la realidad del evento lesivo la actitud de la reclamante que, emplazada para la práctica de la testifical por ella propuesta, no comparece, como tampoco lo hacen los dos testigos citados al efecto.
Por su parte, el informe pericial de parte unido al expediente se limita a efectuar una valoración del daño corporal, sin que se detenga a considerar las circunstancias de la caída. De hecho, ni siquiera se hace constar en el mismo que el accidente se produjera en un aparcamiento, limitándose a señalar que la paciente refiere "haber sufrido caída al suelo al pisar en pavimento resbaladizo con grasa".
La Administración, por su parte, ha efectuado las averiguaciones que estaban a su alcance mediante la solicitud de informe tanto a la contratista como a la Jefa del Servicio de Mantenimiento del Hospital y ha admitido todas las pruebas propuestas por la actora, sin que hayan conseguido acreditarse el lugar, la fecha ni las eventuales causas de la caída por la que se reclama.
En tales circunstancias no puede considerarse probada la realidad del evento lesivo, cuya carga corresponde a la reclamante ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, quien habrá de sufrir las consecuencias de la ya referida ausencia de prueba y que se concretan en la desestimación de su reclamación de responsabilidad patrimonial, pues ante la falta de acreditación de los hechos en los que basa su acción no pueden considerarse probados ni el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado ni la antijuridicidad de éste.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no quedar acreditada la realidad del evento lesivo ni, por ende, la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño corporal alegado, ni su antijuridicidad, elementos todos ellos necesarios para poder declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
No obstante, V.E. resolverá.
