El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de mayo de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Turismo, Cultura y Medio Ambiente (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 10 de octubre de 2017, sobre Proyecto de Decreto por el que se regulan los apartamentos turísticos de la Región de Murcia (expte. 306/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Obra en el expediente un Proyecto de Decreto por el que se regulan los apartamentos turísticos de la Región de Murcia, fechado el 4 de diciembre de 2014, y una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), de 30 de marzo de 2015.

En el primer apartado de la MAIN se justifica la elaboración de una Memoria de carácter abreviado puesto que el impacto de la iniciativa reglamentaria se circunscribe a un ámbito muy concreto, como es el de la modalidad de alojamiento turístico que constituyen los apartamentos turísticos, y porque la regulación de esta materia no se aborda ex novo, sino que supone un desarrollo de la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia (en adelante, LTRM) y una puesta al día del contenido del Decreto nº 75/2005, de 24 de junio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y alojamientos vacacionales.

Además, se recuerda la necesidad de adaptar la regulación a las previsiones de las Leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM) y se argumenta que esto se consigue por medio de la norma que se propone.

De igual modo, se expone que se pretende con ella responder a la evolución que experimenta este tipo de establecimientos y recoger determinados aspectos que se no se habían tenido en cuenta, como el procedimiento para la clasificación de estos alojamientos, basado ahora en la presentación de una declaración responsable y en un control administrativo ex post.

También se explica que se ha optado por utilizar un sistema de cinco categorías de apartamentos turísticos, en lugar de las cuatro que había, con el fin de equipararlo al de otros alojamientos turísticos como hoteles y casas rurales. Además, se sigue el modelo de puntos para establecer la categoría de cada alojamiento.

Se expone, asimismo, que se ha eliminado el requisito de que los inmuebles cuenten con una altura mínima de 2,50 metros y que se contempla ahora la posibilidad de que el promotor solicite un informe sobre la clasificación del futuro apartamento turístico.

En el apartado de la MAIN referente al "Impacto presupuestario" se pone de manifiesto que el Proyecto de Decreto no tiene una repercusión ni supone un coste económico para la Administración Regional, ni supone financiación de nuevos servicios. Por esa razón, produce un impacto presupuestario nulo en los Presupuestos regionales, más allá de los servicios ya existentes en el Instituto de Turismo de la Región de Murcia (ITRM), que esta entidad pública empresarial presta a los administrados en ejercicio de sus propias funciones.

Se continúa diciendo en esta parte de la Memoria que no se produce tampoco un impacto presupuestario en los presupuestos de las Corporaciones Locales de la Región de Murcia y que la iniciativa reglamentaria no genera impacto en el déficit público ni conlleva financiación comunitaria.

Finalmente, en el último apartado de la MAIN se indica que el Proyecto reglamentario no incluye en su contenido ninguna medida que pueda dar lugar a una discriminación por razón de género y que en su elaboración se ha perseguido la utilización de un lenguaje no sexista.

SEGUNDO.- Con fecha 31 de marzo de 2015 el Director General del ITRM dirige un escrito al titular de la entonces Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación en el que le solicita que se tramite el texto que le adjunta como Proyecto de Decreto.

TERCERO.- El 10 de abril siguiente se somete la iniciativa a consulta de las distintas Consejerías que integran la Administración Regional.

De igual modo, el 11 de mayo de 2015 se solicita a la Secretaría General de la entonces Consejería de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo que se dé traslado del Proyecto de Decreto a la Dirección de Administración Local con la finalidad de que se incluya en el orden del día de la próxima sesión del Consejo de Cooperación Local un punto relativo a la emisión de informe sobre él.

Esta misma solicitud se reproduce el día 27 de ese mes de mayo ante la Dirección General de Consumo, Comercio y Artesanía con el objeto de que la iniciativa sea informada en la siguiente reunión del Consejo Asesor Regional de Consumo.

CUARTO.- Constan en el expediente administrativo las contestaciones ofrecidas en el trámite de audiencia por los titulares de las Secretarías Generales de las Consejerías de Economía y Hacienda y Sanidad y Política en las que se indica que, una vez analizado el texto por sus respectivos Servicios Jurídicos, no se formulan observaciones a la propuesta normativa formulada. Por su parte, la Vicesecretaria de la Consejería de Presidencia y Empleo remite la misma respuesta.

También se contienen en el expediente copias de los informes emitidos por los Servicios Jurídicos de las Consejerías Agricultura y Agua y Educación, Cultura y Universidades en los que se coincide en la decisión de no formular observaciones al Proyecto de Decreto.

QUINTO.- Obra en el expediente un escrito (titulado Propuesta) del Director General del ITRM, de fecha 1 de junio de 2015, en el que solicita al Consejero de la Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación que continúe la tramitación del Proyecto de Decreto mencionado hasta que se eleve al Consejo de Gobierno para su aprobación.

De igual modo, se contiene entre las actuaciones remitidas otra versión de la MAIN, fechada ese mismo día 1 de junio, en la que se contienen ciertas adiciones respecto de la versión inicial.

Así, se explica en ella que entre las características del sector turístico destacan su dinamismo y complejidad y que por ese motivo resulta necesario adaptar la legislación a los nuevos modelos turísticos que surjan fruto de la creatividad empresarial y que se ajusten a las rápidas transformaciones que se están produciendo en este ámbito económico.

En relación con los criterios técnicos que se han seguido en la redacción de la futura norma destacan los relativos a los servicios que se puedan prestar en este tipo de alojamientos y a las dimensiones de las dependencias y de sus elementos, que están previstos en las totalidad de las normas autonómicas sobre esta materia y admitidos por el sector empresarial.

Del mismo modo, se afirma que el Decreto en proyecto no conlleva una reducción de las cargas administrativas, sino sólo su desplazamiento en el procedimiento, pues se altera el momento del control, que ya no será previo al inicio de la actividad sino posterior. Además, se apunta que la entrada en vigor de la nueva norma no obligará a una reclasificación de los apartamentos existentes, salvo que sus gestores quieran que se clasifiquen en otra categoría en función de los nuevos criterios que se establecen, por lo que no supondrá un gasto económico ni impone una carga administrativa particular a los titulares.

Se informa en la MAIN, asimismo, de los recursos humanos y materiales disponibles para la aplicación del futuro Decreto, entre los que destaca la existencia de tres inspectores de Turismo y de un subinspector.

De igual forma, se señala que existen en la actualidad 2.663 apartamentos turísticos en la Región de Murcia, lo que supone una oferta de unas 11.387 plazas de alojamiento.

En el apartado relativo a la "Tramitación" del procedimiento, se indica que se seguirá el establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (LPCG), y que se dará audiencia a las asociaciones más representativas del sector turístico de la Región de Murcia. Se señala que se remitirá a la Mesa de Turismo de la Región de la Región de Murcia, a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, al Consejo Asesor Regional de Consumo, al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia y que se recabarán los informes preceptivos de la Dirección de los Servicios Jurídicos y de este Órgano consultivo.

Por último, se pone de manifiesto que no se ha considerado preciso someter la iniciativa a información pública de acuerdo con la naturaleza de la disposición que se propone.

SEXTO.- El 25 de junio de 2015 la Jefa de Servicio Jurídico de la Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación realiza un informe favorable a la propuesta reglamentaria en el que, no obstante y expuesto de manera sintetizada, formula las siguientes observaciones:

- Considera que se deben mencionar otras competencias autonómicas que sirven de fundamento a la elaboración y futura aprobación de la norma en estudio, como son la defensa de los consumidores y usuarios y el comercio interior, previstas respectivamente en los artículos 11.7 y 10.Uno.34 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU).

- Manifiesta su criterio de que el desarrollo de la LTRM respecto de los apartamentos turísticos debe llevarse a cabo mediante Decreto, ya que la regulación que se contiene en la iniciativa reglamentaria formulada excede de la habilitación, concedida en favor del titular de la Consejería con competencias en materia de turismo, que para el desarrollo normativo de determinados preceptos se contiene en la disposición final primera LTRM.

- Entiende justificado que se haya optado por la elaboración de una MAIN abreviada en atención a los motivos que se exponen en ella.

- Formula diversas consideraciones acerca del contenido (partes expositiva, dispositiva y final) del Proyecto de Decreto.

- Señala, en lo que se refiere al procedimiento a seguir, que la iniciativa reglamentaria debe someterse también a consideración del Consejo Asesor Regional de Consumo, entre cuyas funciones se encuentran la de informar sobre proyectos de disposiciones que afecten a consumidores y usuarios.

Por el contrario, considera que no es necesario solicitar informe al Consejo Regional de Cooperación Local porque el Proyecto no incide en las competencias de los Ayuntamientos en materia de urbanismo.

De igual forma, cita como informes preceptivos a recabar el de la Vicesecretaría de la Consejería consultante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 53.2 LPCG, el de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma y el de este Consejo Jurídico. Asimismo considera preceptivo el dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia a la vista del contenido social de la materia que regula.

Finalmente, concluye con la indicación de que procede continuar con el procedimiento de elaboración.

SÉPTIMO.- El Pleno del Consejo Asesor Regional de Consumo, en sesión de 30 de junio de 2015, informa favorablemente el Proyecto de Decreto por el que se regulan los apartamentos turísticos de la Región de Murcia, según la certificación obrante en el expediente y que se acompaña de una copia del acta de la referida sesión.

OCTAVO.- Con fecha 14 de junio de 2016 la Vicesecretaria de la entonces Consejería de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo remite a la entidad proponente del futuro reglamento el informe elaborado el 23 de mayo de 2016 por la Dirección General de Administración Local, de la Consejería de Presidencia.

En ese documento se concluye que el régimen de declaraciones responsables para el inicio de la actividad turística que se contiene en el Proyecto de Decreto afecta a las competencias de los municipios en esta materia, concretamente en los siguientes aspectos:

1) Se cuestiona que la presentación de una declaración responsable ante la Administración autonómica pueda habilitar por sí sola para el ejercicio de la actividad, dado que se refiere a una competencia materialmente reservada a las Entidades Locales.

Por lo tanto, debe quedar claro en el Proyecto de Decreto que la presentación de la declaración responsable ante la Administración regional para obtener la preceptiva clasificación no exime al interesado de la preceptiva presentación de la declaración responsable ante la Entidad Local, que es la que realmente habilita para la realización de la actividad en virtud de las competencias municipales en esta materia.

2) Se advierte que no existe constancia en ese centro directivo de que en la tramitación del Proyecto de Decreto se haya dado audiencia a las Entidades Locales afectadas. Por ello, se entiende que debe recabarse la consulta a través, por ejemplo, del sometimiento de la iniciativa a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, a fin de garantizar y ser plenamente respetuosos con el derecho de las mismas a intervenir en los asuntos que afecten al ámbito de sus intereses.

NOVENO.- El Director General remite el 31 de octubre de 2016 una comunicación a la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo con la que adjunta un nuevo texto de la iniciativa reglamentaria, una vez concluido el trámite de audiencia, acompañado de una MAIN intermedia, fechada el 3 de octubre de 2016, con la finalidad de continuar con la tramitación correspondiente y de que se recaben los informes pertinentes.

En el apartado de la Memoria relativo a la "Tramitación" del Proyecto normativo se expone el contenido de los informes emitidos por el Servicio Jurídico de la entonces Consejería de Industria, Turismo, Empresa e Innovación y por la Dirección General de Administración Local, y de las observaciones formuladas por el Consejo Asesor Regional de Consumo.

A continuación, se valoran las observaciones y sugerencias formuladas y se indican las actuaciones que sobre el texto de la iniciativa se han realizado como consecuencia de ellas o se justifica el rechazo de las que no son asumidas.

En concreto, acerca de la observación realizada por la Dirección General de Administración Local, se explica que se modifica el artículo referente a la declaración responsable para limitar su eficacia al ámbito turístico, salvaguardando de ese modo la eficacia de las competencias locales en materia de Turismo.

En relación con el trámite de audiencia se señala que se ha conferido audiencia a las asociaciones más representativas del sector aunque no se informa en la MAIN sobre si alguna de ellas formuló alguna alegación y acerca de cuál pudo ser, en ese caso. Además, una vez analizado el contenido del expediente administrativo se aprecia que no se contienen, entre los documentos remitidos a este Consejo Jurídico, los correspondientes oficios que acrediten que se haya conferido ese trámite.

DÉCIMO.- Consta una certificación del acuerdo, de 24 de octubre de 2016, del Consejo Regional de Cooperación Local por el que se informa favorablemente el Proyecto de Decreto.

UNDÉCIMO.- Con fecha 28 de noviembre de 2016 se remite el expediente administrativo al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia para que emita dictamen.

La entidad proponente recibe el 17 de febrero de 2017 ese parecer, que fue aprobado por unanimidad en el Pleno de ese Ente público celebrado el día 15 de ese mes. En él se valora positivamente la elaboración del Proyecto de Decreto, si bien se formulan las observaciones que se recogen en el cuerpo del Dictamen.

Concretamente, se considera adecuado el procedimiento previsto para establecer la categoría de los apartamentos turísticos, pues permite una cierta flexibilidad; que se haya aclarado y simplificado la documentación que debe acompañar a la solicitud de informe previo, y que se hayan introducido modificaciones en la regulación de los requisitos exigidos para el inicio de la actividad de apartamentos turísticos.

No obstante, se entiende que la ampliación del plazo previsto para emitir el informe previo contrasta con el objetivo de reducir la duración de los procedimientos y se propone que se prevea que si ese informe no llegara evacuarse debería considerarse favorable, en sentido contrario a lo que dispone el futuro Decreto.

Además, sobre los efectos de la presentación de declaración responsable, se considera que debería habilitar directamente para el ejercicio de la actividad de alojamiento turístico y dar lugar a la clasificación del establecimiento; sobre el establecimiento de un procedimiento de clasificación, que sería contradictorio con el efecto directo de la declaración responsable y con el principio de simplificación administrativa y de eliminación de trabas burocráticas; también se propone que se establezca un plazo máximo para que la inspección compruebe que los establecimientos turísticos cumplen las condiciones y requisitos exigidos por la normativa aplicable; se sugiere que se incluyan medidas concretas de fomento de la accesibilidad universal en establecimientos turísticos, y se formula la opinión de la Comunidad Autónoma debiera contar con una regulación específica de las viviendas de uso turístico, que podría incorporarse al Proyecto de Decreto en un capítulo específico o contenerse en una norma distinta que se elabore al efecto.

DUODÉCIMO.- Por medio de un escrito fechado el 14 de marzo de 2017, el Director General del ITRM remite a la Secretaría General de la Consejería de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo un nueva versión del Proyecto de Decreto después de que el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia emitiera su correspondiente Dictamen.

También se acompaña un documento titulado Memoria intermedia complementaria de Análisis de Impacto Normativo, de ese mismo día 14 de marzo, en el que, como único objeto, se da contestación a las observaciones formuladas por ese Consejo y se exponen las razones por las que en unos casos se atienden y en otros no.

DECIMOTERCERO.- El 3 de abril de 2017 se solicita a la Dirección de los Servicios Jurídicos que emita el informe que contempla el artículo 7.1,f) de la Ley 4/2004, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

El Director de los Servicios Jurídicos remite una comunicación interior el 25 de mayo siguiente con la que adjunta el informe emitido ese mismo día, con carácter favorable, respecto de la iniciativa reglamentaria. No obstante, se propone que se incorpore en la parte expositiva del futuro Decreto una alusión expresa a la competencia autonómica en materia de defensa del consumidor y usuario que le sirve asimismo de fundamento y se formulan observaciones de técnica normativa y varias sugerencias de redacción.

DECIMOCUARTO.- El Director General del ITRM envía a la Secretaría General de la Consejería consultante, el 11 de julio de 2017, otra versión del Proyecto de Decreto una vez conocido el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y un documento, titulado Memoria intermedia complementaria de Análisis de Impacto Normativo y fechado el día 6 de ese mes de julio, en el que se ofrece respuesta a las observaciones expuestas en aquél informe y se explican las razones que han llevado a que se acojan o a que no se tomen en consideración.

DECIMOQUINTO.- Con fecha 5 de octubre de 2017 la Secretaria General de la Consejería impulsora del Proyecto diligencia una copia autorizada de la iniciativa que es la que se somete para Dictamen a este Órgano consultivo.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 10 de octubre de 2017.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, puesto que se trata de un proyecto de disposición de carácter general dictada en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la LTRM.

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.

Se considera que, con carácter general, el procedimiento seguido para la elaboración del futuro reglamento se ha ajustado a lo previsto en el artículo 53 LPCG, conforme a las actuaciones obrantes en el expediente que seguidamente se relacionan:

I. La iniciación del procedimiento se llevó a cabo a través de la propuesta dirigida al titular de la Consejería por el departamento competente en la materia (ITRM). A dicha propuesta se acompañaba la correspondiente MAIN inicial en formato abreviado. Dicha Memoria fue complementada a lo largo del proceso de elaboración reglamentaria con diversas MAINs intermedias en las que, unificando y sistematizando la información como proceso continuo, se han ido incorporando las valoraciones de las alegaciones e informes presentados.

II. A lo largo del proceso de elaboración, se ha dado participación a las Consejerías que integran la Administración regional y se ha recabado el informe de órganos colegiados con competencias concernidas, tales como el Consejo Asesor Regional de Consumo (derechos de los usuarios turísticos) o el Consejo de Cooperación Local, en el que están representadas las Corporaciones Locales para analizar los aspectos que atañen a la coordinación de las competencias sectoriales y locales.

También se han solicitado y recibido los informes del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería promotora de la iniciativa, de la Dirección General de Administración Local, el Dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia y el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma.

Acerca de la participación de las diferentes personas o entidades que conforman el sector turístico resulta necesario efectuar la siguiente puntualización. Así, se dice en la versión de la MAIN correspondiente a 1 de junio de 2015 (Antecedente quinto de este Dictamen y folio 48 del expediente administrativo) que, con ocasión de la elaboración de este Proyecto normativo, se debe dar audiencia a la asociaciones más representativas del sector turístico de la Región de Murcia. Entre ellas se cita expresamente a Hostemur; a Hostecar; a Hostetur; a Noratur; a la Asociación Murciana de Campings; al Consorcio Turismo de Salud; a la Agrupación de Hoteles de Cartagena; al Consorcio Hoteles de Murcia, a la Asociación de Agencias de Viaje de Murcia y a Hoste Águilas. De igual modo, se pone de manifiesto que se debe remitir la iniciativa a la Mesa del Turismo de la Región de Murcia.

En la versión de la MAIN fechada el 3 de octubre de 2016 se pone de manifiesto (Antecedente noveno de este Dictamen y folio 90 vuelto del expediente) que se ha dado audiencia a la asociaciones más representativas del sector. Sin embargo, como ya se apuntó, no se indica si alguna de ellas pudo haber formulado alegaciones o si es que ninguna de ellas lo hizo.

No obstante, no constan en el expediente las copias de los escritos u oficios a través de los cuales se hizo efectivo ese trámite de audiencia.

Por otro lado, se hace mención en la parte expositiva de la iniciativa al hecho de que "el presente decreto ha sido sometido a informe de la mesa de Turismo de la Región de Murcia, como ente representativo de los diferentes sectores profesionales, empresariales y académicos relacionados con el turismo". Sin embargo, tampoco hay constancia en la documentación remitida que se haya celebrado la reunión que se cita.

A pesar de ello, se deben formular las siguientes observaciones:

1) Así, se advierte, en primer lugar, que la Jefa del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería emitió un informe el 25 de junio de 2015 (folios 54 a 60 del expediente administrativo). No obstante, se ha constatado que no se ha recabado ni se ha emitido el informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería y que tampoco su titular ha visado ningún informe del Servicio Jurídico que de ella depende con la finalidad de dar cumplimiento a la exigencia que se contiene en el artículo 53.2 LPCG. A este respecto, se debe recordar que este Consejo Jurídico ha considerado suficiente recurrir a esa segunda opción para poder entender cumplimentado ese trámite, como ya dejó establecido en su Dictamen núm. 149/2007.

Así, pues, se trata de una omisión que debe subsanarse, lo que bien puede realizarse en un momento inmediatamente anterior a la elevación del Proyecto de Decreto al Consejo de Gobierno para su aprobación, como igualmente se explica en el Dictamen núm. 41/2015.

2) Como se ha puesto de manifiesto en los Antecedentes decimosegundo y decimocuarto de este Dictamen, se han incorporado al expediente administrativo, además de diferentes versiones de la MAIN, dos Memorias intermedias complementarias de Análisis de Impacto Normativo, fechadas una el 14 de marzo y la otra el 6 de julio de 2017, en las que se analizan las observaciones que formularon, respectivamente, el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia y la Dirección de los Servicios Jurídicos, y se exponen las razones que llevan a aceptar la mayoría de ellas y a no tener en cuenta alguna otra.

Sin embargo, este Consejo Jurídico no puede estar de acuerdo con esa práctica seguida por cuanto se separa de las consideraciones que se contienen en la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo, aprobada por acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de febrero de 2015.

En el apartado "A ? Introducción" de ese documento se señala que "La MAIN se configura como un documento que viene a recoger todos los informes que se consideran necesarios para una mejor comprensión y entendimiento de los proyectos normativos". También se dice que "La MAIN será el documento en el que se recoge y unifica la información que acompaña a un proyecto normativo".

Se pone de manifiesto, asimismo, que "Durante la tramitación del procedimiento, el órgano impulsor de la propuesta normativa deberá actualizar el contenido de la MAIN con las novedades significativas que se hayan producido durante el mismo".

De acuerdo con ello, el contenido de la MAIN inicial "se irá ampliando con la referencia a las consultas realizadas, el trámite de audiencia, los informes y dictámenes solicitados y emitidos durante la tramitación".

En este caso, ello no se ha llevado a cabo de esa forma, sino que se han elaborado dos documentos diferentes que complementan el contenido de la última versión de la MAIN que se había elaborado hasta ese momento. Por lo tanto, la información figura dispersa en tres documentos diferentes, cuando debiera estar recogida en uno sólo, la MAIN correspondiente, en la versión que procediera.

Aunque se reconoce que en el expediente se hace alusión a todos los trámites seguidos para la adopción de la propuesta normativa y que han quedado bien reflejados (aunque sea en esas memorias complementarias), y que se presentan como un conjunto ordenado de documentos y actuaciones, se insiste en que no se ha producido la integración documental perseguida mediante la aprobación de ese Acuerdo de febrero de 2015.

No obstante, resulta posible que eso se termine de producir en este procedimiento ya que en la Guía Metodológica se explica que en la última versión de la MAIN, la definitiva, que se unirá al expediente antes de su remisión para la correspondiente aprobación por el órgano que corresponda, deben quedar reflejados los trámites seguidos y el modo en el que hayan sido tenidas en consideración las observaciones contenidas en los informes y las formuladas durante el trámite de audiencia. En consecuencia, aún resulta posible que dichas memorias complementarias se integren en esa versión final de la MAIN.

TERCERA.- Texto sometido a consulta.

El Proyecto normativo que se somete a consulta consta de una parte expositiva -que, de manera adecuada, carece de título-, una parte dispositiva compuesta por 33 artículos, y una parte final, integrada por dos disposiciones adicionales y una disposición final.

A su vez, la parte dispositiva se estructura en 5 capítulos que se componen de los artículos y se denominan, respectivamente, del siguiente modo:

- Capítulo I (arts. 1-10), "Disposiciones generales".

- Capítulo II (arts. 11-20), "Régimen de servicios, precios y reservas".

- Capítulo III (arts. 21-24), "Prescripciones técnicas".

- Capítulo IV (arts. 25-27), "Obtención de categoría y requisitos de calificación".

- Capítulo V (arts. 28-33), "Procedimiento de clasificación".

La Disposición adicional primera dispone el mantenimiento de la clasificación y de la categoría de los apartamentos turísticos que se hubieran obtenido antes de la entrada en vigor del futuro Decreto; la Disposición adicional segunda atribuye al Consejero con competencia en materia de Turismo la facultad de determinar el contenido de la placa identificativa o del distintivo específico de los apartamentos turísticos. Finalmente, la Disposición final (única) previene que la futura norma entrará en vigor a los veinte días de su completa publicación oficial.

CUARTA.- Competencia y habilitación legal.

I. El artículo 10.Uno.16 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de "promoción, fomento y ordenación del turismo en su ámbito territorial". Los aspectos promocionales y de fomento no son desarrollados en el Proyecto de Decreto sometido a consulta, que centra su regulación en la ordenación de la específica modalidad de servicio de alojamiento turístico que son los apartamentos turísticos (artículos 1 del Proyecto y 26.2 y 28 LTRM).

Como se pone de manifiesto en la parte expositiva del Decreto nº 75/2005, de 24 de junio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y alojamientos vacacionales -que es la norma que se derogará por medio del Proyecto de Decreto que aquí se analiza-, la realización de la actividad de prestación de alojamiento turístico en establecimientos distintos a campings, hoteles y alojamientos rurales es una circunstancia evidente en determinadas zonas geográficas de la Región de Murcia que demanda la intervención normativa de la Administración autonómica.

Resulta, pues, manifiesto que la regulación de establecimientos contemplados en la LTRM como alojamientos turísticos, en ejercicio de una habilitación contenida en dicha Ley, responde al ejercicio de las competencias regionales en materia de ordenación del turismo.

Ahora bien, el Tribunal Constitucional, en Sentencia 125/1984, ya advirtió que el reconocimiento de competencia exclusiva en materia de turismo a las Comunidades Autónomas no habilita cualquier regulación que afecte a esa materia en todas sus manifestaciones. Así, junto a la competencia ordenadora del sector turístico que predomina en el desarrollo normativo contenido en el Proyecto, cabe adivinar en él preceptos que conllevan el ejercicio por la Comunidad Autónoma de otros títulos competenciales, quizás no tan expresos y evidentes, pero presentes.

Es el caso de la defensa del consumidor y usuario, que el artículo 11.7 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma como materia sobre la que ostenta competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución, y que ampararía diversas precisiones contenidas en el Proyecto. Ya en el Dictamen 14/2005, afirmaba el Consejo Jurídico que el texto que entonces se le sometía y que a la postre devino en el Decreto 91/2005, de 22 de julio, aparecía claramente imbricado con la materia de consumo al regular cuestiones que inciden en la relación jurídico-privada que une al huésped con el titular del establecimiento.

Dicha consideración es plenamente trasladable al actual Proyecto de Decreto, cuyos artículos 15 y siguientes plasman obligaciones directamente impuestas por la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia (LCU) en materia de información, reclamación y facturación por servicios al consumidor. La constatación del ejercicio de las competencias en materia de consumo debe llevar aparejada su expresa mención en la Exposición de Motivos del Proyecto.

Del mismo modo y como ya señalamos en nuestro Dictamen 104/2005, determinados extremos contenidos en el Proyecto (régimen de precios y reservas) remiten a otra competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma íntimamente imbricada con la actividad turística de alojamiento, la de comercio interior (artículo 10.Uno.34 EAMU).

Las competencias autonómicas, a su vez, se ven limitadas por la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación mercantil y civil (arts. 149.1,6ª y 8ª CE), de modo que las aludidas previsiones reglamentarias, para que puedan interpretarse como conformes al bloque de la constitucionalidad, habrán de entenderse limitadas a regular los aspectos administrativo-turísticos y de protección del consumidor y usuario, pero sin que se puedan extender a regular el contenido, validez y eficacia de las relaciones privadas subyacentes entre las partes.

En consecuencia, de acuerdo con lo expuesto, se entiende que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia goza de competencias para regular sectores de la actividad económica, y en este caso un tipo de actividad como es la prestación del servicio de alojamiento en apartamento turístico, en el ejercicio de las competencias de ordenación del turismo y de comercio interior que le corresponden. Ello puede hacerse, además, en ejecución de una política administrativa que persigue la protección de los consumidores y usuarios sin que ello pueda afectar, sin embargo, al contenido esencial de la relación contractual inter privatos que pueda establecerse en el desarrollo de esa actividad, como ha indicado reiteradamente este Consejo Jurídico (por todos en el Dictamen núm. 85/2005, ya citado).

II. Acerca del desarrollo reglamentario de la LTRM, se debe recordar que en la actualidad se encuentra en vigor el Decreto número 75/2005, de 24 de junio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y alojamientos vacacionales, de conformidad con lo que establece la disposición transitoria cuarta de la LTRM.

Respecto al órgano competente para su aprobación, como ya señaló este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 267/2017, se coincide con lo informado por los Servicios Jurídicos de la Consejería consultante y por la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma acerca de que el órgano facultado para su aprobación es el Consejo de Gobierno, pese a que la Disposición final primera de la LTRM habilite al titular de la Consejería con competencias en materia de turismo para poder desarrollar normativamente los requisitos y los procedimientos de clasificación de las empresas y de los establecimientos turísticos (artículo 20.3).

En ese sentido, se debe de tener en cuenta que el Proyecto de Decreto no sólo regula esos requisitos y ese procedimiento, que se detallan en los preceptos que se contienen en los Capítulos IV y V, sino que se extiende a la regulación general (in totum) de los restantes aspectos de ordenación de la actividad de alojamiento en apartamentos turísticos.

De otra parte, el principio de seguridad jurídica aconseja que se acometa el desarrollo reglamentario de la actividad que desarrollan este tipo de empresas y establecimientos de forma conjunta, ostentando la titularidad originaria de la potestad reglamentaria el Consejo de Gobierno (artículo 52 LPCG), órgano colegiado del cual forma parte el titular de la Consejería, al que el artículo 32 EAMU atribuye el ejercicio de la potestad reglamentaria salvo en aquellas materias no reservadas por el Estatuto a la competencia normativa de la Asamblea Regional.

Refuerza esta atribución el artículo 128.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) cuando establece que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los órganos de gobierno locales, así como que las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejos de Gobierno respectivo (artículo 129.4), siendo la atribución directa a los titulares de los Departamentos ministeriales o Consejerías de carácter excepcional y necesitada de justificación en la Ley habilitante.

En consecuencia, la propuesta normativa reviste adecuadamente la forma de Decreto, según exige el artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LORJA), para las disposiciones de carácter general.

QUINTA.- La evolución de la intervención de la Administración regional en materia turística y, en particular, sobre los apartamentos turísticos. Especial incidencia de la Directiva de Servicios.

I. Como ya señalamos en nuestro reciente Dictamen núm.267/2017, la intervención de la Administración regional en la actividad turística de las empresas ha sufrido una evidente transformación por la incidencia que presenta la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios del mercado interior), que resulta plenamente aplicable a los de carácter turístico, como se reconoce expresamente en la Consideración 33 de esta norma europea.

Dicha Directiva de Servicios, como se explicó en nuestro Dictamen núm. 160/2013, tiene como objetivo eliminar obstáculos indebidos en el acceso al mercado. Fue incorporada parcialmente al ordenamiento español mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que establece con carácter general que la normativa reguladora del acceso a una actividad de servicio o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo en los supuestos excepcionales que indica (artículo 5).

En su desarrollo, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, añadió (artículo 2) a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), el artículo 71 bis, que contempla instrumentos como la comunicación previa o la declaración responsable y que habilitan para el inicio de la actividad desde que se presentan, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección de carácter ex post que correspondan a las Administraciones Públicas.

De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional expresada en su Sentencia 209/2015, de 8 de octubre, deben eliminarse todos aquellos regímenes de autorización que no estén justificados por una razón imperiosa de interés general, a fin de asegurar que los controles administrativos previos para el ejercicio de una actividad no constituyan obstáculos indebidos para el acceso al mercado. Se configura así un objetivo genérico de política económica que el Estado puede perseguir legítimamente, al amparo de sus competencias de ordenación general de la economía reconocidas en el artículo 149.1.13 CE, y que ha puesto en marcha estableciendo un marco normativo unitario que ha de ser concretado por las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias sectoriales respectivas, respecto de las distintas actividades de servicios.

II. Esta evolución de la intervención administrativa en lo que se refiere a los apartamentos turísticos tiene su reflejo también en la normativa regional. Así, la anterior Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia (LTRM 1997), establecía en la redacción inicial de su artículo 10 que correspondía a la Dirección General de Turismo otorgar la correspondiente autorización a las empresas turísticas -incluidas, por tanto, aquellas que, como las titulares de apartamentos turísticos, ofrecían servicios de alojamiento turístico- y proceder a su clasificación con arreglo al procedimiento reglamentariamente establecido.

En su desarrollo, el Decreto nº 75/2005, de 24 de junio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y alojamientos vacacionales (Decreto nº 75/2005), contemplaba en su redacción primitiva (art. 37) la necesidad de que las empresas explotadoras de los apartamentos turísticos contasen con la correspondiente autorización administrativa de apertura y clasificación antes del inicio de su actividad.

No obstante, la LTRM 1997 fue modificada por la Ley 12/2009, de 11 de diciembre, por la que se modifican diversas leyes para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, de forma que desapareció de su artículo 10 la referida mención a la autorizaciones necesarias para que las empresas turísticas pudieran ejercer sus actividades.

También el Decreto nº 75/2005 se modificó por medio del Decreto 37/2011, de 8 de abril, lo que supuso que se suprimiera la necesidad de obtener una autorización para iniciar la actividad de apartamento turístico y que se sustituyera por una comunicación previa de la empresa explotadora que fuese acompañada de la declaración responsable de que se cumplen todos los requisitos exigidos.

La actual LTRM, profundizando en la línea señalada de mínima intervención de la Administración, establece en su artículo 20.1 que, con anterioridad a la clasificación de empresas y establecimientos turísticos, sus titulares deberán presentar la declaración responsable prevista en el artículo 71 bis LPAC (hoy 69 LPACAP), de forma que se puede realizar la actividad turística desde la presentación de la declaración responsable, aunque se debe, no obstante, estar en posesión de las licencias o autorizaciones que sean exigibles por otros organismos en virtud de sus competencias.

Asimismo, la Ley 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y de empleo a través de la liberalización y de la supresión de cargas burocráticas, ha modificado la LTRM para recoger entre los principios rectores de la actividad turística en la Comunidad Autónoma (art. 4.12) la adopción de "las medidas necesarias para la reducción de las cargas burocráticas en la clasificación de empresas y actividades turísticas". A este respecto se echa en falta que el Proyecto de Decreto, que contiene en la parte expositiva una breve referencia de la evolución normativa, no haga mención de esta última norma regional.

Como plasmación de la evolución citada y en desarrollo de la LTRM, el Proyecto de Decreto (art. 29) establece que los prestadores del servicio de alojamiento en la modalidad de apartamento turístico, con carácter previo al inicio del mismo, deberán presentar una declaración responsable de que cumplen todos los requisitos que la normativa contempla "a los solos efectos de comunicar su actividad y obtener la clasificación turística", si bien remite en cuanto a los efectos de la presentación de esta declaración a los previstos en el artículo 20.1 LTRM y a la normativa básica en materia de procedimiento administrativo común. Sin perjuicio de las observaciones que se realizarán posteriormente acerca de la redacción propuesta en el Proyecto de Decreto y a su adecuación a la LTRM (Consideraciones al conjunto normativo), este Órgano consultivo quiere destacar que, puesto que el inicio de la actividad turística depende de las empresas y que éstas se comprometen al cumplimiento de los requisitos exigidos reglamentariamente, la Administración turística debe intensificar los controles posteriores para verificar esos extremos. En este sentido, el artículo 69.4 LPACAP -como igualmente previene el artículo 20.2 LTRM-establece que la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a la declaración responsable determina la imposibilidad de continuar con la actividad afectada desde el momento en que se tenga conocimiento de tales hechos.

SEXTA.- Consideraciones sobre el conjunto normativo.

I. La declaración responsable para el ejercicio de la actividad y para la obtención de la clasificación turística.

La LTRM establece en su artículo 20.1 que, con anterioridad a la clasificación de empresas y establecimientos turísticos, sus titulares deberán presentar la declaración responsable prevista en la normativa de procedimiento administrativo común, y añade que desde la presentación de la declaración se podrá realizar la actividad turística, sin perjuicio de que deban estar en posesión, no obstante, de las licencias y autorizaciones que sean exigidas por otros organismos en virtud de sus respectivas competencias.

Una vez concedida la correspondiente clasificación y categoría, el artículo 23.2 LTRM previene que se practicará de oficio la inscripción en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas, de carácter informativo y de naturaleza administrativa. Ese precepto también impone la inscripción de cualquier modificación de la clasificación y de la categoría que se produzca y la del cese en la actividad.

En correspondencia con ello, el artículo 40.1 LTRM recoge, entre las obligaciones que corresponden a las empresas turísticas, la de presentar la declaración responsable indicada en el artículo 20 de esa Ley, la de comunicar al organismo competente en materia de turismo el cese de las actividades turísticas o cualquier cambio sustancial que afecte a las mismas y la de obtener la clasificación correspondiente.

Se debe aprovechar esta ocasión para advertir, de manera inicial, la necesidad de actualizar la referencia normativa que se contiene en el precepto proyectado, ya que alude a la LPAC -que está derogada- cuando debería mencionar, por tanto, -si es que se considera necesario- el artículo 69 LPACAP.

Asimismo, se añade en el Proyecto normativo (art. 29.3) que con la presentación de la declaración se entenderá cumplida la obligación que el artículo 40.1 LTRM, ya citado, impone a las empresas turísticas, y que se producirán los efectos previstos en el artículo 20.1 de esa misma Ley.

No obstante, el artículo 30 de la propuesta establece un procedimiento de clasificación que se inicia con la presentación de la declaración responsable y en el que resulta necesario que la Inspección de Turismo emita un informe técnico. Las actuaciones terminan por resolución de clasificación que debe dictarse y notificarse al interesado antes de que transcurran tres meses de que se inicie el procedimiento. Dicha resolución puede ser recurrida si deniega la clasificación o no se otorga la categoría pretendida.

Si nos atenemos a una interpretación estrictamente literal de esos artículos 20 y 40.1 LTRM, resultaría posible entender que la presentación de la declaración responsable tan sólo habilitaría para la realización de la actividad turística (apartado 1), y que la clasificación y la obtención de la categoría correspondiente quedarían pendientes de una ulterior actividad administrativa en un segundo momento.

De hecho, también se señala que la constatación de la inexactitud o de la falsedad de la declaración conlleva la tramitación de un procedimiento que debe concluir con la declaración de que los titulares de las empresas o de los establecimientos no pueden continuar con la realización de la actividad turística de que se trate (apartado 2).

Y según se dispone claramente en el artículo 20.3 LTRM, corresponde al organismo competente en materia de turismo proceder a la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos con arreglo a los requisitos y al procedimiento que reglamentariamente se determinen. Y aún con mayor contundencia se señala en los apartados 6 y 7 de ese precepto que las clasificaciones y categorías, tanto en su "terminología" como en sus "distintivos", quedan reservadas a los establecimientos clasificados por la Administración turística y que los establecimientos turísticos deben exhibir el distintivo correspondiente a su clasificación y categoría, "de acuerdo con los requisitos que se determinen".

De ello cabe inferir que la clasificación y la determinación de la categoría de un establecimiento sólo corresponde a la Administración turística -y no con carácter inicial a los titulares de empresas y establecimientos mediante declaración responsable- y que los requisitos para ello deben ser determinados por vía reglamentaria.

La redacción del artículo 20 LTRM resulta compatible en este sentido con lo que se dispone en el artículo 69.3 LPACAP, según el cual las declaraciones responsables permitirán el inicio de una actividad desde el día de su presentación.

A pesar de ello, en el artículo 29.1 del Proyecto de Decreto se establece que los prestadores del servicio de alojamiento en la modalidad de apartamento turístico, con carácter previo al inicio de la actividad, deberán presentar ante el ITRM, "a los solos efectos de comunicar su actividad y obtener la clasificación turística", una declaración responsable según modelo normalizado, a los efectos que establece el artículo 71 bis LPAC. Además, se indica que en la declaración se deberán indicar los datos y contener las manifestaciones que se detallan seguidamente.

Por lo tanto, de acuerdo con esta futura previsión reglamentaria, la declaración responsable no sólo permite el ejercicio de la actividad turística sino la obtención inicial -a instancias del propio prestador del servicio- de una clasificación y de una categoría determinadas con las que llevarla a cabo. Esta determinación del Proyecto de Decreto parece ir algo más allá de lo que se prevé de manera literal en la LTRM pero resulta difícil entender que lo haga en contra de su regulación. El autor de la iniciativa reglamentaria parece entender que no sólo resulta posible que con la declaración responsable se inicie una determinada actividad de alojamiento turístico sino que, en beneficio de los intereses del consumidor y usuario, también es conveniente que se oferte sobre la base de una clasificación y categoría determinadas, aunque sean las que fije en un primer momento el propio prestador del servicio.

Si ello en sí resulta perfectamente posible, se producen no obstante las consecuencias que seguidamente se detallan, sin perjuicio de la posibilidad de apuntar desde este primer momento que si la presentación de la declaración responsable permite obtener la clasificación turística -y hay que sobreentender que también una categoría- ello resulta incompatible con la previsión acerca de un procedimiento de clasificación que se contiene en el artículo 30 del Proyecto de Decreto.

Respecto a la propuesta normativa se realizan las siguientes observaciones:

1) En relación con la intervención autonómica y las competencias de las Entidades Locales, durante el procedimiento de elaboración se presentó un informe por la Dirección General de Administración Local, fechado el 23 de mayo de 2016, en el que se sostenía que la redacción del Proyecto fechado afectaba a las competencias atribuidas a los Ayuntamientos en esta materia, pues si bien la presentación de la declaración responsable puede ser exigida para la clasificación como apartamento turístico, se pone en tela de juicio que dicha presentación pueda habilitar por sí sola para el ejercicio de una actividad por ser ésta una competencia materialmente reservada a las Entidades Locales. Por consiguiente, se solicitaba que quedara de manifiesto en el texto que la declaración responsable que se presentara ante la Administración regional, con la finalidad de obtener la clasificación, no exime de la preceptiva intervención de los Ayuntamientos.

No cabe duda de que la intervención de la Administración en la actividad se produce desde la vertiente de la competencia sectorial en materia de turismo que ostenta estatutariamente y, en concreto, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley habilitante (LTRM), la declaración responsable es sólo a los efectos de la obtención de la clasificación de apartamento turístico; a partir de la presentación de aquélla se podrá realizar la actividad turística, sin perjuicio de que el propio precepto legal señale que deberá estar en posesión de las licencias o autorizaciones que sean exigibles.

Es verdad que las primeras redacciones del Proyecto de Decreto no fueron suficientemente expresivas respecto del tipo de intervención al que se refería, porque no acotaba que el inicio de actividad era la turística y no reflejaba con la suficiente claridad las intervenciones de otras Administraciones sin las cuales no puede iniciarse dicha actividad (declaración responsable municipal, autorización ambiental, etc.).

No obstante, en el texto finalmente sometido a Dictamen (artículo 29.4) se respetan las competencias locales cuando se señala que los titulares de los prestadores del servicio de alojamiento en apartamentos turísticos, además de la presentación de la declaración responsable a efectos de la clasificación turística del alojamiento, deberán cumplir el resto de normativa que les sea de aplicación y estar en posesión de las licencias o autorizaciones que sean exigidas por otros organismos en virtud de sus competencias.

2) Como se ha anticipado, el procedimiento para la clasificación de los apartamentos turísticos que se contiene en el Proyecto de Decreto (artículo 30) resulta confuso, pues parece incorporar previsiones propias de otros mecanismos de intervención de la Administración turística que no se prevén en la Ley habilitante.

Como ya dijo este Consejo Jurídico en sus Dictámenes 267 y 340 de 2017 y 19/2018 respecto de las empresas de turismo activo, los establecimientos hoteleros y los albergues, respectivamente, la LTRM establece la presentación de las declaraciones responsables para la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos con carácter previo al inicio de la actividad turística. De acuerdo con el artículo 69 LPACAP, tal herramienta es el documento suscrito por el interesado en el que manifiesta bajo su responsabilidad que cumple los requisitos exigidos por la normativa vigente para el ejercicio de una actividad, y la Ley permite el inicio de tal actividad desde el día de su presentación.

Sin embargo, de una parte, en la redacción propuesta se mezclan ciertas notas de otro instrumento de intervención administrativa como es la "comunicación", cuando se señala en el artículo 29.1 del Proyecto que la presentación de la declaración responsable es "a los solos efectos de comunicar su actividad", cuando ambos instrumentos (la declaración responsable y la comunicación) no pueden ser exigidos acumulativamente para iniciar una misma actividad, según el artículo 69.6 LPACAP.

Pero, de otra, también se contiene en el artículo 30 de la propuesta normativa un procedimiento clasificatorio, que se asimila más a un procedimiento autorizatorio, que culmina con una resolución sobre la clasificación que se debe adoptar en el plazo de tres meses. Este último procedimiento contradice las previsiones de la LTRM, que establece que la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos se producirá mediante la presentación de la declaración responsable.

3) En consecuencia, debe ser modificada la redacción de estos artículos 29 y 30 para recoger:

a) Que los prestadores del servicio de alojamiento en apartamentos turísticos, con carácter previo al inicio de la actividad turística, deberán presentar ante el Instituto de Turismo de la Región de Murcia una declaración responsable para la clasificación turística, según modelo normalizado, a los efectos que establece el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en la que manifestarán: (...).

b) Desde la presentación de la declaración responsable se podrá realizar la actividad turística, aunque se deba, no obstante, estar en posesión de otras licencias, autorizaciones u otros títulos de intervención (en referencia a las declaraciones responsables o comunicaciones) que sean exigidas por otros organismos en virtud de sus respectivas competencias. Dicha presentación dará lugar a la clasificación y a su inscripción de oficio en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas, lo que se notificará a la empresa con el número de inscripción asignado.

c) Debe incorporarse que la Inspección del organismo competente en materia de turismo podrá comprobar la veracidad de los datos solicitando la documentación reseñada en el apartado 1, en correspondencia con lo establecido en el artículo 69.4 LPACAP, que establece que la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a la declaración responsable, o la no presentación de dicha declaración, determina la imposibilidad de continuar con la actividad afectada desde el momento en el que se tenga conocimiento de tales hechos, tras la tramitación del correspondiente expediente en que se deberá conceder audiencia al interesado (artículo 20.2 LTRM).

d) Habría de preverse, también, el procedimiento a seguir para la adecuación de la categoría del correspondiente establecimiento cuando la inspección posterior a la clasificación operada por la presentación de la declaración responsable revele que el establecimiento no reúne las condiciones para ostentar la categoría pretendida, pero sí las de una categoría inferior.

En este caso, y a diferencia de lo indicado en el párrafo precedente de la presente consideración, no procedería impedir de forma absoluta la actividad, sino, de conformidad con el principio de proporcionalidad y de elección de la medida menos restrictiva [art. 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)], rebajar la categoría inicialmente pretendida. Para ello, debería preverse un procedimiento de oficio y de carácter contradictorio, de revisión de la clasificación turística del apartamento, al modo del contemplado en el artículo 100 del Decreto balear 20/2015, de 17 de abril, de principios generales y directrices de coordinación en materia turística; de regulación de órganos asesores, de coordinación y de cooperación del Gobierno de las Illes Balears, y de regulación y clasificación de las empresas y de los establecimientos turísticos, dictado en desarrollo de la Ley 8/2012, de 19 de julio de 2012, de Turismo de las Illes Balears.

e) Se dice en este precepto que la declaración responsable se realizará en un modelo normalizado (apartado 1), y que también se hará de esa manera la enumeración de los apartamentos turísticos [apartado 1,i)]. Pudiera ser conveniente que los modelos de esos formularios se incorporaran como anexo a este Proyecto de Decreto.

f) Se alude en varias ocasiones a la clasificación y a la categoría "pretendidas". Ya se ha dicho que con la presentación de la declaración responsable se puede desarrollar la actividad turística con arreglo a la clasificación y a la categorías declaradas por el prestador del servicio. Luego no se trata de algo que se pretende sino de algo que se ejerce como tal desde un primer momento. Otra cosa distinta es que luego esa clasificación y esa categoría puedan ser comprobadas por la Administración turística. Por ese motivo, se sugiere que se modifique el adjetivo "pretendida" por "declarada" u otro similar.

Las observaciones efectuadas en las letras a), b) y c) de este apartado I.3 revisten carácter esencial.

4) Dispone el artículo 31.3 del Proyecto de Decreto que cualquier modificación sustancial podrá comportar la reclasificación, de oficio o a instancia de parte, del establecimiento, previa instrucción del correspondiente expediente.

Debería precisarse, en primer lugar, que la modificación habrá de afectar a las condiciones tomadas en consideración para la clasificación turística del establecimiento, modificaciones que, de conformidad con el art. 20.4 LTRM, deberán ser comunicadas al organismo competente en materia de turismo.

Según el artículo 20.5 LTRM, las clasificaciones podrán ser modificadas o revocadas mediante resolución motivada y previa la tramitación de oportuno expediente, cuando se incumpla alguno de los requisitos que sirvieron para su otorgamiento. Con esta redacción, la Ley establece que, una vez comunicada por el titular del establecimiento la modificación, se iniciará un procedimiento que terminará con una resolución de la Administración turística estableciendo la nueva clasificación.

Al margen de la paradoja consistente en que la clasificación ex novo se realice mediante la mera presentación de una declaración responsable y que una modificación de esta clasificación inicial no pueda realizarse por la misma vía o mediante la mera comunicación previa de la modificación, lo cierto es que la previsión legal apunta a la existencia de un procedimiento formalizado en el que la comunicación del interesado dará lugar al inicio del mismo, por lo que el Proyecto debería detenerse en dibujar, siquiera en sus trazos gruesos, dicho procedimiento, el cual podría ajustarse a lo dispuesto en el artículo 30.2 de la misma propuesta de reglamento. Asimismo, debería establecerse que la nueva clasificación resultante será inscrita de oficio en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas de la Región de Murcia.

II. La regulación de extremos eventualmente incardinables en la relación inter privatos que vincula a establecimiento y huésped. Su necesaria conexión con la defensa de éste en su perfil de consumidor de los servicios de alojamiento.

Ya se anticipó en la Consideración tercera de este Dictamen que las competencias autonómicas que habilitan la aprobación del futuro reglamento encuentran un límite en la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación mercantil y civil, de modo que aquellas previsiones reglamentarias que pudieran llegar a incidir en las relaciones privadas subyacentes entre las partes, para que puedan interpretarse como conformes con el bloque de la constitucionalidad, habrán de entenderse limitadas a regular los aspectos administrativo-turísticos y de protección del consumidor y usuario, pero sin poder extenderse a regular el contenido, validez y eficacia de las relaciones inter privatos constitutivas de ese contrato atípico que es el de hospedaje, que une al establecimiento con el usuario o huésped.

Ha de advertirse, además, que si bien el Estado dictó en su día numerosas normas reguladoras de distintos servicios turísticos, que contenían reglas de clara incidencia en el contenido obligacional de los contratos privados que ligaban a empresas y usuarios turísticos, aquéllas eran en buena medida preconstitucionales, de modo que tras la implantación del estado autonómico y la atribución de las competencias en materia de turismo a las Comunidades Autónomas, el Estado se abstuvo de renovar las indicadas normas, que permanecieron vigentes -a menudo con carácter meramente supletorio- durante largo tiempo, hasta que fueron finalmente derogadas de forma expresa por el Real Decreto 39/2010, de 15 de enero, por el que se derogan diversas normas estatales sobre acceso a actividades turísticas y su ejercicio. Y es que la propia parte expositiva de esta norma derogatoria considera que la ordenación contenida en las reglamentaciones que deja sin vigencia era estrictamente turística, aun cuando de su lectura se deduce que algunos de sus contenidos tenían una clara incidencia en las relaciones inter privatos.

En cualquier caso, ya antes de dicha derogación, las prescripciones estatales se fueron viendo superadas por las nuevas reglamentaciones autonómicas que asumieron la tarea de actualizar la regulación turística para adecuarla a las nuevas necesidades y exigencias del sector, aun cuando al hacerlo se incidiera, de forma más o menos directa, en el contenido obligacional del contrato de hospedaje, el cual, por su parte, carece de una regulación civil sistemática, más allá de las puntuales e indirectas referencias que se realizan al mismo en el Código Civil, que se limita únicamente a considerarlo como depósito necesario a efectos de responsabilidad de los fondistas o mesoneros (artículos 1783 y 1784); lo contempla en materia de clasificación de créditos (artículo 1922.5º); y finalmente, se refiere a él al tratar de la prescripción de las acciones para el cumplimiento de determinadas obligaciones (artículo 1967.4ª).

En esta línea se enmarca el Proyecto ahora sometido a consulta que, al proceder a regular los apartamentos turísticos desde la competencia de ordenación turística que es propia de la Comunidad Autónoma, establece prescripciones que inciden en mayor o menor medida en el contenido obligacional de las relaciones privadas que surgen del contrato de hospedaje. Como ya señalamos, esa incidencia puede encontrar una mayor justificación o amparo competencial desde la perspectiva de la protección de los consumidores y usuarios, lo que justifica la observación que seguidamente se formula.

Así, en el artículo 17 del Proyecto se regula el régimen de reservas, cuando el huésped no se presenta en el establecimiento ("Pérdida de reserva o anticipo"). Se sugiere cambiar la perspectiva de la regulación, de forma que se contemple desde la del usuario, como derecho a que se mantenga la reserva durante el período establecido, y no como la facultad del establecimiento de cancelar la reserva. Además, debería aprovecharse para clarificar la redacción del precepto.

Por ese motivo, debería contemplarse que, salvo pacto en contrario, la reserva se mantendrá, como mínimo, hasta las 12 horas del día siguiente a aquél en que el alojamiento debió ser ocupado por el usuario. Si éste no se presenta, el establecimiento podrá cancelar la reserva con pérdida para el cliente de la cantidad entregada en concepto de señal. No obstante, si antes del cumplimiento del indicado término el cliente confirma su llegada al establecimiento, éste vendrá obligado a mantener la reserva por un tiempo equivalente a los días de alojamiento cuyo precio no exceda de la cuantía de la señal.

SÉPTIMA.- Observaciones al texto.

I. Al título.

El título del Proyecto aparece redactado íntegramente en letras mayúsculas lo que resulta inadecuado si se atiende a lo que, a este respecto, se señala en la número 102 de las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 (en adelante, las Directrices), que resultan de aplicación supletoria en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma porque carece, en esta materia, de normativa propia.

II. A la parte expositiva.

1) En el párrafo cuarto de la parte expositiva del Proyecto de Decreto se recuerda que el artículo 28 LTRM "ha sido objeto de modificación por el Decreto-Ley 2/2016, de 20 de abril, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y de la supresión de cargas burocráticas", para eliminar la exigencia de que el ofrecimiento en alquiler de los apartamentos debiera hacerse siempre de un modo empresarial.

No obstante, esa norma con rango de ley fue aprobada en 2016 -por lo que no resultaría acertado decir que dicho precepto legal "ha sido objeto de modificación" reciente, sino que "fue modificado"- pero fue posteriormente derogada por la Ley 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y de la supresión de cargas burocráticas.

Por ese motivo, pudiera resultar aconsejable eliminar esta cita, que puede generar alguna confusión en el destinatario del futuro Decreto, y hacer una simple referencia al hecho de que en 2016 se eliminó la necesidad de que el ofrecimiento de los apartamentos turísticos se hiciese de manera empresarial.

2) En el párrafo undécimo se señala que "Se indican las funciones que corresponden a la oficina de atención al público" cuando eso no es del todo correcto, pues el artículo 11 sólo alude al servicio de atención al público y en el 12.1 se hace una breve referencia a la posible existencia de esa oficina sin que se precise que deba cumplir ninguna función, más allá de que en ella debe haber un cartel anunciador de la existencia de hojas de reclamaciones y de que se debe disponer de dichas hojas.

3) La redacción del párrafo decimoquinto induce a mucha confusión. En él se expone que se ha optado por el empleo de la técnica de la declaración responsable pero se dice al mismo tiempo -lo que resulta contradictorio, como se ha explicado- que sirve de solicitud de clasificación. Tampoco resulta acertado que se diga que la declaración responsable "lo es a los solos efectos de tener conocimiento la administración turística de la actividad de alojamiento que se va a realizar...", porque contradice lo que se señala en el artículo 29.1 de que es "a los solos efectos de comunicar su actividad y obtener la clasificación turística".

También se debe matizar a la alusión a la existencia de un procedimiento de clasificación, desde el momento en que se ha optado por la técnica de la declaración responsable, como se también se ha expuesto en este Dictamen.

De acuerdo con lo que se ha señalado, la este párrafo debiera ser objeto de una nueva elaboración.

4) Se dice en el párrafo decimoctavo que el (futuro) Decreto se ha sometido a informe de la Mesa del Turismo de la Región de Murcia. A pesar de que en la MAIN se apunta la conveniencia de solicitar ese informe, lo cierto es que no existe ningún rastro en el expediente de que, en efecto, se haya recabado y recibido el parecer de ese ente representativo.

Esta observación reviste carácter esencial.

Por otra parte, se menciona que ha emitido informe el Consejo Asesor Regional de Consumo pero se omite que también lo ha hecho el Consejo Regional de Cooperación Local.

A la hora de hacer alusión al Consejo Económico y Social se debe utilizar su denominación oficial, es decir, Consejo Económico y Social de la Región de Murcia.

Aunque la intervención de la Dirección de los Servicios Jurídicos resulta preceptiva en relación con este tipo de iniciativas reglamentarias, no es necesario que se haga referencia a ella en esta parte del Proyecto de Decreto.

5) En relación con la fórmula promulgatoria con la que se cierra esta parte, se debe recordar lo que se dispone en los artículos 2.5 LCJ y 3.1 y 61.3 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (RCJ). De conformidad con lo que en ellos se establece, en las disposiciones informadas por este Órgano consultivo se empleará la fórmula "de acuerdo con el Consejo Jurídico" si se adoptan conforme a su dictamen y siempre que las observaciones que se consideren esenciales sean atendidas en su totalidad. En caso contrario, se debe utilizar la expresión "oído el Consejo Jurídico".

6) Precisamente, en este último párrafo de la parte expositiva se hace mención a que el futuro Decreto se aprueba a propuesta del Consejero de Desarrollo Económico, Turismo y Empleo, cuando debiera hacerse referencia al titular de la Consejería de Turismo y Cultura, que actualmente es el Departamento que tiene atribuida la competencia en materia de Turismo.

Esta observación también reviste carácter esencial.

III. A la parte dispositiva.

1) Al artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

No resulta necesario hacer referencia en el primer apartado de este artículo al hecho de que los apartamentos turísticos a los que se refiere son los definidos en el artículo 28 LTRM, ya que eso se realiza en el artículo 2 del Proyecto de Decreto.

En el apartado 2 se dice que quedan excluidos "de la presente norma" los arrendamientos de vivienda y el subarriendo parcial. Quizá pudiera resultar más adecuado señalar que se excluyen del objeto o del ámbito de aplicación.

Por último, se hace referencia dos veces en el precepto a "la presente norma" cuando pudiera ser más conveniente hacer mención al "presente decreto".

2) Al artículo 2. Concepto.

En este artículo se hace una remisión al concepto de apartamento turístico que se contiene en el artículo 28 LTRM. Hay que advertir, sin embargo, que la definición que se ofrece no se corresponde plenamente con la de ese precepto legal puesto que se le ha añadido la expresión "mediante precio", lo que no resulta necesario ya que se debe sobreentender que un alquiler es un negocio bilateral que exige, como contrapartida al uso y disfrute de la vivienda, el pago de un precio.

Por lo tanto, si se quisiera efectuar la remisión al contenido del artículo 28 LTRM bastaría con hacer alusión a ese precepto sin que fuese necesario incorporar la definición que en él se contiene. De ese modo, además, se garantizaría que la remisión fuese dinámica y que, por ello, se entendiese efectuada a la redacción vigente en cada momento de la norma legal objeto de remisión. Gracias a eso, se conseguiría además una normativa unitaria de esa materia.

De otra parte, y como no coinciden de manera absoluta las redacciones de los artículos 28 LTRM y 2 del Proyecto de Decreto, no sería conveniente que en éste último se diera a entender que la definición se corresponde con la del primer artículo citado.

3) Al artículo 3. Clasificación.

En este artículo se dice que los apartamentos turísticos se clasifican en las categorías de una, dos, tres, cuatro y cinco llaves.

Sin embargo, la lectura del artículo 20 LTRM da a entender que una cosa es la clasificación (en cuya virtud se concretaría la modalidad de alojamiento turístico: establecimiento hotelero; apartamento turístico; campings; alojamientos rurales, albergues turísticos y otros) y otra el reconocimiento, en el ámbito de esa clasificación previa, de una determinada categoría (estrellas y llaves).

En el mismo sentido, en el apartado sexto de la parte expositiva se señala que se ha optado por cinco categorías de apartamentos turísticos y que se mantiene la llave como símbolo de calificación (no de clasificación).

Por esa razón, pudiera resultar más adecuado que la futura norma dijera que se los apartamentos turísticos se "califican" en las cinco categorías a las que se hace mención en ese precepto.

4) Al artículo 4. Prestadores del servicio de alojamiento.

En el apartado 1 de este artículo se establece que se consideran prestadores del servicio de alojamiento en apartamentos turísticos a las personas físicas o jurídicas que realicen de forma habitual esa actividad. Además, en el apartado 2 se explica que se presumirá la habitualidad cuando se haga publicidad por cualquier medio.

Esta última previsión, que contiene una presunción de lo que deba entenderse por habitualidad, guarda correspondencia con lo que se dispone en el artículo 18.1 LTRM, cuando expresa que "son empresas turísticas, a efectos de esta ley, las personas físicas o jurídicas que, debidamente acreditadas, de manera habitual y mediante precio se dedican a la realización de una actividad turística o a la prestación de algún servicio turístico. Se presumirá la habitualidad cuando se realice publicidad de la prestación de servicios turísticos por cualquier medio".

A pesar de ello, este Consejo Jurídico se encuentra conociendo un expediente (el número 239/2017), aún pendiente de despacho, sobre otro Proyecto de Decreto sobre alojamientos rurales. En el artículo 2.3 de esa iniciativa se dispone que "se presumirá la habitualidad (en la actividad de hospedaje en alojamientos rurales, hay que reiterar) cuando se haga publicidad por cualquier medio o cuando se facilite alojamiento en dos o más ocasiones dentro del mismo año por tiempo que en su conjunto exceda de un mes".

A partir de lo anterior, es decir, de la existencia de dos previsiones diferentes con fundamento en el mismo precepto legal, cabe plantearse si el inciso "... o cuando se facilite alojamiento en dos o más ocasiones...", no recogido en el transcrito precepto legal, está amparado o no en la potestad de desarrollo reglamentario de las leyes regionales que tiene atribuida el Consejo de Gobierno, entre otras normas, y con carácter general, por el artículo 32.Uno del vigente EAMU. La respuesta a tal cuestión depende de considerar si la intención del autor del precepto legal fue la de agotar o no, con su último inciso, el referido a la publicidad, el alcance o la noción del concepto de habitualidad en la realización de actividades o servicios turísticos. En caso afirmativo, el transcrito inciso del artículo 2.3 del Proyecto de Decreto sobre alojamientos rurales constituiría un improcedente exceso reglamentario (un supuesto de "ultra vires", en la terminología clásica) y, al mismo tiempo, la redacción del artículo 4.1 del Proyecto que aquí se analiza resultaría plenamente ajustada a lo que dispone el artículo 18 LTRM.

Sin embargo, la conclusión a la que ha de llegarse no es a la de que se agitó con la citada presunción el alcance del concepto de habitualidad, si se advierten varias circunstancias.

Así, el citado artículo 18.1 LTRM, además de no contener ningún término indicativo de su pretensión agotadora de la regulación del concepto de habitualidad, es decir, excluyente de una eventual normación reglamentaria en este aspecto, se limita a incluir una presunción sobre la habitualidad de servicios turísticos que facilita, tanto a la Administración competente como a las empresas del sector y a los usuarios, el juicio para apreciar en cada caso cuándo una empresa se dedica a realizar actividades turísticas sujetas a la regulación de dicha Ley y de sus reglamentos. Presunción que es razonable en la medida en que es evidente que quien publicita tales servicios los pretende realizar con carácter habitual, es decir, como actividad económica calificable de empresarial o profesional.

Ahora bien, sin perjuicio de que la mera publicidad de unas pretendidas actividades turísticas (aquí, la oferta de contratación de hospedaje en apartamentos turísticos) se considere como un criterio determinante de habitualidad de tales actividades, no es menos cierto que pueden existir supuestos en los que, aun sin realizarse tal publicidad, se realicen actividades turísticas con habitualidad, es decir, con frecuencia o de manera usual, de forma que esa frecuencia en su realización denote la voluntad del titular de dedicar el establecimiento al uso turístico empresarial, circunstancia que, al margen de la publicitación o no de la actividad, impone, sin lugar a dudas y salvo que se pretendan defraudar los principios rectores de la LTRM, establecidos en su artículo 4, que tal actividad deba ser calificada de turística habitual a los efectos de esa Ley.

De esta manera se entiende que, al margen de la presunción de habitualidad que la LTRM ha querido incluir en su artículo 18, el concepto de habitualidad en la realización de actividades turísticas recogido en el mismo como elemento esencial (junto al de precio por el servicio) para calificar una actividad como turística a los efectos de tal ley, permite, e incluso, por seguridad jurídica, obliga a establecer una noción de habitualidad cuando la actividad turística se ejerza sin publicidad (lo que en la realidad se aprecia en algunos supuestos en los que la falta de publicidad obedece a la finalidad de ejercer tal actividad al margen del control de las Administraciones públicas en cada caso competentes, lo que entonces puede calificarse como actividad turística clandestina).

Por ello, y ante la ausencia de una determinación legal del concepto de habitualidad cuando la actividad turística se realiza efectiva y realmente con habitualidad, al margen de que exista o no publicidad, el reglamento puede y debe establecer un criterio concreto al respecto, como puede ser el recogido en el inciso reglamentario sobre alojamientos rurales ya comentado, es decir, que la Administración turística constate una determinada frecuencia en la realización de actividades turísticas mediante precio. Además, resulta tan admisible lo que se dispone a este respecto en dicho inciso, como pudiera serlo que se estableciera una diferente frecuencia en las contrataciones de alguna otra clase de servicios turísticos, según las peculiaridades de cada uno, y entre ellas a las de los apartamentos turísticos que aquí se analizan.

Finalmente, se advierte que no resulta necesario que se añada al final del apartado 1 la expresión "debiendo ser clasificadas por el Instituto de Turismo de la Región de Murcia" porque se sobreentiende y resulta por tanto redundante.

5) Al artículo 5. Requisitos mínimos del alojamiento.

Él título de este artículo se refiere a los requisitos "mínimos" del alojamiento cuando parece aludir, en realidad, a las exigencias técnicas que deben satisfacer.

Se dice en este artículo que los apartamentos turísticos habrán de estar construidos con sujeción a la normativa técnica de obligado cumplimiento vigente en el momento del otorgamiento de la licencia municipal, presentación de declaración responsable o comunicación previa.

Pudiera resultar más adecuado que concluyera ese precepto con la fórmula "...vigente en el momento del otorgamiento de la licencia municipal, de la presentación de la declaración responsable o de la comunicación previa, según proceda".

6) Al artículo 6. Accesibilidad.

Pudiera resultar conveniente que en primer párrafo del precepto se dijera que "el planeamiento urbanístico reserve para alojamiento turístico" y no "lo reserve".

De igual modo, se pudiera modificar la redacción del último inciso del artículo, en el que se contiene una alusión al número de apartamentos que, por pertenecer a un único propietario o por estar construidos en suelo reservado por el planeamiento a alojamiento turístico, deben satisfacer exigencias de accesibilidad.

En él se dispone lo que sigue: "Más de 200: 8, y uno más cada 50 alojamientos o fracción adicionales a 250". Quizá pudiera resultar más claro que se dijera "Más de 200: 8, y uno más por cada 50 apartamentos o fracción adicional".

7) Al artículo 7. Publicidad.

Los términos "publicidad" y "propaganda" son sinónimos por lo que se recomienda la utilización de uno solo de ellos. En el resto del Proyecto de Decreto se emplea con mayor frecuencia el primero, por lo que pudiera resultar preferible hacer alusión a los elementos de publicidad. De igual forma, se dice que no se podrá incluir en catálogos ni hacer publicidad de establecimientos cuando parece hacerse referencia a la misma actividad publicitaria.

En el apartado 3 se dispone que se no se podrá comercializar ni hacer publicidad de "establecimientos que no hayan presentado la declaración responsable del artículo 29 o les haya sido denegada la clasificación turística". Se podría estudiar la posibilidad de hacer mención a los apartamentos turísticos (y no a establecimientos) y emplear la expresión "cuyos prestadores no hayan presentado la declaración responsable a la que se refiere el artículo 29 de este decreto o a los que se les haya denegado la clasificación turística" u otra parecida.

8) Al artículo 8. Distintivos.

Se dispone en este precepto que en el exterior de la oficina de atención al público deberá figurar, en su caso, el distintivo o placa identificativa según modelo normalizado, conforme a su normativa de aplicación.

En relación con este precepto resulta necesario efectuar las siguientes consideraciones:

A) En el artículo 11, que forma parte del Capítulo II del Proyecto de Decreto, se establece que los prestadores del servicio de alojamiento deberán disponer de un "servicio" de atención al público.

Por lo tanto, parece que no resulta necesario que exista una oficina de atención al público como tal. Esa es la razón de que se diga que en el exterior de la oficina al público, "en su caso", debe figurar el distintivo mencionado. La redacción empleada induce a confusión, porque da a entender que, sólo en algún caso -que no se detalla-, se deberá colocar ese distintivo en el exterior de la oficina.

Por ese motivo, pudiera resultar más clarificador que se dijera que en el exterior de esa dependencia, "si la hubiera", "si existiera" -o emplear una expresión parecida-, debe figurar el distintivo mencionado.

Esta observación debe darse por reproducida respecto de lo que se señala en el artículo 12.2 del Proyecto de Decreto, en el que se dispone también que en la oficina de atención al público, en su caso, habrá un cartel anunciador de la existencia de hojas de reclamaciones y se dispondrá de ellas. Y, asimismo, respecto de lo que se señala en el artículo 13.2.

B) Por otro lado, se utilizan los términos "distintivo" y "placa identificativa" como sinónimos. Sin embargo, ya apuntó este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 55/2015 que constituye un principio general de la técnica legislativa no utilizar distintos términos para expresar el mismo concepto. Asimismo, recordó que en la Directriz de técnica legislativa núm. 101 se pone de manifiesto que se debe recurrir al empleo de términos técnicos dotados de significado propio, que se deben utilizar en todo el documento con igual sentido. Por ello, añadió que resultaba conveniente mantener una terminología unitaria en todo el texto de la norma en proyecto, para evitar introducir elementos de duda o confusión en los intérpretes de las normas.

Por este motivo, se sugiere que se utilice un único término en el texto de la propuesta normativa que puede ser "distintivo", ya que es el que se emplea en el título del artículo pero, sobre todo, porque es el que se menciona en los artículos 20, apartados 6 y 7, y 48 LTRM.

Esta consideración se debe dar por reproducida respecto de lo que se contempla en el artículo 19, en el que se emplean como sinónimas -porque además lo son- las palabras "días" y "jornadas", cuando bastaría con emplear una sola de ellas. Y de igual modo, en relación con lo que se expresa en la Disposición adicional segunda del Proyecto de Decreto, en la que se vuelven a emplear los términos "placa identificativa" y "distintivo".

C) Por último, se dispone que el distintivo debe adaptarse al modelo normalizado que corresponda según la norma que resulte de aplicación. El hecho de que se diga que el modelo esté "normalizado" da a entender que se adapta a alguna norma que le es de aplicación, por lo que resulta redundante emplear la expresión "conforme a su normativa de aplicación".

Conviene recordar que se encuentra en vigor la Orden de 20 de julio de 2006 de la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo por la que se determinan los distintivos de los Apartamentos Turísticos y Alojamientos Vacacionales, Alojamientos Rurales, Establecimientos Hoteleros y Establecimientos de Restauración de la Región de Murcia.

No obstante, también hay que anticipar que la Disposición adicional segunda de la propuesta de reglamento atribuye al Consejero con competencias en materia de Turismo la facultad de regular mediante Orden el distintivo propio de los apartamentos turísticos. En ese sentido, se debe estar a la observación esencial que se formula en este Dictamen respecto del contenido de esa Disposición adicional.

9) Al artículo 9. Seguro de responsabilidad civil.

Debería iniciarse el artículo con la referencia al precepto legal que impone la suscripción del seguro de responsabilidad civil y remite al reglamento la determinación de sus coberturas y características, según la fórmula "De conformidad con el artículo 21 de la Ley...".

10) Al artículo 10. Responsable del establecimiento.

Cabe reiterar lo que ya expresó este Consejo Jurídico en el Dictamen 104/2005 en relación con la figura del Director de establecimiento hotelero. Y, si bien las dudas que allí se expresaban en relación con la vigencia en el ámbito de la Región de Murcia del Estatuto de Directores de Establecimientos de Empresas Turísticas, aprobado por Orden Ministerial de 11 de agosto de 1972, y de los requisitos formativos que allí se exigían han quedado disipadas por la derogación del mismo operada por Real Decreto 39/2010, de 15 de enero, debe advertirse que tal derogación se realiza con la expresa finalidad de que las Comunidades Autónomas ejerzan sus competencias en materia de turismo, ordenando el sector, no porque se considere que la exigencia de una mínima formación en materia turística por parte de quien tiene a su cargo un establecimiento de alojamiento turístico sea improcedente.

Del mismo modo, se reitera lo señalado en relación con esta figura en el Dictamen 226/2010, acerca de la posible confusión de identidad con el representante legal de la empresa titular del establecimiento, único que ostenta responsabilidad administrativa-disciplinaria a tenor de lo previsto en el artículo 45.1 LTRM, que considera sujetos responsables a las personas físicas o jurídicas titulares de establecimientos o actividades turísticas por actos realizados directamente o por personas de ellos dependientes.

11) Al artículo 11. Servicio de atención al público.

En este precepto se impone a los prestadores del servicio de alojamiento en apartamentos turísticos la obligación de disponer de un servicio de atención al público.

En otros artículos de este Proyecto (8.1, 12.2 y 13.2, por ejemplo) se menciona la posible existencia de una oficina de atención al público aunque no se precisan las circunstancias que determinan que eso pueda ser necesario u obligatorio, en su caso. De hecho, de la lectura de los criterios de calificación que se contienen en el artículo 27 se infiere que no resulta obligatoria, en ningún caso, la existencia de esa oficina.

Por ese motivo, y como se ha sugerido con anterioridad, pudiera resultar más adecuado que se utilizara esos otros artículos la expresión "En la oficina de atención al público, si hubiera...", u otra similar.

Por lo tanto, podría resultar conveniente que se aclarase debidamente esta cuestión por medio incluso, si fuese necesario, de una nueva redacción de este precepto.

12) Al artículo 12. Hojas de reclamaciones.

Al comienzo de este precepto se alude a todas las empresas de apartamentos turísticos, que es un término que no se emplea más en la redacción del Proyecto y que pudiera inducir a confusión sobre los posibles sujetos obligados. Debido a esa circunstancias, pudiera resultar más adecuado disponer que todos los prestadores del servicio deberán tener a disposición y facilitar, en su caso, a los clientes que lo soliciten las hojas de reclamaciones.

Por otra parte, no resulta necesario mencionar en este precepto ni el Decreto n.º 3/2014, de 31 de enero, por el que se regula el sistema unificado de reclamaciones de los consumidores y usuarios en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ni el artículo 40.6 LTRM. Si se eliminaran esas citas, se podrían refundir en uno solo los dos apartados que componen este precepto, darle una nueva redacción y evitar las reiteraciones que se aprecian en el texto propuesto.

Además, se podría cambiar el término "se hallará" por "habrá" y eliminar la última referencia a que en la oficina de atención al público y en los apartamentos se dispondrá de las hojas de reclamaciones pues ya se ha dicho que las "empresas" deberán tener las hojas de reclamaciones a disposición de los clientes.

12) Al artículo 14. Servicios mínimos incluidos en el precio.

Acerca de este precepto se pueden realizar las siguientes observaciones:

A) De conformidad con lo que se establece en la letra b) del primer apartado de este artículo, se considerarán incluidos en el precio del alojamiento los servicios de conservación, mantenimiento y "reparaciones". Aunque no se señala así expresamente, parece evidente que se refiere a las reparaciones que sean ordinarias o necesarias -provocadas por el uso prolongado o el desgaste-, y que no vengan motivadas por un uso indebido o inapropiado o por la rotura deliberada de las instalaciones, del equipamiento o del mobiliario por parte de los usuarios, pues en ese caso sí que debieran responder de los gastos que origine su reparación. Por ese motivo, se considera que pudiera ser aconsejable modificar la redacción de este apartado para aclarar esta cuestión.

B) Por otro lado, se dispone también que se considerará incluido en el precio del alojamiento [letra e) del apartado 1] el servicio de "Caja fuerte general del establecimiento". Cuando se habla de "establecimiento" se sobreentiende que se refiere al apartamento turístico. La duda surge de la utilización del adjetivo "general", pues entonces no se sabe si se alude a las distintas cajas fuertes que pueda haber en cada uno de esos apartamentos o si, por el contrario, se refiere a un servicio que el prestador del alojamiento pueda ofrecer a los usuarios de cualquiera de esos alojamientos -que no dispongan de ese elemento de seguridad- , en cajas fuertes que pueda tener instaladas en sus propias dependencias.

Entre los criterios de calificación que se utilizan en el artículo 27 se menciona precisamente la posible existencia de una "Caja fuerte para custodia de valores de los clientes, salvo que cada apartamento disponga de una" y de una "Caja fuerte individual". De acuerdo con ello, parece que la cuestión queda perfectamente aclarada: Puede haber una caja fuerte en cada uno de los apartamentos turísticos y puede haber una caja fuerte "general" en la que pueden depositar sus efectos los usuarios de cualquiera de los apartamentos que no dispongan de ella.

Por lo tanto, ese servicio de caja fuerte "general" -además del que se pueda dispensar mediante las cajas fuertes de cada apartamento- debe considerarse siempre incluido en el precio del apartamento. Pero en este caso se deberían suprimir del apartado analizado los términos "del establecimiento" para que dijera tan sólo "Caja fuerte general" o, por el contrario, utilizar la fórmula más expresiva "Caja fuerte general del prestador del servicio" u otra parecida.

Además, si se ofrece ese servicio gratuito de custodia de objetos o pertenencias de valor se debería advertir claramente, en un precepto distinto, que el prestador del servicio no será responsable de la posible sustracción de los que no le fueren entregados. En ese caso, se debiera tener en consideración las observaciones que sobre el servicio de custodia de objetos de valor en establecimientos hoteleros formuló ya este Órgano consultivo en su Dictamen núm. 340/2017.

C) Por último, se entiende que no resulta necesario puntualizar en el apartado 2,d) que las piscinas deben ajustarse a la normativa vigente en la materia pues eso se sobreentiende y puede entenderse comprendido en la previsión que se contiene en el artículo 5 del Proyecto de Decreto.

13) Al artículo 17. Pérdida de reserva o anticipo.

Con independencia de lo que ya se dejó dicho más arriba, aquí se debe advertir simplemente que los términos "reserva" y "anticipo" no son sinónimos. Como en el caso que se detalla en el precepto no sólo se pierde la reserva sino también la "señal", que es el término que se emplea tanto en este artículo como en el 16 -y no anticipo-, pudiera resultar más adecuado que el título fuese "Pérdida de reserva y de anticipo" u otro similar.

14) Al artículo 20. Control de entrada y salida de usuarios.

Al final del primer apartado se establece que en la inscripción se debe hacer constar el nombre y los apellidos de todos los usuarios mayores de edad y "DNI o documento que lo sustituya".

No resulta previsible que el documento nacional de identidad (DNI) sea sustituido en un futuro próximo por otro tipo de documento. Lo que sí puede suceder es que los usuarios, sobre todo los extranjeros, se sirvan de otros documentos para acreditar su identidad, como el pasaporte e incluso el carné de conducir.

Por ese motivo, pudiera plantearse la posibilidad de cambiar esa fórmula por otra como "documento nacional de identidad u otro documento que cumpla su función", u otra parecida.

15) Al artículo 21. Capacidad y superficie del alojamiento.

En el tercer párrafo del primer apartado se define, a efectos de la futura norma, lo que deba entenderse por "litera". No resulta necesario pues esa definición coincide con la que suele ser de uso habitual y no aporta ninguna significación adicional que revista relevancia jurídica.

16) A los artículos 21 y 23.

El artículo 21 lleva por título, como ya se ha señalado, "Capacidad y superficie del alojamiento", aunque lo cierto es que la única regulación sobre superficie se contiene en el apartado 2, en el que se dice que en las habitaciones abuhardilladas no se computará a efectos de superficie (que luego se tiene en cuenta a efectos de calificación, en el artículo 27) aquélla cuya altura libre sea inferior a 1,50 metros.

Por su parte, el artículo 23 se consagra al cómputo de superficies y para ello realiza una remisión a la regulación que se ha mencionado (art. 21.2).

Pudiera parecer más lógico que esa última previsión sobre superficie se contuviera en el artículo 23, que trataría de forma completa sobre esa cuestión. Al mismo tiempo, permitiría eliminar la remisión al artículo 21, que podría dedicarse sólo a la capacidad de los apartamentos.

De ese modo, la redacción de ese artículo 23 podría quedar como sigue: "La superficie computable de las diversas dependencias será la útil. En las habitaciones, la superficie incluirá la de los armarios empotrados. Si fuesen abuhardilladas, no se computará aquélla cuya altura sea inferior a 1,50 metros".

17) Al artículo 27. Criterios de calificación de los apartamentos turísticos.

En este artículo se contiene una tabla en la que se detallan los criterios y las puntuaciones que llevan anejas para que se pueda atribuir al apartamento turístico una determinada calificación o categoría turística.

En al artículo 26.2,a) del mismo Proyecto de Decreto se explica que se denominan "criterios" tanto los requisitos obligatorios de carácter común para todos los establecimientos de una misma categoría como las condiciones o servicios de libre elección que se puedan prestar.

Sorprende, sin embargo, que en la tabla se asignen en muchos casos ciertas puntuaciones a los requisitos obligatorios que deban cumplir todos los apartamentos, con independencia de la categoría que pudiera corresponderles, porque su cumplimiento sea necesario en todos esos supuestos, mientras que en otras ocasiones se les atribuye 0 puntos (como sucede en los números 1, 2 y 3, por ejemplo). Quizá pudiera parecer más lógico que, cuando todos los apartamentos (de todas las posibles categorías) deban cumplir los mismos requisitos obligatorios, la puntuación que se les atribuyese fuese 0 en todos los casos. La asignación de puntos debería quedar reservada tan sólo para valorar las posibles condiciones o servicios de libre elección aunque ello conllevase modificar a la baja el baremo de puntuación que se contiene en el artículo 26 de la iniciativa reglamentaria.

Por otro lado, se pueden formular dos observaciones adicionales acerca del contenido de esta tabla:

A) En el número 60 se menciona el siguiente criterio: "Baño completo: bañera/ducha, inodoro y lavabo (si se obtiene puntuación por este criterio se entiende cumplido el 60 pero sólo se computa la puntualización del 59)", que se refiere a "Cajoneras en los armarios de las habitaciones". No se acierta a entender la relación que pueda existir entre ambos criterios.

B) En el número 92 se establece como criterio el establecimiento de un "Sistema de evaluación de los clientes mediante un sistema activo de recoger y evaluar información de las opiniones de los clientes sobre la calidad de los servicios, análisis de las debilidades y realización de la mejora". Puede resultar más adecuado que se diga "evaluación por los clientes", que valorarían la calidad de los servicios recibidos, y no "evaluación de los clientes", puesto que esta última redacción podría dar a entender que son los usuarios los que son sometidos a evaluación y no los servicios turísticos.

18) Al artículo 28. Informe previo.

Ya señalamos en anteriores Dictámenes (por todos, el 85/2005, en el que se informaba precisamente el anterior Decreto sobre apartamentos turísticos y alojamientos vacacionales) la valoración positiva que merecía la previsión de la posibilidad de que las empresas soliciten un informe previo con anterioridad a la ejecución de las instalaciones, sobre su adecuación a la normativa vigente y la clasificación y categoría que pudiera corresponderles, de modo similar a lo previsto en la normativa urbanística con las denominadas cédulas.

El apartado 3 establece un plazo de dos meses para que la Administración emita ese informe previo y dispone que si no se evacúa en ese período de tiempo, contado desde la presentación de la solicitud, se entenderá que es favorable. Caracteriza así la emisión del informe previo como un procedimiento distinto e independiente del de clasificación del establecimiento que, como ya hemos señalado, debe quedar reducido a su mínima expresión, pues ha de bastar con la presentación de una declaración responsable acompañada de la documentación prevista en el artículo 29 del Proyecto.

No obstante, la previsión del carácter vinculante del informe en los términos que a contrario sensu se deducen de la redacción del apartado 4, podría generar dificultades en los supuestos en los que la Administración no lo evacuase en plazo, pues por esta vía la Administración turística podría verse vinculada por un informe no emitido que, mediante la ficción jurídica prevista en el apartado 3, consagrara una actuación o proyecto no ajustado a la normativa aplicable.

En la normativa autonómica comparada que prevé este trámite de consulta previa se contempla este informe como "una apreciación inicial de obtención voluntaria no vinculante, con carácter exclusivamente indicativo" (Decreto madrileño 159/2003, de 10 de julio), o se le confiere un carácter vinculante limitado, pero sin establecer el carácter favorable del mismo en los supuestos de no evacuación en plazo (así, nuestro Decreto 91/2005 (art. 30), o el Decreto cántabro 81/2010, de 25 de noviembre, que establece de forma expresa que la falta de contestación en plazo no implicará la aceptación de los criterios expresados en las consultas). En el caso extremeño, por su parte, se prevé el carácter favorable del informe en caso de silencio, pero no su carácter vinculante (Decreto 235/2012, de 4 de diciembre). En otros ordenamientos, en fin, se opta por no establecer ni el carácter favorable del mismo en caso de no emisión en plazo ni su carácter vinculante, como ocurre en Galicia (Decreto 57/2016, de 12 de mayo) o en las Islas Baleares (Disposición adicional duodécima de la Ley 8/2012, de 19 de julio, de Turismo).

Como puede advertirse del escenario normativo expuesto, la previsión contenida en el Proyecto sometido a consulta de otorgar un sentido favorable al informe solicitado y no evacuado y, además, establecer su carácter vinculante para la Administración sería una novedad en el ordenamiento turístico comparado, pues las indicadas normas autonómicas bien señalan el carácter vinculante del informe, bien su carácter favorable en caso de no evacuación, pero no ambas características a un tiempo.

En tales circunstancias, se sugiere reconsiderar la configuración proyectada del informe previo, singularmente en relación con el carácter vinculante del informe no evacuado en plazo, en orden a evitar las dificultades antes expuestas. Debe, además, advertirse que en la medida en que la clasificación e inicio de la actividad no exigen ya un procedimiento administrativo autorizatorio, sino que dependerán de la presentación de una declaración responsable, la trascendencia del informe previo como mecanismo impropio de control administrativo ex ante es mayor, pues el promotor, una vez transcurrido el plazo de evacuación del informe sin que éste haya sido emitido y en la creencia del ajuste de su proyecto a la normativa aplicable, podría ejecutarlo directamente conforme a las características definidas en su solicitud de informe previo. Ello determinaría que el empresario incurriera en inversiones y gastos que podrían verse finalmente defraudados una vez realizada la inspección del establecimiento, si ésta desvelara que las características de la instalación previstas en el proyecto no eran acordes con el ordenamiento. Esta Situación podría dar lugar a reclamaciones dirigidas al resarcimiento por parte de la Administración de los gastos en los que hubiera incurrido el promotor al confiar en el carácter favorable y vinculante del informe previo.

19) Al artículo 32. Comunicación de cierre temporal.

En este precepto se regula la necesidad de que los prestadores del servicio de alojamiento en apartamentos turísticos comuniquen al ITRM que no lo harán durante algún tiempo. Como en él se habla de prestadores no hace falta utilizar la expresión "sus titulares" pues resulta redundante.

20) Al artículo 33. Dispensas.

En el apartado 1de este artículo se establece la posibilidad de que el ITRM pueda dispensar el cumplimiento de alguna o algunas de las prescripciones que se establecen en la propia "norma". Eso puede acordarse a petición de los prestadores del servicio de alojamientos en apartamentos turísticos y requiere que se emita un informe técnico con carácter previo y que se dicte una resolución administrativa que esté debidamente motivada.

A pesar de ello, resulta necesario efectuar una serie de observaciones acerca del contenido de este precepto.

La primera de ellas tiene que ver con el hecho de que la redacción de la causa inicial prevista para solicitar la dispensa ("en atención a las particulares circunstancias convenientemente valoradas") resulta totalmente vaga e imprecisa, pues no se sabe en realidad a lo que pueda referirse. Es tan inconcreta que no sólo posibilita que la Administración resuelva la solicitud con un cierto margen de discrecionalidad sino que pudiera dar pie a que se actuara en algún caso de forma contraria al principio de igualdad, y aún de manera arbitraria, lo que contravendría de plano la exigencia de que debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE).

Acerca de esta cuestión, en el informe 26/1646 del Consejo para la Unidad de Mercado de 20 de junio de 2016 se recuerda que toda actuación administrativa -y entre ellas, la tramitación de una dispensa- debe ajustarse a los principios recogidos en el artículo 9 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, como son los de no discriminación, cooperación y confianza mutua, necesidad y proporcionalidad, eficacia en todo el territorio nacional, simplificación de cargas y transparencia.

En segundo lugar, también cabe cuestionar el otro motivo en el que se pudiera fundamentar igualmente la solicitud y la concesión de la dispensa, como es que el cumplimiento de las exigencias, requisitos y obligaciones que se contemplen en el futuro Decreto "resulte incompatible con la preservación de la fisonomía y el valor arquitectónico, histórico o cultural del inmueble" del que formen parte los apartamentos turísticos.

En este caso, cabe reiterar que la alusión a que se pueda solicitar la dispensa cuando las prescripciones del nuevo reglamento pudieran resultar incompatibles con la preservación de la "fisonomía del inmueble" no parece que, por sí misma, se encuentre debidamente justificada.

Por otro lado, hay que poner de manifiesto que "el valor arquitectónico, histórico o cultural del inmueble" que justificara el otorgamiento de la dispensa debiera estar acreditado de algún modo, para que la solicitud y la concesión de la dispensa pudiesen gozar del fundamento necesario.

En este sentido, conviene recordar que es precisamente en esta futura norma de desarrollo de la LTRM -en la que, por cierto, no se contiene ninguna previsión sobre estas dispensas- en la que debieran quedar perfectamente concretados, con el grado de precisión que fuese necesario, los supuestos en los que pudiera resultar posible que se concedieran. Y ya obedeciera ello a que esos requisitos no fuesen técnica o económicamente viables o compatibles con las características del inmueble o a que fueran manifiestamente desproporcionados atendidas esas mismas circunstancias (como se previene, por ejemplo, en el artículo 30.3 del Decreto Legislativo 1/2016, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Turismo de Aragón), o a que se impusieren sobre ciertos tipos de inmuebles que se definen con claridad. A tal efecto, cabe hacer mera alusión a que el artículo 13 del Decreto 102/2001, de 29 de mayo, del Gobierno Vasco, por el que se establece la ordenación de los establecimientos hosteleros, se refiere a edificios de singular valor arquitectónico acreditado, a edificios rehabilitados ubicados en cascos históricos y a edificios rehabilitados que respondan a la arquitectura tradicional típica de la comarca o zona, especialmente los relativos a medidas preceptivas, cuando quede acreditada la existencia de limitaciones arquitectónicas o urbanísticas o derivadas de normativa sectorial.

Y que ese último precepto también se refiere a la posibilidad de que se pueda conceder la dispensa a establecimientos que estén asociados a una red o cadena de hoteles de reconocido prestigio internacional y acreditada calidad.

Ese mismo reglamento vasco, que es bastante detallado por lo que se refiere a la regulación de esta cuestión, permite la dispensa de requisitos y condiciones mínimas a otros establecimientos distintos de los anteriores pero con sujeción a las condiciones que él mismo previene en su Anexo 2.

Con ello lo que se quiere decir es que debiera ser esta iniciativa reglamentaria la que estableciera con el suficiente nivel detalle todos los supuestos en los cabría conceder de manera excepcional una dispensa del cumplimiento de los requisitos que, en materia de Turismo, ella misma impusiera.

En tercer lugar, hay que señalar que, de manera general, las normas sobre ese ámbito de carácter autonómico previenen que las carencias que se pudieran provocar como consecuencia de la dispensa se compensen con otras medidas alternativas que permitan la mayor adecuación posible a la normativa exigible, lo que no se establece en el caso de este Proyecto de Decreto. El reglamento vasco al que se ha hecho alusión llega al punto de establecer un baremo de compensación según la categoría que se pretenda conseguir (art. 13.4).

Una cuarta observación consistiría en señalar que resultaría aconsejable que se regulase en este futuro Decreto el procedimiento de tramitación de la dispensa y que se detallaran los documentos técnicos que se debieran acompañar con la solicitud de concesión. Y, asimismo, se entiende que pudiera resultar conveniente exigir que se obtuviera esa dispensa antes de que se presentara la declaración responsable a la que ya se ha hecho alusión, como se previene con carácter general en las normas autonómicas sobre esta materia.

Por último, en el apartado 2 de este artículo 13 se dispone que "No serán objeto de dispensa las medidas mínimas de seguridad" que se previenen en el Proyecto. No obstante, pudiera resultar aconsejable que se hiciera alusión asimismo al hecho de que no podrían dispensarse las exigencias que se establezcan en materia de calidad de los servicios que se presten, de salubridad de los establecimientos y de protección de la salud de los usuarios o aquellas que vengan impuestas conforme al Código Técnico de la Edificación, particularmente en lo que se refiera a los requisitos de accesibilidad, como también se dispone en diversas normas autonómicas. De igual modo, resultaría conveniente que se valorase la necesidad de imponer que la dispensa no genere confusión sobre la clasificación del establecimiento, como se hace en el artículo 13.1 del Decreto del Gobierno Vasco que se mencionó.

IV. A la parte final.

En relación con la parte final del Proyecto de Decreto se formulan las siguientes observaciones:

1) A la Disposición adicional primera. Mantenimiento de clasificación y categoría.

Se dispone en ella que los apartamentos turísticos que, a la entrada en vigor de la presente "norma", estuvieren inscritos en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas de la Región de Murcia mantendrán su clasificación y categoría.

La redacción de este precepto resulta innecesaria pues, como ya se explicó detenidamente en el Dictamen de este Consejo Jurídico núm. 88/2017, los actos administrativos (en este caso, los de clasificación y concesión de categoría) no pierden eficacia jurídica alguna por el hecho de que se derogue (y se sustituya por otra) la norma en virtud de la cual se adoptaron.

También es evidente que los prestadores del servicio de alojamiento (términos que debieran añadirse en esta disposición porque es evidente que los apartamentos no son los que pueden realizar modificaciones sustanciales) pueden realizar en cualquier momento las reformas sustanciales y las modificaciones que estimen oportunas en los apartamentos turísticos, y que ello puede comportar, en su caso, la reclasificación del establecimiento con arreglo a los criterios de la nueva norma, ya se inicie el procedimiento correspondiente de oficio o a instancia de parte.

No obstante, si se optase por mantener este precepto, resultaría más adecuado que se sustituyera la expresión "presente norma" por la de "presente decreto", como se propone asimismo en otros apartados de este Dictamen.

2) A la Disposición adicional segunda. Distintivos.

En ella se atribuye al Consejero con competencias en materia de Turismo la facultad de determinar, mediante orden, el diseño y el contenido que debe figurar en la placa identificativa o en el distintivo al que se refiere el Proyecto de Decreto.

Sobre la potestad reglamentaria de los Consejeros en el ordenamiento regional viene señalando de forma constante el Consejo Jurídico (por todos, en los Dictámenes números 176/2008, 113/2012, 144/2012 y 148/2013, entre otros), que la LPCG, supuso un cambio en el escenario normativo preexistente, al derogar la 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, y establecer una nueva regulación de la potestad reglamentaria, tanto en lo relativo a su titularidad y posibilidades de ejercicio como en cuanto al procedimiento de elaboración de reglamentos.

En lo que aquí interesa, los artículos 38 y 52.1 LPCG reconocen a los Consejeros una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno de su departamento y otra derivada por atribución explícita de esa potestad de modo que, expresado con los términos que utiliza la propia Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida" (Dictamen núm. 120/2016). Por lo tanto, la atribución de potestad reglamentaria a los Consejeros es materia reservada a la ley y vedada al reglamento.

En este caso concreto, la Disposición final primera de la LTRM tan sólo habilita al titular de la consejería con competencias en materia de turismo para el desarrollo normativo de los artículos 20. 3, 38 y 39, ninguno de los cuales trata de los distintivos de los alojamientos turísticos. En consecuencia, debiera suprimirse esta Disposición adicional.

Esta observación reviste carácter esencial.

3) A la Disposición derogatoria única. Derogación Decreto 75/2005.

En relación con la disposición derogatoria única puede cambiarse el título, "Derogación Decreto 75/2005", por el más genérico y usual de "Derogación normativa".

Además, puede suprimirse el inciso inicial "A partir de la entrada en vigor de la presente norma... " pues es innecesario, dado que de ordinario y a falta de previsión expresa en contrario, los efectos de la norma, también de las derogaciones que en ella se prevén, se producen a partir de su entrada en vigor. Por ese motivo, se sugiere emplear las fórmulas usuales "Se deroga...", "Queda derogado..." o cualquiera otra parecida.

Por último, se excepciona de la derogación una de las partes, concretamente el Capítulo V, del citado Decreto nº 75/2005, de 24 de junio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y alojamientos vacacionales. No resulta necesario especificar que el referido capítulo está integrado por los artículos 30 a 35, ambos inclusive, sino que basta emplear la expresión "con excepción del Capítulo V, referido a estos últimos, que mantiene su vigencia", u otra similar.

OCTAVA.- Otras observaciones de técnica normativa.

I. A la parte expositiva.

1) En la exposición de motivos del Proyecto de Decreto se hace alusión en el primer párrafo al "Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia". También se detalla que fue aprobado por Ley Orgánica 4/1982.

Sin perjuicio de que en ese caso se debería especificar que la citada Ley Orgánica es de 9 de junio, se recuerda, por otra parte, que la Directriz núm. 72 sobre "Cita de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía" dispone que "Los Estatutos de Autonomía pueden citarse de forma abreviada (...), sin necesidad de incluir la referencia a la ley orgánica por la que se aprueban".

No obstante, resulta necesario en todo caso que se haga mención a ellos por su denominación oficial, que en este caso es "Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia".

2) De igual forma, se recuerda que las citas de las normas autonómicas deben realizarse utilizando su denominación oficial completa, tanto en la parte expositiva como en la dispositiva, al menos la primera vez que se haga, ya que después ya puede abreviarse de la manera que se prevé en la Directriz núm. 80.

Por lo tanto, como en este caso ya se realiza la cita completa de la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia, en el segundo párrafo de la parte expositiva, las posteriores menciones que se hagan en esta parte del Proyecto (en los párrafos tercero, cuarto y decimosegundo) pueden ya abreviarse y hacerse alusión a ella, simplemente, como Ley 12/2013, de 20 de diciembre.

3) Debiera valorarse la conveniencia de suprimir en esta parte expositiva -y, concretamente, en el párrafo décimo- el comentario, literal y entrecomillado, del Ministerio de Fomento al Documento Básico SUA Seguridad de utilización y accesibilidad. No resulta una técnica habitual en el ámbito de la redacción de normas.

Probablemente pudiera resultar más adecuado reelaborar el párrafo noveno para explicar con mayor claridad lo que se quiere decir.

II. A la parte dispositiva.

1) Ya se ha dicho con anterioridad que la cita de normas autonómicas debe hacerse completa la primera vez que se efectúe, tanto en la parte expositiva como en la dispositiva, y que después ya puede abreviarse de la manera que se prevé en la Directriz núm. 80.

Esta consideración debe reiterarse respecto de las citas que se hacen de la LTRM en esta parte dispositiva del Proyecto de Decreto (artículos 12.1 y 29.3).

2) En el artículo 2.2 se previene que se excluye del ámbito de aplicación del futuro Decreto los arrendamientos de vivienda "tal y como aparecen definidos" en el artículo 2.1 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos.

No obstante, como se dispone en la Directriz núm. 101, se debe prescindir en la redacción de las normas de perífrasis superfluas, de modo que se podría decir, simplemente, "definidos" o "regulados" en ese artículo legal.

3) En el artículo 20 se utiliza la sigla "DNI". Sin embargo, de acuerdo con lo que se dispone en el Apéndice V, b) de las Directrices, dedicado al uso específico de siglas, no se debe utilizar cuando la palabra a la que se refiera tan sólo se use una vez en el texto.

4) Como ya puso de manifiesto la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe de 25 de mayo de 2017, parece más adecuado que, con arreglo a lo que se prevé en las Directrices núms. 44, 45 y 46, la tabla que figura en el artículo 27 del Proyecto de Decreto, que se refiere a los criterios de calificación de los apartamentos turísticos, se contenga en un anexo.

III. A la parte final.

1) La Disposición final debiera denominarse "única", como aconseja la Directriz núm. 38, ya que sólo existe una disposición de esa naturaleza.

Por último, se recuerda que la referencia al diario oficial que se contiene en esta Disposición final debiera ir entrecomillada, y que es habitual que se empleen las comillas latinas (« »), de acuerdo con lo que se dispone en las Directrices núms. 42 y 43.

NOVENA.- Otras observaciones finales.

Se advierte la existencia en el texto propuesto de algunos defectos y de ciertas erratas que debieran ser corregidas. Así,

- La palabra "turismo" puede escribirse en mayúscula ("Turismo") siempre que aparezca en el texto de la propuesta de Decreto y haga referencia a un ámbito o sector de actuación pública que goce, como sucede este caso, de un régimen propio de regulación que sea de uso generalizado.

- Como establece la Directriz núm. 102, la redacción de los textos normativos debe seguir las normas gramaticales y ortográficas de la Real Academia Española (RAE) y su Diccionario. Las dudas que puedan presentarse se resolverán de acuerdo con lo establecido en el Diccionario panhispánico de dudas.

De acuerdo lo que se dispone en esos dos diccionarios, deben escribirse en mayúscula los nombres de los Entes territoriales (Estado, Comunidad Autónoma o Ente Local), la palabra "Administración" y los sustantivos y adjetivos que componen el nombre de entidades, organismos, departamentos o divisiones administrativas.

Así pues, en los párrafos segundo y decimoquinto de la parte expositiva se dice "administración" cuando debiera decir "Administración"; en los párrafos decimosegundo y decimocuarto se alude a las "comunidades autónomas" si bien debiera hacerlo a las "Comunidades Autónomas", y en el decimoquinto se hace mención a los "ayuntamientos" cuando debiera referirse a los "Ayuntamientos".

De manera contraria, en los párrafos decimosexto y decimoséptimo se hace mención a la "Disposición Adicional" y a la "Disposición Derogatoria" cuando se debieran escribir en minúscula.

- En el quinto párrafo de esa parte se pone de manifiesto que con ese decreto se pretende mantener "las directrices de la norma anterior, que se deroga". Conviene señalar que, al hacer alusión a la "norma anterior", parece que se refiere a la que se ha citado con anterioridad en el propio Proyecto, que es precisamente la LTRM. Una simple labor de interpretación debiera permitir al destinatario entender que alude al citado Decreto nº 75/2005, de 24 de junio, por el que se regulan los apartamentos turísticos y alojamientos vacacionales.

A pesar de ello, la redacción propuesta puede inducir a la confusión de que se piense que esa Ley regional se deroga como consecuencia de la entrada en vigor de la propuesta de reglamento que aquí se analiza, lo que no es jurídicamente correcto.

Por esa razón, pudiera ser más aconsejable que se utilizara la fórmula "las directrices establecidas en el reglamento anterior, que se deroga", mencionar claramente el referido Decreto, o emplear otra expresión similar.

- Se advierten ciertos defectos de redacción que pudieran ser fácilmente corregidos. Así, en el sexto párrafo de esta parte del Proyecto se dice que "Con el fin de su equiparación con otros alojamientos (hoteles, casas rurales) se ha optado por cinco categorías de apartamentos turísticos...". Quizá pudiera ser conveniente utilizar la expresión "Con el fin de lograr su equiparación con otros alojamientos (hoteles, casas rurales) se ha optado por establecer cinco categorías de apartamentos turísticos..." u otra parecida. También podría corregirse de manera muy parecida la propuesta de redacción que se contiene en el párrafo decimocuarto.

De forma parecida, en el párrafo octavo se apunta que "desaparece la obligación de figurar en la entrada de cada uno de los inmuebles (...), por entender que las altas y bajas son constantes y no aporta información adicional". Pudiera resultar más adecuado emplear la fórmula "desaparece la obligación de que figure en la entrada de cada uno de los inmuebles (...), por entender que las altas y bajas son constantes y que no aporta información adicional", u otra similar.

También en el párrafo undécimo se hace referencia a "los servicios mínimos que están incluidos en el precio, el régimen de reservas y anulaciones", pero se considera que debiera decir mejor "los servicios mínimos que están incluidos en el precio y el régimen de reservas y anulaciones".

De igual forma, se dice al final de este párrafo undécimo que "contempla este decreto las peculiaridades propias del ámbito turístico". Pudiera resultar más adecuado que dijera "somete este Decreto a las peculiaridades propias del ámbito turístico" u otra parecida.

Aunque la idea que se quiere exponer al final del párrafo undécimo y en el duodécimo es clara, la redacción que se ha utilizado resulta algo farragosa y parece arrojar más dudas que certidumbres, por lo que se propone que se reelabore y simplifique para evitar ese inconveniente. Resulta necesario que en la parte expositiva de la disposición reglamentaria se haga una referencia precisa y detallada a las competencias autonómicas que sirven de fundamento a la elaboración y aprobación de la futura norma reglamentaria.

En el párrafo decimocuarto se utiliza esta expresión: "Siguiendo la línea de homogeneizar la normativa entre todas las comunidades autónomas y con otras modalidades de alojamiento". Sin embargo, no se considera una redacción afortunada ya que esta iniciativa reglamentaria no puede tener por objeto homogeneizar la normativa autonómica. Parece que lo que pudiera decirse en este caso sería, simplemente, que "De acuerdo con lo que se dispone con carácter general en otras normas autonómicas y en la regulación de otros tipos de alojamientos turísticos, se ha optado por establecer cinco categorías de establecimientos y diferenciarlos por número de llaves". Lógicamente, se puede utilizar esa fórmula u otra similar.

Al final de este párrafo se explica que se ha seguido el modelo de puntos para establecer la categoría de cada alojamiento, "tal y como se ha hecho con otros establecimientos", aunque puede parecer una información superflua.

Por lo que se refiere al párrafo decimoquinto de la parte expositiva, se dice que el Capítulo V "recoge" el procedimiento de clasificación cuando pudiera resultar más adecuado señalar que ese Capitulo "regula" o "establece" ese procedimiento.

En este mismo párrafo se expone que, entre las posibles alternativas de intervención administrativa, "se decanta el decreto" por el régimen de declaración responsable. Es evidente que el decreto no puede optar por servirse de una de esas alternativas, sino su autor. Por esa razón, se sugiere que se utilice una fórmula impersonal del tipo "se ha optado" por el citado régimen, u otra parecida.

Una expresión de esa naturaleza impersonal pudiera resultar más adecuada en relación con la parte final del párrafo decimosexto. En él se dice que se mantiene la categoría de los alojamientos ya inscritos en el Registro de Empresas y Actividades Turísticas de la Región de Murcia, "pudiendo en cualquier momento solicitar la reclasificación". Por ello, se propone fórmula "sin perjuicio de que se pueda solicitar en cualquier momento la reclasificación" u otra similar.

- En el párrafo décimo, si se mantuviese, se debería suprimir el subrayado que se utiliza.

- En el párrafo decimosegundo de la parte expositiva se debiera eliminar la alusión a "este proyecto" y sustituirla por la de "este decreto". En otras muchas ocasiones se alude a "esta norma" cuando debiera también decir "este decreto".

- En el artículo 21 se emplean las palabras "literas" y "camas nido" unidas por una barra oblicua ("/"). Así, aunque en el Diccionario panhispánico de dudas se explica que dicha fórmula se suele utilizar con la intención de hacer explícita la posibilidad de elegir entre la suma o la alternativa de dos opciones, también se recuerda que la conjunción "o" puede expresar en español ambos valores conjuntamente. Este recordatorio cobra especial significación, si cabe, en el momento de elaborar textos normativos con la finalidad de que el decoro lingüístico que las normas jurídicas reclaman no se vea afectado.

Esta apreciación se puede reiterar respecto de los criterios que se detallan en la tabla que se recoge en el artículo 27 del Proyecto de Decreto.

En el criterio 97 de esa tabla se observa la siguiente repetición: "Sistema de reservas on line con posibilidad de realizar la reserva". Además, de acuerdo con lo que se dispone en la Directriz 102, se advierte que en el Diccionario panhispánico de dudas se recomienda el uso de la locución adverbial "en línea" en lugar de la expresión inglesa "on line".

Por último, se aprecia que hay dos notas a pie de página en esa tabla. Se recomienda que los textos respectivos se incluyan en la propia tabla para evitar posibles dificultades en la publicación de la futura norma reglamentaria.

- En el artículo 29 se pasa del apartado 1 al 3 cuando no existe el número 2. Hay un fallo de numeración.

- Se debieran corregir ciertas erratas que se han advertido. Así, en el artículo 4.1 se dice "servicio alojamiento" y debiera decir "servicio de alojamiento"; el título del Capítulo II está escrito en cursiva cuando no debiera estarlo; en el criterio número 87 de la tabla del artículo 27 se dice "Par una llave..." cuando debiera escribirse "Para una llave..."; en el artículo 28.4 se usa la expresión "en el caso que lo que se realice" y "o no se encuentre en vigor" cuando debieran emplearse "en el caso de que lo que se realice" y "o de que no se encuentre en vigor"; la Disposición adicional segunda se inicia con las palabras "Por Orden del Consejero" cuando debiera hacerlo con "Por orden del Consejero". El título de la Disposición derogatoria única es "Derogación Decreto 75/2005" cuando debiera decirse "Derogación del Decreto 75/2005" y citarse ese reglamento de modo completo si es que no se hubiera hecho antes. Por último, en la Disposición final se abre con artículo "EL" cuando debiera hacerlo con "El".

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia goza de competencia en materia de promoción, fomento y ordenación del turismo en su ámbito territorial. No obstante, como se indica en la Consideración cuarta, I, debe hacerse alusión clara en la parte final, o al menos en la expositiva, de la futura norma reglamentaria a los otros dos títulos competenciales que sirven de fundamento a esta iniciativa normativa, como son el comercio interior y la defensa del consumidor y usuario. Por ese motivo, puede aprobar la iniciativa reglamentaria sometida a consulta.

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a las normas que lo disciplinan, sin perjuicio de que se adviertan como defectos la falta de acreditación formal en el expediente de las audiencias que se hayan podido conferir a las entidades que conforman el sector turístico y de que no se haya incorporado a la versión correspondiente de la MAIN el contenido de dos Memorias complementarias, como se explica en la Consideración segunda de este Dictamen.

TERCERA.- Revisten carácter esencial las siguientes observaciones:

- La que se realiza en la Consideración sexta, I, 3), letras a), b) y c), acerca de los términos en los que debieran modificarse los artículos 29 y 30 del Proyecto de Decreto.

- La que se contiene en la Consideración séptima, II, 4), sobre que no consta que la iniciativa reglamentaria se haya sometido a informe de la Mesa del Turismo de la Región de Murcia y así se diga, no obstante, en la parte expositiva del Proyecto.

- La que se formula en la Consideración séptima, II, 6), de acuerdo con la cual debe corregirse la mención al Departamento que en la actualidad tiene encomendadas las competencias en materia de Turismo.

- La que se lleva a cabo en la Consideración séptima, IV, 2), sobre la falta de habilitación para regular mediante orden los distintivos de los apartamentos turísticos.

CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto del proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento jurídico.

No obstante, V.E. resolverá.

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