Dictamen nº 168/2018

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de junio de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Turismo, Cultura y Medio Ambiente (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 18 de diciembre de 2017, sobre revisión de oficio de la Resolución del Director General de Calidad Ambiental adoptada el día 9 de octubre de 2003, por la que se alza la suspensión de las obras del puerto deportivo en el lugar de El Estacio-La Manga del Mar Menor (T.M. San Javier) (expte. 379/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

La consulta que es objeto del presente dictamen trae causa de un procedimiento de revisión de oficio instado por la Administración del Estado en el año 2004, que pretende declarar la nulidad de una resolución de 2003 por la que se alzaba la suspensión de las obras de un puerto deportivo en La Manga del Mar Menor, vinculadas a una concesión administrativa otorgada por el Consejo de Ministros en 1975.

Como ya hizo este Consejo Jurídico en el Dictamen 13/2017, evacuado en relación con la propuesta de declaración de nulidad de pleno derecho de otra resolución, la del Director General de Carreteras y Puertos, de 16 de diciembre de 1988, por la que, en relación con la misma concesión administrativa, se amplió el plazo de ejecución del puerto deportivo y se aprobaron modificaciones del proyecto, se estima procedente abandonar el criterio cronológico sucesivo que es utilizado de ordinario en los dictámenes de este Órgano consultivo, para efectuar una sistematización de los hechos relevantes que permita una más clara exposición y comprensión de los mismos. Y ello en atención a la complejidad de lo actuado hasta el momento en las más de cuatro décadas transcurridas desde el otorgamiento de la concesión y la extensión de los antecedentes necesarios para poder obtener una visión global del expediente, de su objeto y del conjunto de procedimientos administrativos entrecruzados que confluyen en la consulta.

Muchos de los hechos que se relatan en los Antecedentes que siguen no tienen reflejo documental directo en el expediente remitido a este Consejo Jurídico, si bien se tienen por ciertos dado que así se recogen en diversos informes obrantes tanto en el expediente remitido junto a la consulta que dio lugar al Dictamen 13/2017 como en los pronunciamientos judiciales recaídos a lo largo de los años.

PRIMERO.- La concesión administrativa.

1. Por Acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de julio de 1975, se autoriza a PUERTOMAYOR, S.A., la construcción de un puerto deportivo de invernada, con otorgamiento de propiedad de determinados terrenos ganados al mar, en la costa del Mar Mediterráneo de La Manga del Mar Menor (T.M. de San Javier). Asimismo, se otorga concesión administrativa "para la construcción en terrenos ganados al mar en régimen de concesión, de una pista aérea paralela e inmediata al contradique del puerto y se reconocen los beneficios de expropiación de una parcela situada en el arranque del dique principal de abrigo del antepuerto, en las inmediaciones del faro del Estacio", todo ello con sujeción a la Ley 55/1969, de 26 de abril, de Puertos Deportivos (LPD), y a la Ley y Reglamento de Puertos de 1928, y sometimiento a determinadas condiciones contenidas en dicho Acuerdo, entre otras:

a) La autorización de construcción y explotación de puerto deportivo se otorga por plazo de 50 años (Cláusula 2ª).

b) La autorización de construcción y explotación de un puerto deportivo no implica cesión del dominio público ocupado (Cláusula 1ª).

c) Las obras debían efectuarse con arreglo al proyecto suscrito en junio de 1973 por x, con las modificaciones introducidas en el Plan de Ordenación del Puerto Exterior de 1974 y los contenidos en el plano que se adjunta (Cláusula 4ª).

d) Las obras debían comenzar en el plazo de 1 año y quedar totalmente terminadas en el de 4, a contar desde el día siguiente a la notificación de la Orden Ministerial que las autoriza (Cláusula 5ª).

e) Si se incumpliera el plazo de terminación de las obras sin haber obtenido prórroga del mismo, será potestativo de la Administración otorgar una prórroga de dicho plazo o incoar el expediente de caducidad. En caso de incumplimiento del nuevo plazo prorrogado, la Administración podría optar por declarar la caducidad o conceder una última prórroga, cuyo incumplimiento llevaría necesariamente a la incoación del expediente de caducidad, con pérdida de la fianza depositada (Cláusula 7ª).

f) El beneficiario vendrá obligado a cumplir las disposiciones vigentes o que en lo sucesivo afecten al dominio público, otorgada su ocupación y, en su caso, los ganados al mar, otorgados en propiedad, especialmente las correspondientes a licencias y ordenaciones urbanísticas (Cláusula 17ª).

h) Entre las Prescripciones incorporadas a la Orden Ministerial que autoriza la construcción y explotación del puerto, se contienen, entre otras, las siguientes determinaciones:

La prescripción A) distingue tres tipos de terrenos: los de la zona de servicio del puerto, que revertirán al Estado al finalizar la concesión; los del aeropuerto, que también revertirán al Estado; y los restantes terrenos ganados al mar (Polígonos K-1-E, K-1-G, K-1-D, K-1-C, K-1-L y K-1-H), que podrán pasar a ser propiedad del peticionario, al reconocimiento final de las obras, "si bien condicionados a que los mismos sean realmente utilizados a los fines autorizados y cumpliendo las normas y módulos urbanísticos que en cada caso se señalan más adelante". Tales previsiones contemplan en los indicados polígonos la construcción de un poblado residencial de ambiente marinero, una zona de carácter industrial náutico-deportivo, espacios libres, verdes, recreativos y deportivos.

2. El 28 de octubre de 1975 se levanta Acta y Plano de replanteo de los terrenos de la Zona Marítimo-Terrestre y Mar Litoral de El Estacio.

   3. El 29 de noviembre de 1975 el Acta y Plano de Replanteo son aprobados por el Jefe Regional de Costas y Puertos y posteriormente por la Dirección General de Puertos y Señales Marítimas del entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (MOPU).

   SEGUNDO.- Las prórrogas.

   1. El 15 de febrero de 1979, PUERTOMAYOR, S.A. solicita una prórroga de 3 años para la ejecución de las obras, que se otorga por Resolución de la Dirección General de Puertos y Costas del MOPU de 16 de marzo de 1979, fijando, como nueva fecha de finalización de las obras el 1 de agosto de 1982.

   2. El 15 de febrero de 1982, PUERTOMAYOR, S.A. solicita nueva prórroga de 3 años.

   El Ministerio pide a la Empresa, mediante Resolución de fecha 21 abril 1982, que, con carácter previo a la que, en su momento se dicte, concediendo o denegando dicha prórroga, presente un programa de trabajos con el estado actual de las obras y de las distintas fases pendientes para terminar las obras autorizadas.

   Esta Resolución es impugnada por PUERTOMAYOR, SA en vía administrativa y ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, que dicta Sentencia de 13 de mayo de 1986 confirmatoria del acto impugnado. Contra la misma interpone el concesionario recurso de casación ante el Tribunal Supremo.

   3. Por Real Decreto  2925/1982, de 12 de agosto, se transfieren a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia las competencias en materia de Puertos. En él se incluye específicamente, como puerto deportivo en régimen de concesión que se transfiere, "Instalaciones de Puertomayor, S.A" (Anexo II), siendo la fecha de efectividad de la transferencia la de 1 de julio de 1982.

   4. El 17 de mayo de 1988 se plantea por la concesionaria ante la Administración regional un proyecto reformado de la concesión portuaria, solicitando una prórroga de 60 meses, si bien ya antes, el 3 de julio de 1987, había solicitado una ampliación de 48 meses en el plazo de ejecución de las obras, sobre la que no se había pronunciado expresamente la Administración  (estos documentos no constan en los expedientes remitidos al Consejo Jurídico).

   5. El 5 de julio de 1988, PUERTOMAYOR, S.A. manifiesta, ante la Comunidad Autónoma de Murcia, su propósito de desistir de su recurso ante el Tribunal Supremo. Acompaña el programa de trabajo que se le había pedido por el MOPU en la resolución de 21 abril de 1982 y solicita 60 meses de prórroga para finalizar las obras, presentando, a la vez, modificaciones del proyecto, del mismo autor del inicial. Tales modificaciones se plasman en tres planos que une la empresa a su escrito y que se autodenomina "Anteproyecto reformado del Puerto Deportivo Exterior en el Mediterráneo, La Manga del Mar Menor-Murcia" (estos documentos no constan en los expedientes remitidos al Consejo Jurídico).

   Según se desprende de diversos informes, en estas modificaciones desaparecía el aeropuerto, no figuraba ya la zonificación de terrenos ganados al mar -que sí se especificaba en el título concesional- y cambiaba la distribución de los muelles de la dársena, ampliándose el espejo de agua y la extensión de la dársena.

   6. Previa solicitud de informe, el 4 de agosto de 1988 la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza (ARMAN) señala que en la Memoria remitida no se contemplan adecuadamente diversos extremos, por lo que estima necesario realizar un estudio de impacto ambiental que valore las incidencias ambientales del proyecto, con arreglo a lo establecido en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental (TRLEIA).

   El 18 de agosto, la referida Agencia recaba para sí la tramitación de la autorización de la modificación, por aplicación del Decreto 74/1985, de 12 de diciembre, sobre medidas urgentes para la protección de ecosistemas en aguas interiores.

   7. Asimismo, se recaba de la Administración del Estado informe sobre la modificación propuesta por el concesionario (no consta dicha solicitud en los expedientes remitidos al Consejo Jurídico).

   Contesta la Demarcación de Costas del Estado en Murcia, en escrito de 3 de octubre de 1988, en el que manifiesta que:

   a) El órgano que propone la modificación no consta que tenga delegada la competencia para aprobarla.

   b) Que este nuevo proyecto requiere el informe vinculante del Estado, dado que de un primer examen de la documentación enviada por la Administración regional (en la que no constaba la solicitud del concesionario para modificar la concesión), "se observa la modificación de la configuración exterior y una total modificación de la configuración interior, que afecta sustancialmente a la concesión otorgada".

   c) No se llega a emitir informe por el Estado porque la documentación aportada es insuficiente, toda vez que no consta Proyecto básico o de ejecución de las obras a realizar en el que conste la ordenación urbanística de los terrenos que comprenden las obras proyectadas, así como porque considera necesario conocer previamente las instrucciones dadas al concesionario sobre el plan de trabajos que le fue exigido en 1982 y conocer el estado actual de las obras.

   8. El 16 de diciembre de 1988, el Director General de Carreteras y Puertos de la Comunidad Autónoma, actuando por delegación del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, autoriza la ampliación del plazo de las obras a que se refiere la concesión de 1975. Esta Resolución sometía al concesionario a la actualización de determinadas condiciones de la concesión, entre otras, las siguientes:

   - Cláusula 4ª: las obras se realizarán conforme al proyecto suscrito en mayo de 1988 por el mismo autor del proyecto original.

   - Cláusula 5ª: las obras deberán quedar terminadas en el plazo de 60 meses desde la notificación de la Orden que otorga la prórroga.

   - Prescripción A): desaparece la mención a los terrenos en los que debía asentarse la pista aérea, por lo que ahora sólo se distinguen dos tipos de terrenos, a saber, aquellos que integran la zona de servicios del puerto, que revertirán a la Comunidad Autónoma al término de la concesión, y los restantes terrenos ganados al mar, que podrán pasar a ser propiedad del peticionario, al reconocimiento final de las obras, si bien condicionados a que los mismos sean realmente utilizados a los fines que sean autorizados y cumpliendo las normas que en cada caso le sean aplicables.

   - Prescripción N: En el plazo de tres meses desde el conocimiento de la Orden, el beneficiario debe presentar un Estudio de Impacto Ambiental que reúna todos los requisitos suficientes, redactado por técnico competente.

   La resolución rechaza la preceptividad del informe de Costas del Estado, al considerar que la modificación autorizada no altera la configuración exterior del puerto, "por lo que no entra en juego la necesidad de solicitar del MOPU informe vinculante".

   9. El 13 de enero de 1989 la concesionaria PUERTOMAYOR, SA  acepta sin objeción las condiciones impuestas señaladas en el número anterior.

   TERCERO.- El primer intento de anular la Resolución de 16 de diciembre de 1988.

   1. El Director de la ARMAN dirige escrito de fecha 8 de febrero de 1989 al Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, en ejercicio de las competencias que, sobre protección de ecosistemas en aguas interiores, atribuye a aquélla la Ley Regional 10/1986, de 19 de diciembre (artículo 4.B.7) en el que pone en su conocimiento el incumplimiento de la normativa sobre impacto ambiental, al no haberse presentado el correspondiente Estudio, antes de la resolución administrativa de prórroga y actualización de condiciones de 16 de diciembre de 1988, ni obtenido la autorización prevista en el Decreto Autonómico 75/1985, de 12 diciembre (Artículo 2º) que corresponde otorgar a la Dirección de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de la misma Consejería de Política Territorial y Obras Públicas.

   2. Asimismo, con fecha 3 de abril de 1989, la Agencia Regional para el Medio Ambiente requiere a PUERTOMAYOR, S.A, para que suspenda las obras.

   3. Un informe de 13 de abril de 1989, elaborado por el Ingeniero Jefe del Departamento de Tecnología y Planificación de la Dirección General de Carreteras y Puertos, confronta el proyecto de la concesión original y el Anteproyecto reformado presentado en 1988, deduciendo que entre ambos existen profundas diferencias, pues se aprecia la desaparición en el Anteproyecto del denominado dique Sur, desaparece también la pista aérea, disminuye la superficie de viales, al tiempo que aumentan las dársenas y la superficie de agua del puerto.

   4. El Consejo de Gobierno, en sesión de 22 de junio de 1989, califica el escrito de la ARMAN como recurso y lo resuelve acordando la nulidad de la referida resolución de 16 de diciembre de 1988, al tiempo que declara la caducidad, por incumplimiento culposo del plazo de ejecución de las obras, de la concesión otorgada el 4 de julio de 1975, con pérdida de la fianza constituida en su día.

   Dicho Acuerdo se basa en el informe de 2 de junio de 1989, de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que aprecia diversos vicios en la resolución de 16 de diciembre de 1988. Así, considera el informe que dicha resolución no era suficiente para finalizar el expediente de modificación de la concesión, pues no siguió el procedimiento que para el otorgamiento de las concesiones fijaba el reglamento de la ley de puertos deportivos, carecía del informe preceptivo y vinculante de la demarcación de costas y de declaración de impacto ambiental y contravenía el artículo 9 de la Ley de Costas al mantener la propiedad de los terrenos ganados al mar.

   5. PUERTOMAYOR, SA, recurre este acuerdo del Consejo de Gobierno ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Murcia, que lo anula en Sentencia 410/1996, de 22 de junio, al entender que tal recurso, no lo era, ya que lo que se había hecho era en realidad una revisión de oficio por un procedimiento inadecuado y sin el dictamen preceptivo del Consejo de Estado.

   Esta sentencia niega legitimación a la Agencia de Medio Ambiente para impugnar actos de la propia Administración a que pertenece y no entra en el fondo del asunto, incluidas la declaración de caducidad de la concesión efectuada por el Consejo de Gobierno y la procedencia o no de la autorización de prórroga de las obras.

   La sentencia, pues, anula el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 22 de junio de 1989, por motivos estrictamente formales, y reconoce la situación jurídica individualizada derivada para PUERTOMAYOR, SA de la Resolución de 16 de diciembre de 1988.

   6. Recurrida en casación, la STS de 23 de julio de 2002 desestima el recurso, confirma la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Murcia y condiciona la apreciación del fondo del asunto al debido ejercicio por la Comunidad Autónoma de sus poderes de revisión de oficio.

   Tras esta Sentencia, queda sin efecto el acuerdo del Consejo de Gobierno de 22 de junio de 1989, que anulaba la resolución de 16 diciembre de 1988 y declaraba la caducidad de la concesión.

   CUARTO.- Las actuaciones subsiguientes a la STSJ de Murcia 410/1996. La resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental, de 9 de octubre de 2003 por la que se alza la suspensión de las obras.

   1. PUERTOMAYOR ya había solicitado, el 24 de julio de 1997, la ejecución provisional de la Sentencia 410/1996 y el consiguiente levantamiento de la suspensión de las obras ordenada por la ARMAN.

   2. Frente a dicha petición, la Dirección de los Servicios Jurídicos informa que no puede atenderse al existir una orden de paralización de las obras, al tiempo que informa a la Consejería de Obras Públicas de la procedencia de declarar la nulidad de la resolución de 16 de diciembre de 1988, por el procedimiento de revisión de oficio, con remisión a su informe de 2 de junio de 1989 en el que se explicitaban las diversas causas de nulidad en las que aquélla incurría, resaltando la ausencia tanto de la previa y preceptiva evaluación de impacto ambiental como del informe de adscripción del dominio público marítimo terrestre, así como también el reconocimiento al concesionario de la propiedad de los terrenos ganados al mar. Recuerda, asimismo, que consecuencia inherente a dicha revisión de oficio sería la declaración de caducidad de la concesión, señalando el procedimiento para hacerlo.

   3. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Murcia, mediante Auto de 20 de enero 1998, deniega el levantamiento de la suspensión en cuanto que la situación jurídica reconocida al concesionario en la sentencia 410/96 no precisa medida judicial de ejecución alguna, sino que ha de ejercitarse por el propio concesionario conforme a los términos y condiciones establecidos en la propia Resolución de 16 de diciembre de 1988, del Director General de Carreteras y Puertos, sin que conste que la Administración se haya extralimitado o impedido el ejercicio del derecho de la concesionaria en los términos allí indicados.

   4. El 8 de julio de 1998, PUERTOMAYOR, SA presenta ante la Comunidad Autónoma Memoria descriptiva de Impacto Ambiental y solicita la tramitación de la mencionada declaración.

El 15 de junio de 1999 presenta una actualización del estudio de impacto ambiental y solicita "iniciar y seguir la tramitación de la citada evaluación de impacto ambiental".

   5. El BORM de 17 de mayo de 2000 publica la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) relativa al puerto. Considera que el proyecto es viable desde el punto de vista ambiental si se sujeta a las siguientes condiciones, entre otras: "a) no debe ampliarse el dique Sur y el extremo actual de éste se cerrará hacia la morra Norte; b) La entrada al puerto deportivo se realizará por el lado sur evitando cualquier conexión con la zona del Canal del Estacio. Se evitará de esta forma cualquier efecto de contaminación de las aguas marinas del Mar Menor por nutrientes e hidrocarburos derivados de la actividad portuaria; c) se habilitará área de baño en el dique Sur en su parte externa al puerto".

   6. Los días 9 y 16 de febrero de 2001, PUERTOMAYOR, SA presenta ante la Comunidad Autónoma un proyecto de puerto deportivo en la vertiente del Mar Mediterráneo, adaptado a la DIA, redactado por un equipo técnico distinto al autor del inicial, y solicita "ejecutar la S.410/1996 del TSJ de Murcia y por ende, levantar la suspensión, así como conceder el acta de reinicio de las obras exceptuando las labores de dragado". No consta entre la documentación remitida a este Consejo Jurídico la anexa a dichos escritos.

   7. El 5 de abril de 2001, el Servicio de Infraestructura de la Dirección General de Transportes y Puertos evacua informe técnico en el que procede a valorar comparativamente los proyectos sucesivamente incorporados por el concesionario para el diseño y ejecución de las obras. De este informe destacan las siguientes consideraciones:

   "6. El ejemplar del proyecto de mayo de 1988 que figura en los archivos de la Dirección General de Transportes y Puertos (no sabemos si es completo) no contiene ningún plano donde figure la zonificación que aparece en el proyecto de 1975 que sirvió de base para la concesión inicial. Además, este proyecto de 1988 cambia de forma sustancial la distribución y alineación de los muelles que configuran la dársena, con lo cual la superposición de zonas delimitadas en el proyecto de 1975 sobre los terrenos resultantes no es totalmente posible, sobre todo en los referentes a zona de servicio del puerto.

   (...)

   CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL NUEVO PROYECTO

   La principal diferencia existente (en planta) con el proyecto reformado autorizado el 16 de diciembre de 1988 por la entonces Dirección General de Carreteras y Puertos, se justifican en cumplimiento de la DIA emitida sobre el proyecto de referencia (...) donde se cambia la bocana inicialmente prevista en el lado oeste, por otra completamente independiente del Canal del Estacio, ubicada en el lado sur, para evitar la posible entrada de vertidos contaminantes al Mar Menor, esta circunstancia provoca que el dique sur se acorte, manteniendo siempre la misma alineación, y la aparición de un contradique para formar la bocana.

(...)

   INDEFINICIONES DEL NUEVO PROYECTO

   En el proyecto (adjunto al escrito) no se contemplan las obras de urbanización de la zona de servicio del puerto (viales, accesos a la zona de servicio del puerto, redes de agua potable, alcantarillado, telefonía, alumbrado, zonas verdes, varadero y otras posibles instalaciones portuarias) ni del resto de los terrenos que forman parte de la concesión (en el proyecto original de 1974 sí se encontraban definidas).

   No existe ningún plano donde figuren los viales, aparcamientos, zonas verdes, accesos, alumbrado, acometidas de energía, abastecimiento y saneamiento. Únicamente se define con cierto detalle la zona del club social, torre de mando y combustibles. En el proyecto reformado de 1988 tampoco se describía la urbanización de las zonas (punto 6 del apartado anterior).

   No existe ningún plano donde se delimite la zona objeto de concesión, ni la zona de servicio del puerto que revertiría a la Administración una vez vencido el plazo de la concesión.

   Por lo demás y haciendo la salvedad de las indefiniciones arriba señaladas, el proyecto contiene los documentos técnicos exigibles por la normativa vigente en cuanto a la ejecución de las obras portuarias en él definidas".

   Con posterioridad, se irá remitiendo por el concesionario nueva documentación, que pretende corregir las indefiniciones puestas de manifiesto, lo que dará lugar a diversos informes del Servicio de Infraestructura en los que sigue afirmándose que la comparación de los proyectos de 1988 y 2001 arroja como principal diferencia el cambio de ubicación de la bocana del puerto, motivada por la DIA, con el consiguiente acortamiento del dique sur y la aparición de un contradique para formar la bocana. Aparecen nuevos muelles en la zona Este y desaparecen en la zona Sur, "siendo los límites exteriores coincidentes".

   8. El Servicio Jurídico de la Dirección General de Transportes y Puertos emite informe de 31 mayo 2001, que en síntesis manifiesta que:

   a) El proyecto que se presenta es diferente al que fue objeto de concesión y al de 1988, "si es que éste existió", y no está lo suficientemente definido, por lo que debe completarse.

   b) Una vez completado el Proyecto, habrá de seguirse la tramitación regulada en el artículo 9 de la Ley 3/1996, de 16 de mayo, de Puertos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LPMU), sobre concesiones en dominio público marítimo-terrestre adscrito a la Comunidad Autónoma, requiriendo, entre otros, el preceptivo informe de la Demarcación de Costas del Estado y del Ayuntamiento de San Javier por las implicaciones urbanísticas del proyecto, así como ser sometido al trámite de información pública.

   c) La competencia radica en el Consejo de Gobierno, ya que no se trata de revivir una resolución anterior sino de una concesión modificada, conforme a lo establecido en el artículo 22, a) LPMU, con fijación de nuevo plazo y condiciones adaptadas a la legislación vigente.

   d) En cualquier caso, habría de esperarse a la aprobación de la DIA específica sobre el dragado.

   9. El autor de este informe se ratifica en sus afirmaciones en dos informes posteriores (de 3 y 12 de julio de 2001). El primero de ellos sobre la limitación de los usos permitidos en los terrenos ganados al mar que derivaría de la entrada en vigor de la Ley de Costas.

   10. El 23 de abril de 2002 se publica en el BORM la DIA sobre el dragado.

   11. El 10 de julio de 2002, PUERTOMAYOR, SA solicita de nuevo el alzamiento de la suspensión "en ejecución de la S.410/1996 del TSJ", a lo que se accede por resolución del Director General de Calidad Ambiental de la Consejería de Agricultura, de 9 de octubre de 2003, que deja sin efecto la Resolución de suspensión del Director de la Agencia de Medio Ambiente de 3 de abril de 1989.

Esta resolución, cuya declaración de nulidad persigue la Administración regional en el procedimiento de revisión de oficio que motiva este Dictamen, recuerda entre sus antecedentes que por Resolución de 3 de abril de 1989, de la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza, se ordenó la suspensión de las obras, que la STSJ Murcia 410/1996 reconoció la situación jurídica individualizada derivada para el concesionario de la Resolución de la Dirección General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988 y que, con posterioridad, aquél solicitó la iniciación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental sobre el dragado y el puerto deportivo, dictándose las oportunas DIA. Afirma la resolución que "en consecuencia, no procede seguir manteniendo en el mundo jurídico una suspensión que por la sentencia señalada debió alzarse, máxime cuando se han realizado las Evaluaciones de Impacto Ambiental del dragado y del puerto deportivo".

En su parte dispositiva, la resolución acuerda "alzar, dejando pues sin efecto, la suspensión dictada por el Director de la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza, de fecha 3 de abril de 1989, por la que se requirió a la mercantil PUERTOMAYOR, S.A. para que suspendiera en el mismo día de su notificación las obras de ampliación de un puerto deportivo que realizaba la empresa en el lugar de El Estacio de la Manga del Mar Menor (T.M. de San Javier), al haberse dictado sentencia firme sobre el objeto litigioso y haberse realizado las correspondientes evaluaciones de impacto ambiental sobre el dragado y el puerto deportivo".

   QUINTO.- La actuación de la Administración General del Estado previa al ejercicio de la acción de nulidad.

   1. Iniciadas o reiniciadas las obras, el 14 abril de 2004 el SEPRONA dirige denuncia al Jefe de Demarcación de Costas del Estado, comunicando la ejecución de trabajos, obras, etc., en el dominio público marítimo-terrestre. Los hechos se confirman por denuncias de los Vigilantes de Costas de fecha 21 y 28 de abril de 2004.

   2. La Demarcación de Costas en Murcia, ante esta situación y alegando los principios de lealtad institucional y el artículo 116 de la Ley de Costas, dirige oficio de fecha 22 de abril de 2004, a la Dirección General de Calidad Ambiental, en el que solicita que se le comunique la resolución de alzamiento de la suspensión ordenada en su día por el Director de la Agencia Regional de Medio Ambiente, así como cualquier otra que se hubiera producido, recordando el negativo informe que, respecto de estas obras, emitió el 29 de marzo de 1999, por sus perjudiciales consecuencias en aquel tramo de la costa. En los mismos términos y fechas se dirige al Consejero de Obras Públicas.

   3. El 30 de abril de 2004, la Demarcación de Costas se dirige también a PUERTOMAYOR, SA, indicándole que los trabajos que realizaba estaban en dominio público marítimo-terrestre y sus zonas de servidumbre, requiriendo su paralización inmediata. En concreto, ordena la paralización de los trabajos de extendido y compactación de tierras, colocación de postes para vallado provisional de obras de acopio de tierras y arenas, por realizarse esa actuación en dominio público marítimo-terrestre y sus zonas de servidumbre.

   4. El 25 de mayo de 2004, dos funcionarios de la Demarcación de Costas firman una comparecencia, conjuntamente con dos de la Consejería, a efectos de examinar el expediente, pidiendo copia de una serie de documentos del mismo.

   5. El Ministerio de Medio Ambiente dirige escrito de requerimiento a la Presidencia del Consejo de Gobierno de Murcia, (con registro de salida 13 agosto de 2004) solicitando la declaración de nulidad de pleno derecho de las Resoluciones de 9 octubre 2003 (que alzaba la suspensión de las obras) y de 16 de diciembre de 1988, de la Dirección General de Carreteras y Puertos de la Administración Regional, por la que se amplió el plazo de ejecución del puerto y se aprobaron modificaciones del proyecto, alegando, asimismo, la caducidad de la concesión otorgada el 4 de julio de 1975, por incumplimiento de las condiciones en que la misma fue otorgada.

   6. El 10 de septiembre de 2004, el Consejo de Gobierno rechaza, por extemporáneo, el requerimiento citado en el apartado anterior, con fundamento en que, según el Artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Administración estatal tenía dos meses de plazo para formular dicho requerimiento a la Administración regional, contados desde el día en que hubiera conocido o podido conocer del acto o actos impugnados. Al tener el requerimiento registro de salida de 13 de agosto de 2004, se habían sobrepasado los dos meses indicados, al iniciarse dicho cómputo el día 25 de mayo de 2004, fecha en la que dos funcionarios de la Administración estatal tuvieron acceso al expediente.

   SEXTO.- La solicitud que da inicio al procedimiento de revisión de oficio, silencio de la Administración regional e impugnación en vía contenciosa.

   1. El 15 de octubre de 2004, el Ministerio de Medio Ambiente dirige escrito a la Presidencia del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, en el que vuelve a pedir la nulidad de pleno derecho de las resoluciones de 9 de octubre de 2003 y de 16 de diciembre de 1988, así como la caducidad de la concesión de 1975; pero, esta vez, al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

   2. El 17 de marzo de 2005, la Abogacía del Estado interpone recurso contencioso administrativo al entender que, a partir del 18 de enero de 2005, estaban denegadas por silencio administrativo las solicitudes a las que se refiere el párrafo anterior. Es decir, impugna los siguientes actos administrativos:

   a) Denegación, por silencio administrativo, de la solicitud de declaración de caducidad de la concesión de 4 de julio de 1975.

   d) Denegación, por silencio administrativo, de la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de la Resolución de la Dirección General de Carreteras de 16 de diciembre de 1988 por la que se amplió el plazo de ejecución del puerto y se aprobaron modificaciones del proyecto.

   c) Denegación, por silencio administrativo, de la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de la Resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental de 9 de octubre de 2003, de alzamiento de la suspensión de las obras del puerto deportivo.

   Asimismo solicitaba, como medida cautelar, la suspensión de las obras, la cual fue acordada por la Sala por Auto de 17 de junio de 2005, recurrido en súplica, que fue desestimada por Auto de 29 de septiembre de 2005. Este auto fue recurrido a su vez en casación ante el Tribunal Supremo, y fue confirmado.

   La suspensión de las obras acordada en el referido Auto era parcial, pues afectaba exclusivamente a las obras que se encontraran en ejecución o pendientes de ejecutar, pero solamente en la zona de dominio público marítimo terrestre, de titularidad estatal, y que obedecieran a modificaciones introducidas después de la concesión inicial, y en particular en los años 1988 y 2001, autorizándose las obras indispensables para la conservación de lo ya construido.

   Para determinar el alcance del indicado Auto de 17 de junio de 2005 y fijar qué obras se veían afectadas por él, especificando cuáles podían continuar ejecutándose y cuáles no, se acordó designar un perito que evacua informe el 14 de febrero de 2008, según el cual las únicas obras que cabría entender suspendidas por el referido Auto serían las correspondientes a los cambios de ubicación de la nueva bocana del puerto.

   Tras las alegaciones formuladas por las partes al indicado informe, el mismo perito de designación judicial evacua otro, de fecha 19 de septiembre de 2008, en el que afirma que "el proyecto de 2001 no supone una modificación de la adscripción del dominio público marítimo-terrestre, porque las nuevas obras previstas en el nuevo proyecto no van más allá del perímetro o contorno exterior del proyecto de la concesión inicial de 1975. Sí es cierto que se abre una nueva bocana al sur, pero siguiendo la misma alineación del dique sur de 1975 (...) las obras interiores sí se modifican pero a favor de los usos portuarios de agua abrigada para atraque de los barcos frente a los residenciales que estaban previstos en el proyecto de 1975 (...) en tercer lugar, la modificación de la bocana del canal del Estacio se modifica sólo ligeramente respecto del proyecto de 1975. Dicha modificación disminuye algo la longitud del Canal del Estacio en su tramo final, lo cual no es negativo para la costa ni para la renovación de las aguas interiores del Mar Menor, y elimina el tramo final del dique del Este".

Asimismo, señala el perito que "la nueva bocana ni empeora las condiciones medioambientales del entorno, ni perjudica la dinámica litoral ni la evolución costera de las playas adyacentes. Tampoco empeora las condiciones hidráulicas de salida del agua del canal del Estacio con respecto al proyecto de 1975. Dicha bocana debería resultar, por tanto, aséptica a los efectos competenciales de un eventual informe vinculante de Costas, según mi leal saber y entender. Ello es así porque la nueva bocana no sale hacia fuera de la alineación del dique sur proyectado en 1975, sino que más bien se mete hacia el interior del puerto. (...) el proyecto reformado de 1988 no cambiaba para nada la configuración exterior del puerto ni la ubicación de la bocana prevista en el proyecto de 1975, únicamente se proponían cambios en la configuración interior, por lo que... la aprobación de dichos cambios no requerían informe vinculante de Costas", justificando más adelante esta consideración en el hecho de que "los cambios interiores no tenían nuevos impactos medioambientales sobre el dominio".

   Afirma, asimismo, el perito que "la modificación del proyecto de 1975 no requiere una nueva adscripción pues la configuración exterior no se modifica en planta y no invade dominios más allá de los que ya estaban adscritos a la Comunidad Autónoma de Murcia", ni produce una "alteración importante del dominio, ni distorsiona la dinámica litoral, ni influye sobre la costa, ni puede afectar a su regresión".

    Tras conocer este informe, la Sala dicta Auto del 21 de octubre de 2008, por el que autoriza la continuación de las obras señaladas al efecto en el indicado informe pericial. Recurrido en súplica por la Abogacía del Estado, será desestimado por Auto de 13 de octubre de 2009.

   Con anterioridad a este Auto se recaba un nuevo informe del perito de designación judicial, que evacua el 29 de julio de 2009 y en el que contesta a las alegaciones vertidas por el Estado en el recurso de súplica. Se reafirma el perito en las conclusiones de su anterior informe en relación con las obras que habrían de continuar y las que deben permanecer suspendidas. No obstante, efectúa las siguientes consideraciones en relación con la alegada alteración de la configuración exterior del puerto:

   "Respecto de lo que se entiende por configuración exterior del puerto, a pesar de que la Ley de Costas de 1988 (LC) no define exactamente lo que es, podría aceptarse como definición técnica la siguiente: "ubicación, forma y disposición de los elementos que configuran la forma en planta del puerto y la tipología de sus obras exteriores". Sin embargo, sin entrar en el fondo jurídico de la cuestión de si los cambios en la configuración exterior del proyecto de 2001 deben o no implicar un nuevo informe preceptivo y vinculante de Costas, este perito afirma que dichos cambios no invaden zonas más allá del dominio público marítimo-terrestre adscrito en la concesión a Puertomayor y, por tanto, no suponen alteración alguna del límite de la línea de adscripción. Asimismo, los cambios en planta tampoco suponen nuevos impactos, respecto al proyecto de 1975, ni en la dinámica litoral, ni en la evolución costera de este tramo de costa, ni en el intercambio de aguas entre el Mar Mediterráneo y el Mar Menor, ni en el medioambiente (...).

   Con respecto a la forma y disposición de los elementos que configuran la nueva configuración exterior del proyecto de 2001, dichos elementos se refieren a los que conforman la parte exterior del dique, los cuales pueden ser de escollera natural o, eventualmente, de distintos tipos de bloques artificiales de hormigón.

   En el caso que nos ocupa de Puerto Mayor, la forma y disposición de los elementos de escollera que configuran el contorno exterior del puerto en la zona del dique sur en el proyecto de 2001 son muy similares a las del proyecto de 1975 (...).

   En lo que se refiere a la tipología de sus obras exteriores, ello se refiere fundamentalmente a si el dique de la configuración exterior es vertical, por ejemplo de cajones, el cual suele producir reflexiones importantes, o si es de bloques de escollera o de bloques de hormigón en talud, de reflexión bastante más reducida...". Señala el informe que dicha tipología es similar en los dos proyectos comparados, los de 1975 y 2001.

SÉPTIMO.- La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 506/2010, de 21 de mayo.

   1. La STSJ Murcia 506/2010, de 21 de mayo, resuelve el proceso contencioso iniciado por el Estado con estimación parcial del recurso y con los siguientes pronunciamientos:

   "1) Anular y dejar sin efecto, por no ser ajustadas a Derecho, las resoluciones denegatorias, por silencio administrativo, de las solicitudes de revisión de oficio de las resoluciones de 16 diciembre 1988 del Director General de Carreteras y Costas y de 9 octubre 2003, del Director General de Calidad Ambiental.

   2) Condenar a la Administración regional demandada a que admita estas dos solicitudes de revisión de oficio del Artículo 102 de la Ley 30/92, siguiendo el procedimiento de revisión de oficio en todos sus trámites, con intervención del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, resolviendo libremente lo que proceda.

   3) Desestimar la misma petición respecto del tercer acto (referente a la caducidad de la concesión)".

   2. Tras recordar la doctrina constitucional respecto al reparto competencial entre las Administraciones estatal y autonómica en materia de costas, procede la Sala a pronunciarse sobre cada una de las pretensiones anulatorias formuladas por la Administración del Estado, con base en los razonamientos jurídicos que, en síntesis, se exponen a continuación:

   a) En relación con la caducidad de la concesión, considera la Sala que la vía de la revisión de oficio escogida para combatir la decisión de la Administración regional de no declarar dicha caducidad no es adecuada, porque no existe un acto administrativo que revisar. Considera que lo que existe es una situación fáctica, la concesión, y un posible incumplimiento del concesionario al no terminar las obras en plazo, lo que obligaría a la Administración a declarar su caducidad por el procedimiento establecido y previa audiencia del concesionario. Tal incumplimiento podrá dar lugar a la extinción de la concesión ex artículo 79 de la Ley de Costas (Ley 22/1988, de 28 de julio, LC), "pero no puede invocarse como incluible entre las causas que determinan la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo ya que, en este caso, no existe un acto administrativo que revisar".

   b) Respecto de la Resolución de 16 de diciembre de 1988, la sentencia analiza las causas de nulidad invocadas por la Abogacía del Estado y señala que ésta "entiende que se ha incurrido en la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1 c) de la LPA de 1958 y, actualmente, del artículo 62.1.e) de la vigente Ley 30/92, por haber sido dictadas las resoluciones "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido", y en particular, con más relevancia, por la ausencia del informe preceptivo y vinculante que debió emitir la Administración Estatal de Costas. No aprecia la Sala que los otros vicios o defectos alegados por la Abogacía del Estado puedan incardinarse, en principio, como causas de nulidad de pleno derecho".

Para la Sala, la ausencia de dicho informe podría constituir una causa de nulidad de la resolución de 16 de diciembre de 1988.

c) Respecto de la Resolución de 9 de octubre de 2003, de la Dirección General de Calidad Ambiental, la Abogacía del Estado la vincula al procedimiento administrativo que el concesionario inició en virtud de escritos de 9 y 16 de febrero de 2001 para modificar la concesión administrativa, a los que acompañó proyecto de obras adaptado a la declaración de impacto ambiental. Considera que dicho procedimiento debió someterse a la tramitación regulada en el artículo 9 de la  Ley 3/96, de 16 de mayo, de Puertos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por lo que la competencia para autorizar la reanudación de las obras correspondería al Consejo de Gobierno, conforme al Artículo 6.2 LPMU, y no debería haberse limitado a revivir la resolución del Director General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988, sino que implicará una concesión modificada, según lo previsto en el artículo 22, a) de dicha Ley, con fijación de nuevo plazo y condiciones, adaptadas a la legislación vigente, que se someterá a la aceptación del promotor.

Por ello, cuando el Director General de Calidad Ambiental dicta la resolución de 9 de octubre de 2003 accediendo a la solicitud, se habría obtenido una reiniciación de la ejecución de las obras, sin seguir el procedimiento previsto en la Ley Regional de Puertos, y sin que se haya adoptado tal decisión por el órgano competente, en el caso, el Consejo de Gobierno, incurriéndose en una nulidad de pleno derecho por prescindencia absoluta del procedimiento legalmente establecido (art. 62.1, letra e, LPAC). Alegación de nulidad que se ve reforzada por haberse infringido también el artículo 49 de la Ley de Costas, al prescindir del informe preceptivo y vinculante de la Administración del Estado en este proyecto que implica modificaciones sustanciales del proyecto originario.

La Sentencia no efectúa pronunciamiento alguno sobre el fondo de estas alegaciones referidas a la Resolución de 9 de octubre de 2003, limitándose a anular la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de revisión de oficio formulada por la Administración del Estado y condenando a la Administración regional a admitirla y tramitarla.

OCTAVO.- El procedimiento de revisión de oficio tras la Sentencia de 21 de mayo de 2010. El trámite de audiencia: alegaciones.

1. Con fecha 8 de julio de 2013, la Consejería de Presidencia (Consejería entonces competente en materia de medio ambiente) ordena ejecutar la sentencia en sus propios términos y el 14 de octubre siguiente se acuerda admitir a trámite la solicitud formulada por la Administración General del Estado el 15 de octubre de 2004, de declaración de nulidad de la Resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental, de 9 de octubre de 2003, y se nombra instructor, a la sazón, el Jefe del Servicio Jurídico de la Consejería.

2. Por oficio de 8 de enero de 2014, el instructor confiere trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento, a saber: las mercantiles PUERTOMAYOR, SA, PUERTOMENOR, SA y URMENOR, SA, así como a la Demarcación de Costas en Murcia del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y a la Dirección General de Transportes y Puertos de la entonces Consejería de Obras Púbicas y Ordenación del Territorio.

3. El 29 de enero presenta alegaciones PUERTOMAYOR, SA. Sostiene esta mercantil que la caducidad de la concesión no puede ser objeto del procedimiento de revisión de oficio. Asimismo, afirma que:

a) La Sentencia que ahora se ejecuta no entró en el fondo, sino que se limitó a señalar la necesidad de tramitar el procedimiento revisorio.

b) Que la Administración es libre en la apreciación tanto de la procedencia o no de la revisión como de las eventuales causas de nulidad, si bien la sentencia ya descartó la concurrencia de las causas de nulidad invocadas por la Abogacía del Estado distintas de la contenida en el artículo 62.1, letra e) LPAC en relación con la omisión del informe vinculante de Costas, por lo que el procedimiento revisorio debe limitarse a determinar si concurre o no esta causa.

c) Dado que la resolución de 9 de octubre de 2003 y la de la Dirección General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988 "guardan una relación directa entre sí y que no es posible argumentar la legalidad de una sin consideración a la legalidad de la otra", procede a defender la legalidad de la resolución por la que se amplió el plazo de ejecución de las obras y se estableció un nuevo condicionado.

Afirma, a tal efecto, que en dicha resolución no concurre la indicada causa de nulidad toda vez que de la necesaria interpretación estricta que de los supuestos en que de conformidad con los artículos 49 y 112 de la Ley de Costas es preceptivo el informe del Estado no puede concluirse que lo sea en el presente supuesto, toda vez que ni se trata de un nuevo puerto, de la ampliación del mismo o de su zona de servicio, así como tampoco conlleva una modificación de su configuración exterior, pues la Resolución de 16 de diciembre de 1988 únicamente persigue actualizar el condicionado de la concesión.

Además, la Ley de Costas de 1988, en la que se establece la preceptividad del referido informe, no era de aplicación al procedimiento administrativo que concluye con la Resolución de 16 de diciembre de 1988, toda vez que éste se inició el 17 de mayo de 1988, antes de la entrada en vigor de la Ley y, en consecuencia, debía regirse por la legislación anterior. En cualquier caso, y aunque llegara a entenderse que el informe era exigible, su omisión no sería determinante de la nulidad de la indicada Resolución.

d) Tampoco incurre en el indicado vicio procedimental la resolución de 9 de octubre de 2003, pues para su dictado no resultaba exigible el indicado informe estatal. De hecho, esta resolución responde a la obligación de ejecutar la STSJ 410/1996, de 22 de junio, que había sancionado el reconocimiento al concesionario de la situación jurídica nacida de la resolución de 16 de diciembre de 1988, con las condiciones en ella impuestas. De modo que una vez cumplimentadas tales condiciones relacionadas con la evaluación de impacto ambiental, para poder ejecutar la sentencia resultaba imprescindible levantar la suspensión de las obras.

e) La vía de la revisión de oficio no es adecuada para obtener la nulidad de resoluciones que en su día no fueron recurridas ni combatidas por los medios ordinarios para ello y en los plazos establecidos al efecto.

f) Los límites a las potestades revisorias establecidos en el artículo 106 LPAC impiden declarar la nulidad, pues hacerlo quebrantaría los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima.

g) Si se declarara la nulidad, deberían establecerse en la propia resolución las consecuencias indemnizatorias para el concesionario.

4. El 30 de enero presenta alegaciones el representante de URMENOR, SA, PUERTOMENOR, SA y de x, quienes, en síntesis, reiteran lo alegado en el procedimiento de revisión de oficio seguido para la declaración de nulidad de la resolución de 16 de diciembre de 1988 y sostienen que:

   a) La eventual declaración de caducidad de la concesión no puede ser objeto de debate, dado el efecto de la cosa juzgada.

   b) Que la Comunidad Autónoma no puede desdecirse de lo sostenido en el proceso judicial y, en concreto, acerca de la nula relevancia a efectos de nulidad de la omisión del informe de Costas del Estado, dado que no se vería afectada la configuración exterior del puerto, por lo que no sería preceptivo. Tampoco podría ser vinculante, porque alteraría el reparto competencial existente.

   c) Que las restantes causas de invalidez lo serían de anulabilidad, no siendo posible ya, por el tiempo transcurrido, incoar un procedimiento de declaración de lesividad.

   d) La aplicación de los límites que a las potestades revisoras de la Administración impone el artículo 106 LPAC, singularmente el tiempo transcurrido, impiden declarar la nulidad de las resoluciones.

e) De forma particular y respecto a la resolución de 9 de octubre de 2003, alegan que se limita a alzar la suspensión de las obras una vez subsanado el requisito de someterlas a una evaluación de impacto ambiental. No sería lógico ni lícito que, acordada una suspensión por un determinado motivo, una vez que ha desaparecido la causa de la misma, se mantuviera dicha suspensión, en contradicción, además, con los pronunciamientos de un sentencia firme. La resolución, en definitiva, no otorga una autorización o concesión demanial y, en consecuencia, no ha de someterse al procedimiento establecido a tal efecto, sino que se limita al levantamiento de una suspensión por motivos ambientales, pues éste es el ámbito competencial en que actúa el órgano que la dictó, con independencia de la tramitación administrativa que, ante el órgano sustantivo (Puertos) deba realizar el concesionario para la aprobación del proyecto.

Estas alegaciones serán complementadas el 31 de enero por los mismos interesados, señalando que el alzamiento de la suspensión de las obras no es un acto declarativo de derechos sino de gravamen. Tampoco es un acto definitivo y firme, sino de mero trámite, por lo que no cabe frente a él la revisión de oficio.

5. El 3 de febrero, el Jefe de Servicio Jurídico de la Dirección General de Transportes y Puertos formula las alegaciones del indicado centro directivo. Pone de relieve diversas anomalías en las que incurre la resolución de 9 de octubre de 2003, que no responde a solicitud de interesado, no manifiesta en qué competencia se basa para actuar, omite cualquier referencia a informes técnicos o jurídicos que puedan fundamentarla, no cita fundamento de derecho alguno, otorga recurso frente a ella aun cuando se trataría de un acto de trámite no impugnable de forma separada a la resolución que ponga fin al procedimiento en el que se inserta.

Considera que tales vicios podrían constituir hasta tres causas de nulidad:

a) Art. 62.1, b): actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, pues la autorización para las obras y en consecuencia para su reanudación corresponde al Consejo de Gobierno, conforme a lo establecido en el artículo 6.2 LPMU.

b) Art. 62.1, c): actos de contenido imposible, toda vez que no había proyecto que ejecutar una vez se levantara la suspensión de las obras. La realización de éstas quedaba supeditada a la presentación de un proyecto por el concesionario, la subsanación de las deficiencias advertidas, la tramitación del procedimiento establecido al efecto en la LPMU y la aprobación del proyecto por el órgano competente. Nada de esto se había realizado cuando se procede a levantar la suspensión de las obras.

c) Art. 62.1, e): actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido, causa en la que se integra el supuesto de haber tramitado un procedimiento distinto al legalmente establecido.

Asimismo, y de manera alternativa, considera que podría calificarse la resolución cuya revisión se pretende como una mera comunicación del órgano ambiental al concesionario de que una vez emitidas las declaraciones de impacto ambiental, su labor habría concluido. No obstante, entiende que, dado el cúmulo de irregularidades advertidas en la resolución lo procedente es declarar su nulidad.

NOVENO.- La propuesta de resolución.

Con fecha 2 de abril de 2014, el instructor formula propuesta de resolución en la que, tras descartar la concurrencia de las diversas causas de nulidad invocadas en el procedimiento, sostiene la procedencia de declarar la nulidad de la resolución de 9 de octubre de 2003 por tratarse de un acto contrario al ordenamiento jurídico por el que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para adquisición (art. 62.1, f) LPAC).

Considera a tal efecto, que la resolución tenía la finalidad o apariencia de atribuir a PUERTOMAYOR, SA la facultad de ejecutar un proyecto que no había sido sometido a evaluación ambiental con carácter previo a su aprobación, en contra de lo establecido en la normativa ambiental aplicable. Señala que las únicas obras que contaban con declaración de impacto ambiental favorable eran las del proyecto de 2001, que sin embargo no han sido aprobadas ni objeto de una nueva autorización o concesión, como procedía. En consecuencia, ni era ejecutable el proyecto de 1988 pues carecía de declaración de impacto ambiental favorable, ni lo era el de 2001, pues carecía de nueva concesión y autorización.

La omisión de esa evaluación ambiental se califica por el instructor como trámite esencial determinante de la nulidad de pleno derecho del acto autorizatorio o aprobatorio del proyecto, que resulta insubsanable con la emisión de una DIA favorable y posterior a la autorización. En consecuencia, la resolución de 9 de octubre de 2003 "participaba del error de considerar que la omisión de la evaluación ambiental podía ser subsanada a posteriori sin necesidad de revisar la resolución de 1988". Además, no existió ninguna DIA favorable al proyecto de 1988, tal como fue aprobado. "Ni siquiera tras las dos declaraciones de impacto ambiental recaídas se cumplió con la exigencia legal de que el proyecto de 1988 superase una evaluación de impacto ambiental (u obtuviese a su favor un pronunciamiento del Consejo de Gobierno resolviendo la discrepancia entre la resolución y las condiciones ambientales impuestas). Y como ésta era además una condición expresamente impuesta en la propia resolución de 1988, su incumplimiento definitivo haría inviable la ejecución futura de la resolución, aunque no se declarase su nulidad".

"En definitiva, la resolución de 9 de octubre de 2003 habilitaba el ejercicio de unas facultades de construcción y explotación portuarias sin contar con un título concesional válido y eficaz para ello, por lo que nos decantamos por considerar que PUERTOMAYOR, SA carecía de los requisitos esenciales para la adquisición de las facultades que se le trataban de atribuir".

Del mismo modo, se apunta en la propuesta de resolución que para el caso de que la resolución de 16 de diciembre de 1988 resulte finalmente anulada, su nulidad se comunicaría a la de 9 de octubre de 2003, que se considera dependiente de aquélla, de forma que ésta no podría subsistir sin la primera. A tal efecto, considera que cuando en 1989 la ARMAN suspende las obras, éstas no podían ser otras que las correspondientes al proyecto modificado aprobado el 16 de diciembre de 1988, por lo que cuando se alza la suspensión en 2003, lo que se hace es permitir la ejecución de la resolución de 1988. Considera en definitiva el instructor que tanto el requerimiento de suspensión como su alzamiento son meras vicisitudes o incidencias relativas a la ejecución de la resolución de 1988, por lo que la nulidad de ésta se comunica a la resolución de alzamiento de la suspensión.

DÉCIMO.- Primera solicitud de informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos.

Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, contesta su titular el 30 de abril de 2014 advirtiendo del cambio de adscripción de las competencias en materia de medio ambiente, que pasan de la Consejería de Presidencia a la de Agricultura y Agua en virtud de la reorganización administrativa operada por Decreto de la Presidencia 4/2014, de 10 de abril, correspondiendo a dicho Departamento la resolución del procedimiento.

Asimismo se advierte que el texto autorizado de Orden que se somete a informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos prevé declarar la nulidad de la resolución de 9 de octubre de 2003 con base en la eventual revisión de oficio de la de 1988, lo que a dicha fecha aún no se habría realizado, razón por la cual se devuelve el expediente sin evacuar informe.

UNDÉCIMO.- Declaración de nulidad de la Resolución de la Dirección General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988.

1. El Dictamen 13/2017, de 30 de enero, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, a cuyos antecedentes cabe remitirse en orden a obtener una visión global de lo actuado en relación a la concesión portuaria con posterioridad a la Resolución de 9 de octubre de 2003, descarta que los límites a las facultades de revisión contenidas en el artículo 106 LPAC impidan declarar la nulidad de pleno derecho de la Resolución de la Dirección General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988, por la que se amplía el plazo de ejecución de las obras del puerto y se modifica el condicionado de la concesión original, y de hecho concluye señalando la procedencia de hacerlo, al apreciar en ella la concurrencia de la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1,c) LPA (norma vigente al momento de dictarse la resolución anulada), por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Llega a tal conclusión al advertir que, por una parte, se omitió el informe preceptivo y habilitante de Costas exigido por los artículos 49 y 112 de la Ley de Costas, que se califica como trámite esencial, y de otra parte, que la resolución de 16 de diciembre de 1988 no se sometió a la preceptiva evaluación de impacto ambiental previa, sin que pueda reconocerse eficacia convalidante a la DIA evacuada en mayo de 2000.

2. Por Orden de la Consejería de Presidencia y Fomento, de 16 de junio de 2017, de acuerdo con el indicado Dictamen, se estima la solicitud de revisión de oficio formulada por la Administración del Estado y se declara la nulidad de la resolución de la Dirección General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988, al concurrir la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, c) LPA.

DUODÉCIMO.- Nueva propuesta de resolución.

Con fecha 28 de junio de 2017 se formula nueva propuesta de resolución. Se propone la estimación de la revisión de oficio formulada por el Ministerio de Medio Ambiente frente a la resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental adoptada el 9 de octubre de 2003 y, en consecuencia, declarar la nulidad de dicha resolución por los siguientes motivos:

1. Por ser dependiente de la Resolución del Director General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988, ya declarada nula. Reitera, a tal efecto, lo ya argumentado en la propuesta de resolución de 2 de abril de 2014 (Antecedente Noveno de este Dictamen), de modo que la nulidad de aquélla se comunicaría a la de 9 de octubre de 2003, que considera dependiente de aquélla, de forma que ésta no podría subsistir sin la primera. A tal efecto, considera que cuando en 1989 la ARMAN suspende las obras, éstas no podían ser otras que las correspondientes al proyecto modificado aprobado el 16 de diciembre de 1988, por lo que cuando se alza la suspensión en 2003, lo que se hace es permitir la ejecución de la resolución de 1988, partiendo no obstante del error de considerar que las DIA de 2000 y 2002 habían sido favorables al proyecto de 1988. Entiende el instructor que la nulidad de la resolución de 1988 debe acarrear necesariamente la nulidad del alzamiento de la suspensión, pues éste partía de la validez de la resolución de modificación del puerto -a la que califica de antecedente necesario e ineludible de la resolución de alzamiento de la suspensión-, y lo que procuraba era precisamente su ejecución.

2. Por tratarse de un acto contrario a derecho por el que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición (art. 62.1,f) LPAC). Reproduce de forma literal en este punto la nueva propuesta de resolución la motivación incorporada a la de 2 de abril de 2014, y que fue objeto de síntesis en el Antecedente de Hecho Noveno de este Dictamen, al que procede remitirse.

Rechaza, por el contrario, la causa de nulidad invocada por el Estado y que advertía en la Resolución de alzamiento de suspensión de las obras la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Razona que, para aceptar la concurrencia de esta causa de nulidad, sería preciso entender que la resolución impugnada es una autorización encubierta del proyecto de 2001 -que ya estaba ajustado a las exigencias medioambientales establecidas en la DIA-. Esta concepción parte del efecto práctico de la resolución, que fue el de permitir el reinicio de las obras del puerto sobre la base del nuevo proyecto. No acepta la propuesta de resolución esta concepción tan alejada del tenor literal del acto impugnado y de la competencia de su autor, pues una cosa es que la resolución pudiera haber dado excusa para reiniciar las obras y otra muy distinta que se le haya atribuido el valor y el alcance de una autorización o concesión portuarias, con los efectos y en sustitución de la que le corresponde otorgar al órgano portuario autonómico.

También se rechaza que la resolución impugnada incurriera en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1, letra c), alegada por la Dirección General de Transportes y Puertos.

DECIMOTERCERO.- El informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.

Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos se evacua el 29 de noviembre de 2017, en sentido favorable a la revisión de oficio propuesta, al considerar que el alzamiento de la suspensión parte de la validez de la resolución de 1988, de modo que la declaración de nulidad de ésta debe acarrear necesariamente la nulidad de la resolución de 2003, que considera dependiente de la primera, en interpretación a contrario sensu de lo establecido en el artículo 64 LPAC en relación con la transmisibilidad de la invalidez entre actos administrativos.

Omite pronunciarse acerca del resto de cuestiones contempladas en la propuesta de resolución.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 18 de diciembre de 2017.

A la consulta se acompaña una copia autorizada del texto definitivo de la Orden que pondrá fin al procedimiento revisorio. En ella se estima la solicitud formulada por el Estado y, en consecuencia, se declara la nulidad de la resolución impugnada, al considerar que está incursa en causa de nulidad, al ser dependiente de la del Director General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988, ya declarada nula por Orden del Consejero de Presidencia y Fomento de 16 de junio de 2017.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.

I. Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos en supuestos como el presente en que se pretende la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo de la Administración regional, según establece el artículo 102.1 LPAC -norma vigente al inicio de la tramitación del procedimiento revisorio-, en relación con el 14 de la 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

II. Este Dictamen se evacua con ocasión de un procedimiento de revisión de oficio iniciado a instancia de parte por la Administración del Estado, que solicita a la Comunidad Autónoma que ejercite sus potestades de revisión de oficio en relación con un acto emanado de ésta que aquélla considera incurso en diversas causas de nulidad.

Desestimada por silencio la indicada solicitud de nulidad, acude el Estado a la jurisdicción contenciosa y obtiene la STSJ Murcia 506/2010, de 21 de mayo, que, con estimación parcial de los pedimentos del actor, condena a la Administración regional a admitir la acción ejercitada e instruir en todos su trámites el procedimiento revisorio instado. No obstante, el indicado pronunciamiento judicial no limita sus razonamientos jurídicos a meras consideraciones de orden procedimental, sino que efectúa diversas manifestaciones sustantivas respecto de la cuestión litigiosa, singularmente en relación con la aparente concurrencia de las diversas causas de nulidad invocadas por el actor, aunque sin llegar a prejuzgar el fondo del asunto, pues considera el órgano jurisdiccional que la decisión acerca de la nulidad o no del acto impugnado corresponde adoptarla a la Administración regional previa tramitación regular del oportuno procedimiento revisor.

En consecuencia, el procedimiento del que trae causa el presente dictamen se tramita en ejecución de dicha sentencia, lo que ha llevado a diversos interesados a alegar que su objeto debe quedar circunscrito a la exclusiva determinación de si concurre o no en la resolución impugnada la única causa de nulidad respecto de la que el indicado pronunciamiento judicial aprecia un fumus boni iuris o apariencia de realidad jurídica. Dicho vicio de nulidad sería la omisión con carácter previo a la resolución de 16 de diciembre de 1988 de la Dirección General de Carreteras y Puertos -con la que tanto para el concesionario y restantes interesados como para la propia Administración la resolución de 9 de octubre de 2003 guarda una íntima relación- del informe de Costas del Estado sobre adscripción del dominio público marítimo terrestre, al amparo de lo establecido en los artículos 49 y 112, c) LC, respecto del cual la Sala considera que podría ser preceptivo, dada la eventual modificación de la configuración exterior del puerto que se produciría tras aprobar la resolución impugnada el nuevo proyecto presentado por el concesionario.

Como ya señaló este Consejo Jurídico en el Dictamen 13/2017, no cabe aceptar dicho planteamiento. Ya se ha señalado que el procedimiento en el que se inserta el presente Dictamen fue iniciado a instancia de parte, de modo que será el actor inicialmente el que establezca el objeto del procedimiento, mediante la alegación de las causas de nulidad que, a su parecer, concurren en el acto impugnado, debiendo la Administración ofrecer una respuesta congruente a la solicitud efectuada, y que exigirá estimar o desestimar la pretensión anulatoria actuada, ex artículo 89.2 LPAC. Para alcanzar dicha resolución, la Administración no se encuentra constreñida por los motivos de nulidad esgrimidos por quien insta el procedimiento, sino que habrá de analizar el acto jurídico impugnado para determinar si en él concurren los motivos de nulidad alegados, pero también cualquier otro que hubiera podido pasar desapercibido para el actor. Y ello en atención al interés público y al principio de legalidad que han de presidir la actuación administrativa por mandato del artículo 103 CE y que obliga a la Administración a depurar de vicios -singularmente los de mayor gravedad que constituyen las causas de nulidad- sus propios actos a través de las variadas vías e instrumentos que a tal efecto le ofrece el ordenamiento. Entre ellos, por supuesto, la de la revisión de oficio al amparo de los artículos 102 y siguientes LPAC.

Que la Administración no se encuentra constreñida en estos procedimientos incoados a instancia de parte por las alegaciones del actor se deduce también de la previsión contenida en el artículo 89.1 LPAC, en cuya virtud, la resolución que ponga fin al procedimiento decidirá no sólo las cuestiones planteadas por los interesados, sino también aquellas otras derivadas del mismo, con las garantías de contradicción previstas en el párrafo segundo del indicado precepto. También, en el mismo sentido, aunque limitada a los recursos administrativos, el artículo 113.3 LPAC.

Corolario de lo expuesto es que la Administración regional, al resolver el procedimiento de revisión de oficio instado por el Estado y en aras de una elemental congruencia, habrá de determinar si concurren o no las causas de nulidad invocadas por el actor, si bien su cognición no habrá de quedar constreñida por aquéllas. Pues, si aprecia la concurrencia de motivos de nulidad no alegados, vendrá obligada a incorporarlos al debate jurídico y a fundamentar en ellos su resolución, previa cumplimentación del oportuno trámite de audiencia cuando tales causas de invalidez no hubieran sido objeto de consideración previa en el procedimiento.

SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación y procedimiento.

I. Régimen jurídico aplicable.

El acto cuya declaración de nulidad se pretende es una Resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental del año 2003, por la que se alza la orden de suspensión de las obras de ampliación del puerto deportivo.

El régimen sustantivo de la nulidad aplicado al indicado acto administrativo sería el contemplado en la normativa vigente al momento de su dictado, esto es, la LPAC de 1992, cuyo artículo 62 establecía las causas de nulidad en términos idénticos a los del actual artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

En consecuencia, el análisis de la concurrencia o no de las causas de nulidad invocadas en el procedimiento habrá de referirse al artículo 62 LPAC. También habrá que acudir a dicho texto legal para determinar las normas rituarias a seguir para la tramitación de aquél, pues eran las vigentes en el momento en que se ejercita la acción de nulidad que da inicio al procedimiento en el año 2004.

El artículo 102.1 LPAC establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado y previo Dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en su artículo 62.1.

     II. Legitimación activa.

     La legitimación activa se hace recaer por el artículo 102 LPAC en el interesado, concepto que ha de ser entendido en los términos en que lo describe el artículo 31.1 de la misma Ley y que otorga tal condición a quienes promueven el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

   Si bien carece la LPAC de un precepto similar al 19.1, letra c) de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), que reconoce de forma expresa legitimación a la Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar ante los órganos jurisdiccionales los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas, los amplios términos en los que se expresa el artículo 31 de la primera de las leyes citadas, permiten atribuir dicha condición a la Administración del Estado respecto del acto impugnado en el supuesto sometido a consulta.

   A tal efecto, las SSTS, Sala 3ª, de 29 de septiembre de 2010 y 24 de marzo de 2011-referidas a la determinación de si la Comunidad Autónoma ostenta legitimación activa para instar de una Entidad Local, por la vía del 102 LPAC, la nulidad de una disposición general emanada de esta última- señalan que tal legitimación existe, pues el legislador no ha excluido de los conflictos entre las Administraciones Públicas la revisión de oficio de forma expresa, como sí lo ha hecho con los recursos en vía administrativa (art. 44.1 LJCA). La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía, por su parte, afirma que "para el ejercicio de la acción prevista en el artículo 102 de la Ley 30/92, entendida como remedio procesal para que no se perpetúen las infracciones más graves del ordenamiento, es necesario ostentar un interés legítimo en el sentido en que ha sido interpretado por la jurisprudencia, y ello tanto se trate de particulares como de otra Administración distinta a la autora del acto, interés que no se identifica con el mero interés en la legalidad, ni con el ejercicio de potestades administrativas..." (Sentencia 2117/2015, de 23 de noviembre). Del mismo modo, ha señalado que la solicitud de revisión de oficio formulada por una Administración a otra sería posible en la defensa de situaciones jurídicas concretas, como actos de defensa del patrimonio o de titularidad de derechos e intereses legítimos, pero no, en atención a la mera defensa de la legalidad (así, Sentencia núm. 1233/2014, de 28 de abril, citada en nuestro Dictamen 78/2015).

   Trasladando esta doctrina al supuesto sometido a consulta, no cabe considerar que cuando el Estado insta a la Administración autonómica a declarar la nulidad de la Resolución de 9 de octubre de 2003 lo esté haciendo en ejercicio de un mero interés por la legalidad, sino que invoca de forma expresa su condición de titular del demanio marítimo terrestre sobre el que se asienta y despliega sus efectos la concesión y sobre el que se ejecutan las obras cuya suspensión se alza por el indicado acto administrativo.

   En efecto, el derecho o interés legítimo del que es portador la Administración en estos casos ha de identificarse con su capacidad para responder frente a las actuaciones de otras Administraciones Públicas que inciden directamente sobre el dominio público del que es titular, pues como se razona in extenso en el tantas veces citado Dictamen 13/2017, la adscripción del demanio a la Comunidad Autónoma no altera la titularidad dominical sobre dichos bienes públicos, que continúan perteneciendo al Estado, si bien su gestión y explotación quedan cedidas a la Administración autonómica.

   También la STSJ País Vasco, núm. 510/1999, de 10 de junio, declara que "el interés legítimo, (...) le viene dado a la Comunidad de Castilla y León no tanto por la hipotética afección al ámbito de las materias que son de su competencia, sino del provecho, utilidad o ganancia que de la nulidad pretendida pudiera, a su juicio, obtener en relación con la realización de las actividades propias de su competencia".

   De hecho, la STC 149/1991, alude a la existencia de intereses legítimos demaniales en el Estado cuando, al analizar la técnica de la adscripción del dominio público a las Comunidades Autónomas para posibilitar el ejercicio de las competencias de éstas sobre franjas de terreno de titularidad estatal, afirma que "el hecho de la adscripción no exonera a la Administración del Estado del deber de velar por la integridad del demanio y que, por tanto, es legítimo que la LC prevea cauces que le permitan conocer a tiempo si las obras de modificación proyectadas por una Comunidad Autónoma pueden llegar a producir una alteración importante del dominio, o influyen sobre la costa y pueden afectar a su regresión o distorsionan la dinámica del litoral (art. 42.2 y 44.2 y 3 LC). Salvaguardados estos legítimos intereses demaniales, queda agotada la intervención del Estado".

   En cualquier caso, y a mayor abundamiento, no hay que olvidar que, tanto en el ámbito específico de la normativa de costas como en el ambiental, se prevé incluso una acción pública o popular para exigir ante los órganos administrativos y los tribunales la observancia de lo establecido en dicha legislación sectorial, lo que relativizaría la exigencia de ese interés legítimo que destaca la jurisprudencia para reconocer legitimación activa a una Administración en el ejercicio de la acción de nulidad frente al acto emanado de otra distinta.

   En consecuencia, cabe considerar que la Administración del Estado ostenta legitimación activa para instar la revisión de oficio de la resolución impugnada.

   III. Legitimación pasiva y órgano competente para resolver.

   Corresponde la legitimación pasiva a la Administración regional, en la medida en que el acto administrativo impugnado es una resolución emanada de una Dirección General integrada en la organización administrativa de aquélla.

   En cuanto a la competencia para resolver el procedimiento de revisión de oficio, corresponde, según el artículo 33.1 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al Consejero competente en materia de medio ambiente, hoy el de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente.

IV. Procedimiento.

   Respecto al procedimiento de revisión seguido, cabe afirmar que, en general, se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 102.2 LPAC, constando en el expediente la solicitud y emisión del preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, los diversos trámites de audiencia concedidos y la solicitud del presente Dictamen.

   Ha de destacarse, en cualquier caso, la excesiva tardanza en tramitar el procedimiento de revisión de oficio, cuya duración máxima, conforme al artículo 102.5 LPAC era de tres meses. Dicha demora llevó a la Administración del Estado a recurrir en vía contenciosa la desestimación presunta de su solicitud, transcurriendo unos seis años hasta que recayó la STSJ Murcia 506/2010 que condenó a la Administración regional a admitir la solicitud de revisión de oficio y a tramitarla. No obstante, lejos de proceder a la inmediata ejecución de dicha sentencia, no será hasta más de tres años después, que se produzca la debida admisión a trámite y comience la instrucción del procedimiento, en la que a su vez se han invertido ya más de cuatro años.

   Ciertamente lo acontecido en el devenir de este procedimiento de revisión no puede considerarse un ejemplo de agilidad y eficiencia administrativa, sin que tampoco se hayan justificado en el expediente las razones de dicha demora; pero ello no puede derivar, como alega el concesionario, en la caducidad del procedimiento, toda vez que, aunque han transcurrido más de trece años desde que el 15 de octubre de 2004 el Estado instara ante la Administración regional la nulidad de la resolución impugnada, y más de cuatro desde que ésta admitiera a trámite la solicitud en ejecución de la Sentencia de 21 de mayo de 2010, la circunstancia de encontrarnos ante un procedimiento iniciado a instancia de parte excluye la posibilidad de la caducidad ex artículo 44.2 LPAC.

   En efecto, de conformidad con el artículo 102.5 LPAC, el transcurso del plazo legalmente establecido para la tramitación y resolución del procedimiento de revisión de oficio sin que se haya notificado al actor la resolución del mismo, produce como efecto que aquél pueda considerar desestimada su pretensión por silencio administrativo, sin que ello afecte a la obligación de la Administración regional de dictar resolución expresa que ponga fin al procedimiento, ex artículo 42.1 también de la LPAC.

   En el mismo sentido, el Dictamen 595/2014 del Consejo Consultivo de Andalucía, que considera que no cabe declarar la caducidad cuando el transcurso del plazo máximo de duración del procedimiento se produce en uno instado por una Administración frente a otra.

   Así lo entiende también, en fin, la propia Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Murcia, cuando en la sentencia de 21 de mayo de 2010, de constante cita, admite que la falta de resolución expresa en plazo por la Administración regional de la solicitud formulada por el Estado para que declarara la nulidad de la resolución de 9 de octubre de 2003 determinó la desestimación presunta de aquélla, no la caducidad, abriendo la vía a la impugnación jurisdiccional.

   Cabe considerar, en definitiva, que cuando la Administración del Estado solicita la declaración de nulidad de la resolución de 9 de octubre de 2003 asume una posición jurídica equivalente a la de un particular, que actúa ante la Administración competente en defensa de sus derechos e intereses legítimos. Adviértase que, al ejercitar su acción, el Estado no actúa investido de potestad o prerrogativa alguna de la que emane un acto administrativo con fuerza de obligar, sino que lo hace como mero titular de facultades dominicales sobre el demanio, que se dirige a la Administración competente para que sea ésta la que en ejercicio de su potestad de revisar de oficio sus propios actos declare la nulidad pretendida. No cabe entonces acordar aquí la caducidad del procedimiento prevista en el artículo 44.2 LPAC, que sólo opera en aquellos procedimientos iniciados de oficio por la misma Administración que dictó el acto que se pretende revisar, toda vez que la resolución impugnada no fue acordada por la Administración del Estado.

  V. De la conformación del expediente y de la documentación remitida.

El expediente remitido junto a la consulta no puede considerarse completo, toda vez que no contiene la acreditación documental de numerosos hitos del procedimiento y que constituyen antecedentes relevantes para este Dictamen.

En particular, resulta especialmente reprobable la ausencia del expediente que hubo de seguirse para dictar la resolución cuya revisión ahora se pretende, sin que conste tampoco entre la documentación remitida al Consejo Jurídico una copia de la resolución que pretende ser declarada nula.

No obstante, y sin dejar de advertir el incumplimiento que dichas omisiones constituyen del artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, y en orden a evitar una nueva dilación en la resolución del procedimiento que derivaría de la eventual solicitud a la Consejería consultante para que completara la indicada documentación, se procede a dictaminar sobre el fondo, toda vez que el Consejo Jurídico conoce los actos que integran el expediente omitido, pues constan copias de los mismos en el expediente correspondiente al procedimiento de revisión de oficio de la resolución del Director General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988, en el que recayó el Dictamen 13/2017.

TERCERA.- El acto objeto de revisión.

El acto cuya declaración de nulidad solicita la Administración del Estado es la Resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental, de 9 de octubre de 2003, por la que se alza la orden de suspensión de las obras de ampliación del puerto deportivo "Puerto Mayor", en La Manga del Mar Menor, en los términos expuestos en síntesis en el Antecedente Cuarto, apartado 11 de este Dictamen.

Considera el Consejo Jurídico que, con carácter previo al análisis de la eventual existencia de vicios de nulidad en el acto impugnado, es oportuno efectuar unas consideraciones acerca del escenario en el que aquél se dicta y cuáles son sus antecedentes, lo que permitirá caracterizar adecuadamente su verdadera naturaleza y la concurrencia o no de irregularidades en su dictado, para pasar con posterioridad a calificarlas en atención a sus efectos invalidantes, como causas de nulidad o de mera anulabilidad.

A tal efecto ha de partirse del requerimiento de suspensión de las obras que dirige el Director de la ARMAN al concesionario el 3 de abril de 1989. En él, en un único y lacónico párrafo y sin invocación de precepto alguno en el que se funde el exhorto, la Agencia se limita a requerir a la mercantil PUERTOMAYOR, S.A. "para que suspendan en el mismo día de la notificación de este acto obras de ampliación de un puerto deportivo que realiza esa empresa en el lugar de El Estacio de La Manga del Mar Menor (T.M. de San Javier). Y ello sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiera lugar".

La fundamentación jurídica ausente en este requerimiento se encuentra en el escrito que el mismo Director de la ARMAN dirige al Consejero de Política Territorial y Obras Públicas el 8 de febrero anterior, en el que manifiesta haber tenido conocimiento de la aprobación de la resolución de 16 de diciembre de 1988. Comunica a la indicada Consejería que el proyecto de construcción del puerto está sujeto al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) (art. 1 TRLEIA), y que, por mandato legal, el procedimiento de EIA ha de ser "previo a la adopción de cualquier resolución administrativa que se adopte para la realización o, en su caso, autorización de la construcción del puerto deportivo. Y, por supuesto, ello no se puede suplantar con la presentación por el titular del proyecto de un Estudio de Impacto Ambiental con posterioridad a la autorización de aquél". Además, se señalaba que el concesionario no había obtenido, ni tan siquiera solicitado, la autorización que la normativa regional sobre protección de aguas interiores (Decreto 74/1985, de 12 de diciembre) exigía con carácter previo a la que había de conceder el órgano competente en materia de puertos.

En consecuencia, solicitaba del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas la aplicación en todos sus extremos de la legislación reguladora de la Evaluación de Impacto Ambiental y de protección de aguas interiores en el expediente instruido para la ampliación del puerto deportivo, así como la declaración de nulidad de pleno Derecho de la resolución de 16 de diciembre de 1988.

Por tanto, la suspensión de las obras tiene como antecedente inmediato la resolución de 16 de diciembre de 1988, pues es con ocasión de su dictado que la ARMAN requiere, de una parte, al Consejero para que ajuste su actuación al ordenamiento jurídico, declarando la nulidad de la resolución de 16 de diciembre de 1988, y de otra, al concesionario para que paralice las obras. Y dichos requerimientos se efectúan en el ejercicio de las competencias que, como órgano ambiental, le confiere a la ARMAN la Ley de creación de la Agencia (Ley 10/1986, de 19 de diciembre) y, singularmente, el art. 9 TRLEIA, en cuya virtud "si un proyecto de los sometidos obligatoriamente a evaluación de impacto ambiental comenzara a ejecutarse sin el cumplimiento de este requisito, se suspenderá su ejecución a requerimiento del órgano administrativo de medio ambiente competente, sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiese lugar" (redacción vigente al momento en que se dicta la orden de suspensión de las obras).

El requerimiento de suspensión de las obras no somete dicha paralización a un plazo determinado, como tampoco lo hace la normativa ambiental reguladora de la EIA, de modo que como la causa de la suspensión no es otra que la ejecución de un proyecto sin haber sometido al mismo a la preceptiva EIA (ni haber obtenido la autorización exigida por la norma regional de protección de aguas interiores), cabe pensar que bastará con cumplir con este requisito para que pueda levantarse aquélla. Y así es, en efecto. Ahora bien, comoquiera que la evaluación ambiental ha de ser necesariamente previa a la aprobación del proyecto (art. 4 TRLEIA), no bastará para el levantamiento de la suspensión con someter el proyecto a dicha evaluación con posterioridad, sino que para poder realizar las obras en ejecución de aquél será necesario obtener un nuevo título habilitante (autorización del proyecto por el órgano sustantivo) en cuya tramitación se haya cumplimentado con carácter previo la EIA. Sobre la necesaria anticipación de la EIA a la aprobación del proyecto, su imposible subsanación a posteriori y sobre la nulidad del acto del órgano sustantivo por el que se aprueba el proyecto o se autoriza su ejecución anudada a su omisión, cabe remitirse a lo indicado en la Consideración Cuarta, II del Dictamen 13/2017 de este Consejo Jurídico.

Aplicado dicho razonamiento al supuesto sometido a consulta, se advierte que la suspensión de las obras portuarias se acuerda el 3 de abril de 1989 por el órgano ambiental (ARMAN) al conocer que aquéllas se estaban ejecutando sin haber sometido el proyecto -materialmente aprobado por la resolución de la Dirección General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988- a previa evaluación de impacto ambiental. La consideración de dicha omisión como insubsanable le lleva a requerir a la Consejería competente en materia de puertos para que deje sin efecto la indicada resolución -que de facto viene a autorizar la modificación de la concesión-, rechazando de forma expresa la solución apuntada en la propia resolución de la Dirección General de Carreteras y Puertos de conceder al concesionario un plazo para presentar un Estudio de Impacto Ambiental, que como documento técnico no es sino un trámite del procedimiento de EIA.

De donde se deduce que la suspensión acordada el 3 de abril de 1989 sólo podía levantarse cuando se hubieran cumplimentado los trámites ambientales de acuerdo con su normativa reguladora, es decir, con carácter previo a la obtención de una nueva autorización administrativa que aprobara la modificación del proyecto portuario, sin que bastara con la presentación de una Declaración de Impacto Ambiental 12 años después de la resolución que materialmente suponía la aceptación por la Consejería competente en materia de puertos de la modificación propuesta y la aprobación del proyecto en que aquélla se basaba. A tal efecto, cabe recordar que "el anteproyecto reformado de 1988 fue aprobado por la resolución de la Dirección General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988 sin que hubiera sido sometido a previa evaluación ambiental, sino que se fijó en el condicionado actualizado de la concesión, la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental en el plazo de tres meses. Resulta evidente, en consecuencia, que la resolución de 16 de diciembre aprobaba el proyecto suscrito en mayo de 1988, con arreglo al cual habrían de realizarse las obras a partir de ese momento (Condición 4ª de la concesión), sin que previamente dicho proyecto fuera sometido al trámite de evaluación exigido por la normativa ambiental. Cuando se aprueba la DIA sobre este proyecto de 1988, en mayo de 2000, se establecen en ella diversas condiciones -entre ellas el cambio de ubicación de la bocana del puerto- que determinan la redacción de un nuevo proyecto en 2001, que difiere del proyecto evaluado sin que conste que aquél fuera sometido a un nuevo trámite de evaluación ambiental ni que fuera finalmente aprobado por el órgano competente en materia de puertos" (Dictamen del Consejo Jurídico 13/2017).

La resolución objeto del procedimiento de revisión de oficio, de 9 de octubre de 2003, levanta la suspensión de las obras con fundamento en dos circunstancias que considera determinantes para alzar la medida impuesta. De una parte, la existencia de una sentencia firme (la STSJ Murcia 410/1996, de 22 de junio), que reconoce a PUERTOMAYOR, SA la situación jurídica individualizada derivada de la resolución de 16 de diciembre de 1988; de otra, la aprobación de las DIAs sobre el puerto y el dragado del Canal del Estacio, aprobadas en los años 2000 y 2002, respectivamente.

Ahora bien, ni la indicada sentencia sancionaba la legalidad y validez de la resolución de 16 de diciembre de 1988, cuyos efectos restablecía únicamente en atención a los defectos formales en que la Administración regional había incurrido al anularla, ni las indicadas DIAs resultaban suficientes para entender cumplido el requisito cuya ausencia determinó la suspensión.

Cabe concluir, entonces, que la paralización de las obras se levantó en el año 2003 sin que se llegara a cumplir el requisito cuya omisión había determinado que el órgano ambiental ordenara la detención de los trabajos y que no era otro que el sometimiento del proyecto a evaluación ambiental con carácter previo a su aprobación. Adviértase, además, que la suspensión que pendía desde 1989, tenía por objeto las obras correspondientes al proyecto reformado de 1988, pero cuando se alza dicha suspensión en el año 2003, las obras cuya ejecución se retoma ya no son las del proyecto de 1988, sino las correspondientes al de 2001, que si bien se ajustaba al condicionado ambiental establecido por la DIA dictada en el año 2000 en referencia al proyecto de 1988, no fue objeto de aprobación por el órgano sustantivo competente en materia de puertos.

CUARTA.- La causa de nulidad invocada por la Administración del Estado: acto dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (art. 62.1,e, LPAC).

   Para la Administración del Estado, la resolución impugnada es nula por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1, letra e) LPAC. Señala al efecto que dicha resolución permite al concesionario reiniciar las obras que habían sido suspendidas, pero dichas obras no son las inicialmente contempladas en la concesión, sino unas diferentes. Para poder acordar la reanudación de las obras, señala la actora, no bastaría con revivir la resolución de 16 de diciembre de 1988, sino que debería haberse tramitado el procedimiento previsto en la Ley regional de puertos para modificar la concesión. Entiende, en definitiva, que se ha obtenido un resultado práctico -una manifestación de conformidad de la Administración regional con las obras modificadas- que no se ha formado por el procedimiento legalmente establecido ni por el órgano competente (considera que lo sería el Consejo de Gobierno), de modo que, aunque se ha seguido un procedimiento, no sería el adecuado, produciéndose un acto mediante un iter diferente al legalmente establecido, lo que sería equiparable a la ausencia total de procedimiento. Además, de haberse seguido el procedimiento correcto, debería haberse recabado el informe preceptivo de costas, lo que no se hizo.

La alegación, sin embargo, no puede aceptarse. Para hacerlo sería necesario reconducir el acto cuya revisión se pretende, adoptado por el órgano ambiental, a una resolución sustantiva por la que se aprueba la modificación de la concesión portuaria, lo que sería tanto como obviar cuál es la verdadera naturaleza del acto impugnado, que no es otro que poner fin a una medida de suspensión de unas obras.

Contrariamente a lo alegado, el Consejo Jurídico entiende que la resolución que se impugna no es tanto el acto sustantivo que modifica la concesión, como pretende la Administración instante de la nulidad, sino que debería ser su consecuencia. Y decimos que "debería ser", porque lo cierto es que dicho acto sustantivo no existe. En efecto, como ya se ha indicado supra, la suspensión de las obras ordenada por el órgano ambiental sólo debería alzarse cuando se cumplieran los requisitos establecidos por la normativa reguladora de la EIA, lo que sólo podría alcanzarse mediante la modificación de la concesión, conforme al procedimiento legalmente establecido en la normativa regional de puertos y previa tramitación del preceptivo expediente de evaluación ambiental sobre el proyecto modificado. Y ya ha quedado sobradamente expuesto en este Dictamen y en el tantas veces citado 13/2017, que la resolución de 16 de diciembre de 1988 no era un título válido para entender que la concesión se había modificado en los términos en ella contenidos. Del mismo modo, tampoco lo era para amparar una suerte de modificación diferida de la concesión que la ajustara al proyecto de 2001.

Por ello, cuando en 2003 se alza la suspensión de las obras portuarias, se coincide con la Administración actora en que los trabajos se reanudan no conforme al proyecto original de los años 70 ni al de 1988, sino al presentado por el concesionario en el 2001, pero este resultado práctico no opera en la resolución impugnada un efecto tan drástico como el que se le pretende atribuir, mutando radicalmente la naturaleza del acto ambiental para convertirlo en resolución sustantiva que modifica la concesión.

Antes al contrario, el acto no deja de ser lo que es, una mera resolución del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma por la que se alza la suspensión de las obras y que se justifica en la aparente cumplimentación de las condiciones que permitirían acabar con la paralización de aquéllas. Es cierto que, como ya hemos indicado más arriba, la Dirección General de Calidad Ambiental realiza una errónea y desafortunada interpretación del alcance de dichas condiciones, pero ello no es suficiente para integrar la causa de nulidad invocada por la Administración del Estado, que se fundamenta en la tramitación de un procedimiento diferente al legalmente establecido para la modificación de la concesión, considerando que ésta es la verdadera naturaleza del acto dictado el 9 de octubre de 2003.

No obstante, y aunque como se ha dicho no quepa considerar que la resolución de alzamiento de la suspensión se dictara con la desviación de procedimiento alegada, lo cierto es que posibilita la reanudación de los trabajos careciendo del presupuesto fáctico necesario para ello, como es el adecuado cumplimiento de los requisitos cuya ausencia determinó la paralización de las obras de construcción del puerto.

Ciertamente, la carencia de dichos requisitos podría llevar a considerar, como hizo la primera de las propuestas de resolución formuladas por la Consejería consultante, la concurrencia de la causa de nulidad establecida por el artículo 62.1, letra f) LPAC, en cuya virtud serán nulos los actos por los que se adquieren facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición, pero la naturaleza del acto impugnado impide su aplicación. En efecto, tanto la doctrina como la jurisprudencia viene considerando que "para integrar esa causa de nulidad, la carencia de estos requisitos ha de ser esencial y determinante del nacimiento del derecho o facultad -v. gr., el otorgamiento de una concesión-, no pudiendo entenderse que tal previsión pueda ser aplicable a aquellos actos que no den lugar al nacimiento del derecho o facultad, sino que únicamente remueven el obstáculo existente al ejercicio de un derecho preexistente" (STSJ Andalucía (Granada) Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 4ª, nº 851/2013, de 11 de marzo). Y es que con el levantamiento de la suspensión de las obras, en rigor no se adquiere un derecho o facultad, sino que meramente se remueve un obstáculo para el ejercicio de una facultad o derecho preexistentes (el de construir el puerto deportivo para su posterior explotación), que ya fue otorgado a PUERTOMAYOR, SA por la concesión original.

Corolario de lo expuesto es que, cuando la resolución de 9 de octubre de 2003 alza la suspensión de las obras, al considerar que se cumplían los requisitos ambientales que habían determinado la paralización de los trabajos en 1989, incurre en una infracción del ordenamiento jurídico, pues la eficacia subsanatoria de la que pretende investir a las DIAs aprobadas en los años 2000 y 2002 no es ajustada a la legislación ambiental, pero en la interpretación estricta que demanda la aplicación de las causas de nulidad de pleno derecho, entiende el Consejo Jurídico que no llegaría a incardinarse en las más arriba indicadas.

QUINTA.- La causa de nulidad esgrimida por la propuesta de resolución: la comunicación de la nulidad ya declarada de la resolución de 16 de diciembre de 1988.

   I. La propuesta de resolución, tras descartar la causa de nulidad alegada por la Administración actora y siguiendo el parecer de la Dirección de los Servicios Jurídicos, entiende que procede declarar nulo el acto controvertido atendida su íntima vinculación y dependencia de la resolución de 16 de diciembre de 1988, por la que se prorroga el plazo de ejecución de las obras y se establecen nuevas condiciones al concesionario, de modo que la declaración de nulidad de esta resolución, ya acordada por la Administración regional, determina la transmisión de su invalidez a la de 9 de octubre de 2003, en interpretación a contario sensu de lo establecido en el artículo 64 LPAC.

Dispone el apartado 1 del indicado precepto legal, bajo la rúbrica "Transmisibilidad", que la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero, siendo generalmente admitido por la doctrina y la jurisprudencia la interpretación a contrario de dicha regla, para afirmar que la invalidez de un acto se transmite a aquellos otros que sean sucesivos y dependientes del acto declarado inválido (por todas, STS de 12 de noviembre de 2010).

Para que opere esta comunicación o transmisión de la nulidad de un acto a otro se requieren, en consecuencia, dos requisitos, a saber, que el uno sea sucesivo al otro en el procedimiento y que exista una dependencia del segundo respecto del primero declarado nulo, lo que lleva a la doctrina a fijar el criterio de la exigencia de una relación causal de un acto respecto al otro. Y dicha relación causal o de dependencia existirá bien cuando el acto posterior toma al nulo como presupuesto, bien porque inserta el contenido del acto nulo en el suyo propio. Ejemplo de aplicación jurisprudencial de este criterio es la STSJ Madrid, 488/2006, de 23 de marzo, que afirma la dependencia de una resolución respecto de otra a efectos de transmisibilidad de la invalidez, cuando aquélla "se funda expresamente" en la que ya ha sido anulada.

Asimismo, otro criterio que puede resultar útil para establecer la dependencia de un acto respecto de otro se basa en el principio de conservación positivado en el artículo 66 LPAC, de modo que se considerará independiente del acto nulo, y en consecuencia válido y conservable, aquel otro cuyo contenido se habría mantenido igual de no haberse dictado el anulado. A contrario sensu, será dependiente y por tanto nulo el acto cuyo contenido habría variado de forma sustancial o no se habría dictado de no existir el previo acto nulo, criterio que parte de lo establecido en el artículo 64.2 LPAC para la nulidad parcial de los actos y que conforme señala el Consejo de Estado en su Dictamen 728/1999, "opera con naturalidad al extender la nulidad radical a toda la convocatoria cuando la parte viciada "sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado", supuesto al que hay que equiparar aquel en que el acto hubiera también sido efectivamente dictado pero con un contenido diverso. En otras palabras, lo verdaderamente determinante es que la parte viciada sea trascendente en cuanto a la configuración del acto en el que se inserta, de forma tal que, excluida la parte viciada, el acto no se hubiera dictado o, como se dice, se hubiera dictado con un contenido o alcance distinto".

Acerca de la aplicación de este criterio para determinar la dependencia o no de un acto respecto de otro, en orden a la aplicación de lo establecido en el artículo 64.1 LPAC, la STS de 2 de octubre de 2012 (rec. 4873/2011), niega la existencia de la relación de dependencia que permitiría la transmisión de la invalidez entre un acto anulado y otro posterior por no haberse probado que el contenido de éste habría sido distinto si no se hubiese cometido la infracción que determinó la anulación del primer acto.

II. Para la correcta aplicación de los criterios expuestos al supuesto sometido a consulta, ha de partirse de las siguientes circunstancias:

a) La suspensión de las obras acordada por resolución de 3 de abril de 1989 tiene como causa y antecedente inmediato la aprobación de la resolución de 16 de diciembre de 1988, que amplía el plazo de ejecución de las obras, viene a aprobar el "proyecto" modificado del puerto presentado por el concesionario y establece como condición que por éste se presente un estudio de impacto ambiental en el plazo de tres meses.

b) La fundamentación jurídica que ampara la orden de paralización de los trabajos descansa en el artículo 9 TRLEIA, al considerar el órgano ambiental que por el competente en materia de puertos se había aprobado un proyecto que de forma preceptiva y previa a dicha aprobación había de someterse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, sin que éste se hubiera realizado. Dicha exigencia no podía sustituirse o subsanarse con posterioridad, por lo que rechazaba expresamente la condición incorporada en la resolución de 16 de diciembre de 1988 relativa a la presentación del estudio de impacto ambiental después de la aprobación.

Del mismo modo, advertía que el concesionario no había obtenido la previa autorización exigida por la normativa regional sobre protección de aguas interiores.

En consecuencia, solicitaba del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas la aplicación en todos sus extremos de la legislación reguladora de la Evaluación de Impacto Ambiental y de protección de aguas interiores en el expediente instruido para la ampliación del puerto deportivo, así como la declaración de nulidad de pleno derecho de la resolución de 16 de diciembre de 1988 (escrito de 8 de febrero de 1989 de la dirección de la ARMAN).

c) Tras anular en vía administrativa la Administración regional la resolución de 16 de diciembre de 1988, la STSJ 410/1996, de 22 de junio, deja sin efecto dicha anulación, por motivos estrictamente formales de inadecuación del procedimiento seguido para privarla de eficacia y sin entrar en el fondo del asunto, y reconoce al concesionario la situación jurídica individualizada derivada de la indicada resolución.

Recurrida en casación, la STS de 23 de julio de 2002 desestima el recurso y confirma la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Murcia.

d) PUERTOMAYOR ya había solicitado, el 24 de julio de 1997, la ejecución de la Sentencia 410/1996 y el consiguiente levantamiento de la suspensión de las obras ordenada por la ARMAN. Ante la negativa de la Administración insta su ejecución ante el TSJ de Murcia que, en auto de 20 de enero de 1998, deniega el levantamiento de la suspensión en cuanto que la situación jurídica reconocida al concesionario en la sentencia 410/96 no precisa medida judicial de ejecución alguna, sino que ha de ejercitarse por el propio concesionario conforme a los términos y condiciones establecidos en la propia Resolución de 16 de diciembre de 1988.

e) En julio de 1998, el concesionario solicita la tramitación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental que culmina con la publicación el 17 de mayo de 2000 de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) relativa al puerto. Dicha declaración es negativa al proyecto analizado y plantea, entre otros extremos, la necesidad de variar la ubicación de la bocana, lo que lleva al concesionario a presentar en el año 2001 un nuevo proyecto que así lo contempla.

f) Apenas tres meses después de publicarse la DIA sobre el dragado, el concesionario solicita de nuevo el alzamiento de la suspensión "en ejecución de la S.410/1996 del TSJ".

g) La suspensión de las obras portuarias se alza finalmente por resolución del Director General de Calidad Ambiental, de 9 de octubre de 2003.

Recuerda entre sus antecedentes que por Resolución de 3 de abril de 1989, de la ARMAN, se ordenó la suspensión de las obras, que la STSJ Murcia 410/1996 reconoció la situación jurídica individualizada derivada para el concesionario de la Resolución de la Dirección General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988 y que, con posterioridad, aquél solicitó la iniciación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental sobre el dragado y el puerto deportivo, dictándose las oportunas DIAs. Afirma la resolución que "en consecuencia, no procede seguir manteniendo en el mundo jurídico una suspensión que por la sentencia señalada debió alzarse, máxime cuando se han realizado las Evaluaciones de Impacto Ambiental del dragado y del puerto deportivo".

En su parte dispositiva, la resolución acuerda "alzar, dejando pues sin efecto, la suspensión (...) al haberse dictado sentencia firme sobre el objeto litigioso y haberse realizado las correspondientes evaluaciones de impacto ambiental sobre el dragado y el puerto deportivo".

Del iter expuesto y de los propios términos en los que se expresa la resolución impugnada no cabe sino concluir que ésta tiene como presupuesto necesario y fundamento a la resolución de 16 de diciembre de 1988, pues parte de su plena validez y eficacia en todos sus pronunciamientos, tanto en cuanto a la aprobación sustantiva del proyecto modificado como a la condición impuesta al concesionario de presentar un estudio de impacto ambiental posterior a dicha aprobación, dotando a esa actuación de valor subsanatorio del vicio implícitamente reconocido en la propia resolución de 16 de diciembre de 1988 consistente en no haber sustanciado el trámite de evaluación de impacto ambiental.

La constante referencia a la STSJ 410/1996 en la resolución de alzamiento de la suspensión así lo ratifica, pues aquélla no hace sino reconocer al concesionario la situación jurídica derivada de la resolución de 16 de diciembre de 1988, que había sido indebidamente anulada por la Administración, al utilizar un procedimiento inadecuado para privarla de efectos. Del mismo modo, el Auto del mismo órgano jurisdiccional de 20 de enero de 1998, vincula la suspensión de las obras a la resolución de 16 de diciembre de 1988 cuando afirma que la ejecución de la indicada sentencia y, en consecuencia, el levantamiento de la paralización de los trabajos que expresamente solicitaba el concesionario ante el órgano judicial, depende de que el concesionario haga efectivas las condiciones establecidas en dicha resolución.

Por otra parte, resulta evidente que de no haberse dictado la resolución de 16 de diciembre de 1988, esto es, de no haberse aprobado de forma irregular la modificación de la concesión sin el previo trámite de evaluación de impacto ambiental o de no otorgarse valor subsanatario a la iniciación de dicho trámite con posterioridad a la aprobación del proyecto, la de 9 de octubre de 2003 no se habría dictado o lo habría sido en otros términos diferentes.

Podría alegarse, en fin, que los actos en cuestión no son "sucesivos en el procedimiento" como exige el artículo 64.1 LPAC, si se parte de la consideración de la resolución de 16 de diciembre de 1988 como acto sustantivo por el que se aprueba el proyecto modificado del puerto y se modifica la concesión, mientras que la de 9 de octubre de 2003 sería un acto meramente incidental dictado por el órgano ambiental y ligado al cumplimiento de requisitos de este carácter, pero ello supondría desconocer la plena imbricación de los aspectos sustantivos y ambientales en los procedimientos en los que se exige el sometimiento de los proyectos a EIA. Así lo reconoce el Tribunal Supremo en Sentencia de 5 de febrero de 2013: "la decisión jurisdiccional, que anula las Resoluciones aprobatorias del Anteproyecto y Proyecto de la Presa, Azud y Trasvase, es conforme a lo establecido por el citado artículo 64 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , debido a la comunicabilidad de las causas de nulidad o anulabilidad, pues el Anteproyecto y Proyecto anulados no son independientes de la Declaración de Impacto Ambiental sino, por el contrario, completamente interdependientes, ya que aquéllos requieren que se haya llevado a cabo la previa Declaración de Impacto Ambiental y que ésta reúna los requisitos necesarios para cumplir la finalidad que le asigna el ordenamiento jurídico".

Cabe considerar, por tanto, que la resolución de 9 de octubre de 2003 se fundamenta en y toma como presupuesto necesario la de 16 de diciembre de 1988, por lo que ha de caracterizarse como dependiente de ésta. Ello determina que, una vez declarada la nulidad de la resolución de 1988, dicha invalidez y en su mismo grado se transmita a la de alzamiento de la suspensión de las obras en virtud de lo establecido en el artículo 64.1 LPAC.

SEXTA.- De los límites al ejercicio de las potestades revisoras de la Administración.

Advertido que la resolución impugnada está afectada de nulidad, procede ahora determinar si la revisión de oficio de dicho acto administrativo se ve impedida por la apreciación de las circunstancias que conforme al artículo 106 LPAC constituyen límites a la potestad de la Administración de dejar sin efecto sus propios actos.

En nuestros Dictámenes 302/2013 y 13/2017, recordábamos la doctrina sentada al efecto por otros órganos jurisprudenciales y consultivos. Así, el Consejo Consultivo de Andalucía en Dictamen 245/2010:

"El artículo 106 LPAC no es una norma interpretativa para restringir la apreciación de las causas de nulidad, sino una norma dirigida a limitar una potestad administrativa conectada con la causas de nulidad; potestad bien singular y exorbitante porque supone la de remoción de actos firmes por la propia Administración revisora (...) los límites a la potestad revisora no ignoran la existencia de los efectos de la nulidad, sino que pretenden atemperarlos. De ahí la referencia a la ponderación de las circunstancias concretas, y a estándares abstractos como la buena fe o la equidad, típicos de un sistema que atempera las consecuencias rigurosas en la aplicación de la Ley, cuando concurran motivos suficientes.

En tercer lugar, es claro que el artículo 106 de la Ley 30/1992, exige también una interpretación mesurada, pues en caso contrario acabaría convirtiéndose en un portillo de escape a las consecuencias de la nulidad, máxime si se considera que el legislador ha de sancionar con nulidad sólo las infracciones de invalidez extremadamente graves y el intérprete ha de aplicarlas, a su vez, prudentemente.

Ahora bien, no es menos cierto que el legislador ha consagrado en esta materia una solución contraria a la efectividad de la nulidad, y que al conceder esa posibilidad (sin perjuicio de la insanabilidad de la nulidad), y con prescripciones tan generales es claro que ha pretendido dotar al artículo 106 de un espacio de aplicación que debe ser identificado en función de las circunstancias presentes en cada caso.

El significado institucional del precepto en cuestión lo aclara el Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de enero de 2006 (entre otras que participan de la misma fundamentación) al subrayar que "la revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro".

Como bien apunta dicha sentencia, "el problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto".

La única manera de compatibilizar estos derechos, precisa la referida sentencia, es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos" y en este plano, dada su redacción, "parece evidente que la decisión última sobre la procedencia o no de la aplicación del artículo 106 dependerá del caso concreto y de los bienes jurídicos en juego...".

La Comisión Jurídica Asesora de Aragón, por su parte, en Dictamen 2/2006, dirá que el artículo 106 LPAC supone "una saludable precaución en relación a ejercicios de la facultad de revisión de oficio que pudieran considerarse abusivos, ya que el teórico ejercicio sin plazo de la acción de revisión puede mostrarse contrario a los principios de buena fe y hasta de correcta eficacia en el funcionamiento de la Administración".

Afirma el Tribunal Supremo que "cuando concurren las circunstancias excepcionales previstas en el artículo 106 de la Ley 30/1992 lo que procede es excluir la revisión y consecuentemente la declaración de nulidad del acto, pero si el tribunal considera que la acción de revisión ha sido ejercida correctamente y procede declarar la nulidad de pleno derecho del acto en cuestión, lo que no puede hacer es limitar los efectos de la nulidad apreciada desproveyéndola de toda consecuencia jurídica (...) Es el ejercicio de la acción de revisión lo que puede limitarse ("no pueden ser ejercitadas") por razones excepcionales, sin que los límites de la revisión previstos en el artículo 106 de la Ley 30/1992 se extiendan, tal como parece entender el tribunal de instancia, a los efectos de la nulidad previamente declarada" (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 3ª, de 11 de enero de 2017).

En el supuesto objeto del presente Dictamen, las circunstancias del caso impiden considerar que concurren motivos para la aplicación del artículo 106 LPAC, destacando ante todo los siguientes factores:

1. El transcurso de un importante lapso de tiempo desde que se dictó el acto cuya revisión se pretende puede determinar que su declaración de invalidez afecte seriamente al principio de seguridad jurídica proclamado por el artículo 9.3 CE y puede violar la confianza legítima de los ciudadanos en la Administración. El plazo a considerar para que el ejercicio de la revisión sea tenido por abusivo (por resultar contrario a  la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes) variará en función de las circunstancias concurrentes, sin que sea factible efectuar determinaciones apriorísticas, ni debe realizarse su apreciación por referencia a los plazos de prescripción o caducidad, cuyo vencimiento puede dar lugar a la concurrencia de otros límites de la revisión como la prescripción de acciones a que también se refiere el artículo 106 LPAC.

En la apreciación de esta circunstancia ha de atenderse a diversos extremos, como son la actitud pasiva o activa de quien insta la revisión, así como la pervivencia o no en el tiempo de la eficacia del acto objeto de dicha revisión, factores que han sido considerados por el Consejo de Estado a la hora de ponderar la concurrencia de los límites de la revisión y si debe preponderar el principio de legalidad de la actuación administrativa o el de seguridad jurídica.

a) Así, el Dictamen del Consejo de Estado evacuado en el expediente 1118/2014, afirma que "la consideración del tiempo transcurrido, al que se refiere el mencionado artículo 106, puede ser determinante "cuando el interesado, con un completo conocimiento de los hechos determinantes de la nulidad administrativa que pudiera beneficiarle, mantiene una injustificada pasividad durante un dilatado periodo de tiempo" (Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2009). Por otro lado, la apreciación de mala fe en la posición del particular depende de que pueda presumirse la posibilidad de conocimiento de la ilegalidad del acto administrativo durante un largo periodo de tiempo y la actitud pasiva ante dicha causa de invalidez (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2012)".

En el supuesto ahora sometido a consulta, la actitud del Estado, que asume la posición actora en la estimulación de las potestades revisoras de la Administración regional, no puede calificarse en absoluto como pasiva o negligente en la impugnación de la resolución combatida. En efecto, una vez dictada ésta el 9 de octubre de 2003, no fue notificada al Estado, de modo que éste sólo tuvo conocimiento de la reanudación de las obras como consecuencia de la denuncia efectuada por agentes del SEPRONA ya en abril de 2004. De hecho, el completo conocimiento del expediente por parte de la Administración del Estado no se produce hasta mayo de 2004, requiriendo sólo tres meses después (en agosto de 2004) a la Comunidad Autónoma para que procediera a dejar sin efecto las resoluciones de 16 de diciembre de 1988 y 9 de octubre de 2003. Rechazado tal requerimiento por la Administración regional en septiembre, el Estado insta en octubre la nulidad de las resoluciones por la vía del artículo 102 LPAC, dando inicio al procedimiento revisorio que es objeto del presente Dictamen.

A la luz de tales hechos, no puede calificarse la actuación del Estado como negligente o pasiva en la impugnación de la resolución, pues sólo transcurrieron unos pocos meses desde que tuvo conocimiento de la resolución hasta que instó ante la Administración regional la declaración de su invalidez.

b) Desde otra perspectiva, es necesario atender a la naturaleza del acto cuya revisión se pretende, pues el transcurso de un dilatado lapso temporal desde que el acto se dictó ha de valorarse de forma distinta en aquellos supuestos en que los efectos del acto son de tracto único (aquellos que agotan o consuman su eficacia con su ejecución en un único momento), frente a los de tracto sucesivo, cuya eficacia se desarrolla en el tiempo, uno de cuyos ejemplos paradigmáticos es el de los contratos de concesión de obra pública o de servicios, en los que las obligaciones y derechos de las partes se extienden en el tiempo exigiendo la realización de prestaciones y contraprestaciones durante toda la vida de la concesión.

En estos actos de tracto sucesivo, y mientras la eficacia del acto o la duración del contrato no se haya agotado, la apreciación del lapso temporal que puede constituir un límite a las potestades revisoras de la Administración se ve ampliamente condicionada por dicha circunstancia, negando el Consejo de Estado que opere el artículo 106 LPAC cuando se trata de revisar actos relativos a un contrato que "está plenamente vigente, sin que se trate de revisar situaciones pasadas o jurídicamente agotadas" (Dictamen recaído en el expediente 1077/2011). Por el contrario, en la aplicación de los límites legales a las facultades revisoras de la Administración se ha considerado en ocasiones que el agotamiento de las situaciones jurídicas nacidas del acto que se pretende revisar puede incardinarse en el término genérico "otras circunstancias" utilizado por el precepto legal. Así, por ejemplo, el Dictamen 30/2008 del Consejo Consultivo de Extremadura señala que "si bien debe procederse a la anulación de los actos administrativos cuando concurra alguna de las causas previstas en el artículo 62.1º de la Ley 30/1992, destruyendo así las situaciones jurídicas constituidas por los mismos, ya no será posible cuando éstas han desaparecido. Es decir, no sólo han agotado su eficacia los actos administrativos (los nombramientos en este caso) sino que además las situaciones o relaciones jurídicas derivadas de los mismos ya no existen, se han agotado también".

Por otra parte, ya ha señalado este Consejo Jurídico que del mismo modo que no es posible privar de efectos a unos actos que ya carecen de ellos, no lo es tampoco continuar con la revisión de oficio para la declaración de nulidad de pleno derecho, cuando se advierte que éste ha perdido su objeto al no permanecer ya en la vida jurídica los actos que se pretenden revisar, tal como dice la STS de 2 de junio de 2009, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 4ª (rec. 5/2007) con cita de sentencias anteriores (especialmente la de 10 de mayo de 2001, recurso de casación 3331/94), al afirmar que carece de objeto un procedimiento "en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia (así en Sentencias de 31-5-1986, 25-5-1990, 5-6-1995 y 8-5-1997)" (Dictamen 291/16).

A la luz de esta doctrina ha de considerarse que en la actual situación de la concesión la declaración de nulidad de la resolución de alzamiento de la suspensión de las obras tendría un efecto que podría calificarse de neutro. Y ello porque la nulidad de la resolución de 16 de diciembre de 1988, acordada por Orden del Consejero de Presidencia y Fomento de 16 de junio de 2017, habría dejado sin título sustantivo habilitante las obras que se pretendían realizar conforme al proyecto de 1988, las cuales, además, obtuvieron una declaración de impacto ambiental desfavorable; respecto a las del proyecto de 2001, su ejecución resultaría asimismo improcedente, toda vez que no consta que dicho proyecto haya sido autorizado ni se haya aprobado la modificación de la concesión para ajustarla al mismo.

De hecho, por Auto de 17 de junio de 2005 (confirmado por el Tribunal Supremo al desestimar el recurso formulado por el concesionario), el TSJ de Murcia, a instancias de la Administración del Estado, acuerda la suspensión parcial de las obras que hubieran de realizarse en la zona de dominio público marítimo terrestre, de titularidad estatal, y que obedecieran a modificaciones introducidas después de la concesión inicial, y en particular en los años 1988 y 2001, autorizándose las obras indispensables para la conservación de lo ya construido.

Probablemente estas circunstancias y la convicción acerca del limitado efecto práctico en la actualidad de la declaración de nulidad instada en el año 2004, estén en la base de la actitud de la Administración actora en la tramitación del procedimiento de revisión de oficio por ella incoado, que no ha hecho uso del trámite de audiencia concedido, pues ni ha solicitado obtener vista del expediente ni ha presentado alegación alguna.

No obstante, entiende el Consejo Jurídico que las circunstancias concurrentes no habrían de excluir la procedencia de la revisión en el supuesto de la consulta, toda vez que la resolución de alzamiento de la suspensión de las obras en tanto que afecta al conjunto de éstas, sin establecer las matizaciones introducidas por el Auto judicial posterior, y aunque aquélla ha visto muy reducidos sus efectos prácticos por el aludido pronunciamiento judicial, que delimita y precisa qué obras puede continuar ejecutando el concesionario y cuáles no, lo cierto es que permanece la resolución en la vida jurídica, lo que aconseja su declaración formal de invalidez.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta sometida a consulta, toda vez que procede revisar de oficio la Resolución de 9 de octubre de 2003, de la Dirección General de Calidad Ambiental, por la que se alza la suspensión de las obras portuarias, al estar viciada de nulidad, conforme se razona en la Consideración Quinta de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.