Dictamen nº 250/2018

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 24 de septiembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Fomento (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 17 de abril de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 80/18), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 24 de febrero de 2017, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración regional como consecuencia de los daños que dice haber sufrido en un vehículo de su propiedad cuando circulaba por la carretera de titularidad regional RM-514.

Según relata el reclamante, los hechos tienen lugar el 23 de octubre de 2016, a "unos 150 m de la rotonda de Brillytte (dirección Blanca)", donde se encontró con varias piedras en medio de la calzada que no pudo esquivar, pasando por encima de ellas y golpeando el cárter del motor. Poco después ha notado un ruido raro en el motor y, al llegar a su destino, ha comprobado que el coche perdía aceite, por lo que hubo de llamar a asistencia en carretera trasladando el coche al taller.

A continuación acude al cuartel de la Policía Local de Abarán, donde denuncia lo ocurrido.

Valora el reclamante los daños en 519,74 euros, cuyo resarcimiento solicita de la Administración regional.

Aporta, junto a la reclamación, los siguientes documentos:

a) Escrito de apoderamiento de dos letrados

b) Denuncia ante la Policía Local de Abarán, formulada el 23 de octubre de 2016,  que es del siguiente tenor literal:

"Sobre las 7:50 horas circulaba por la carretera RM-514 con mi turismo marca Smart ForFour con matrícula 08...H, aproximadamente a unos 200 metros de comenzar dicha carretera, que habían varias piedras en medio de la calzada y al no poder esquivarlas todas he pasado por encima de una piedra notando como rozaba en la parte de abajo de mi vehículo. Momento en que el vehículo ha comenzado a hacer un ruido extraño por lo que he parado más adelante y he visto que el vehículo estaba tirando aceite".

c) Informe de la Policía Local de Abarán que, tras relatar los hechos objeto de la denuncia, manifiesta que el interesado no se puso en contacto con la Policía en el momento de ocurrir los hechos, sino más adelante,  cuando se encontró a un agente y le solicitó indicaciones para poder llegar a su destino, en el Parque de Las Norias. En ese momento el agente advierte que el vehículo hacía un ruido raro en el motor y, al alejarse el mismo, observa cómo iba dejando un hilo de aceite en la calzada. Consta en el indicado informe que "personados en el lugar que nos indicó dicha persona, se observa cómo en la cuneta había varias piedras que se habían desprendido de la ladera existente en la zona por motivo de la lluvia, quedando en la calzada restos de piedra más pequeñas ante la inexistencia de malla o método de protección para evitar dichos desprendimientos. Se localiza un inicio de derrame abundante de aceite en la calzada el cual termina dentro del Parque de Las Norias junto al vehículo siniestrado".

El informe se completa con reportaje fotográfico del lugar del siniestro, constituido por una zona de la carretera flanqueada por taludes. En el reportaje también se aprecia la existencia de abundante aceite sobre la carretera y bajo el vehículo siniestrado.

d) Factura de un taller de reparación de automóviles por importe de 519,74 euros, expedida el 25 de octubre de 2016 a nombre del reclamante.

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería de Fomento e Infraestructuras, actuando en calidad de instructora, requiere al interesado para que aporte copia debidamente compulsada de diversa documentación, al tiempo que le informa de los extremos prescritos por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

Asimismo, solicita el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras y recaba de la Policía Local de Abarán el testimonio de las diligencias instruidas con relación a los hechos denunciados por el interesado.

TERCERO.- Remitida por la Policía Local de Abarán copia de las diligencias practicadas, constan los mismos documentos que ya fueron aportados junto a la reclamación por parte del interesado, quien a su vez cumplimenta el requerimiento efectuado por la instrucción, presentando la documentación e información que le había sido solicitada.

CUARTO.- Obra en el expediente informe del Parque de Maquinaria en el que se refleja que el valor venal del vehículo a la fecha del accidente era de 2.204 euros. Asimismo, se informa que en atención a la factura aportada "los daños reparados se corresponden con lo declarado en el accidente y se considera que se corresponden a la realidad en relación a la reparación efectuada al vehículo".

QUINTO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia, comparece un Letrado en representación del interesado y, con fecha 25 de julio de 2017, formula escrito de alegaciones. Entiende que, de conformidad con la documentación obrante en el expediente, han quedado acreditados los hechos en los que se fundamenta la reclamación así como la realidad del daño y lo ajustado de su cuantía.

SEXTO.- Con fecha 23 de marzo de 2018, la Dirección General de Carreteras evacua el informe solicitado por la instrucción.  Tras afirmar la titularidad regional de la vía en la que se produce el accidente se informa que el indicado centro directivo no tuvo constancia del siniestro salvo por las manifestaciones del reclamante.  Únicamente constan partes de incidencia por limpieza de arrastres por lluvia en la carretera, correspondientes a los días 19 y 20 de octubre de 2016. De modo que cuando se produjo el incidente, el día 23 de octubre, la carretera ya se había limpiado y no existía información de más desprendimientos en la zona. La carretera en cuestión es una carretera convencional que discurre toda ella a media ladera en la vega del río Segura, por lo que recibe todo el agua y los arrastres que llegan desde la cima. Existe señal de aviso de desprendimientos.

SÉPTIMO.- Concedido nuevo trámite de audiencia con fecha 27 de marzo de 2018, por medio de notificación electrónica, se produce su rechazo automático el 6 de abril.

OCTAVO.- El 10 de abril de 2018 la instrucción formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar que concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento defectuoso del servicio público de mantenimiento de carreteras y los daños producidos en el vehículo del reclamante. Se propone reconocer una indemnización de 519, 74 euros.

NOVENO.- Consta en el expediente que por el interesado se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación presunta de su reclamación, que se sigue ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 6 de Murcia, con número de Procedimiento Abreviado 30/2018. Consta, asimismo, el señalamiento de vista para el día 2 de octubre de 2018.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 17 de abril de 2018.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 LPACAP y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. El actor está legitimado para solicitar una indemnización por los daños materiales que alega, en su condición de propietario del vehículo accidentado, que se acredita mediante el permiso de circulación expedido a su nombre.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (Carretera RM-514), como se ha acreditado en el procedimiento.

II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP. Así, hay que recordar que el accidente tuvo lugar el 23 de octubre de 2016 y la solicitud de indemnización se presentó el 24 de febrero de 2017.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, si bien se aprecia que se ha sobrepasado en exceso el plazo de seis meses para su tramitación que se establece en el artículo 91.3 LPAPAC.

Asimismo, se advierte que en contra de lo preceptuado por el artículo 82.1 LPACAP, se confirió un trámite de audiencia cuando todavía no se había culminado la instrucción del procedimiento, lo que obligó a reiterar el trámite tras la recepción del informe de la Dirección General de Carreteras, contribuyendo así a una mayor dilación en la tramitación.

Por otra parte, la circunstancia de que se haya interpuesto por el reclamante el correspondiente recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de su reclamación no excluye la obligación de resolver expresamente el presente procedimiento (artículo 21.1 LPAC) y tampoco es óbice para que la Administración regional lo resuelva durante su sustanciación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 36.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues el interesado podría desistir o solicitar la ampliación del recurso a la resolución expresa.

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

De acuerdo con lo que se establece en este último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

De conformidad con dicho bloque normativo, con la constante jurisprudencia que lo interpreta y con la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho u omisión como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).

Asimismo, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.

Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.

Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

De ese modo, el nexo causal puede establecerse en este tipo de asuntos por la concurrencia de los siguientes motivos: a) por una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico; b) o por una situación de ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas, mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro.

En relación con la existencia de obstáculos en la calzada, ocasionados por el desprendimiento de piedras, tierra o de otros elementos, el Consejo de Estado ha reiterado en su Dictamen núm. 998/2008 (como también manifestó en los números 955/2001 y 950/2003, por ejemplo) "el carácter indemnizable de los daños sufridos con ocasión de la utilización de las vías públicas en caso de accidentes provocados por el desprendimiento de piedras provenientes de los taludes existentes en la zona contigua, al tratarse de un riesgo ordinario".

No obstante, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, también debe efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

El interesado solicita una indemnización equivalente al coste de reparación de los daños sufridos en su vehículo como consecuencia del impacto sufrido con unas piedras que se encontraban en la calzada de una vía de titularidad regional (RM-514) y que, según se desprende del informe de la Policía Local de Abarán, se habrían desprendido de la ladera existente en la zona por motivo de la lluvia, sin que la zona adyacente a la carretera esté dotada de malla u otro método de protección que pudiera evitar dichos desprendimientos. No consta acreditado que el reclamante circulara con exceso de velocidad o que la causa del accidente se debiera a una actuación inadecuada del propio conductor. De hecho, a la vista de las fotografías incorporadas al informe policial, se constata que el lugar del accidente es un tramo curvo, sin luz artificial y que en el momento del accidente (sobre las 7:50 horas de la mañana del 23 de octubre) debía de existir poca o ninguna luz natural.

Dichas fotografías, asimismo, revelan que la calzada discurre entre dos taludes con una pendiente muy pronunciada en los que son fácilmente apreciables los restos de las escorrentías del agua. La propia Dirección General de Carreteras afirma que hubo de limpiar la zona de arrastres provocados por las lluvias cuatro y tres días antes del siniestro y que, dado el trazado y la configuración de la vía, ésta recibe agua y arrastres de los terrenos elevados adyacentes cuando llueve.

Por otra parte, cabe considerar acreditada de forma suficiente la realidad del siniestro en las circunstancias de lugar y modo alegadas por el actor, toda vez que, si bien la Policía Local no acude al lugar de los hechos estando allí presente el vehículo dañado, sí lo hace de forma inmediatamente posterior y advierte la existencia de piedras en la cuneta y restos de ellas sobre la calzada, así como el inicio de un rastro de aceite que, tras seguirlo, finaliza junto al vehículo estacionado del reclamante.

Ya se ha señalado supra la obligación que incumbe a la Administración de conservar y mantener las vías de su titularidad en estado adecuado y libres de cualesquiera obstáculos, en orden a garantizar la seguridad de su uso por los ciudadanos, por lo que viene obligada a adoptar las medidas preventivas que sean adecuadas y a retirar de manera inmediata los obstáculos que caigan sobre la vía o, al menos, a señalizar circunstancialmente ese riesgo de manera conveniente para tratar de evitar que se produzcan accidentes, actuaciones éstas que no pueden considerarse adecuadamente cumplidas en el supuesto sometido a consulta. Y es que, si bien se efectuaron labores de limpieza de la carretera unos días antes del siniestro, no consta que en los comprendidos entre el 20 y el 23 de octubre y tras un período de intensas lluvias se realizaran labores de control o vigilancia de nuevos desprendimientos, en una carretera que, careciendo de medios mecánicos de protección de los taludes, los sufre de forma habitual, como se deduce de la existencia de una señal permanente que avisa de ello y del propio informe de la Dirección General de Carreteras.

Como ya se ha anticipado, la doctrina del Consejo de Estado reconoce la responsabilidad patrimonial de la Administración titular de la vía en los supuestos de accidentes debidos al desprendimiento de piedras procedentes de elementos constructivos de la vía, tales como los taludes o los túneles, que considera como un riesgo ordinario que la Administración está obligada a prevenir. Así, en el Dictamen 1301/2011, señala:

"Como ha venido reiterando el Consejo de Estado, la Administración debe extremar sus deberes de vigilancia y custodia de las autovías ante posibles amenazas de desprendimiento de piedras, mediante la colocación de redes o mallas que impidan tales desprendimientos, no bastando con la simple señalización de peligro. En caso contrario, la caída de piedras desde las laderas de la vía a la calzada o desde las paredes de un túnel constituye, de producirse un daño en alguno de los vehículos, un incidente que los particulares no tienen el deber jurídico de soportar (...) La caída de la piedra y su ubicación en la calzada es imputable a la Administración pública titular de la misma al no haber dispuesto los medios de protección suficientes para evitar los desprendimientos, al margen de las lluvias acontecidas en aquel momento, y al no haber cuidado de mantener la vía expedita, libre del obstáculo que suponía para ella la caída de piedras de grandes dimensiones procedentes del talud".

Si bien el texto transcrito se refiere a una autovía, el fundamento de dicha doctrina es igualmente aplicado por el Alto Órgano Consultivo a los accidentes acaecidos en vías convencionales (así, en los Dictámenes 2306/ 2010 y 522/2011, entre otros muchos).

A la luz de lo expuesto, procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Regional en la medida en que concurren todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula su nacimiento.

QUINTA.- Quantum indemnizatorio.

Declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración regional por el anormal funcionamiento del servicio de conservación de carreteras, procede declarar, asimismo, el derecho del actor a ser indemnizado en la cantidad solicitada (519,74 euros), toda vez que se ha acreditado la realidad y extensión del daño y el ajuste de dicha cantidad tanto con la mecánica de producción del accidente como con el coste ordinario de reparación, conforme se desprende de la copia de la factura aportada al expediente y del informe del Parque de Maquinaria.

Dicha cantidad habrá de ser actualizada conforme a lo establecido en el artículo 34.3 LRJSP.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación en tanto que aprecia la concurrencia de todos los elementos a los que el ordenamiento anuda la responsabilidad patrimonial de la Administración y acuerda indemnizar al interesado en la cantidad de 519,74 euros.

No obstante, V.E. resolverá.