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Dictamen nº 304/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de noviembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Fomento e Infraestructuras, mediante oficio registrado el día 28 de agosto de 2018, sobre consulta facultativa relativa a las normas urbanísticas provisionales de Cartagena (expte. 232/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El escrito de formulación de la consulta facultativa comienza exponiendo brevemente la situación que conduce a la aprobación de unas normas urbanísticas transitorias para el municipio de Cartagena, al amparo del artículo 145.4 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia (LOTU), y las dificultades que la iniciativa plantea. Indica que se trata de hacer frente a la situación creada por la anulación por los Tribunales de Justicia del Plan General de Ordenación Urbana de dicha ciudad, con el efecto de retornar a los Planes urbanísticos anteriores al anulado, que remontan en su concepción y determinaciones a un tiempo tan lejano que hace prácticamente imposible su aplicación presente. A ello se añade el evidente interés social en la existencia de una regulación que no entorpezca el desarrollo económico de la ciudad.
Sin embargo, continúa el escrito, no es fácil articular de forma coherente unas normas transitorias, pues se trata de una figura poco estudiada tanto doctrinal como jurisprudencialmente, que tiene la necesidad de respetar la Sentencia que anuló el Plan General de Ordenación Urbana de Cartagena, encontrándose con la dificultad de que el mencionado artículo 145.4 LOTU carece de desarrollo reglamentario.
Teniendo en cuenta ello, el escrito formula la consulta planteando las siguientes preguntas:
SEGUNDO.- La voluminosa documentación que acompaña a la consulta no reúne los requisitos del artículo 46.2 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de La Región de Murcia (que son necesarios aun cuando, como en este caso, se trate de una consulta facultativa), ocupa 3 cajas de archivo que contienen, en síntesis, lo siguiente:
- Primera caja: A) un ejemplar de la Norma Urbanística Transitoria de Cartagena, diligenciado el 21 de febrero de 2018 por el Jefe de Servicio Jurídico-Administrativo de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda. Lo integran una Memoria justificativa (4 caras de folio) y las Normas Urbanísticas Transitorias. Estas últimas se integran de una parte articulada y 4 anexos. La parte articulada se estructura en cuatro Títulos: el primero, "Normas generales", se compone de 4 capítulos, y un total de 19 artículos; el segundo, "Normas particulares aplicables en los ámbitos delimitados", se integra por 14 artículos y se descompone en 3 capítulos; el tercero, "Normas de protección del patrimonio catalogado", se compone de un artículo; y el cuarto, "Normas de protección ambiental", también de un solo artículo. Los anexos contienen, el I la relación de sectores que han sido urbanizados en ejecución del planeamiento incluidos en el ámbito de aplicación de las normas transitorias; el II, la relación de núcleos rurales incluidos en el ámbito de aplicación de las normas transitorias; el III, la delimitación de ámbitos correspondientes a suelo ordenado; y el IV, el catálogo de inmuebles protegidos.
B) Un segundo ejemplar de la Norma Urbanística Transitoria de Cartagena, diligenciado, sin fecha, por el Jefe de Servicio Jurídico-Administrativo de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda, señalando que contiene la propuesta de normas "una vez incorporadas al texto original las modificaciones oportunas, tras el correspondiente trámite de información pública (...) y sobre el que se solicitan las consultas".
C) Una carpeta que bajo la referencia nº de expediente 72/17, que lleva por título de asunto "Normas urbanísticas transitorias", contiene diversos documentos sobre comunicaciones e informes de diversas Consejerías y del Ayuntamiento de Cartagena, figurando entre ellos una memoria justificativa (sin fecha ni firma); una propuesta con membrete de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda dirigida al Consejero (sin fecha ni firma) promoviendo la aprobación de las normas transitorias; un informe conjunto de los titulares de los Servicios Jurídico-Administrativo, de Urbanismo, y de la Subdirectora General de Ordenación del Territorio, de 19 de febrero de 2018, descriptivo del contenido, del procedimiento a seguir, de los antecedentes judiciales y de las finalidad que se pretende; un informe de un Técnico-Consultor de la Secretaría General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras sobre la importancia socio-económica de Cartagena y su comarca, de 10 de julio de 2018; una memoria técnica sin fecha ni firma; y una memoria justificativa sin fecha ni firma.
Figuran también, como mero borrador, una propuesta con membrete de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda dirigida al Consejero, para aprobar la suspensión del PGOU de Cartagena en los sectores que relaciona; y una propuesta del titular de la Consejería al Consejo de Gobierno para aprobar las normas transitorias y la suspensión del PGOU de Cartagena, ya citada.
- La segunda y tercera caja contienen escritos de alegaciones de los números 1 a 16 la primera, y de los 17 a 64 la segunda.
TERCERO.- El 3 de septiembre de 2018 se registró en la Asamblea Regional una iniciativa legislativa consistente en una proposición de ley titulada de "aceleración de la transformación del modelo económico regional para la generación de empleo estable de calidad", compuesta de 38 artículos, 5 disposiciones adicionales, 1 derogatoria y 5 finales, que fue admitida a trámite el 6 de septiembre siguiente, y publicada en el Boletín Oficial de la Asamblea Regional el día 10 de septiembre. A través del Título Segundo de la misma, bajo la denominación de "Intervención Urbanística y Medioambiental", se articulan diversas modificaciones a la LOTU y, fruto de la tramitación parlamentaria de la iniciativa, resultó admitida la enmienda de adición número IX-22137 referida al artículo 145.4 LOTU (Boletín Oficial de la Asamblea Regional del día 16 de octubre de 2018) que, finalmente, es aprobada el 18 de octubre de ese año y publicada en el citado Boletín Oficial el día 10 de noviembre de 2018 como Ley 10/2018, de 9 de noviembre, de Aceleración de la Transformación del Modelo Económico Regional para la Generación de Empleo Estable de Calidad (art.22.Nueve).
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), se solicita por la autoridad consultante que se emita un dictamen facultativo, por considerar que tal es la calificación que procede al no estar prevista en el ordenamiento la consulta de una manera expresa y preceptiva.
SEGUNDA.-Momento procedimental de la consulta y alcance de la función consultiva. Posición institucional del Consejo Jurídico.
I. La primera cuestión a considerar consiste en dilucidar el contenido y alcance que puede tener el presente Dictamen, al recabarse con carácter facultativo y en el seno de un procedimiento inconcluso, cual es el tendente a la aprobación de la normativa que haya de aplicarse transitoriamente en el municipio de Cartagena, según prevé el artículo 145.4 LOTU. Tal procedimiento, sin entrar a su examen, está a falta de diversos trámites, en especial del informe que ha de emitir la Dirección de los Servicios Jurídicos, ya que dichas normas transitorias, como su propio nombre indica, constituyen una disposición que ha de aprobar el Consejo de Gobierno, según el precepto citado y, en consecuencia, están sometidas al informe preceptivo de la Dirección de los Servicios Jurídicos establecido por el artículo 7.1,f) de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de asistencia jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Tampoco consta entre la documentación remitida el informe del Servicio Jurídico de la Consejería proponente, preceptivo a tenor de lo que establece el artículo 10.1,d) del Decreto n.º 42/2005 de 6 de mayo, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (vigente, a tenor de lo que establece la disposición transitoria primera del Decreto n.º 52/2018, de 27 de abril, por el que se establecen los Órganos Directivos de la Consejería de Fomento e Infraestructuras).
En efecto, las normas transitorias (NNTT) se fundamentan en el artículo 145.4 LOTU, que se refiere a ellas a la hora de regular la elaboración de los Planes Generales Municipales de Ordenación, dentro del Título VII, denominado "Planeamiento urbanístico municipal", Capítulo III, "elaboración de los planes". Participan de la naturaleza normativa del planeamiento, considerándose como un "plan reducido" que tiene el valor normativo sustitutorio de los Planes Generales de Ordenación Urbana (condición que comparte con las normas subsidiarias), con finalidad ordenadora. Conforme a ello, y sin que sea necesario extenderse más, ya la STC 56/1986, de 12 de mayo, dijo que "los planes forman parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos (artículo 9.1 Constitución)", y así, los instrumentos de planificación territorial son calificados como normas jurídicas reglamentarias, puesto que su contenido determina la futura utilización del suelo, establecen limitaciones, se articulan jerárquicamente, pueden ser objeto de impugnación directa o indirecta y, para su entrada en vigor, deben sus normas ser objeto de publicación íntegra (STS, Sala 3ª, de 6 de noviembre de 2000), características todas ellas predicables de las NNTT. De los restantes instrumentos urbanísticos se separa en cuanto a su carácter transitorio, que mediatiza su contenido y define su alcance, pero no afecta a su naturaleza normativa ni a su posición como parte del ordenamiento jurídico. En definitiva, desde una perspectiva de realismo jurídico lo que importa no es tanto la denominación formal del instrumento jurídico sino su naturaleza, finalidad y contenido real (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de mayo de 2008, rec. cas. 5748/2005, citada por la STS, de igual Sala, de 9 de marzo de 2011, rec. cas 3037/2008).
Ese indudable carácter normativo hace que las NNTT estén comprendidas en el ya mencionado artículo 7.1,f) de la Ley 4/2004, según el cual, "corresponde a la Dirección de los Servicios Jurídicos emitir dictamen fundado en Derecho, con carácter preceptivo, en los siguientes asuntos: f) Proyectos de disposiciones generales competencia del Consejo de Gobierno".
II. Siendo ello así, también es necesario recordar que el Dictamen del Consejo Jurídico, preceptivo o facultativo, es siempre el último en el procedimiento, porque "los asuntos sobre los que haya dictaminado el Consejo no podrán ser sometidos a dictamen ulterior de ningún otro órgano o institución de la Región de Murcia" (art. 2.4 LCJ), prescripción ésta acorde con el carácter del Consejo de superior órgano consultivo en materia de Gobierno y de Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (art. 1.1 LCJ), posición jurídica que quedaría alterada si un Dictamen facultativo se insertara en un procedimiento sin instruir completamente, como es el caso. Sobre ello tiene dicho el Consejo Jurídico que el mencionado artículo 11 LCJ atribuye a las autoridades que cita la potestad de activar el proceso de la función consultiva con el fin de obtener una opinión sobre asuntos en los que no está prevista por el ordenamiento la consulta preceptiva, pero sin perder la perspectiva de que el Consejo Jurídico, en cuanto órgano consultivo que sustituye al Consejo de Estado, es una institución de la Comunidad Autónoma, siendo su posición la de "superior" órgano consultivo de ésta (art. 1.1 LCJ) (Dictamen 123/2016).
Por ello, el Consejo Jurídico ha puesto de relieve ya en anteriores ocasiones que "la potestas de preguntar, igual que cualquier otra en un Estado de Derecho, se ve condicionada por el conjunto del Ordenamiento Jurídico, que modula su ejercicio. La naturaleza, competencias y régimen jurídico de los entes y órganos que conforman el conjunto del sector público, según se concreta en las respectivas normas reguladoras, compone un sistema caracterizado por la distribución funcional y, cada órgano, en el ejercicio de sus competencias, tiene que ser consciente de los límites de las mismas, para no interferir el funcionamiento de los demás alterando el normal desenvolvimiento de sus funciones" (Dictamen 326/16). A tal fin, el artículo 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que la competencia "es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes".
La consulta facultativa, también ha dicho este Consejo en anteriores ocasiones (Memoria del año 2014), no puede trastornar el sentido de la intervención del Consejo Jurídico, tal como está previsto en el ordenamiento, ni puede significar que se reste eficacia a la intervención preceptiva de órganos informantes, como es aquí el caso de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del Servicio Jurídico de la Consejería consultante.
Por tanto, que la consulta facultativa se formule en el seno de un procedimiento del que no es aislable y que, además, tal procedimiento no haya concluido, es una circunstancia que dificulta en gran medida la emisión de un Dictamen que necesariamente ha de preservar la intervención preceptiva del Servicio Jurídico de la Consejería consultante y del también preceptivo y, en este caso, determinante, de la Dirección de los Servicios Jurídicos, con su plena cognición, so pena de vaciar de contenido e infringir lo establecido en el citado artículo 7.1,f) de la Ley 4/2004, y en el 10.1,d) del Decreto n.º 42/2005, ya citado también.
Ello se traduce en que el Dictamen va a tratar las cuestiones planteadas dando por sentado que, por sus circunstancias o naturaleza, entiende la autoridad consultante que la opinión del Consejo es necesaria para formar su criterio a la hora de proseguir el curso ordinario del procedimiento para elevar al Consejo de Gobierno una propuesta sobre un asunto de tanta trascendencia social y administrativa como las NNTT para el municipio de Cartagena. No obstante, por lo dicho, las respuestas se han de dar incidiendo lo menos posible en el campo de acción que corresponde al Servicio Jurídico de la Consejería y a la Dirección de los Servicios Jurídicos, y han de ceñirse a cuestiones particulares de interpretación, no pudiendo abarcar la globalidad de la materia ni agotar el total de conclusiones, sino que su finalidad es aportar las bases de la interpretación jurídica de la materia, las cuestiones de derecho, para así posibilitar que la Consejería consultante pueda proseguir el curso de la instrucción y le permita extraer las deducciones concretas que al asunto particular correspondan.
En cualquier caso, el Consejo Jurídico quiere expresar que estas consultas sólo son posibles en casos excepcionales, y que la pauta de actuación ortodoxa ha de ser cumplir las previsiones normativas sobre la completa instrucción del procedimiento antes de acudir potestativamente al Consejo Jurídico, especialmente cuando está ordenada la preceptiva intervención de la Dirección de los Servicios Jurídicos, cuyo cualificado parecer debe ser bastante para ilustrar en asuntos como el presente, que tienen su origen en un proceso judicial en el que fue parte la Administración regional representada por los Letrados de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
III. Para concluir esta reflexión sobre el procedimiento ha de señalarse que, estando ante una norma de elaboración regional y a aprobar por el Consejo de Gobierno, han de aplicarse las previsiones procedimentales del artículo 53 LPCG, lo cual requiere la elaboración de una Memoria de Análisis del Impacto Normativo (MAIN), así como cumplimentar los trámites allí indicados. La MAIN servirá para dar cabida a los complementos de motivación del procedimiento de elaboración de las NNTT que resultan de lo expuesto en la siguiente Consideración. Así mismo, se está ante la oportunidad de completar el procedimiento para que por la Consejería se termine de perfilar la propuesta al Consejo de Gobierno, que hoy no alcanza ese carácter, ya que es un mero borrador, síntoma de las inseguridades que motivan el planteamiento de esta consulta.
TERCERA.- Sobre el objeto de la consulta.
I. La necesidad o no de evaluación ambiental estratégica de las NNTT.
Se trata de una cuestión que la consulta califica de controvertida, y argumenta la duda en que las normas no clasifican suelo ni hacen urbanizable nada que no lo fuera con anterioridad, porque ello estaría fuera de su propia función, lo que parece excluirlas de la necesidad del trámite ambiental. No obstante, dice la consulta, la duda surge por dos razones, siendo la primera la vis expansiva que la evaluación ambiental tiene en nuestro derecho (siendo innumerables las sentencias judiciales que anulan actuaciones urbanísticas por no haberse realizado evaluación ambiental, ya sea simplificada u ordinaria), y la segunda que la necesidad de la evaluación ambiental se hace girar sobre la existencia del concepto de plan, proyecto o programa previo, como presupuesto de hecho, mientras que las NNTT nacen directamente del artículo 145.4 LOTU, por lo que existen razones para pensar que nos encontramos ante una norma jurídica y no ante un plan o proyecto.
Desde luego es acertada la apreciación que advierte en las NNTT las características de una norma jurídica, aspecto que comparte este Consejo como ha quedado antes dicho, al afirmar que su indudable carácter normativo hace que las NNTT estén comprendidas en el ya mencionado artículo 7.1,f) de la Ley 4/2004. Las NNTT participan de la naturaleza normativa del planeamiento, aunque no constituyen una ordenación integral del territorio y, como así ha venido a ser reconocido por innumerables sentencias del Tribunal Supremo para las normas subsidiarias, tienen el valor normativo sustitutorio de los Planes Generales de Ordenación Urbana, lo que las hace participar de semejante naturaleza ordenadora (STS, de 20 diciembre 1991 Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Rec. núm. 691/1990).
Ello explica que a las NNTT le es aplicable la doctrina y jurisprudencia sobre los planes y su posición en el sistema de fuentes, ya tratada por este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes y en la Memoria del año 2004, según recordaba el Dictamen 99/2018. Conforme a ello, los instrumentos de planificación territorial son calificados como normas jurídicas reglamentarias, (STS, Sala 3ª, de 6 de noviembre de 2000), aunque resulta imprescindible señalar que la equiparación de los instrumentos ordinarios de planificación a las disposiciones que proceden de la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno, titular natural de la misma, no es posible sostenerla en sentido absoluto hasta el punto de su igualación, ya que, como es tradicional y así reconoce la jurisprudencia, el ordenamiento jurídico urbanístico se configura en una estructura bifásica en la que las normas de carácter general y abstracto -las leyes del suelo y sus reglamentos- se remiten al planeamiento para lograr una concreción espacial de sus criterios que llega a definir el estatuto jurídico de cada parcela de terreno creando, a su vez, el marco físico para la convivencia (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 13 de julio de 1990, y STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 31 julio 1991).
Así, el carácter normativo de los instrumentos urbanísticos debe matizarse en el sentido de que, como también ha puesto de relieve la doctrina, la existencia del plan de urbanismo supone, de alguna forma, una superación del esquema clásico de la teoría de las fuentes: el plan, por la vía de la subsunción, no establece regulaciones generales y abstractas, sino que, más propiamente, adapta y concreta las previsiones generales y abstractas de las Leyes y Reglamentos urbanísticos a las características y peculiaridades singulares del espacio físico que ordena. Por otro lado, esta misma labor de integración sucesiva de la ordenación urbanística que por remisión de la Ley realizan los planes, hace que algunas de sus determinaciones asuman, propiamente, los caracteres de actos de aplicación de aquella ordenación, lo que explica que los Planes produzcan, junto a los efectos típicos de las normas, algunos otros que son más propios de los actos administrativos. Como consecuencia de ello, en las NNTT concurre la cualidad de ser simultáneamente normas reglamentarias e instrumentos de planificación urbanística.
Sentado lo anterior, la regulación estatal básica de la evaluación ambiental se encuentra recogida en la actualidad en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre de evaluación ambiental, que regula en el mismo texto legal tanto la evaluación estratégica de planes y programas como la evaluación ordinaria de proyectos.
En su artículo 6 establece que serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los "planes y programas", planteándose si las NNTT, en la medida en que no son formalmente un plan, estarían incluidas en ese ámbito. La respuesta no ha de estar condicionada por la denominación formal de la disposición, sino por sus efectos, es decir, por su contenido. Partiendo de que aunque no sea un plan urbanístico, sí produce los efectos del mismo y, por tanto, encaja en el concepto material de plan contenido en el precepto, estaríamos ante una respuesta afirmativa, posición más sostenible que la contraria, y más a la vista de las excepciones reguladas por el artículo 8.1 de la misma, que de forma clara inducen a pensar que en el 6 están incluidos toda clase de planes urbanísticos.
Hay que advertir el cambio de paradigma en la consideración ambiental del proceso de ordenación territorial y urbanístico y que tiene su culminación a partir de la Ley 21/2013, pues todos los planes de ordenación territorial y de urbanismo están sometidos a evaluación ambiental estratégica, ya sea en su modalidad de evaluación ordinaria o simplificada; por pequeños que sean, tienen que ser sometidos, al menos, a evaluación estratégica simplificada. Es precisamente la evaluación simplificada la que determina si el plan tiene, o no, efectos significativos en el medio ambiente y, por ello, si estaría, o no, sujeto a evaluación ordinaria. Todo ello, además, ha de valorarse teniendo en cuenta la doctrina constitucional recaída en relación con el objeto y la finalidad de la evaluación de impacto ambiental de proyectos, así como respecto de la naturaleza de este instrumento de tutela ambiental (por todas, STC 53/2017).
No obstante, ésta ha sido una tendencia progresiva, y ya antes de la citada Ley 21/2013 la jurisprudencia había llegado a la conclusión de que incluso aun cuando se tratara de una modificación de los planes urbanísticos que pudiera considerarse menor, no debe dejar de exigirse en todo caso el correspondiente pronunciamiento del órgano ambiental competente acerca de la innecesariedad de la evaluación ambiental (así, por ejemplo, STS, Sala de lo Contencioso, de 29 de junio de 2017, rec. 3704/2015).
Ese marco de rigor ha sido acentuado por la STC 109/2017, Pleno, de 21 de septiembre de ese año, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Presidente del Gobierno contra diversos preceptos de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. La sentencia conecta los artículo 6 y 8 de la Ley 21/2013, ya citada, con el 149.1,23ª, CE, de acuerdo con el cual al Estado corresponde la competencia sobre "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección", resultando de la misma que del contenido básico de competencia estatal se infiere que para el Tribunal Constitucional todo plan urbanístico o programa "relativos a sectores materiales con incidencia medioambiental", debe contar con tal evaluación.
A partir de este poco discutible parámetro de constitucionalidad, la normativa autonómica ha de interpretarse, como recuerda el TC, en los términos más acordes con el bloque de constitucionalidad, es decir, se ha de llevar a cabo una interpretación de la ley de conformidad con la CE, ya que del principio de conservación de las normas jurídicas y del principio de seguridad jurídica resulta que las leyes aprobadas ostentan, a priori, una presunción de legitimidad. La aplicación de la ley ha de practicarse buscando aquella interpretación que más se ajuste a los principios constitucionales, para lo que será preciso explorar las posibilidades interpretativas del precepto, porque si hubiera alguna que permitiera salvar la primacía del sistema constitucional de distribución de competencias, es decir, de la Constitución, resultaría procedente una exégesis del mismo de acuerdo con las demandas del principio de conservación de la ley (STC 29/2018, de 8 de marzo, y las en ella citadas).
Esta es la perspectiva desde la que se debe examinar, en este momento y teniendo en cuenta el contenido de la consulta, el artículo 145.4 LOTU, tras la nueva redacción dada por la Ley 10/2018 que, a este respecto, establece lo siguiente:
"Este régimen jurídico, que se concretará en unas normas transitorias, no tendrá la consideración de instrumento de planeamiento a efectos urbanísticos ni ambientales cuando no realicen modificación alguna en la clasificación prevista en el planeamiento y, de acuerdo con la normativa ambiental básica, no establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, por referirse exclusivamente a: a) suelo urbano; b) suelo urbanizable que haya iniciado el proceso urbanizatorio; c) los núcleos rurales".
La literalidad del precepto llama a su conciliación con la normativa básica (arts. 5.2, 6 y 8 Ley 21/2013), tal como expresamente reclama ("de acuerdo con la normativa ambiental básica"), para lo cual requiere despejar dos incógnitas: a) Que las NNTT no realicen modificación alguna en la clasificación prevista en el planeamiento; b) que de acuerdo con la normativa ambiental básica no establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, por referirse exclusivamente: 1) suelo urbano; 2) suelo urbanizable que haya iniciado el proceso urbanizatorio; 3) los núcleos rurales.
La cuestión suscitada es, entonces, cómo se atiende el requerimiento de la legislación básica de disipar la duda sobre los efectos ambientales de las NNTT, ciñéndose éstas al contenido prefigurado por la nueva regulación legal, para lo cual se precisará, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 21/2013, que se sometan a evaluación ambiental estratégica y sea el órgano ambiental el que esclarezca el alcance de tales efectos, ya que, como ha quedado dicho, es precisamente la evaluación simplificada la que determina si el plan tiene, o no, efectos significativos en el medio ambiente. Con esta interpretación se respeta el ámbito de las excepciones a la evaluación ambiental reguladas con carácter básico por el artículo 8.1 de la citada Ley 21/2013. Privar a las NNTT de la consideración de instrumento de planeamiento urbanístico es algo que puede tener efectos en el ámbito de las competencias autonómicas, pero no puede incidir en la normativa básica estatal, la cual, en todo caso, delimita el ámbito de los artículos 5, 6 y 8 de la Ley 21/2013, como ha quedado dicho, en razón del objeto y los efectos de los planes y programas, y, desde ese punto de vista material, las NNTT encajan en el concepto material de plan del precepto básico, sea cual sea la consideración formal que la normativa autonómica, ceñida al marco de sus competencias, quiera darle.
Así por tanto, respondiendo a la consulta planteada, con arreglo a la interpretación concordada de la nueva redacción del artículo 145.4 LOTU con la Ley 21/2013, las NNTT precisan que el órgano ambiental determine el alcance de sus efectos sobre el medio ambiente.
II. Sobre la denominada cláusula de salvaguarda de la Sentencia anulatoria del Plan General de Ordenación Urbana.
1. El artículo 1 de las NNTT denominado "objeto", establece en el párrafo segundo lo siguiente:
"En ningún caso, por medio de estas Normas Transitorias, podrán ser adquiridas facultades o derechos que la Sentencia del Tribunal Supremo número 1425/2016, de 15 de junio de 2016, por la que se anuló el PGMO de Cartagena hubiera hecho ineficaces de acuerdo con el contenido de la misma Sentencia".
Se interroga sobre si tal cláusula debiera redactarse en términos diferentes a la vista del contenido de las NNTT y del contenido imperativo de la Sentencia anulatoria de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana.
Entre la documentación que acompaña a la consulta figuran, por referencia, algunos de los antecedentes judiciales del caso, debiendo tenerse en cuenta los siguientes:
A) Sentencia núm. 421/2015, de 20 mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección l ª, Rec. nº. 50/2012, relativa a una Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 29-12-2011, por la que se aprobó la revisión del Plan General Municipal de Ordenación de Cartagena a reserva de subsanación de deficiencias, en cuyo fallo se dispone:
«Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Emasa Empresa Constructora/ SA." contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 29 de diciembre de 2011/ relativa a la revisión del Plan General Municipal de Ordenación de Cartagena/ y en consecuencia declaramos la nulidad de dicha Orden así como de la Revisión del citado Plan General por no ser conformes a derecho/ con imposición de costas a las partes demandadas».
Recurrida en casación por el Ayuntamiento de Cartagena y por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, fue dictada la Sentencia núm. 1425/2016, de 15 junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, del Tribunal Supremo, Recurso de Casación 2676/2015 y (Recurrentes:), que falla: «Por todo lo expuesto/ en nombre del Rey por la autoridad que le confiere la Constitución esta Sala ha decidido desestimar los recursos interpuestos por las representaciones procesales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y del Ayuntamiento de Cartagena contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de 20 de mayo de 2015 (RJCA 201~775) / dictada en su recurso nº 50/2012 / con imposición de las costas procesales a los recurrentes en los términos señalados en el último fundamento de derecho de ésta sentencia .
La citada Sentencia núm. 421/2015 comienza recordando que la norma aplicable al asunto enjuiciado es la Ley regional del Suelo, Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, y en concreto su artículo 148, referido a la revisión de los planes. Recuerda también que la Orden impugnada acordó la aprobación definitiva de la revisión del PGMO de Cartagena a reserva de la subsanación de deficiencias señaladas en su antecedente vigésimo tercero, quedando suspendidos sus efectos en las áreas que resulten afectadas hasta tanto se cumplimenten las mismas; dicha Orden acuerda también que deberán cumplimentarse las precisiones que se deduzcan de los informes técnicos y jurídicos emitidos sobre la Normativa con anterioridad a su publicación, y formularse un Documento Final Refundido integrando todos los documentos del Plan General que, una vez ratificado por el pleno del Ayuntamiento, será remitido a la Consejería para toma de conocimiento.
A continuación refiere el antecedente vigesimotercero de la Orden impugnada -que señala los aspectos del Plan a subsanar- a través del contenido de los informes previos; así, el informe técnico del Subdirector General recoge la necesidad de justificar y garantizar el cumplimiento de los estándares de los sistemas generales de espacios libres, de equipamientos, de comunicaciones y de infraestructuras; respecto al suelo no urbanizable, señala la necesidad de reajustar su delimitación (de protección específica) y de establecer la normativa de protección (no urbanizable inadecuado); en cuanto al suelo urbanizable sectorizado señala la necesidad de diversos ajustes, tanto en los sectores ordenados como en los que no lo son, así como en los sectores con plan parcial aprobado; el urbanizable sin sectorizar debe reajustar los límites en determinados ámbitos, reconsiderar el uso global en el área de crecimiento metropolitano hacia La Unión por las grandes afecciones de corredores de infraestructuras, y adecuarse a la Memoria Ambiental en otros ámbitos; en el suelo urbano aprecia la necesidad de justificar la inclusión como suelo consolidado de aquellas áreas que no han cumplimentado su deber de cesión y equidistribución, al no haber aprobado definitivamente el proyecto de reparcelación o el de urbanización; también expone en este punto con respecto al Valle de Escombreras, teniendo en cuenta las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia, que parte de su ordenación ha de remitirse a plan especial, debiendo señalarse los criterios de ordenación, estándares y cesiones y medidas de adecuación a los fines que justifiquen dicho planeamiento especial diferenciarse el suelo que debe clasificarse como urbano por reunir los requisitos que el TRLSRM exige, en base a la consolidación por edificación o disponibilidad de servicios suficientes, por dar frente a los viales existentes, excluyendo terrenos con excesivas pendientes que no puedan ser susceptibles de adecuación por limitaciones paisajísticas o ambientales.
En definitiva, destaca la Sentencia no solo el elevado número de deficiencias señaladas, sino también su entidad, ya que "afectan a la estructura general y orgánica, a todos los sistemas generales, a la clasificación del suelo, a las distintas clases de suelo, calificaciones de suelo no urbanizable y urbanizable, a la ordenación de sectores, al suelo urbano consolidado y sin consolidar y al de núcleo rural, a la normativa del Plan, a la Memoria Ambiental, al Programa de Actuación y Estudio Económico y al Estudio de Impacto Territorial. Y los defectos no son menores, pudiendo advertirse con la mera lectura del antecedente de hecho vigésimo tercero de la Orden la trascendencia de todo aquello que debía subsanar el Ayuntamiento. No hace falta informe técnico alguno para apreciar que con esa Orden no se aprobaba un instrumento de ordenación integral del municipio, ni se definía un modelo de desarrollo urbano y territorial. Solo las deficiencias relativas a los sistemas generales impedían la aprobación definitiva, pues son elementos esenciales de la estructura general y orgánica del territorio. Tales deficiencias además afectaban a todos los sistemas generales, y por citar solo alguna de ellas, relativa al Sistema General de Comunicaciones (...)".
"Para el Suelo Urbano son tantas y de tal entidad las deficiencias que afectan prácticamente a todo el municipio. Así, y además de las deficiencias o imprecisiones que se advierten en la cartografía, se contempla la necesidad de múltiples subsanaciones en suelo urbano consolidado (ej. "Debe justificarse la inclusión como suelo urbano consolidado de aquellas áreas que no han cumplimentado su deber de cesión y equidistribución, al no haber aprobado definitivamente el proyecto de reparcelación o el de urbanización")".
"(...) que el instrumento sometido a la aprobación definitiva no respondía a las exigencias contenidas en los artículos 96 y siguientes de la Ley regional del Suelo. Y la aprobación de este documento incompleto y con deficiencias no solo no es acorde con la racionalidad, sistemática y coherencia que ha de observarse en el ejercicio de la potestad de planeamiento, en aras del interés general que la justifica, sino que además vulnera el principio constitucional de seguridad jurídica pues los ciudadanos tienen derecho a una ordenación urbanística de su municipio completa, precisa y exacta, con una documentación gráfica correcta y una normativa rigurosa".
Y concluye la Sentencia 421/2015: "La aprobación definitiva se hizo con multitud de deficiencias, afectantes a todos los elementos del municipio y a la práctica totalidad del territorio, defectos de consideración como ya hemos expuesto y, por ello, susceptibles de producir situaciones de inseguridad jurídica y de indeterminación en el desarrollo y aplicación del instrumento general. Y la toma de conocimiento posterior no puede dar validez a un plan general que no debió ser aprobado, ni aún a reserva de subsanación de deficiencias ya que éstas eran de carácter esencial".
B) El auto de 17 de febrero de 2017 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia estimó el incidente de ejecución de sentencia instado por Emasa respecto a la Sentencia 421/2015 y, en consecuencia, declaró la nulidad del Acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de Cartagena de 30 de junio de 2016 por el que se decidió someter a información pública el documento de la Revisión del Plan General Municipal de ordenación junto con determinada documentación. Señala el auto que el citado Acuerdo "no sólo tiene por finalidad eludir el cumplimiento de la sentencia, sino que la contraviene al someter a información pública un instrumento de planeamiento cuya nulidad ha sido declarada por sentencia firme", y continúa la Sala razonando que "lo que es nulo no produce ni puede producir efecto alguno, y es nulo desde su inicio hasta su fin. Por tanto, el Ayuntamiento de Cartagena puede acordar lo que proceda para dotar al municipio de un instrumento de planeamiento general-, pero no partiendo de una disposición declarada nula. Es de recordar que el fallo de la sentencia no es de anulación, ni de nulidad por falta de algún requisito formal, ni por no haberse procedido a un segundo trámite de información pública, sino porque, como en ella se razona, la Revisión no debió ser aprobada definitivamente dada la multitud y entidad de las deficiencias que presentaba y cuya simultánea concurrencia privaba a la ordenación urbanística del municipio de las notas de racionalidad y coherencia que son exigibles en el planeamiento".
C) Por Auto de 4 de abril de 2017 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia desestimó los recursos de reposición interpuestos contra el auto anterior por el Ayuntamiento de Cartagena y por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, insistiendo en los argumentos ya expresados.
2. La exégesis del precepto de las NNTT objeto de consulta ha de partir de la precisión de que la Sentencia del Tribunal Supremo número 1425/2016, de 15 de junio de 2016, no anuló el PGMO de Cartagena, sino que fue la 421/2015 del TSJ de Murcia, y que lo anulado no fue exactamente el Plan, sino su Revisión, así como la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 29 de diciembre de 2011 que aprobó la anterior.
Aclarado ello, es lógico que las NNTT tengan una preocupación especial por preservar los efectos de la sentencia, a la vista de los antecedentes citados y de que la correcta ejecución y cumplimiento de las sentencias en el ámbito de lo contencioso-administrativo constituye uno de los ejes de la distribución de poderes, de manera que hacerlas ejecutar es una facultad privativa de la función jurisdiccional (art. 117.3 CE), y ejecutarlas y cumplirlas es una obligación de la Administración cuya infracción se sanciona con la nulidad de pleno derecho. Así resulta de los artículos 103.4 y 5 y 108.2, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) referidos a los supuestos que han sido calificados como de ejecución fraudulenta; esto es, cuando la Administración procede formalmente a la ejecución de la sentencia dictada pero, sin embargo, el resultado obtenido, directa o indirectamente, no conduce justamente a la finalidad establecida por la propia Ley, que es cumplir la sentencia en la forma y términos que en esta se consignan, para conseguir llevarla a puro y debido efecto (STS, Sala Tercera, Sección 5ª, de 31 enero 2006, rec. cas. núm. 8263/2003). Estos preceptos de la LJCA suponen una especificación del artículo 47.1.a) LPACAP, en cuanto el acto que incumple con el mandato de una resolución judicial es una violación del derecho a la ejecución de dichas resoluciones en sus propios términos que, a su vez, es una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) protegida a través del mismo, como viene señalando el TC (Por todas, Sentencia 176/1985).
Al respecto conviene recordar que la jurisprudencia viene señalando que para la ejecución de la sentencia es preciso relacionar el fallo o parte dispositiva con su fundamentación jurídica, ya que la función jurisdiccional de decir qué es Derecho, presupuesto necesario de la ejecución, no permite una consideración aislada de los momentos y actos procesales, sino que requiere su valoración unitaria o global, pues ésta es la que permite extraer, con mayor grado de certeza, el genuino alcance y significación de las determinaciones del órgano jurisdiccional y de los efectos jurídicos, de naturaleza formal o material, que deben producir las sentencias (STS de 20 de octubre de 2009, recurso 4103/2008). En igual sentido la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5. ª, de 4 febrero 2009 (rec. cas. núm. 1745/2007), precisa que el contenido de la ejecución de las sentencias debe extraerse de los términos en que se expresa el fallo de la misma para alcanzar así una determinada finalidad, que no es otra que conseguir el efecto pretendido en la declaración jurisdiccional, para lo que, en función de cada caso concreto, será necesaria una inicial actividad jurídica transformadora o eliminadora de los mandatos jurídicos a cuya anulación se ha procedido jurisdiccionalmente, todo ello a través de una interpretación finalista del fallo, que infiera de él todas sus naturales consecuencias (STS de 31 marzo 2010, Sala de lo Contencioso-Administrativo, rec. cas. núm. 6214/2007), evitando un apartamiento irrazonable, arbitrario o erróneo (STC 187/2005). Ello implica que se debe respetar lo anulado.
Pero, además, el carácter normativo de las NNTT no nos debe conducir a la consecuencia de que pueda utilizarse dicho instrumento como medio para introducir por vía indirecta la anulada Revisión del PGMO de Cartagena, pues ello, además de poder constituir una desviación de poder, choca con la jurisprudencia, la cual ha dicho que, toda vez que la nulidad de los planes es de pleno derecho, las disposiciones que se aprueben, aun con carácter transitorio, no pueden incorporar elementos de la norma nula (Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Sentencia núm. 1167/2016 de 24 mayo, rec. cas. 184/2015, confirmando la del TSJ de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección1ª, núm. 947/2014 de 29 octubre).
Dicho ello, procede, pues, extraer dos consecuencias: en primer lugar, que la introducción de una cláusula de salvaguarda de los efectos del fallo anulatorio refleja el deseo de las NNTT de no traspasar el límite impuesto por el mismo, pero deja que sea el aplicador de las NNTT el que tenga que interpretar la Sentencia en cada caso concreto; y la segunda que, sin embargo, tal prescripción de las NNTT es insuficiente por sí misma si no va acompañada de un exhaustivo análisis de su contenido en relación con el fallo de la Sentencia 421/2015 y con su fundamentación jurídica, que justifique por qué las NNTT asumen el contenido proyectado, especialmente en lo referido al Título II ("normas particulares aplicables en los ámbitos delimitados"), Anexo III (sobre la delimitación de ámbitos correspondientes a suelo ordenado).
Concluyendo la respuesta a lo consultado, debe afirmarse que para justificar que se preservan los efectos anulatorios de la Sentencia 421/2015 se precisa completar la instrucción en el sentido indicado, siendo la MAIN sede adecuada a la que deben incorporarse tales argumentaciones.
III. Sobre la adecuación del contenido de las NNTT en el tratamiento dado a las delimitaciones de ámbitos correspondientes a suelo ordenado.
La tercera de las cuestiones planteadas, lejos de ser concreta, es extraordinariamente amplia, en cuanto que la pregunta que subyace es la que primariamente debe hacerse la Consejería consultante al acometer la empresa de elaborar unas NNTT: su alcance y límites, la concreción de las determinaciones que puede incluir.
Se debe partir de lo dicho en la memoria justificativa sobre su finalidad, apreciación que comparte este Consejo Jurídico: "establecer el contenido normativo mínimo necesario que permita el normal ejercicio de las facultades urbanísticas en los suelos que, según la legislación aplicable, tienen la consideración de suelo urbano o urbanizado". Conforme a ese punto de partida, son dos los límites a considerar: los derivados de su naturaleza y función, es decir, de su posición jurídica en el ordenamiento; y los derivados de la sentencia de anulación de la Revisión de 2011, que han sido ya objeto de consideración.
Para intentar fijar con mayor precisión los primeros ha de partirse del límite que supone el principio de la competencia específica de los planes, en relación con su finalidad (arts. 113 y ss. LOTU), conforme al cual, las NNTT no pueden ocupar el espacio normativo que corresponde a los instrumentos de planificación tipificados y, paradójicamente, aunque el presupuesto de partida de su existencia sea la anulación de un Plan General, no pueden sustituir a éste condicionando o afectando al modelo de desarrollo territorial y urbano porque no deben tener carácter innovador del planeamiento vigente, es decir, ahora del Plan de 1987, sino continuador de la realidad ya ordenada en ejecución del plan anulado, y ello sin que condicione, o condicione en lo mínimo imprescindible, lo que decida establecer el nuevo plan, ya que debe preservarse la viabilidad de la ordenación estructural que establecerá éste. Es decir, lo que puede y debe es permitir y facilitar que pueda proseguir la actividad urbanística, pero sin ordenar actuaciones de nueva urbanización, porque el ordenamiento no ampara que introduzca modificaciones en la ordenación vigente, es decir, en el Plan de 1987, objetivo que podría conseguirse a través de modificaciones aisladas del mismo, pero no a través de las NNTT.
En este planteamiento ha incidido la modificación que en el artículo 145.4 LOTU ha introducido la recientísima Ley 10/2018, cuya nueva redacción configura así el contenido posible de las NNTT.: "su alcance y objeto estará limitado a establecer el mínimo contenido normativo necesario que permita el normal ejercicio de las facultades urbanísticas en los suelos consolidados anteriores, sin producirse una transformación que suponga efectos significativos para el medio ambiente". Los suelos consolidados a que se remite son los citados en el párrafo anterior del precepto en su nueva redacción: a) suelo urbano; b) suelo urbanizable que haya iniciado el proceso urbanizatorio; c) los núcleos rurales.
Ciñéndonos a la expresión literal del precepto transcrito, la locución suelos consolidados anteriores hay que ponerla en relación con los tipos de suelo del párrafo anterior, conectando de una manera natural con el suelo urbano, que per se tiene la característica de ser consolidado. En cuanto a los núcleos rurales, el artículo 21 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, distingue dos situaciones básicas del suelo, el suelo rural y el suelo urbanizado, disponiendo expresamente en su párrafo 4 que "también se encuentra en la situación de suelo urbanizado, el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto". Su ordenación urbanística puede ser objeto de planes especiales, como prevé el artículo 134 LOTU, o, podrá resultar que de su situación de hecho cuente con servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica para sus necesidades propias a pesar de no estar integrados en una malla urbana, situación en la que puede entenderse que constituya suelo consolidado.
En cuanto al suelo urbanizable, es decir, el suelo en situación básica de rural susceptible de ser urbanizado a través de una actuación de transformación urbanística, es un suelo en transición, que no deja de ser rural hasta que se finalice su transformación a suelo urbanizado, siendo su característica ser apto para su transformación urbanística (art.84 LOTU). Es un suelo intrínsecamente sin consolidar y, por lo tanto, en él no se da la característica que requiere el nuevo artículo 145.4 LOTU.
Siendo ese, por tanto, el alcance que puede darse al objeto de las NNTT según el legislador autonómico, puede decirse que tales normas:
- No pueden planificar nuevos desarrollos urbanos que impliquen transformación de suelo urbanizable o no urbanizable.
- No pueden seguir gestionando urbanísticamente nuevos desarrollos de ciudad.
- No pueden introducir cambios en sistemas generales y estructurales de la ciudad.
- No pueden suprimir espacios verdes y dotacionales.
- No pueden clasificar ni reclasificar suelo.
- No pueden realizar cambios de zonificación.
- No pueden calificar ni recalificar parcelas o terrenos.
- Deben suspender licencias de obras que impliquen necesidad de iniciar o simultanear nuevos desarrollos urbanísticos.
En sentido contrario, las licencias de obras no se suspenderán en suelos consolidados, de conformidad con lo expresamente previsto en la nueva redacción del artículo 145.4 LOTU.
La respuesta a la consulta es, por tanto, que resulta necesario que, a la vista de la nueva redacción del precepto, se retome el procedimiento de elaboración de las NNTT ajustando el contenido al nuevo régimen jurídico, e incorporando a la MAIN la explicación detallada sobre el contenido de las NNTT desde este punto de vista.
IV. Sobre la suspensión de la vigencia de los instrumentos de planeamiento urbanístico de Cartagena.
Se consulta si las normas transitorias han fijado con la precisión debida lo que suspende y lo que no, es decir, el ámbito técnico del alcance de la suspensión, de acuerdo a las exigencias del artículo 145.4 LOUT que, sobre esto, no ha sido modificado por la reciente Ley 10/2018.
Aunque en el escrito de consulta esta cuestión se ordena en tercer lugar, deliberadamente se sitúa ahora al final de estas consideraciones al ser la materia tratada presupuesto de partida del régimen jurídico de las NNTT y, en tal sentido, requisito inexcusable para su origen y correcta aplicación.
Las NNTT, como ha quedado dicho, se fundamentan en el artículo 145.4 LOTU, que se refiere a ellas a la hora de regular la elaboración de los Planes Generales Municipales de Ordenación, dentro del Título VII, denominado "Planeamiento urbanístico municipal", Capítulo III, "elaboración de los planes":
"En casos excepcionales, el Consejo de Gobierno, mediante acuerdo y a propuesta del consejero competente en materia de urbanismo, podrá suspender de forma total o parcial la vigencia de los instrumentos de planeamiento urbanístico para garantizar su adecuación a los instrumentos de ordenación del territorio, para defender otros intereses supramunicipales, o para instar la revisión de su planeamiento. El acuerdo de suspensión de vigencia, previa audiencia a los ayuntamientos afectados, deberá indicar los instrumentos cuya vigencia se suspenden, el alcance de la suspensión, los plazos en los que deban revisarse o modificarse los instrumentos suspendidos y la normativa que haya de aplicarse transitoriamente. El acuerdo se notificará al ayuntamiento y se publicará en el Boletín Oficial de la Región de Murcia".
Con arreglo a tal régimen jurídico, las NNTT parten de la suspensión de vigencia del PGMO de Cartagena de 9 de abril de 1987 (cuya reviviscencia resulta de la anulación, que no derogación, de la Revisión del PGMO de Cartagena de 29 de diciembre de 2011), y de la correlativa y necesaria revisión del planeamiento para aprobar el instrumento de ordenación con carácter definitivo dentro de un plazo que se fija en dos años, y pretenden, como ha quedado dicho "exclusivamente establecer el contenido normativo mínimo necesario que permita el normal ejercicio de las facultades urbanísticas en los suelos que, según la legislación aplicable, tienen la consideración de suelo urbano o urbanizado".
A la vista del artículo 145.4 LOTU, capital importancia adquiere el análisis de la concurrencia de los requisitos que han de darse para ejercitar la potestad extraordinaria que otorga el precepto citado al Consejo de Gobierno, que han de ser suficientemente acreditados, acreditación que debe motivar el acuerdo y que no es sólo la suspensión del planeamiento en vigor, sino los objetivos de garantizar la adecuación de los instrumentos urbanísticos municipales a los de ordenación del territorio, la defensa de otros intereses supramunicipales, o instar la revisión del planeamiento municipal, aspectos necesitados de refuerzo argumental en el documento que como mero borrador se une a la consulta.
En la concepción que parece asumir la Consejería mediante ese borrador de propuesta se parte, primero, de la aprobación de las NNTT para, a continuación, suspender el planeamiento en vigor, cuando en el iter que configura el artículo 145.4 LOTU el orden es el contrario; así la primera medida es la suspensión del planeamiento en vigor, cuyo acuerdo deberá contener los instrumentos cuya vigencia se suspenden, el alcance de la suspensión, los plazos en los que deban revisarse o modificarse los instrumentos suspendidos y la normativa que haya de aplicarse transitoriamente.
Por tanto, y en respuesta a la consulta, para que haya un régimen urbanístico transitorio es necesario que haya una suspensión del planeamiento en vigor, elemento este que apenas se ha tratado en las actuaciones practicadas, sin que se haya realizado instrucción técnica y jurídica sobre el ámbito y alcance de la suspensión, por lo que este último documento deberá ser planteado en esta fase de elaboración, teniendo en cuenta, además, que el ámbito de la suspensión debería coincidir con el que se recoja finalmente en las NNTT.
V. La reciente innovación legislativa.
La recientísima Ley 10/2018 ha modificado el artículo 145.4 LOTU dando nueva redacción a aspectos esenciales sobre el carácter y contenido de las NNTT. Así, en concordancia con la Ley 21/2013, permite afirmar que ha de someterse a evaluación de impacto ambiental; además, acota acertadamente el contenido de las NNTT al establecer en el párrafo final de aquel artículo que "su alcance y objeto estará limitado a establecer el mínimo contenido normativo necesario que permita el normal ejercicio de las facultades urbanísticas en los suelos consolidados anteriores, sin producirse una transformación que suponga efectos significativos para el medio ambiente".
Resulta obvio que esta innovación legislativa no pudo ser tenida en cuenta a la hora de abordar el procedimiento de elaboración de las NNTT. Junto a ello, de lo expuesto en el presente Dictamen a la hora de evacuar respuesta a la consulta planteada resulta la necesidad de mejorar la instrucción de las actuaciones, no solo en el plano formal, sino en cuanto a su orientación como disposición de carácter general autonómica a la que han de aplicarse las previsiones procedimentales del artículo 53 LPCG, lo cual requiere la elaboración de una MAIN, así como cumplimentar los trámites allí indicados.
La MAIN, como ha quedado dicho, servirá para dar cabida a los complementos de motivación del procedimiento de elaboración de las NNTT que resultan de lo expuesto, tal como justificar que se preservan los efectos anulatorios de la Sentencia 421/2015 examinando sus fundamentos y fallo en directa relación con el contenido de las NNTT y los ámbitos que delimita; igual respecto al ajuste del contenido de las NNTT al régimen jurídico que resulta de la nueva redacción del artículo 145.4 incorporando a la MAIN la explicación detallada sobre el contenido de las mismas y su encaje en la nueva regulación autonómica.
Así mismo, se está ante la oportunidad de completar el procedimiento para que por la Consejería se termine de perfilar la propuesta al Consejo de Gobierno (que hoy no alcanza ese carácter, ya que es un mero borrador), sobre el ámbito y alcance de la suspensión y su motivación técnica y jurídica.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- De acuerdo con la nueva redacción del artículo 145.4 LOTU, dada por la Ley 10/2018, de 9 de noviembre, el Consejo de Gobierno es competente para aprobar unas NNTT como las que son objeto de consulta.
SEGUNDA.- Con arreglo a la interpretación concordada de la nueva redacción del artículo 145.4 LOTU con la Ley 21/2013, las NNTT precisan que el órgano ambiental determine el alcance de sus efectos sobre el medio ambiente.
TERCERA.- Para justificar que se preservan los efectos anulatorios de la Sentencia 421/2015 se precisa completar la instrucción en el sentido indicado en la Consideración tercera II, siendo la MAIN sede adecuada a la que deben incorporarse tales argumentaciones.
CUARTA.- Resulta necesario que, a la vista de la nueva redacción del artículo 145.4, se retome el procedimiento de elaboración de las NNTT, ajustando el contenido al nuevo régimen jurídico, e incorporando a la MAIN la explicación detallada sobre dicho contenido de las NNTT en cuanto a las delimitaciones de ámbitos correspondientes a suelo ordenado.
QUINTA.- La propuesta que se prepare para su elevación a Consejo de Gobierno sobre el ámbito técnico del alcance de la suspensión deberá ser formulada conforme a lo expresado en la Consideración Tercera IV.
No obstante, V.E. resolverá.
