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Dictamen nº 354/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 17 de diciembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 2 de octubre de 2018, sobre Proyecto de Orden de la Consejería de Hacienda, por la que se establece el límite exento de la obligación de aportar garantías para el aplazamiento y fraccionamiento de pago de las deudas de derecho público (expte. 271/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El Director de la Agencia Tributaria de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (ATRM), mediante comunicación interior de 16 de noviembre de 2017, elevó a la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública (CHAP) un Proyecto de orden por el que se establecía el límite exento de obligación de aportar garantías para el aplazamiento y fraccionamiento de pago de las deudas de derecho público. Junto con el Proyecto acompañaba la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), y su propuesta de inicio del correspondiente procedimiento.
SEGUNDO.- El Servicio Jurídico de la Secretaría General CHAP emitió un primer informe sobre el Proyecto remitido el día 20 de diciembre de 2017, proponiendo la revisión de algunas partes del mismo.
TERCERO.- El día 20 de abril de 2018 se elevó, para su consideración, una nueva propuesta de aprobación de la Orden acompañada del informe del Servicio Jurídico de la ATRM con el que se explicaban las razones que sustentaban las distintas opciones elegidas y se daba respuesta a las interrogantes planteadas por la Secretaría General.
CUARTO.- El 3 de mayo de 2018, el Servicio Jurídico de la Secretaría General CHAP emitió un nuevo informe, que fue remitido a la ATRM al día siguiente.
QUINTO.- El día 21 de septiembre de 2018, el Director de la ATRM remitió al titular de la Consejería el Proyecto definitivo de Orden, junto con la MAIN y su nueva propuesta de aprobación.
SEXTO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
La petición del Dictamen se ha hecho al amparo de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), de acuerdo con el cual, tendrán carácter preceptivo los que tenga que emitir el Consejo respecto de "los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado".
Éste ha sido uno de los temas objeto de discusión a lo largo de la tramitación del procedimiento. Para la Secretaria General CHAP no había quedado debidamente justificada en el primer borrador la necesidad de petición del dictamen al Consejo jurídico, lo que obligó a que el Servicio Jurídico ATRM expusiera su parecer favorable a que el Proyecto constituye una verdadera disposición de carácter general y que es desarrollo reglamentario de una ley de la Asamblea Regional. Para ello invoca el criterio de este Órgano consultivo expuesto en su Dictamen 143/2013.
La propuesta elaborada por la Consejería consultante tiene por objeto primario la fijación del límite exento de la obligación de aportar garantías para el aplazamiento y fraccionamiento de pago de las deudas de derecho público, que trae causa del artículo 82.2,a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), y para ello se pretende ejercitar la habilitación del artículo 9,g) del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (TRLH), surgiendo, como primera cuestión, si el presente proyecto es un reglamento de desarrollo o ejecución de ley, calificación que aparejaría el carácter preceptivo del Dictamen (art. 12.5 Ley 2/1997, de 19 de mayo).
El Proyecto sometido a Dictamen presenta grandes similitudes con el caso examinado en el Dictamen antedicho, permitiendo traer aquí alguna de las consideraciones que se hicieron en él. Así, se decía allí que "La distinción entre reglamentos que sean de desarrollo o ejecución de Ley, y los que no, es una de las más debatidas por la doctrina [...] Partiendo de la doctrina jurisprudencial, que caracteriza a los de desarrollo o ejecución de ley como los que son complemento indispensable para la misma a fin de concretar y poner en práctica los mandatos en ella contenidos, puede sostenerse que el sometido a consulta no es un caso típico de tal naturaleza, ya que la ley de la que nace su habilitación contiene un precepto que no resulta ahora propiamente desarrollado, sino puesto en práctica simplemente, confiriendo así al proyecto un carácter más bien de acto aplicativo y no normativo, que se advierte desde la perspectiva de las fuentes del ordenamiento al diferenciar entre reglamento y mero acto administrativo, en virtud de la cual este último es consecuencia de una previsión del ordenamiento que obliga a la Administración a adoptar determinadas formas a la hora de ejercer su potestad, sin que el resultado se integre en aquél como norma, sino que produce sus efectos a causa, precisamente, de lo que con anterioridad han previsto las normas. [...] Así pues, no estamos en presencia de un típico reglamento ejecutivo, sino, más bien, de un acto administrativo de naturaleza peculiar [...].
No obstante, siendo cierto lo anterior, también lo es que confluye en el Proyecto la peculiaridad de servir de referencia para la posterior producción de otros actos administrativos dentro de múltiples procedimientos de tasación pericial contradictoria, rasgo de carácter ordinamentalista que lo aproxima a las disposiciones de carácter general. En tal sentido existe una línea jurisprudencial que distingue entre "actos ordenantes" y "actos ordenados", siendo los primeros un instrumento ordenador que como tal se integra en el ordenamiento erigiéndose en pauta rectora de ulteriores relaciones y situaciones jurídicas, y cuya eficacia no se agota en un acto de aplicación (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 9 de marzo de 2001, y las en ella citadas), razón por la que el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, tal como se ha solicitado al remitir el expediente sometido a consulta".
La fijación de una cuantía para determinar la exención de la obligación de presentar garantías de pago supone el ejercicio de una facultad por la Administración dada la literalidad del artículo 82.2,a) LGT que dispone que podrá dispensarse total o parcialmente al obligado tributario de la constitución de las garantías "a) Cuando las deudas tributarias sean de cuantía inferior a la que se fije en la normativa tributaria. Esta excepción podrá limitarse a solicitudes formuladas en determinadas fases del procedimiento de recaudación". Ahora bien, no puede desconocerse que, el ejercicio de la misma implica una regulación a futuro de su ejercicio lo que lo dota de ese carácter ordenante que hace que pase a integrar el ordenamiento, por lo que puede entenderse como reglamento de desarrollo acreedor del dictamen previsto en el artículo 12.5 LCJ.
Junto con lo anterior hay que tener presente que ese -la fijación del límite exento de prestación de garantías- es el contenido principal, pero no único, del Proyecto. Sus disposiciones adicionales regulan el pago aplazado de los recibos relativos a determinados impuestos locales gestionados por la ATRM (Disposición adicional primera), los plazos de pago en período voluntario de los tributos locales gestionados por ella (Disposición adicional segunda) y el régimen transitorio de tramitación de las solicitudes pendientes (Disposición adicional tercera), materias todas ellas que no plantean duda en cuanto a su naturaleza normativa, lo que abunda en la conclusión de que el dictamen se emite con carácter preceptivo por ser un verdadero reglamento de desarrollo.
Esta dualidad de objeto estaba en la base del caso examinado en la STS, de 9 de marzo de 2001 (Sala de lo Contencioso-Administrativo), y que le llevó a decir en su Fundamento Jurídico Tercero que "A todo ello hay que añadir que la alteración del sistema de cupo implica normas que no tienen como fin, en absoluto, regular las retribuciones del personal facultativo de la Seguridad Social, [...] lo que da lugar a que, sin necesidad de otras argumentaciones, se llegue a la conclusión de que sí concurrió innovación del Ordenamiento Jurídico en el Acuerdo recurrido y de que éste, [...] abarca y regula "ex novo" otros aspectos como los mencionados que materialmente exigen, por su contenido, sustancia y función, la existencia de una auténtica norma, siendo, por ello, inadecuada la forma de Acuerdo, y precisándose una disposición reglamentaria, singular en este caso, porque implica "organización" u "ordenación", que, como tal, forma parte del Ordenamiento Jurídico, todo lo cual significa que no se ha producido interpretación errónea de la disposición final 1ª del mencionado Real Decreto-Ley en cuanto que la autorización al Gobierno no excluye la necesidad de que se adopte la forma que corresponda o el instrumento jurídico suficiente y preciso con las garantías procedimentales establecidas, lo que ha de determinar la desestimación del motivo del recurso a que nos estamos refiriendo (apartado A)". Una de esas garantías procedimentales es el Dictamen de este Órgano consultivo que, por tanto, ha de emitirse.
SEGUNDA. Competencia.
El ejercicio de la potestad reglamentaria en el caso examinado tiene una fuente primaria, el artículo 43,Uno,a) de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), que le atribuye la competencia para la administración de los tributos propios, en sus fases de gestión, liquidación, recaudación e inspección; y otra fuente complementaria, el artículo 9,g) TRLH que faculta al titular de la Consejería competente en materia de hacienda, para dictar las disposiciones y resoluciones que procedan en el ámbito de las materias propias de esta dicha ley, norma que dedica los capítulos I y II de su título I a la regulación de los derechos de la Hacienda Pública regional y su régimen de administración.
Pero, además de lo dicho, ha de tenerse en cuenta que la regulación proyectada se extiende también al ámbito de la recaudación de los recursos de las entidades locales, encontrando su habilitación normativa primaria en el número 3 del artículo 43 EAMU, que dispone: "El Consejo de Gobierno podrá colaborar con las Corporaciones municipales para la recaudación de los tributos propios de éstas, sin perjuicio de la gestión, liquidación e inspección que corresponde a tales entidades". Esta habilitación encuentra, a su vez, correlación en la normativa propia de la Administración Local, concretamente en el artículo 106.3 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Jurídico Local (LBRL), que contempla la posibilidad de delegación de sus competencias de gestión, inspección y recaudación de sus tributos propios, y en el artículo 7 de Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL) que establece: "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, las entidades locales podrán delegar en la comunidad autónoma o en otras entidades locales en cuyo territorio estén integradas, las facultades de gestión, liquidación, inspección y recaudación tributarias que esta ley les atribuye. Asimismo, las entidades locales podrán delegar en la comunidad autónoma o en otras entidades locales en cuyo territorio estén integradas, las facultades de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los restantes ingresos de Derecho público que les correspondan". Por último, ese régimen encuentra su reconocimiento expreso en el artículo 17 TRLH que determina que "La gestión recaudatoria, en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma, será llevada a cabo exclusivamente por la Consejería de Economía y Hacienda que asumirá, de modo directo, las funciones de la gestión recaudatoria conducentes a la realización, en vía voluntaria y ejecutiva, de los créditos y derechos que constituyen el haber de la Hacienda Pública Regional o aquellos otros que le sean encargados, en régimen de concierto, por otras administraciones públicas, entidades o corporaciones...", siendo diversas las corporaciones locales que tienen suscritos convenios de colaboración con la ARTM, a la que su ley de creación faculta expresamente para ello (artículo 29 de la Ley 14/2012, de 27 de diciembre), razón por la cual la regulación proyectada va a producir necesariamente efectos directos sobre ellas.
Finalmente, se considera adecuada la forma de Orden para la norma objeto de dictamen pues, siendo producto del ejercicio de una competencia propia del titular de la Consejería promotora, tal es la que han de adoptar su actos por aplicación de lo establecido en el artículo 25.4 de la Ley 7/2004, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LOMU).
TERCERA.- Procedimiento y denominación y estructura del Proyecto.
I. El examen del procedimiento seguido pone de manifiesto que no se ha dado cumplimiento a trámites que, con distinto nivel de importancia, impiden considerarlo correcto.
A) A lo largo del proceso de elaboración se han incorporado diversas versiones de la Memoria de Impacto Normativo (MAIN) exigida por el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (LPMU). Su contenido viene determinado por el artículo 46 de la misma, a los que se entiende dado debido cumplimiento. Ahora bien, la Ley 8/2016, de 27 de mayo, de igualdad social de lesbianas, gais, bisexuales, transexuales, transgénero e intersexuales, y de políticas públicas contra la discriminación por orientación sexual e identidad de género en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en su artículo 42, relativo a la evaluación de impacto sobre orientación sexual e identidad de género, establece: "1. Las administraciones públicas de la Región de Murcia incorporarán la evaluación de impacto sobre orientación sexual e identidad de género en el desarrollo de sus competencias, para garantizar la integración del principio de igualdad y no discriminación de las personas LGBTI. 2. Todas las disposiciones legales o reglamentarias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia deberán contar, con carácter preceptivo, con un informe sobre su impacto por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género por quien reglamentariamente se determine. 3. El citado informe de evaluación sobre orientación sexual e identidad de género debe ir acompañado, en todos los casos, de indicadores pertinentes en materia de diversidad sexual, identidad y expresión de género, mecanismos y medidas dirigidas a paliar y neutralizar los posibles impactos negativos que se detecten sobre lesbianas, gais, bisexuales, transexuales, transgénero e intersexuales, así como a reducir o eliminar las diferencias encontradas promoviendo la igualdad y la no discriminación por razón de orientación sexual, identidad y expresión de género".
La falta de desarrollo reglamentario del precepto impide la concreción del órgano que debe realizar el informe preceptivo aludido, pero entiende el Consejo que, en tanto ello se produzca, al menos debería constar formalmente en la MAIN la referencia a su existencia, aunque, en el caso presente, no se atisben, circunstancia que no exime del deber de cumplimiento del mandato.
B) Si bien es indubitada la pertenencia de la materia objeto de regulación al ámbito propio de la Consejería proponente, eso no significa que sea privativa, en el sentido de excluyente, lo que justificaría la ausencia de otras opiniones procedentes de otros que no fueran sus propios órganos u organismos vinculados. Al menos debió intentarse recabar esas opiniones mediante la correspondiente consulta, intento que no se acredita en el expediente.
C) Particularmente relevante es la ausencia de consulta a las entidades locales que se ven directamente afectadas por la norma a aprobar. La inexistencia de tal consulta atenta contra el mandato del artículo 53 LPMU según el cual "A lo largo del proceso de elaboración del proyecto deberán recabarse el informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería proponente y los informes, consultas y aprobaciones previas que tengan carácter preceptivo".
El artículo 3 de la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia, dispone que "1. Los órganos de la Comunidad Autónoma inspirarán su actuación en materia de régimen local en los principios de respeto a la autonomía municipal, descentralización, mutua información, colaboración y coordinación con las Entidades locales de la Región, para lograr la máxima proximidad de la gestión administrativa a la población, y asegurar el establecimiento y adecuada prestación de los servicios municipales, especialmente en aquellas de menor capacidad económica y de gestión. 2. La legislación de la Comunidad Autónoma garantizará a las Entidades locales el derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente a sus intereses para hacer efectivo el principio de autonomía local".
En aplicación de ese mandato se aprobó la Ley 9/1994, de 30 de diciembre, por la que se crea el Consejo Regional de Cooperación Local, al que su artículo 3 otorga la competencia para la emisión de informes sobre "a) Los anteproyectos de ley y los proyectos de reglamentos reguladores de los distintos sectores de la acción pública de la Administración regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración local".
Como consecuencia se entiende que el procedimiento seguido no ha sido respetuoso con el mandato contenido en el artículo 53 LPMU, debiendo completarse con la evacuación del informe por parte del Consejo Regional de Cooperación Local.
II. Respecto a la denominación y estructura del Proyecto se estima que la primera no es suficientemente identificativa de su contenido porque, como se ha dicho, en él se aprecian dos materias diferentes: la fijación del límite exento de presentación de garantías en los casos de aplazamiento o fraccionamiento de ingresos de derecho público y, junto a él, en sus disposiciones adicionales, las normas que regirán en cuanto a los plazos de pago de tributos locales gestionados por la ATRM. Por otro lado, la inclusión de esa segunda materia en el articulado puede hacerse sin que se vea alterado el régimen de la primera. Siendo ello así, convendría replantearse ambos aspectos, nominación y estructura, atendiendo a lo establecido en la Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa.
En su apartado 35, por lo que a la naturaleza de las disposiciones adicionales respecta, la referida Instrucción precisa que "[...]. Las disposiciones adicionales, sin embargo, podrán incorporar las reglas que no puedan situarse en el articulado sin perjudicar su coherencia y unidad interna". No es este el caso. Al no producirse colisión entre el contenido de las dos disposiciones adicionales y la regulación que establece el articulado, su contenido se convertiría en los artículos 3 y 4 respectivamente.
Por otro lado, el apartado b.7 de la Instrucción, relativo a la nominación de los proyectos, establece que "El nombre de la disposición es la parte del título que indica el contenido y objeto de aquella, la que permite identificarla y describir su contenido esencial. La redacción del nombre deberá ser clara y concisa y evitará la inclusión de descripciones propias de la parte dispositiva. Deberá reflejar con exactitud y precisión la materia regulada, de modo que permita hacerse una idea de su contenido y diferenciarlo del de cualquier otra disposición...".
La aplicación de estas dos precisiones propiciaría la alteración del nombre de la futura disposición para incluir una mención expresa a la fijación del régimen de aplazamiento de ingreso en periodo voluntario de determinados tributos locales gestionados por la ATRM, pudiendo quedar con la siguiente denominación: "Proyecto de Orden de la Consejería de Hacienda, por la que se establece el límite exento de la obligación de aportar garantías para el aplazamiento y fraccionamiento de pago de las deudas de derecho público y se establece el régimen de aplazamiento de tributos locales gestionados por la ATRM".
El Proyecto de Orden reelaborado no deberá ser enviado al Consejo Jurídico si como resultado de la instrucción adicional no se producen modificaciones en su redacción (Memoria de este Consejo Jurídico año 2014).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Debe completarse la instrucción del procedimiento seguida en la elaboración del Proyecto de Orden de la Consejería de Hacienda, por la que se establece el límite exento de la obligación de aportar garantías para el aplazamiento y fraccionamiento de pago de las deudas de derecho público, con la incorporación al expediente del informe del Consejo Regional de Cooperación Local y la modificación de la MAIN para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 42 de la Ley 8/2016, de 27 de mayo, de igualdad social de lesbianas, gais, bisexuales, transexuales, transgénero e intersexuales, y de políticas públicas contra la discriminación por orientación sexual e identidad de género en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Es conveniente que se adecue la denominación del Proyecto a su total contenido en atención a lo expuesto en la Consideración Tercera II del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
