Dictamen nº 23/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de enero de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 20 de septiembre de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos por el extravío de una reclamación de calificaciones de los estudios realizados en el CIFP Carlos III de Cartagena (expte. 259/18), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 4 de octubre de 2017, D. X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por el daño que dice haber sufrido como consecuencia del extravío de una reclamación presentada por él contra las calificaciones obtenidas en la evaluación de un módulo de Formación Profesional.

Relata el interesado que ha sido alumno del Ciclo Formativo de Grado Superior en Administración y Finanzas en el Centro Integrado de Formación Profesional (CIFP) "Carlos III" de Cartagena, en modalidad a distancia.

En junio de 2016 presenta ante el centro educativo una reclamación frente a la calificación final que se le había otorgado en la evaluación extraordinaria del módulo formativo "Gestión Financiera", que era el único que le quedaba por superar, para poder realizar la Formación en Centros de Trabajo y el Proyecto y así poder obtener el título.

Desestimada aquélla, el 4 de julio de 2016 el interesado eleva reclamación a la Dirección General de Ordenación Académica solicitando la revisión de la calificación asignada, alegando una incorrecta aplicación de los criterios de evaluación y la existencia de cierta animadversión hacia él por parte de la profesora del módulo.

Llegado el mes de septiembre sin tener contestación a su reclamación, el interesado vuelve a matricularse en el centro para poder obtener el título.

El 2 de noviembre, se dirige a la Dirección General de Ordenación Académica en solicitud de información acerca del estado de tramitación de su reclamación, a lo que la Administración le contesta, el 25 de noviembre, que no tiene constancia de la presentación de aquélla.

El 29 de noviembre el Sr. X remite a la indicada Dirección General copia de la reclamación así como del acuse de recibo de la misma, pues fue presentada a través de Correos.

Por Resolución de 20 de enero de 2017, de la Dirección General de Calidad Educativa y Formación Profesional, se estima la reclamación y se le otorga una puntuación de 6 puntos, por lo que el módulo había de considerarse superado, de modo que sólo le restaba al alumno superar el de Formación en Centros de Trabajo y realizar el Proyecto.

Entiende el reclamante que como consecuencia de haber extraviado la Consejería la reclamación presentada el 4 de julio de 2016, aquélla no fue resuelta hasta enero de 2017, lo que motivó que hubiera de retrasar la realización del módulo de formación en centros de trabajo hasta abril de 2017, no pudiendo finalizar el ciclo formativo en diciembre de 2016, como habría podido hacer de no haberse extraviado su impugnación, sino en junio de 2017.

Solicita que se inicie un procedimiento de responsabilidad patrimonial conducente a indemnizar los daños y perjuicios sufridos como consecuencia del anormal funcionamiento de los servicios públicos.

En el mismo escrito solicita que se depuren responsabilidades disciplinarias.

Se adjunta a la reclamación numerosa documentación acreditativa de lo alegado.

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial por Orden de 17 de octubre de 2017, se designa instructora que procede a comunicar al interesado los extremos prescritos por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y le requiere para aportar copia compulsada de su DNI y para efectuar la evaluación económica del daño, con su correspondiente acreditación.

Contesta al requerimiento el interesado, limitándose a aportar la copia compulsada del documento identificativo. Con posterioridad presenta informe elaborado por un psiquiatra, de fecha 14 de noviembre de 2017, que es del siguiente tenor literal:

"Paciente varón de 41 años que acude a mi consulta desde el 27 de abril de 2017 por sintomatología ansiosa y ánimo depresivo secundario a diversas circunstancias vitales.

Como antecedentes personales, destaca una safenectomía. No constan alergias a medicamentos. Contacto previo con psiquiatra y psicología por misma clínica en relación a los problemas que describimos a continuación.

Desde hace 4-5 años, el paciente desarrolla importante ansiedad y ánimo bajo en el contexto de problemática a nivel laboral. Él trabaja como docente y tuvo un conflicto con la directiva del centro donde trabajaba en esos momentos. Desde entonces ha acarreado otros problemas en su lugar de trabajo, que han hecho que la sintomatología que presentaba se mantuviese en el tiempo. Ha tenido momentos de intensa angustia psíquica ante la dificultad de adaptación a su situación, con intensa ansiedad, ánimo depresivo, apatía, anhedoniae, insomnio, llegando a presentar en 2016 un intento de autolisis con sobreingesta de fármacos.

Paralelamente a este factor estresante, en el curso 2016-2017 se unen las consecuencias de un error administrativo, en referencia a la formación que en ese momento cursaba el paciente, lo que ha supuesto un retraso en la consecución de la titulación a la que aspiraba y que agravó en gran medida la clínica antes descrita.

Desde que está en tratamiento con nosotros la evolución ha sido tórpida por la secuencia de diferentes factores en la esfera laboral y personal como hemos contado. Ha precisado tratamiento psicofarmacológico con Dulotexina 60 mg cada 24 horas. En los últimos meses reagudización de clínica ansioso-depresiva secundaria a la presencia de algunas circunstancias personales generadoras de psicopatología.

Juicio Clínico: Reacciones a estrés grave y trastornos de adaptación mixto ansioso-depresivo (F 43.2- CIE 10)".

TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe al Servicio de Ordenación Académica en su condición de servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, se evacua el 19 de noviembre de 2017. Se indica en él que, tras recibir en noviembre de 2016 un escrito del interesado recabando información acerca del estado de tramitación de su reclamación, se procede por el Servicio a verificar que no había sido recibida por dicha unidad ni por el centro educativo por lo que así se comunica al interesado.

Continúa el informe señalando que el 1 de diciembre de 2016 se recibe nuevo escrito del interesado en que solicita la localización de su reclamación y ulterior tramitación. El escrito está acompañado de una copia de la reclamación, incluido un anexo de 14 folios de alegaciones, "además de documentos de Correos que verifican la remisión y recepción de su reclamación".

"Tras hacer indagaciones y verificar la existencia de la reclamación", el 13 de diciembre se inicia su tramitación, culminando con la resolución de la Dirección General de Calidad Educativa y Formación Profesional que estima la reclamación y modifica la notal final del alumno, aprobando el módulo.

CUARTO.- El 9 de enero de 2018 la instructora requiere al interesado para que aporte informe pericial de valoración del daño personal alegado, así como su correspondiente valoración económica.

QUINTO.- El 13 de febrero se acuerda conferir el preceptivo trámite de audiencia al interesado, quien comparece el 1 de marzo y tras examinar el expediente retira copia del informe del Servicio de Ordenación Académica.

El 12 de marzo presenta alegaciones en las que manifiesta la dificultad de conseguir el informe pericial que se le requiere por la instrucción, enumerando las gestiones realizadas en orden a su obtención y la imposibilidad de hacerlo. A la vista de ello, propone a la Consejería de Educación "iniciar, en su lugar, un procedimiento de mediación de reconocimiento del error por parte del CIFP Carlos III y que conllevó un malestar psicológico en el administrado. La mediación administrativa (dentro de la Administración, no en vía judicial) es una institución reconocida por la que puedo recibir unas disculpas por el error claramente cometido satisfaciendo de esta forma el daño al ex alumno esperando que el CIFP Carlos III evite volver a cometerlo en el futuro".

No obstante, el 20 de marzo aporta el reclamante un informe de valoración psicológica efectuado por dos psicólogas especialistas en evaluación psicológica forense. El informe contiene el apartado "Integración de los resultados" que a modo de conclusiones afirma:

- "...en el momento de ocurrencia de los hechos, es decir, la pérdida de la solicitud de revisión de su examen suspenso con la consiguiente expulsión por tener agotadas todas las convocatorias de dicha asignatura y retraso para la finalización de sus estudios, existe un aumento de la sintomatología del Sr. X que conlleva el aumento de la dosis de medicación".

- "...se aprecia un malestar, ya que considera que se le ha tratado como si fuera un mal alumno y, coincidiendo con otros problemas laborales, se ha incrementado la percepción de fracaso en el ámbito de la educación. Por último se destaca que el interesado no tiene intención alguna de beneficiarse económicamente de este conflicto, deseando tan solo que se le reconozca el error administrativo por beneficio de su salud mental".

- "...de la entrevista a su mujer se desprende que esta situación les repercutió como pareja y a nivel familiar...".

- "...se observa la existencia de sintomatología paranoide, sensibilidad interpersonal y psicoticismo o alienación social... es una persona con tendencia a la paranoia y a pensar que el resto del mundo va en su contra por cuestiones personales; que muestra hipersensibilidad a la opinión de otras personas con sentimientos de inferioridad y que con facilidad pierde la noción de lo que es el hecho real con la atribución personal que el Sr. X le pone".

Concluye el informe que la pérdida de la reclamación y el retraso que ello generó en el proceso académico del interesado "agravó su sintomatología clínica basal y que el Sr. X no tiene ningún interés económico en este proceso, tan solo solicita un reconocimiento oficial de que se actuó mal, ya que este hecho tuvo repercusiones en su salud mental".

SEXTO.- Con fecha 6 de septiembre de 2018, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar la instructora que aunque concurren las notas de daño efectivo, antijurídico y nexo causal con la actuación administrativa, aquél no sería evaluable en términos económicos, lo que impide su indemnización.

En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 20 de septiembre de 2018.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 LPACAP.

No es objeto de Dictamen la solicitud incorporada en el mismo escrito de reclamación que persigue la depuración de responsabilidades disciplinarias en que pudieran haber incurrido los empleados públicos implicados en los hechos en los que se basa la reclamación, y ello por no resultar preceptiva la intervención de este Consejo Jurídico en tal tipo de procedimientos y venir circunscrita la consulta efectuada por la Consejería al de responsabilidad patrimonial.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La reclamación se ha presentado por persona legitimada para ello, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), al ser el reclamante quien sufre en su persona el daño, de naturaleza eminentemente moral y traducido en padecimientos psicológicos con agravamiento de su patología psiquiátrica inicial, asociado a la pérdida de la reclamación.

La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional en tanto que es titular del servicio público educativo, a cuyo defectuoso funcionamiento se pretende imputar el daño.

II. La reclamación, presentada el 4 de octubre de 2017, se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que fue en enero de ese mismo año cuando el interesado conoce que su solicitud de revisión de calificaciones había sido estimada, lo que, de haberse resuelto con anterioridad le habría evitado tener que matricularse de nuevo, con los perjuicios de índole psicológica que se le derivaron. Tal es la fecha que habría de tomarse como dies a quo del plazo para reclamar en atención al principio de la actio nata, pues sólo a partir de ese momento el interesado adquiere conocimiento de los diversos elementos de la lesión, singularmente su carácter antijurídico.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que la tramitación realizada se ajusta, en lo sustancial, a lo establecido en las normas reguladoras de este tipo de procedimientos, sin que se adviertan carencias esenciales.

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

La responsabilidad patrimonial objeto de Dictamen ha de ser examinada a partir del artículo 106.2 CE, y de los elementos constitutivos de la misma configurados por los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y desarrollados por abundante jurisprudencia: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupos de personas; b) Que tal daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal; c) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar dicho daño.

Coincide el Consejo Jurídico en la apreciación de la instructora plasmada en la propuesta de resolución acerca de la concurrencia en el supuesto sometido a consulta de los elementos de daño antijurídico y vínculo causal con el funcionamiento de los servicios públicos, que sólo cabe calificar de anormal, dado el extravío de la reclamación presentada por el interesado (la realidad de su presentación en una oficina de Correos y su recepción en el CEIFP "Carlos III" de Cartagena quedan acreditados por la documentación postal aportada al expediente por el interesado) y la ausencia de una explicación o justificación de lo ocurrido por parte del centro. De hecho, la solicitud de revisión de calificaciones sólo pudo ser resuelta cuando el Sr. X remitió al órgano competente una copia de la reclamación en su día formulada.

Dicha demora en la resolución de la reclamación y el hecho de que ésta resultara finalmente estimada por la Dirección General de Calidad Educativa derivaron en la producción de un daño que cabe considerar como efectivo e individualizado, pues determinó que el interesado hubiera de volver a matricularse para poder superar el módulo que le había sido indebidamente evaluado. Este daño, que inicialmente pudo considerarse como moral, devino en un perjuicio personal de índole psicológica, en la medida en que la situación generada por el extravío de la reclamación y la demora que ello representaba en las posibilidades de obtener el título de Formación Profesional que cursaba, vino a agravar las patologías psiquiátricas que ya aquejaban al Sr. X desde años antes de ocurrir los hechos que relata en la reclamación. La efectividad y realidad de este daño psicológico quedan acreditadas en el expediente con sendos informes psiquiátrico y psicológico del interesado.

Como de forma reiterada ha expresado este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 362/2017), daños morales son, por oposición a los meramente patrimoniales, los derivados de las lesiones de derechos inmateriales, también llamados derechos extrapatrimoniales o de la personalidad, afirmación que ya de por sí habla de la dificultad de encajar su resarcimiento en una clase de responsabilidad que se califica de "patrimonial". Pero esa concepción estricta del daño moral se ve ampliada más allá de la lesión de los derechos de la personalidad para entender comprendidos los llamados daños psíquicos, referidos en el artículo 67.1 LRJSP, identificables con el padecimiento psíquico o espiritual, la zozobra, estados de ánimo de una cierta intensidad capaces de alterar a la persona (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 3 de noviembre de 2004); entrarían también en esta categoría las circunstancias especiales de incertidumbre y temor (STS, Sala 3ª, de 9 de mayo de 2005). Sin embargo, lo que no constituye daño moral es la mera situación de malestar o incertidumbre (STS, Sala 3ª, de 9 de mayo de 2005) que no alcanza a ser más que un cierto factor de frustración (STS, Sala 3ª, de 3 de marzo de 1999), y tampoco las meras situaciones de enojo, enfado o malestar.

El daño moral se enfrenta, también, a la dificultad de obtener su prueba, dada su peculiar naturaleza, pero se debe partir de la necesidad de acreditar la realidad y alcance del daño, carga que corresponde al reclamante (art. 217 LEC), si bien, dado el carácter polimórfico con que puede presentarse en la realidad práctica un daño como el moral, también existen respecto a la prueba distintas soluciones jurisprudenciales (STS, Sala 1ª, de 11 de noviembre de 2003) que parten de la regla general de probar los elementos que determinan la existencia del daño moral (Dictamen 120/2005), prueba que, como se ha indicado, en este procedimiento sí se habría practicado con éxito, al acreditar la realidad de los padecimientos psíquicos del actor.

Sostiene, sin embargo, la propuesta de resolución que la reclamación no puede ser estimada al no haber precisado el interesado el quantum indemnizatorio, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, que debía haber realizado y que ha omitido, a pesar del requerimiento en tal sentido que se le ha formulado por la instrucción en dos ocasiones.

En casos como el ahora sometido a consulta, en los que el actor no llega a cuantificar en ningún momento la indemnización que solicita en concepto de responsabilidad patrimonial, el Consejo Jurídico se ha planteado (por todos, Dictamen 297/2016) si esa falta de concreción del quantum indemnizatorio de la reclamación es una circunstancia que determine su inadmisibilidad. El artículo 67.2 LPACAP exige incluir en el escrito de reclamación "la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible", sin ulteriores referencias sobre la forma de proceder para el caso de que tal cuantificación no se hubiera producido, bien en el citado escrito, bien en un momento posterior del procedimiento, de tal forma que la falta de dicha evaluación no está configurada, al menos expresamente, como una causa que permita declarar la inadmisión de la reclamación; por ello, de persistir la pretensión indemnizatoria, este Órgano Consultivo considera que la Administración no se ve impedida para resolver conforme a Derecho sobre la evaluación económica de los daños que, en su caso, considere efectivamente producidos, acreditados y jurídicamente imputables al funcionamiento de los servicios de su competencia, incluso acudiendo al establecimiento de cantidades indemnizatorias fijadas de forma prudencial cuando se carece de parámetros objetivos y medibles para la determinación de aquéllas, recurso al que se acude de forma habitual en el supuesto de los daños morales, al entender que cuando concurren este tipo de perjuicios, al tratarse de daños morales, la pretensión reparatoria lo es, en esencia, de valor y no de cantidad.

No obstante, y aunque de conformidad con lo expuesto es posible llegar a una evaluación económica del daño moral, su acusado carácter subjetivo exige que el primer parámetro de cálculo sea la pretensión indemnizatoria, pues será el dañado quien en su reclamación fije el valor que concede al daño sufrido en su esfera más íntima y personal.

Pero la relevancia de la pretensión indemnizatoria no afecta sólo a la evaluación económica del daño, sino que constituye un elemento esencial, por definitorio, de la institución misma de la responsabilidad patrimonial. De modo que, en ausencia de pretensión resarcitoria de carácter económico, difícilmente puede existir responsabilidad patrimonial. Y, en el supuesto sometido a consulta, si bien inicialmente el interesado afirma que presenta una reclamación conducente a obtener una indemnización por los daños y perjuicios padecidos, con posterioridad abandona esta pretensión resarcitoria, cuando afirma que realmente lo que pretende, no es obtener un beneficio económico del error administrativo, sino el reconocimiento por la Administración de que aquél se cometió. Así se desprende del escrito que presenta el interesado el 12 de marzo de 2018 (folio 217 del expediente), en respuesta al requerimiento que le formula la instructora del procedimiento para que formule la evaluación económica de la responsabilidad y que la acredite y fundamente mediante la aportación de un informe pericial, y en el que el interesado pide a la Administración instar, en lugar del procedimiento de responsabilidad patrimonial, otro que califica de mediación administrativa, que le permita "recibir unas disculpas por el error claramente cometido satisfaciendo de esta forma el daño al ex alumno, esperando que el CEIFP "Carlos III" evite volver a cometerlo en el futuro". En el mismo sentido se expresan las psicólogas forenses que firman el informe pericial aportado por el propio interesado al procedimiento y que concluyen que "el Sr. X no tiene ningún interés económico en este proceso, tan sólo solicita un reconocimiento oficial de que se actuó mal, ya que este hecho tuvo repercusiones en su salud mental".

Debe recordarse que la responsabilidad patrimonial, que como señala el Consejo de Estado, "tiene un carácter meramente indemnizatorio, de manera que no supone una especie de censura por el mal funcionamiento de la Administración, ni es mayor cuanto peor es la prestación de los servicios públicos" y que tiene por finalidad la indemnidad de la víctima (Dictamen 768/2007), persigue resarcir al lesionado de los perjuicios sufridos por un determinado hecho ligado al funcionamiento de los servicios públicos, en orden a conseguir que su patrimonio, económico o moral, no se vea perjudicado.

Por ello y en la medida en que el interesado ha abandonado su pretensión resarcitoria a lo largo del procedimiento mutándola por otra que resulta ajena a la institución de la responsabilidad patrimonial, no procede estimar la reclamación, sin perjuicio de advertir que la finalidad que pretendía el interesado de reconocimiento oficial del error administrativo al extraviar su solicitud de revisión de calificaciones, ya se satisface no sólo por la estimación de aquella reclamación, sino también en atención a las propias consideraciones contenidas en la propuesta de resolución y en el presente Dictamen.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que la acción carece de la pretensión indemnizatoria que es consustancial a la responsabilidad patrimonial, consideración ésta que debería incorporarse de forma expresa a la futura Orden resolutoria.

No obstante, V.E. resolverá.