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Dictamen nº 220/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de mayo de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 15 de marzo de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de la mercantil Premursa, como consecuencia de los daños sufridos por la anulación del Plan Especial de Ordenación del Complejo Turístico Recreativo "Parque Temático Paramount" en Alhama de Murcia (expte. 104/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 5 de junio de 2018 D. X, abogado, en nombre y representación de la mercantil PREMURSA THEME PARK, S.A. (en adelante "la reclamante"), formula solicitud de reconocimiento de responsabilidad patrimonial frente a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Ayuntamiento de Alhama de Murcia por los daños producidos como consecuencia de la Sentencia firme del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (TSJ) de 8 de junio de 2017, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 711/2013, que declara la nulidad del Plan Especial de Ordenación del Complejo Turístico-Recreativo "Parque Temático Paramount", aprobado por Acuerdo del Pleno municipal de 9 de mayo de 2013, y de las correspondientes previsiones del Plan General de Ordenación Urbana de Alhama de Murcia, aprobado Orden de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de 1 de febrero de 2008 y la posterior Orden de 23 de febrero de 2011 (doc. nº 1 expte.).
Trae causa la reclamación de los siguientes hechos que destacamos:
1º. El Gobierno de la Región, a través de sus entes instrumentales "Región de Murcia Turística, S.A." y el "Instituto de Fomento de la Región de Murcia", puso en marcha en 2010 las actuaciones conducentes a la implantación de un Parque temático y unos estudios de cine de la multinacional "Paramount" en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Murcia, suscribiendo el 16 de marzo de 2010 un denominado "Acuerdo de Consultoría Estratégica" con la mercantil "X, S.L." para el desarrollo del Proyecto Turístico "Paramount Theme Parks and Paramount Studios".
2º. Posteriormente, los entes referidos suscribieron el 20 de abril de 2010 un Acuerdo de intenciones con la "Fundación Nuevo Círculo Financiero" y "X, S.L." para el lanzamiento y puesta en marcha del proyecto dirigido a la implantación del citado Parque Temático. En dicho Acuerdo se delimitan claramente las responsabilidades asumidas por cada parte:
- El papel de la "Fundación Nuevo Círculo Financiero" era lograr la viabilidad económica del proyecto, aportando el compromiso de futuros inversores y constituyendo una sociedad mercantil cuyo objeto social sería el desarrollo, construcción y explotación del Parque Temático; una vez constituida la sociedad, ésta asumiría todas las obligaciones económicas derivadas del proyecto, reintegrando en su caso los gastos ya abonados por los entes instrumentales.
- "X, S.L" asumía la obligación de planificar los trabajos preparatorios del proyecto.
- "Región de Murcia Turística, S.A." e "Instituto de Fomento de la Región de Murcia" se comprometían a promover y apoyar la implantación del proyecto, en el marco de sus competencias y funciones.
Las mismas cuatro partes, lideradas por la iniciativa pública de los entes instrumentales del Gobierno de la Región de Murcia, suscriben el 21 de junio de 2010, ante los avances en el desarrollo del proyecto, un nuevo "Acuerdo de Intenciones", donde las partes asumen nuevamente las obligaciones anteriormente señaladas.
3º. El 1 de julio de 2010 "Región de Murcia Turística, S.A." y "X, S.L." suscriben un "Contrato de Asistencia, Asesoramiento y Mediación", en el que se reconoce expresamente el liderazgo público del proyecto y la decidida apuesta de la Administración murciana por lograr la implantación del Proyecto. Como contraprestación, "Región de Murcia Turística, S.A." abonó 600.000 €.
4º. El 19 de agosto de 2010 se suscribe un "Convenio Marco" entre "Región de Murcia Turística, S.A,", "Instituto de Fomento de la Región de Murcia", "X, S.L" y la mercantil "Y, S.L.", con el fin de que por esta última se realice la aportación de la financiación necesaria para continuar con la implantación del proyecto y se integre en la futura sociedad a crear ad hoc para la ejecución del proyecto.
En concreto, los dos entes Instrumentales del Gobierno de la Región de Murcia y "Y, S.L." se comprometen a constituir una sociedad mercantil que proceda a la ejecución del proyecto de implantación del Parque Temático, además, se comprometen a:
"Realizar por sí o impulsar la actividad de los diferentes órganos administrativos, ya sean locales o autonómicos de la Región de Murcia al objeto de facilitar el efectivo desarrollo del Proyecto, y en particular el Parque Temático, mediante la concesión de las licencias precisas, modificaciones puntuales de la planificación urbanística afectada, si fuera preciso, desarrollo de las infraestructuras necesarias (accesos, etc.)".
Por su parte, "Y, S.L." se obliga, además de a participar en la nueva sociedad, a hacer frente a los compromisos económicos asumidos por "X, S.L" con "Paramount Licensing Incorporated", así como a atender todos los compromisos económicos asumidos por "Región de Murcia Turística, S.A." con "X, S.L".
5º. El 23 de septiembre de 2010 se constituye en documento público la sociedad mercantil "Proyectos Emblemáticos Murcianos, S.A.". "Instituto de Fomento de la Región de Murcia" suscribe un 10 por 100 del capital social; "Región de Murcia Turística, S.A." suscribe otro 10 por 100 del capital social; y "Y, S.L." suscribe el 80 por 100 del capital social restante. El 29 de agosto de 2013 se cambia la denominación social a "PREMURSA THEME PARK, S.A,", que es la actual.
6º. El 29 de octubre de 2010 se adopta por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alhama un Protocolo de Actuación entre el Ayuntamiento y la reclamante, al considerar el consistorio local de interés público para el municipio el proyecto de Parque Temático. Sobre la base del Protocolo, el Pleno de la Corporación Municipal, en sesión celebrada 28 de julio de 2011, aprobó el Convenio Urbanístico suscrito entre la reclamante y el Ayuntamiento. Dicho convenio tiene como finalidad permitir establecer un marco jurídico-urbanístico adecuado al establecimiento de un Parque Temático en el Término de Alhama de Murcia. Y ello porque los terrenos sobre los que se pretendía ubicar el Parque Temático aparecen clasificados en el Plan General de Ordenación Urbana como suelos urbanizables sin sectorizar, lo que requiere la aprobación del correspondiente Plan Especial, fijándose en el convenio plazos de presentación y tramitación del citado instrumento. El convenio es formalizado el 3 de octubre de 2011. Posteriormente, el 30 de julio de 2012, se produce una modificación menor del citado convenio.
Toda esta actuación entre la reclamante y el Ayuntamiento de Alhama de Murcia se inscribe dentro de la Orden de 13 de febrero de 2011, del Consejero de Cultura y Turismo, por la que se declara el proyecto empresarial consistente en un Parque Temático de ocio y entretenimiento promovido por "PREMURSA", como de Interés Turístico Regional.
7º. El 10 de marzo de 2011 se suscribe entre "Paramount Licensing Incorporated" y "PREMURSA" un "Contrato de Licencia" para ejecutar y explotar un Parque Temático bajo la marca "Paramount" y uno o más hoteles en el ámbito de la Región de Murcia, por un plazo de 30 años, prorrogable por 10 años más, Allí se prevé que la fecha tope de apertura del Parque sería el 1 de marzo de 2015. Entre las obligaciones asumidas por "PREMURSA" figura la obligación de obtener, adquirir o garantizar todas las escrituras de uso del terreno, alquileres, permisos y/o autorizaciones necesarias (incluidos los permisos, aprobaciones o autorizaciones del gobierno) que sean precisos para obtener la posesión del emplazamiento y comenzar la construcción del proyecto en el emplazamiento antes del 1 de marzo de 2012. Como contraprestación "PREMURSA" se obliga a abonar una cantidad en concepto de comisión inicial de contratación y otra cantidad en concepto de pagos previos a la inauguración, además de diversas "regalías" por la venta de productos una vez inaugurado el Parque.
El 1 de octubre de 2011 se suscribe entre "Paramount Licensing Incorporated" y "PREMURSA" un "Acuerdo sobre servicios de las fases esquemáticas" a prestar por la mercantil americana.
8º. Tras la correspondiente tramitación urbanística y ambiental, con el beneplácito tanto de la Consejería con competencias en materia medioambiental como del Ayuntamiento de Alhama de Murcia, se produce la aprobación del Plan Especial de Ordenación del Complejo Turístico-Recreativo "Parque Temático Paramount", por Acuerdo del Pleno municipal de 9 de mayo de 2013. El ámbito espacial de dicho Plan Especial son suelos urbanizables no sectorizados que en el Plan General de Ordenación Urbana de Alhama de Murcia, aprobado definitivamente por Orden Resolutoria del Excmo. Sr. Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de 1 de febrero de 2008, y Orden de 23 de febrero de 2011, que aprueba el Texto Refundido presentado, tenían atribuido un uso residencial y turístico.
9º. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 8 de junio de 2017, declara la nulidad de dicho Plan Especial y de las correspondientes previsiones del Plan General de Ordenación Urbana de Alhama de Murcia.
La ratio de la decisión del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia deriva, no de un defecto intrínseco de la ordenación propuesta o del uso de Parque Temático en ese suelo urbanizable no sectorizado. Por el contrario, el fundamento de la nulidad tanto del Plan Especial como de las determinaciones del Plan General es la inexistente delimitación por parte de la Administración autonómica de los límites del Parque Regional y del LIC "Carrascoy-El Valle", colindante con los terrenos objeto del Plan Especial anulado. Tal indefinición de los límites del espacio natural impide a la Sala considerar correcta la clasificación como suelo urbanizable no sectorizado de los terrenos donde se ubicaría el Parque Temático, ya que "la eventual transformación urbanística de la finca de las codemandadas podría resultar incompatible con el mantenimiento de los valores ambientales del espacio natural protegido", cuyos límites no han sido aún fijados por la Administración Regional.
10º. Las actuaciones desarrolladas por "PREMURSA", sociedad constituida única y exclusivamente para la ejecución del Proyecto Parque Temático-Paramount, encaminadas a lograr la obtención de las autorizaciones precisas por parte de "Paramount Licensing Incorporated", a obtener la disponibilidad de los suelos necesarios para la implantación del Parque Temático, y a lograr la aprobación del Plan Especial y su ulterior ejecución han supuesto unos gastos efectivamente desembolsados de 39.584,108,23 €, que como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia han devenido inútiles. Su desglose, sin perjuicio de su ulterior concreción, es el siguiente:
La mercantil reclamante señala como fundamentos jurídicos de su reclamación:
Primero: Que existe una adecuada relación de causalidad entre la clasificación del suelo como no sectorizado urbanizable y el daño sufrido al no poder proceder al desarrollo urbanístico de tales terrenos. En efecto, aun cuando el Ayuntamiento de Alhama de Murcia clasificara como suelo urbanizable no sectorizado con destino residencial y turístico los suelos sobre los que finalmente se pretendía implantar el Parque Temático, ello debió ser necesariamente controlado en la fase de aprobación definitiva del Plan General por la Consejería al reunir valores ambientales necesarios para la protección o para su inclusión en los límites del Espacio Natural protegido del Parque Regional de Carrascoy-El Valle, como ha determinado la Sentencia del Tribunal Superior de la Región de Murcia. Al no hacerlo así ninguna de las dos Administraciones, lo que hicieron fue hacer nacer al mundo del derecho una norma urbanística que sentaba una falsa apariencia de que el suelo era urbanizable no sectorizado con destino turístico. Bajo tal falsa apariencia, PREMURSA ha llevado a cabo las actuaciones propias de su objeto social tendentes al desarrollo urbanístico del ámbito, efectuando inversiones y gastos que han devenido totalmente inútiles tras la anulación judicial de la clasificación efectuada por el Plan General y el Plan Especial.
Segundo: Que existe un daño evaluable económicamente consistente en los gastos en que ha debido incurrir la sociedad con el objetivo de implantar el proyecto del Parque Temático.
SEGUNDO.- Con fecha 14 de junio de 2018 se emplaza por la Consejería proponente al Ayuntamiento de Alhama de Murcia para que pueda comparecer y personarse en el procedimiento (doc. nº 3 expte.).
Con fecha 6 de julio de 2018 también se emplaza a la Consejería de Empleo, Universidades. Empresa y Medio Ambiente y a la Consejería de Turismo y Cultura (doc. nº 7 y 8 expte.).
TERCERO.- Con fecha 5 de julio de 2018 el Ayuntamiento de Alhama de Murcia presenta Certificado del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local por el que comparece y se persona en el procedimiento y se inician los actos de instrucción necesarios para ser tenidos en cuenta en el mismo (doc. nº 9 expte.).
CUARTO.- Otorgado trámite de audiencia a la reclamante y a los emplazados en el procedimiento (docs. nº 12 a 15 expte.), no consta que hayan formulado alegaciones.
QUINTO.- Con fecha 20 de febrero de 2019 (doc. nº 17 expte.) se emite informe por el Servicio Jurídico de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda, en el que se indica que no existe relación de causalidad entre los daños alegados y la actuación administrativa por las siguientes razones:
1a) No es la propia Administración la que efectúa las declaraciones o actuaciones supuestamente lesivas, sino el Tribunal Superior de Justicia de Murcia. Es decir, no existe ningún acto procedente de la Administración pública determinante de la finalización de las posibles expectativas de los interesados en los terrenos adquiridos y en las cantidades desembolsadas.
2a) Existen también expectativas frustradas para la Administración regional, así como para la propia Administración Local afectada.
3a) La firma de diferentes documentos alegados no obedece a ninguna medida de carácter jurídico o para acceder a un determinado estatus.
SEXTO.- Con fecha 11 de marzo de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada al tratarse de una reclamación prematura al no haberse consumado los daños que se reclaman, inexistiendo relación de causalidad entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público (doc. nº 18 expte.).
SÉPTIMO.- Con fecha 15 de marzo de 2019 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
OCTAVO.- Según consta en el expediente (doc. nº 11), la reclamante ha formulado recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación presunta de su reclamación, tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ como procedimiento ordinario nº 416/2018.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava de la LRJSP), por lo que habiéndose presentado la reclamación con fecha 5 de junio de 2018, le son plenamente aplicables.
II. En el supuesto de daños materiales o patrimoniales la legitimación activa para reclamar su reparación recae, de forma primaria, en el propietario de la cosa dañada o perdida, en tanto que es quien sufre en su patrimonio el detrimento de valor que constituye el daño, por lo que la reclamante ostenta legitimación activa en este procedimiento al haber incurrido en los gastos que reclama, por haber devenido en inútiles, según la reclamante, por la anulación del Plan Especial de Ordenación del Complejo Turístico-Recreativo "Parque Temático Paramount" y de las correspondientes previsiones del Plan General de Ordenación Urbana de Alhama de Murcia.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional en tanto que es titular del servicio de ordenación del territorio, a cuyo defectuoso funcionamiento se pretende imputar el daño.
La sentencia 202/17 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ que anula el Plan Especial indicado, cuya aprobación compete al Ayuntamiento, argumenta que también quedan sin efecto las previsiones del Plan General en lo que atañe a la clasificación del suelo comprendido en el ámbito del Plan Especial ya que el Plan General clasifica la totalidad de los terrenos incluidos en el Plan Especial como suelo urbanizable no sectorizado y así se recogen en el Plan Especial anulado, por lo que resulta evidente la legitimación pasiva de la Administración regional.
Igualmente ostenta legitimación pasiva el Ayuntamiento de Alhama de Murcia, por ser el que aprobó el Plan Especial referido.
III. En cuanto al plazo para el reclamar, el artículo 67.1 LPACAP establece el plazo de un año que, tratándose de daños patrimoniales, comienza a computarse a partir de producirse el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.
Siguiendo la doctrina establecida por este Consejo Jurídico (Dictamen, entre otros, 195/2015) "La concreción del denominado dies a quo, en materia de prescripción, viene determinada por el principio general de la actio nata, a cuyo respecto el Tribunal Supremo ha considerado que "no puede ejercitarse (la acción) sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de «actio nata» (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad (Sentencia de 3 de mayo de 2000 que cita otras anteriores)".
En el presente caso, la reclamante anuda el daño a la anulación del Plan Especial, y las normas concordantes del Plan General, por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 8 de junio de 2017, por lo que el dies a quo será la fecha de notificación de dicha sentencia. La reclamante afirma que la notificación se produjo el día 12 de junio de 2017. Sin embargo, en la copia de dicha sentencia que se acompaña con la reclamación (doc. nº 13) se indica que dicha notificación se produjo el día 8 de junio de 2017. En cualquier caso, al haberse presentado aquélla con fecha 5 de junio de 2018, sería claramente temporánea.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos, salvo el plazo máximo para resolver que excede el previsto en el artículo 91 LPACAP.
No obstante, se observa que la apertura del trámite de audiencia lleva firma del día 11 de febrero de 2019, y en el oficio se hace constar que obra en el expediente el informe de la Subdirección General de Ordenación del Territorio. Igualmente, en la comparecencia que realiza la representante de la reclamante en las oficinas de la Consejería de Fomento e Infraestructuras el día 15 de febrero de 2019 (doc. nº 16 expte.) se indica que obtiene copia, entre otros, del informe de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda; sin embargo, dicho informe preceptivo es de fecha 20 de febrero de 2019 (doc. nº 17 expte.), posterior al trámite de audiencia y a la comparecencia señaladas.
Por tanto, deberá examinarse la discordancia señalada y, para el caso de que el indicado informe no haya sido puesto de manifiesto a los interesados en el procedimiento, deberá otorgarse nuevo trámite de audiencia sin que, en aras de evitar demoras, sea necesario someter la propuesta de nuevo al dictamen de este órgano consultivo si, después de cumplido dicho trámite, no se introdujeran en aquélla otras modificaciones que las que se incorporasen a la vista del presente Dictamen.
TERCERA.- Consideraciones generales sobre los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 32 y siguientes LRJSP.
Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto citado, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
CUARTA.- Extemporaneidad de la acción.
La sentencia nº 202/2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ a la que la reclamante anuda el daño reclamado, en cuanto anula el Plan Especial de Protección referido y las normas concordantes del Plan General que clasifican el suelo afectado como urbanizable no sectorizado, considera que la Ley 1/2001, del Suelo de la Región de Murcia, con el fin de compaginar los Espacios naturales ya existentes y los Lugares de Importancia Comunitaria en trámite de designación, establecía en su Disposición adicional octava que "los límites de los Espacios Naturales Protegidos incluidos en la Disposición Adicional Tercera y Anexo de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, se entenderán ajustados a los límites de los Lugares de Importancia Comunitaria a que se refiere el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000".
Dicha Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, fue declarada nula por Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 2012, por generar inseguridad jurídica en cuanto a las concretas partes del territorio autonómico acreedoras de protección ambiental.
Por Orden de 18 de mayo de 2005 se aprobó inicialmente el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Regional Carrascoy y El Valle, sin que se haya producido a esta fecha su aprobación definitiva.
Termina concluyendo la Sentencia (fj 6º) que "la Resolución de 5/6/1985 del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas que aprobó de forma definitiva el Plan Especial de Protección de las Sierras de Carrascoy y del Puerto, no fijaba los linderos del terreno protegido, ya que se remitía para ello a la elaboración de un Texto Refundido posterior y tampoco se producía ésta en la Disposición Adicional Tercera, de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de ordenación y protección del territorio de la Región de Murcia que reclasificó con la categoría de Parque el espacio natural de Carrascoy y El Valle, integrados por el parque natural Monte El Valle, término municipal de Murcia, creado por Real Decreto 2611/1979, de 7 de septiembre, y por el Plan Especial de Protección Sierras de Carrascoy y del Puerto, términos municipales de Murcia, Fuente Alamo y Alhama de Murcia, aprobado definitivamente por Resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 5 de junio de 1985, ya que dicha Disposición Adicional se remitía en cuanto a sus límites y superficies a los establecidos en el citado Real Decreto y en el Plan Especial de Protección.
Tampoco se produce tal definición tras la mera aprobación inicial del Parque Regional "Carrascoy-El Valle", producida por la Orden de la Consejería de Industria y Medio Ambiente de 18 de mayo de 2005, toda vez que no consta aprobado de forma definitiva el preceptivo PORN en el que se tiene que delimitar su ámbito territorial objeto de ordenación.
Ni se fija (tal y como declara el Tribunal Constitucional en la Sentencia antes reseñada) el perímetro de ordenación del LIC "Carrascoy y El Valle" en el acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000, al limitarse el mismo a especificar una lista de cincuenta nombres, acompañados de un código alfanumérico sin adjuntar al listado el correspondiente mapa del lugar fijando su ubicación y extensión.
Por lo expuesto, ante la falta de aprobación del PORN vista la indefinición de los límites del Parque Regional y del LIC "Carrascoy-El Valle" y no constando aprobado el Texto Refundido al que se remitía el PEP aprobado definitivamente por Resolución de 5/6/1985 del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, esta Sala no puede compartir la postura sostenida por el Ayuntamiento y por las codemandadas de que resulte reglada por tales motivos la clasificación de Suelo Urbanizable no sectorizado que se realiza en el Plan General y Especial impugnado en relación con la finca de los codemandados, ni la referencia a que sólo se vea afectada el área de respeto del espacio protegido a la que se refieren las codemandadas, ya que tales circunstancias impiden valorar su clasificación urbanística a los fines previstos en el artículo 9o de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones, que señala las circunstancias que determinan la clasificación de suelos como no urbanizables a los efectos de dicha Ley,...
Por todo ello, esta Sala únicamente puede concluir que la eventual transformación urbanística de la finca de las codemandadas podría resultar incompatible con el mantenimiento de los valores ambientales del espacio natural protegido".
Es decir, una vez declarada inconstitucional la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001 y ante la falta de aprobación del PORN del Parque Regional Carrascoy y El Valle, existe una absoluta indefinición de los límites territoriales del mismo por lo que no es posible concluir si la transformación urbanística de la finca afectada puede resultar o no incompatible con los valores ambientales del Parque.
Por ello, y como ya se dijo en nuestro Dictamen 32/2016, en relación con la actuación "Marina Cope":
"2. Como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, la Administración regional se encuentra obligada a tramitar y aprobar un Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Parque Regional Costero Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre (PORN en lo sucesivo) porque dicho Plan, previsto en la Ley 42/2007 e incorporado al ordenamiento regional por la Ley 4/1992 (artículo 45 y siguientes) es un instrumento específico para la delimitación, tipificación y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran el patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial (artículo 17 de la Ley 42/2007), correspondiendo a la Administración regional dicha competencia de planificación conforme establece el artículo 22 de la referida norma básica estatal, teniendo además dicho instrumento unos importantes efectos respecto al resto de la planificación territorial (artículo 19.2 de la misma norma).
(...)
En suma, si la Administración regional está obligada a tramitar y aprobar un PORN en cumplimiento de la normativa básica estatal y autonómica citada (como mandato ineludible), corresponde a dicho Plan, según el artículo 20 de la Ley 42/2007, la delimitación del ámbito territorial objeto de ordenación, la determinación de los criterios para la conservación, protección, restauración y uso sostenible de los recursos naturales, la determinación de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los componentes del patrimonio natural y de la biodiversidad, la aplicación de alguno de los regímenes de protección de espacios naturales y el establecimiento de los criterios de referencia orientadores en la formulación y ejecución de las diversas políticas sectoriales que inciden en el ámbito territorial de aplicación del Plan, así como las medidas para garantizar la conectividad ecológica en el ámbito territorial objeto de ordenación, acompañado todo ello de la memoria económica acerca de los costes e instrumentos financieros previstos para su aplicación.
Por tanto, será el PORN a la vista de los estudios e informes que se incorporen y del resultado de la audiencia y de la participación pública, el que proponga el ámbito del Parque regional u otra figura de protección, así como sus límites, los cuales podrán finalmente coincidir o no con los previstos inicialmente en la delimitación que se contuvo en la Ley 4/1992; si a resultas de la aprobación del citado Plan se modificaran tales límites, habrá de realizarse la correspondiente declaración, que habrá de ser adoptada por Ley en el caso de parques regionales y reservas naturales, y por decreto del Consejo de Gobierno para las restantes figuras, a tenor de lo señalado en el artículo 48.3 de la Ley regional 4/1992 (el Título VI de esta Ley relativo a la protección de los espacios naturales se mantiene vigente, sin que fuera derogado por la Ley 1/2001).
En consecuencia, corresponde al PORN la delimitación del ámbito objeto de protección (con la posterior declaración si se modificaran los límites iniciales del Parque regional), a resultas del cual se determinará la zona que puede ser objeto de desarrollo turístico, debiendo ajustarse los instrumentos de ordenación del territorio... a aquél, considerándose prematuras las reclamaciones formuladas en tanto no se ha consumado el evento lesivo al que los reclamantes tratan de anudar el daño. No obstante, también se advierte que la demora en el incumplimiento de este mandato de planificación podría derivar en un funcionamiento anómalo del servicio público".
La anterior doctrina es totalmente trasladable al caso que nos ocupa, pues, como ya se ha indicado, mientras no se apruebe el PORN del Parque Regional Carrascoy y El Valle en el que se definan los límites del mismo, no es posible determinar si los terrenos de la recurrente pueden verse más o menos afectados y, en consecuencia, puede resultar inviable o no el Complejo Turístico-Recreativo "Parque Temático Paramount", por lo que la reclamación resulta prematura al no haberse materializado aún un daño efectivo, y desconociéndose si finalmente lo habrá.
QUINTA.- Sobre la relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento de los servicios públicos.
No obstante lo anterior, profundizando en la relación de causalidad que ha de concurrir como requisito determinante de la responsabilidad patrimonial, es preciso traer en este punto a colación la STS de 28 de octubre de 1998 (Sala de lo Contencioso Administrativo), conforme a la cual, "el concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como el resultado lesivo de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros...". Pues bien, continúa la mencionada Sentencia indicando que, "si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una conditio sine qua non, esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño (...)".
A la vista de las consideraciones anteriores y de la conclusión obtenida de que corresponde al PORN la formulación de la delimitación concreta del ámbito de protección, a resultas del cual se podrá determinar en qué medida queda afectado el Proyecto previsto, no puede establecerse una relación de causalidad adecuada entre el daño alegado por la reclamante y la anulación del Plan Especial por la sentencia dictada por el TSJ.
A mayor abundamiento, en cuanto a la falta de una relación de causalidad adecuada, cabe destacar la diferencia de este supuesto con el planteado en relación con otras normas autonómicas medioambientales o de ordenación del territorio, cuyo régimen de protección implicaba automáticamente la desclasificación urbanística de determinados espacios ordenados y en proceso de urbanización (se cita, como paradigma, la STS, de 17 de febrero de 1998, en relación con las leyes de la Comunidad de Baleares de 14 de marzo y de 31 de mayo de 1984, que declaraban determinadas zonas como áreas protegidas), dado que en el presente caso las hipotéticas restricciones no se derivarían de la anulación del Plan Especial, sino de los posteriores instrumentos de planificación ambiental, en su caso, que contengan la delimitación concreta del ámbito sujeto a protección y su régimen concreto, como se ha indicado con anterioridad y, en consecuencia, en qué medida resulta afectado el proyecto de Parque Temático.
En suma, si como consecuencia del fallo judicial citado la Administración está obligada a formular y aprobar un PORN por exigencias de la normativa ambiental básica y regional, será este instrumento el que haya de formular la delimitación concreta del ámbito de protección y, tras la correspondiente declaración de la figura de protección si se modificasen los límites, se podrá determinar en qué medida resulta afectado el desarrollo previsto, sin que pueda, por tanto, establecerse una relación de causalidad adecuada entre el daño alegado por el reclamante y la anulación del Plan Especial.
SEXTA.- Sobre la antijuridicidad del daño.
Considera la reclamante que aun cuando el Ayuntamiento de Alhama de Murcia clasificara como suelo urbanizable no sectorizado con destino residencial y turístico los suelos sobre los que finalmente se pretendía implantar el Parque Temático, ello debió ser necesariamente controlado en la fase de aprobación definitiva del Plan General por la Consejería al reunir valores ambientales necesarios para la protección o para su inclusión en los límites del Espacio Natural protegido del Parque Regional de Carrascoy-El Valle, como ha determinado la Sentencia del Tribunal Superior de la Región de Murcia. Al no hacerlo así ninguna de las dos Administraciones, lo que hicieron fue hacer nacer al mundo del derecho una norma urbanística que sentaba una falsa apariencia de que el suelo era urbanizable no sectorizado con destino turístico. Bajo tal falsa apariencia, PREMURSA ha llevado a cabo las actuaciones propias de su objeto social tendentes al desarrollo urbanístico del ámbito, efectuando inversiones y gastos que han devenido totalmente inútiles tras la anulación judicial de la clasificación efectuada por el Plan General y el Plan Especial.
La jurisprudencia (STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 7 de noviembre de 2017) señala que "el examen de la antijuridicidad del daño, como elemento determinante de la resarcibilidad de la lesión, permite a la jurisprudencia modular la responsabilidad en cada caso, atendiendo a la naturaleza y alcance de la actividad administrativa causante, que en el caso de las reclamaciones derivadas de la anulación de actos o disposiciones ha dado lugar a una doctrina, que se refleja ya en las sentencias de 5 de febrero de 1996, 4 de noviembre de 1997, 10 de marzo de 1998, 29 de octubre de 1998, 16 de septiembre de 1999 y 13 de enero de 2000, y que se recoge, entre otras, en la sentencia de 20 de noviembre de 2013, cuya aplicación en la recurrida se cuestiona por la parte en este recurso, lo que hace innecesaria su reproducción, aunque sí conviene recoger las precisiones que se hacen en la sentencia citada de 13 de enero de 2000, acerca de la razón por la que, según dicha doctrina, se excluye el carácter antijurídico de la lesión en los casos indicados de ejercicio razonado y razonable de sus facultades, señalando que «ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de resoluciones»".
La propuesta elevada destaca los siguientes aspectos que conciernen al deber jurídico de soportar el daño por parte de los reclamantes:
1º. No se ha aportado al procedimiento ningún tipo de documento en el que se constate directamente la ejecución de actividades que se puedan calificar como "necesarias" para la ejecución del Plan Especial que se deroga posteriormente, no hay prueba alguna de la obligación de efectuar los gastos que se mencionan para el proyecto señalado, ninguna exigencia directa por parte de la Administración de ejecutar ningún tipo de actuación.
2º. En cuanto a las cuentas anuales nos revelan claramente el itinerario seguido por el proyecto, a través de las actividades de la sociedad. En concreto las últimas cuentas anuales presentadas, las del ejercicio 2016, manifiestan lo siguiente:
"La actividad hasta la fecha de la sociedad ha consistido en el desarrollo del proyecto Parque Paramount.
El proyecto Parque Paramount, cuya evolución ya fue referenciada en las Memorias de ejercicios anteriores, se vio ralentizado por los efectos negativos de la crisis económica-financiera internacional, a lo que se agregó la grave situación de un contexto de inseguridad jurídica e incertidumbre generada por la falta de aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) de Murcia. Tal circunstancia afecta al Parque Regional Carrascoy y El Valle, y por tanto, a una parte de la localización del proyecto Parque Paramount. Fundamentalmente por este último motivo, ajeno a la voluntad de la Sociedad, y dado que no ha sido resuelto su aprobación por las autoridades regionales competentes de Murcia, la Sociedad esta se ha visto obligada a suspender de manera indefinida el Proyecto objeto del Plan Especial Paramount (aprobado oportunamente por el Ayuntamiento de Alhama de Murcia.)". Durante el 2010 y 2011 se firmaron los contratos relativos a la licencia Paramount, en el 2012 se adquirieron los terrenos y se comenzó a definir el desarrollo urbanístico de la zona, que nunca se llegó a iniciar (recordemos que el Plan Especial se aprueba por el Pleno del Ayuntamiento de Alhama el 9 de mayo de 2013). No queda por tanto justificada ni acreditada en modo alguno en el expediente la existencia de gastos indemnizables de acuerdo con la legislación urbanística.
3º. Existe otro tipo de gasto reclamado también por la actora, como son determinadas cantidades por la adquisición de terrenos, que tampoco estimamos acreditados como daños producidos en su patrimonio. Los derechos derivados de la ordenación urbanística se van incorporando gradualmente al patrimonio del propietario, y por lo tanto para que pudieran estas cantidades entenderse como daños eventualmente indemnizables, tendrían que existir ya derechos consolidados, hecho solo posible con la total ejecución del planeamiento (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3a, de 12 de mayo de 1987).
La caracterización de este requisito, como se ha indicado, nos reconduce a valorar si la legislación correspondiente impone o no el deber jurídico de soportar tales daños y si tales daños reclamados fueron asumidos voluntariamente con el riesgo de soportarlos.
El artículo 2.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, vigente en el momento de la aprobación del Plan General de Alhama de Murcia, como el artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio (TRLS), vigente cuando se aprueba el Plan Especial anulado, contienen un principio básico sobre el que se asienta la legislación urbanística cual es que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones no confiere derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes, principio incorporado por la legislación regional (artículo 58 TRLSRM, hoy 76 de la Ley 13/2015). Dichas excepciones (supuestos indemnizatorios) se contienen en los artículos 41 a 44 de la Ley 6/1998 y en el 34 y ss. TRLS, a los que se remite la legislación regional.
También conviene destacar los siguientes principios sobre los que se asienta el régimen urbanístico del suelo:
- Las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes, que se concretan en las cesiones de terrenos del suelo destinado a determinados usos (viales, zonas verdes, etc...), del porcentaje de aprovechamiento lucrativo que se fije en la legislación urbanística y de los sistemas generales vinculados a la actuación, costear las obras de urbanización, etc., desarrollados por la legislación urbanística regional (artículos 56 y 80 TRLSRM y Título VI de la Ley 13/2015).
- La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística por sí misma no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo (artículo 7.2 TRLS y 11 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, Aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana actualmente vigente).
Respecto a los gastos asumidos por la reclamante, lo fueron de forma voluntaria sin acomodarse al estadio en el que se encontraba el Proyecto conforme a la secuencia prevista en la legislación urbanística, puesto que con la realización de los trabajos y actuaciones también asumieron un riesgo antes del pronunciamiento del Tribunal Constitucional (que declara inconstitucional la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001), que estarían obligados a soportar, siendo muy significativo en orden a la asunción de tal riesgo las manifestaciones de la propia reclamante en las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2016 (anteriores a la anulación del Plan Especial) que reconoce que el PORM estaba sin aprobar, desconociéndose por tanto los límites del Parque Natural y los condicionantes del mismo.
Por último, en cuanto a la antijuridicidad del daño por la anulación del Plan Especial por el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, conviene recordar que las previsiones de dicho Plan y del Plan General aprobado en el año 2008, se basaron en el reajuste derivado de la Ley 1/2001, por lo que cabe sostener que la interpretación que se hizo fue razonada y razonable en consonancia con la doctrina que excluye la antijuridicidad en tales casos, como reconoce la Sentencia 91/2011 del TSJ (anterior a la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición adicional octava de la Ley 1/2001) relativa a las Directrices de Ordenación Territorial y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, en tanto considera que resulta razonada la interpretación realizada por la Administración en cuanto a los espacios naturales protegidos plasmada en aquel instrumento de ordenación territorial.
Como se expone en la propuesta de resolución, la participación de los particulares en la actuación, es totalmente voluntaria y las inversiones efectuadas lo han sido en cumplimiento del objeto social de la entidad mercantil creada. Los hechos producidos posteriormente no constituyen sucesos que puedan ser imputables a la actuación administrativa.
La conducta de los presuntos perjudicados, su libre voluntad, es la que les lleva a asumir determinados riesgos (asociados a su actividad mercantil), y la Administración no tiene en ello ninguna directa responsabilidad. Evidentemente, en los casos en que la intervención de tercero en la creación del daño sea de una relevancia tal, como en el supuesto presente, la administración debe quedar exonerada de responsabilidad.
No cabe duda de que el proyecto, elevado a Actuación de Interés Turístico Regional por Orden del Consejero de Cultura y Turismo de 13 de febrero de 2011, descansaba en la colaboración público privada, como tantos otros, participando los particulares de forma activa en su desarrollo, pensando en sus propios beneficios. La mercantil reclamante en su creación contaba con participación de dos entidades públicas, aportando un 20 por ciento del capital el Instituto de Fomento de la Región de Murcia, y Región de Murcia Turística, SA, lo que viene a demostrar la implicación e interés de la administración en el Proyecto, y su condición inicialmente de "perjudicada" en el mismo.
En otro orden de cosas, sigue diciendo la propuesta, es necesario tener en cuenta que Premursa, a tenor de la información presentada, ha contado con numerosos profesionales que la han asesorado en su labor, y, contando con tal asesoramiento, decidió efectuar las inversiones por las que reclaman y los gastos de proyectos y estudios que se reflejan en los escritos presentados. En ningún caso se acredita que hayan sido exigidos por norma legal alguna ni por orden directa o inmediata de la administración a la que reclaman, con lo cual asumieron lo que se denomina "riesgo ordinario del promotor", del que debían tener un amplio conocimiento. Las empresas deben controlar y conocer sus riesgos en todo caso.
Desde otro punto de vista el Consejo de Estado en su Dictamen 725/2008 manifiesta que "La modificación general del régimen administrativo específico diseñado para cada sector económico resulta una carga general que existe el deber jurídico de soportar. Son cargas generales las "consecuencias desfavorables que se giran con carácter uniforme a los administrados en cuanto miembros de la colectividad u operadores de un determinado sector económico" (Dictámenes Consejo de Estado 3399/2007 y 1973/94).
El marco en el que los reclamantes desarrollan su actividad es el descrito en el artículo 38 CE, que reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, pero que condiciona el ejercicio de dicha libertad a las exigencias de la economía general y en su caso de la planificación, Se podría afirmar (en el caso de que deviniera imposible la urbanización prevista en el área afectada, evento que no ha tenido lugar) que nos hallamos ante una limitación de la libertad de empresa que deriva de una carga de carácter general fundada en la necesaria protección de la legalidad y del medio ambiente, "...esta medida constituye una carga general por afectar con carácter uniforme a los administrados en cuanto operadores de un determinado mercado y porque se propone "eliminar un resultado dañoso (...) al que podría contribuir su destinatario" (En este sentido Dictamen del Consejo de Estado 693/2008).
Criterio avalado por la doctrina de nuestro TSJ en las diversas sentencias dictadas con ocasión de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por los perjuicios derivados de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la reiterada Disposición adicional octava de la Ley 1/2001, por las inversiones efectuadas en la actuación "Marina Cope". En su sentencia nº 77/2017, de 3 de marzo (fj 3º) expone que:
"En principio, de ese efecto (declaración de inconstitucionalidad de la tan citada Disposición adicional octava de la Ley 1/2001) no se extrae perjuicio alguno para nadie. Ahora bien, lo que sucede en el supuesto enjuiciado es que tanto la Administración como varias empresas privadas iniciaron una actuación urbanística en dicho Parque Regional, no obstante estar recurrida ante el Tribunal Constitucional la citada Disposición Adicional Octava. El perjuicio que invoca la recurrente no deriva de la declaración de inconstitucionalidad sino de su participación en un proceso de desarrollo urbanístico que, en caso de ser declarada la inconstitucionalidad de la norma, no podría ejecutarse, al menos en la forma en que se había previsto. Esa participación no era obligatoria para nadie, no consta que se incentivara por la Administración mediante concesión de subvenciones o deducciones o bonificaciones en impuestos o cuotas de Seguridad Social, por ejemplo, y quien participó lo hizo voluntariamente por las expectativas de negocio, es decir, por los ingresos que presumiblemente iba a proporcionar a los propietarios y a los promotores el desarrollo del sector. El que la Administración participara en ese proyecto no implica que la recurrente desconociera los riesgos, máxime tratándose de una empresa del sector inmobiliario. Cuando se constituyó la mercantil demandante (27 de abril de 2005) hacía casi cuatro años que se había interpuesto el recurso de inconstitucionalidad contra la disposición luego declarada inconstitucional, habiendo sido objeto la admisión a trámite y la incoación del recurso de la correspondiente publicación en el BOE y en el BORM, por lo que difícilmente podía la actora ignorar la posible incidencia en el futuro de ese proyecto urbanístico de la sentencia que se dictara por el Tribunal Constitucional. Y no cabe alegar válidamente que se habían llevado a cabo determinados actos y dictado disposiciones por la Comunidad Autónoma que hacían creer en la seguridad del desarrollo urbanístico del ámbito, como la declaración de la AIR y constitución del Consorcio, pues dicha Administración desconocía -al igual que las empresas participantes- lo que iba a fallar el Alto Tribunal. Además, cuando la recurrente compró los terrenos que la convertían en propietaria en el ámbito no se había constituido la ACP, ni se había suscrito el Protocolo de Colaboración para el desarrollo de aquél entre el Consorcio y la Asociación Colaboradora, ni se había modificado el Plan General de Lorca ni el de Águilas en desarrollo de la AIR, ni se había tomado conocimiento de la modificación definitiva. Por tanto, no es cierto que existieran actos de la Administración que indujeran a confiar en el buen fin de la operación cuando hizo su adquisición, y aun cuando los hubieran habido el objetivo que guiaba a la recurrente era la obtención de un beneficio empresarial a través de su participación en un negocio, y como todo negocio no estaba exento de riesgos. Uno de ellos derivaba de la pendencia del recurso de inconstitucionalidad y la actora lo asumió. Por tanto, los perjuicios que reclama no se deben a la ley declarada inconstitucional, es decir a la actuación del legislador regional, sino a su propia actuación. Partiendo de lo anterior, falta otro de los presupuestos para declarar la responsabilidad patrimonial como es la antijuridicidad del daño, pues éste es imputable a la recurrente y, por tanto, tiene el deber jurídico de soportarlo.
Ha de añadirse a lo expuesto, que aunque no corresponde a esta Sala pronunciarse sobre si es posible o no que se lleve a cabo en el futuro la AIR, es lo cierto que está pendiente de aprobación el PORN de Calnegre y Cabo Cope, y quizá ese desarrollo urbanístico podría reconvertirse en otro tipo de actuación más acorde con los valores medioambientales de la zona. Ni consta este extremo ni puede saberse ahora que va a suceder con ese PORN en caso de ser aprobado, pero lo cierto es que no parece que la transformación urbanística que en dicho ámbito se preveía -en la época del denominado boom inmobiliario-hubiera sido factible aún sin la declaración de inconstitucionalidad, pues es un hecho notorio que en la fecha de aprobación de la modificación de los Planes Generales de Águilas y Lorca existía ya una situación de crisis económica que afectaba de forma especial al sector inmobiliario al que pertenece la actora (su objeto social es, entre otros, la promoción, gestión y desarrollo de todo tipo de operaciones inmobiliarias y urbanísticas). Por tanto, tampoco está acreditado -por referencia, por ejemplo, a lo sucedido en otros ámbitos- que sin la declaración de inconstitucionalidad el proyecto hubiera podido ser ejecutado y además en la forma y con los resultados esperados.
Se desprende de lo anterior que el incumplimiento por la Administración regional de su deber de legislar de acuerdo con la Constitución no es la causa del daño que se invoca. Y no concurren otros títulos de imputación -a los que acude la jurisprudencia en caso de actos legislativos lícitos, es decir, no declarados inconstitucionales-como el principio de confianza legítima o el de buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares o el seguridad jurídica, pues como se ha dicho la actora intervino voluntariamente en el provecto y pese a la actuación de la Administración no podía confiar en un resultado determinado en la impugnación de la citada Disposición Adicional, ni la Administración podía asegurar ese resultado, es decir, que cualquiera que fuera la conducta de la Administración regional si la norma era declarada inconstitucional no podría desarrollarse el proyecto. No obstante ello, la recurrente obvió dicho riesgo e invirtió en la actuación, siendo ésta la causa de los perjuicios cuya reparación pretende, como se ha dicho".
De conformidad con lo expuesto, podemos concluir que en el supuesto sometido a consulta no se ha producido un daño antijurídico que el interesado no esté obligado a soportar. Conclusión en la que abundan dos datos que se desprenden de las cuentas anuales de la mercantil reclamante de los ejercicios 2015 y 2016. Así, en las cuentas anuales del ejercicio 2015 (documento 44 adjunto a la reclamación) ya se indica que el proyecto "se ha visto ralentizado por los efectos negativos de la crisis económico financiera internacional a lo que se ha agregado la situación de un contexto de inseguridad jurídica e incertidumbre por la falta de aprobación del Plan de Ordenación de recursos naturales (PORN) de Murcia", lo que indica que la reclamante conocía perfectamente que el PORN no estaba aprobado y la ralentización del proyecto no se debe a la actuación administrativa sino a la crisis económica internacional. Pero, además, en las cuentas anuales del ejercicio 2016 (documento 45 adjunto a la reclamación), firmadas el 30 de marzo de 2017 y, por tanto, realizadas con anterioridad a la sentencia de 8 de junio de 2017 del TSJ que anula el Plan Especial y a la que la reclamante anuda el daño cuya indemnización reclama, se indica claramente que "la Sociedad se ha visto obligada a suspender de manera definitiva el Proyecto objeto del Plan Especial Paramount", habiéndose acordado con fecha 21 de septiembre de 2016 la resolución del contrato de Licencia con la sociedad Paramount Licensing, por lo que no es cierta la afirmación de la reclamante de que el proyecto ha devenido inútil como consecuencia de dicha sentencia, ya que el proyecto había sido suspendido definitivamente por la reclamante durante el año anterior a la misma.
En este sentido, consideramos (al igual que lo hace la propuesta de resolución) que aun en el supuesto de que se entendiese que existen daños, y que éstos son producidos por la administración a los reclamantes, en el presente expediente existiría obligación legal de soportar el daño causado por parte de los interesados, ya que solo pueden reputarse antijurídicos los daños y perjuicios que sufran los particulares como consecuencia de la aplicación de una ley inconstitucional o de una pasividad legislativa cuando hayan visto lesionados el contenido de derechos materialmente protegidos por la Constitución. La seguridad jurídica, que se define como certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicos tutelados, aunque inspirador de todo nuestro ordenamiento, no atribuye directamente derechos a los ciudadanos según la doctrina mayoritaria en esta materia.
El principio de confianza legítima, que es otro de los involucrados en similares casos, no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones públicas, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja. Este tipo de situaciones potencialmente dañosas que se pueden producir, constituyen el resultado de medidas de carácter general que todos los administrados incluidos en su ámbito de aplicación están obligados a cumplir sin derecho a indemnización.
SÉPTIMA.- Falta de patrimonialización de los derechos urbanísticos.
Ya se ha indicado con anterioridad, que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no confiere derechos a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes. Como ha reiterado el Tribunal Supremo (por todas, Sentencias de la Sala 3ª, de 20 de marzo y de 17 de junio de 1989), el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, sin que, por tanto, tal ordenación confiera derechos a los propietarios a exigir indemnización, pues da lugar a meros límites y deberes que definen el contenido normal del derecho de propiedad, según su calificación urbanística. Esta concepción estatutaria de la propiedad inmobiliaria se encuentra positivada en el artículo 7.1 TRLS: "el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística" (hoy artículo 11.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).
Para considerar la posible privación de derechos e intereses con un contenido patrimonial ha de acudirse al criterio de si han sido incorporados realmente al patrimonio de su titular o constituyen meras expectativas de derecho, no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por quien se crea llamado a hacerlas efectivas, o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto, para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico (STS, Sala 3ª, de 26 de noviembre de 1999).
La jurisprudencia ha sentado criterios muy consolidados sobre esta materia, de manera que las expectativas que otorga el planeamiento se convierten en verdaderos derechos o intereses legítimos cuando se cumplen las cargas y deberes impuestos por el proceso urbanizador o edificatorio. Así el Tribunal Supremo ha señalado que "cuando el propietario ha cumplido los deberes y ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio, y ello mediante la realización de actuaciones materiales que requieran la ejecución del planeamiento, puesto que solamente cuando el plan ha llegado a la fase final de realización se adquiere el derecho al aprovechamiento urbanístico previsto en la ordenación y, sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implica la lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así a la indemnización" (entre otras, Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 27 de junio de 2006, de 22 de marzo y de 23 de mayo de 2014, estas últimas relativas a la moratoria turística en Canarias).
En igual sentido que el expresado, el Dictamen 23/2011 de este Consejo indicó:
"A este respecto no conviene olvidar que sólo son indemnizables los perjuicios efectivos, no los futuros ni los hipotéticos, y los aprovechamientos urbanísticos futuros convenidos no son sino meras expectativas hasta tanto se patrimonializan por los propietarios, lo que sólo concurre cuando se han cumplido los deberes de cesión, equidistribución y urbanización previstos en la legislación urbanística (por todas, la importante STS, Sala 3ª, de 12 de mayo de 1987, ya citada)".
En suma, teniendo en cuenta la situación urbanística de los terrenos cuando se declara la nulidad del Plan Especial, no se puede entender que la reclamante hubiera adquirido los aprovechamientos urbanísticos conforme a la doctrina expuesta.
En efecto, según la documental obrante en el expediente, los terrenos del ámbito del Plan Especial anulado no consta que se hubieran gestionado (con carácter definitivo) urbanísticamente mediante los sistemas de actuación, ni se había aprobado definitivamente proyecto reparcelatorio alguno y, por consiguiente, no se habían iniciado las obras de urbanización cuando recae la resolución judicial a las que se anuda el daño por los reclamantes (de hecho no se reclama ninguna partida por obras realizadas).
No consta que el Plan Especial fuera ejecutado ni que se iniciaran las obras de urbanización ni cualquier otra actuación que pueda dar a entender que se ha ejecutado el planeamiento y que, por ende, se hubieran patrimonializado los derechos urbanísticos.
Por último, tenemos que indicar que, respecto de la partida correspondiente a la "adquisición de terrenos", no nos consta que la reclamante no sea ya propietaria de los mismos, a pesar de lo cual ha incluido el precio pagado por ellos (10.235.877,61 euros) como una partida de su reclamación de responsabilidad patrimonial.
En resumen y por todo lo expuesto, el Consejo Jurídico entiende que la reclamación debe ser desestimada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Las reclamaciones son prematuras al no haberse consumado el evento lesivo al que la interesada trata de anudar el daño, si es que finalmente se produjera.
SEGUNDA.- No puede establecerse una relación de causalidad adecuada entre el daño alegado por la reclamante y la anulación del Plan Especial por la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en particular por encontrarse pendiente de aprobación un Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN), tal como exige la normativa ambiental básica estatal y regional, en el que se deberá determinar si es posible conciliar la protección ambiental con la actuación proyectada, bajo el principio de proporcionalidad acogido por el Tribunal Supremo en recientes pronunciamientos judiciales.
TERCERA.- No se han incorporado al patrimonio de la reclamante los derechos o intereses de los que se considera privada, ya que para su adquisición no se han cumplido las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico.
CUARTA.- En relación con la cuantía reclamada deben tenerse en cuenta las observaciones realizadas en la Consideración Séptima.
No obstante, V.E. resolverá.
