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Dictamen nº 281/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de julio de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 29 de abril de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en nombre y representación de su hija menor de edad Y, debida a accidente escolar (expte. 155/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 6 de octubre de 2017 D.ª X, actuando en nombre y representación de su hija Y, presenta en el registro general del Ayuntamiento de Torre-Pacheco una reclamación de responsabilidad con la asistencia técnica de un letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Murcia.
En ella expone que la menor, de 10 años de edad, cursa estudios en el Colegio Público (CEIP) Hernández Ardieta, de la localidad citada. Añade que el 17 de noviembre de 2016, sobre las 11:30 h, mientras la joven se encontraba en clase de gimnasia jugando al baloncesto, un compañero cayó sobre ella y le causó una fuerte contusión en la pierna izquierda.
Ante el dolor que experimentaba la alumna, el Director del centro educativo la trasladó al hospital donde se le diagnosticó la fractura de la tibia izquierda.
También relata que, como consecuencia de lo expuesto, la menor ha precisado tratamiento médico ortopédico y posteriormente rehabilitador, lo que le ha obligado a permanecer cuatro meses en reposo en su domicilio, durante los cuales no ha podido acudir al centro escolar. Por ese motivo, su estado anímico también se vio afectado negativamente durante ese tiempo porque no pudo hacer vida normal ni ver a sus compañeros.
Detalla que una vez estabilizada la lesión, un traumatólogo ha elaborado un informe pericial para fijar la valoración económica del daño por el que se reclama en la cantidad de 8.985 euros, con arreglo al siguiente desglose:
- Perjuicio personal moderado, 90 días (x 52 €), 4.680 euros.
- Perjuicio personal básico, 90 días (x 30 €), 2.700 euros.
- Perjuicio estético ligero, 1 punto (10 años), 875 euros.
A eso hay que añadir 730 euros en concepto de gastos médicos.
En relación con los medios de prueba de los que pretende valerse propone la testifical del Director del CEIP y del profesor de gimnasia encargado del cuidado y la vigilancia de los menores en el momento en que se produjeron los hechos.
Con la solicitud de indemnización se adjuntan diversos documentos de carácter clínico, el informe de valoración del daño corporal al que se ha hecho mención, fechado el 17 de mayo de 2017 por un médico traumatólogo, y una factura emitida con esa misma fecha por una clínica de la localidad de San Pedro del Pinatar, por importe de 730 euros, por tres consultas de Traumatología, la realización de cuatro radiografías y veinte sesiones de fisioterapia.
SEGUNDO.- La Concejal de Personal y Desarrollo del Ayuntamiento citado remite el 17 de octubre dicha reclamación a la Consejería consultante por ser el órgano competente para resolverla.
TERCERO.- La Secretaria General de la Consejería, por delegación de la Consejera, dicta una orden el 3 de mayo de 2018 por la que acuerda admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designa a la instructora del procedimiento.
Dicho acuerdo se le comunica a la interesada junto con un escrito del órgano instructor en el que, aunque le informa del plazo de duración del procedimiento y del efecto negativo del silencio administrativo, no le da a conocer la fecha en la que la reclamación tuvo entrada en el registro del órgano competente para su tramitación, como exige el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
CUARTO.- El 7 de mayo de 2018 se solicita a la Dirección del Colegio público citado que emita un informe acerca de los hechos que se exponen en la solicitud de indemnización.
QUINTO.- El 15 de mayo se recibe una comunicación interior del Director del centro educativo con el que adjunta un informe, elaborado el 7 de mayo de ese año, en el que pone de manifiesto:
"- Que el día 17/11/2016, la alumna sufrió una lesión en su pierna izquierda, al caerle encima otro compañero mientras jugaban al baloncesto en la clase de Educación Física.
- Que la clase se estaba desarrollando según las pautas docentes adecuadas por parte del profesorado y con la normal vigilancia de ésta.
- Que el accidente se considera un hecho fortuito, derivado del riesgo normal de la clase de educación física, y sin que concurriera intencionalidad o comportamiento inadecuado por parte del otro alumno.
- Que no había ninguna deficiencia en las instalaciones o el material empleado".
SEXTO.- El citado día 15 de mayo se recibe una segunda comunicación interior del citado responsable educativo con la que aporta una copia del Informe de accidente escolar que realizó el 18 de noviembre de 2016, en el que concreta que la alumna cursa Sexto curso de Educación Primaria; que el percance se produjo a las 12.30 h del citado 17 de noviembre de ese año en las pistas durante la clase de Educación Física. También se precisa que sí que precisó asistencia médica y se ofrece el siguiente relato de los hechos: "En un choque fortuito jugando con un compañero, cayó y dicho compañero le cayó sobre ella", por lo que se produjo una fractura de tibia.
Además, aporta diversos documentos de carácter clínico.
SÉPTIMO.- El 29 de octubre de 2018 se concede audiencia a la interesada pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.
OCTAVO.- El 22 de abril de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por considerar que no existe nexo causal alguno entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado por la reclamante.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 29 de abril de 2019.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 LPACAP y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. La reclamación se ha presentado por una persona legitimada para ello ya que ostenta la representación legal de la menor ex articulo 162 del Código Civil. Por ello, goza de la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante dado que es titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. Por lo que se refiere al plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento, el artículo 67.1 LPACAP establece que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empieza a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
En el caso que nos ocupa conviene recordar que la caída de la menor se produjo el 17 de noviembre de 2016. Se advierte asimismo que la solicitud de indemnización se presentó inicialmente, el 6 de octubre de 2017, de manera irrazonable ante una Administración equivocada como es el Ayuntamiento de Torre-Pacheco, que claramente no es competente en materia de educación no universitaria ni es titular de servicio educativo. Tampoco se alega en la reclamación que existieran deficiencias en las instalaciones escolares donde se produjo el hecho dañoso. Por esos motivos, no es la Administración que pudo causar el daño por el que se reclama. Esa Corporación local remitió la reclamación a la Consejería consultante el 17 de octubre de 2017, que la recibió el día siguiente.
De otra parte, hay que entender que la curación, o al menos la estabilización, de la lesión se produjo el 13 de marzo de 2017, cuando el traumatólogo que asistió a la menor en una consulta realizada ese día anotó en el informe que "Aporta Rx de control donde se aprecia consolidación completa de la fractura de tibia. Retirar ortesis. Alta".
En consecuencia, aunque no se reconoce efecto interruptor del plazo de prescripción de la acción de resarcimiento a la reclamación presentada ante el Ayuntamiento citado, se debe considerar que la solicitud de indemnización se recibió por la Administración regional (el 18 de octubre de 2017) dentro del plazo de prescripción de un año establecido al efecto y, por tanto, de manera temporánea.
II. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, aunque cabe formular dos observaciones adicionales.
a) Una de ellas es que se ha sobrepasado con exceso el plazo de tramitación del procedimiento al que se refiere el artículo 91.3 LPACAP. De hecho, se advierte que se ha incurrido en dilaciones que no se encuentran suficientemente justificadas a la luz de los datos que obran en el expediente administrativo.
Así, aunque la reclamación se recibió el 18 de octubre de 2017 no se admitió a trámite hasta el 3 de mayo de 2018. Además, se concedió audiencia a la interesada el 29 de octubre de 2018 pero no se formuló la propuesta de resolución que aquí se analiza hasta el 22 de abril del siguiente año 2019.
b) En segundo lugar, se debe dar por reproducido aquí la alusión al defecto que se ha mencionado en el Antecedente tercero, párrafo segundo, anterior.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Según el artículo 32 LRJSP, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el sólo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan".
En ese mismo sentido, ese Alto Órgano consultivo ha rechazado en la Memoria del año 1998 que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que los mismos no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Niega que el servicio público pueda concebirse "como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél" y rechaza además que la "debida diligencia de los servidores públicos" incluya un "cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él" (Dictamen núm. 289/94).
Resulta, pues, necesario analizar las circunstancias que se hayan producido en cada caso para determinar si han concurrido o no los requisitos legalmente establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP y se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. En lo que aquí nos interesa, es decir, en orden a determinar la existencia de responsabilidad patrimonial, se ha de tener en cuenta, como se dejó apuntado con carácter general en nuestro Dictamen núm. 89/2014, de 31 de marzo, que no todos los accidentes sufridos en el seno de una clase de Educación Física han de revestir el mismo tratamiento.
Debe partirse de la idea de que las clases que se imparten de esa asignatura no constituyen por sí mismas actividades generadoras de riesgo o, por lo menos, de riesgos que vayan más allá de los inherentes a la práctica de cualquier actividad deportiva que se realice de acuerdo con las reglas que le son propias. Por esa razón, resulta constante y reiterada la doctrina de los consejos consultivos que excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando el ejercicio se desenvuelve en los márgenes del riesgo que en sí mismo encierra la práctica deportiva.
Así pues, en el desarrollo de una actividad deportiva usual, ordinaria o generadora de un riesgo normal no deben concurrir elementos especiales de peligrosidad, de tal modo que los accidentes que puedan producirse durante su ejecución deben considerarse como hechos casuales acontecidos con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero no directamente provocados como consecuencia de su funcionamiento, por lo que deben ser asumidos por aquellos que la practican.
Sin embargo, en otras ocasiones, la propia naturaleza del ejercicio a desarrollar y las propias circunstancias en las que pueda llevarse a cabo pueden generar un riesgo susceptible de producir un daño, y si así ocurriese correspondería indemnizarlos al que ha puesto en marcha el mecanismo de riesgo que excede de los patrones socialmente aceptables, según tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, en su sentencia de 28 de octubre de 1998).
Nos referimos a aquellos supuestos en los que los daños pudiesen producirse como consecuencia de la realización de un ejercicio deportivo ordenado por el profesor siempre que fuese irrazonable o imprudente por no ser adecuado a las características personales del alumno, especialmente de edad o de complexión física; cuando las instrucciones que se hubiesen cursado fuesen incorrectas, inadecuadas o inoportunas, o siempre que la realización del ejercicio pudiese comportar un riesgo significativo para los escolares y no se hubiese observado un especial deber de cuidado o vigilancia o no se hubiesen adoptado las medidas de precaución que resulten habituales, ajustadas a la pauta de diligencia exigible a un buen padre de familia. De ese modo, para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración resulta necesario tomar en consideración la posible conjunción de circunstancias tales como la peligrosidad de la actividad, la falta de supervisión por parte del profesorado y la edad de los propios alumnos.
II. Sin embargo, en el presente supuesto ya pudo explicar el Director del CEIP en sus informes que el evento dañoso se produjo cuando la menor jugaba al baloncesto durante la clase de Educación Física y chocó con un compañero que, como consecuencia de eso, le cayó encima y le provocó la lesión ya citada.
Dicho responsable educativo señaló asimismo que la actividad deportiva se estaba desarrollando durante la clase de Educación Física según las pautas adecuadas por parte del profesorado y con la normal vigilancia de éste.
De otro lado, no se consideró que la instalación deportiva en la que llevaba a cabo la clase ni los materiales que se utilizaban adolecieran de alguna deficiencia que pudiera haber concurrido de algún modo en la producción del daño.
Por último, manifestó que el accidente se produjo de manera fortuita, como consecuencia de la materialización de uno de los riegos propios de la clase de Educación Física y que el otro alumno ni se comportó de manera inadecuada ni tuvo intencionalidad alguna de causar el daño que luego se produjo.
Por lo tanto, no cabe sino concluir que el evento dañoso se produjo de manera no intencionada, y por lo tanto fortuita y accidental y que fue fruto de la casualidad o de la simple mala suerte.
De lo que ha quedado expuesto se desprende además que el accidente resultó imposible de evitar para el maestro que supervisaba la actividad, pues es claro que no se pueden controlar todos y cada uno de los movimientos de los escolares durante la práctica de una actividad física. También se advierte que la actividad deportiva que se llevaba a cabo (un partido de baloncesto) era plenamente adecuada para que la practicaran los alumnos del curso citado (6º de Primaria) de acuerdo con sus circunstancias personales, físicas y de edad. Así, pues no se puede considerar que fuese una práctica especialmente peligrosa o que colocara a los menores ante un riesgo que no tuvieran la obligación de enfrentar, sino que resultaba consustancial con el desenvolvimiento de una actividad escolar deportiva de carácter normal.
En consecuencia, resulta evidente que el daño existió y así se acredita, y que además se produjo con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero que no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio educativo impiden que los hechos aquí examinados puedan desencadenar la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, ya que no se ha acreditado la existencia de relación de causalidad alguna entre la prestación del servicio público educativo y el daño sufrido por la alumna, cuya antijuridicidad tampoco ha sido demostrada.
No obstante, V.E. resolverá.
