Dictamen nº 283/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de julio de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 14 de mayo de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos por una caída en el Campus de Espinardo de la Universidad de Murcia (expte. 169/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 28 de mayo de 2018 D.ª X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración universitaria. En ella, explica que es alumna de 2º curso de la Facultad de Trabajo Social y que el 23 de octubre de 2017, a la salida de clase, junto a la parada del tranvía, en el paso de peatones, cayó de forma accidental. Añade que se le quedó el pie encajado en el hueco (trampa) que había en el paso de peatones de dicha parada. Por ese motivo, solicita una indemnización por los daños físicos que se produjo aunque no cuantifica la reparación económica que solicita.

Junto con la solicitud aporta once fotografías del lugar en que, según manifiesta, ocurrió el accidente y una copia del informe clínico realizado el día en que se produjeron los hechos en el Servicio de Urgencias del Hospital Clínico Universitario Morales Meseguer (HMM), de Murcia. En dicho documento se señala como diagnóstico principal un "Esguince de tobillo izquierdo grado I". De igual forma, acompaña una copia de una hoja de interconsulta para que se valore dicho esguince, fechada el 21 de noviembre de ese mismo año.

SEGUNDO.- La reclamante presenta el 1 de junio de 2018 un escrito con el que aporta una copia del Decreto dictado el 26 de febrero anterior por el Teniente de Alcalde Delegado de Hacienda y Contratación del Ayuntamiento de Murcia. De su lectura se deduce que la interesada interpuso el 14 de diciembre de 2017 una reclamación de responsabilidad patrimonial ante esa Corporación local por los mismos hechos que se han expuesto con anterioridad, que la inadmitió por carecer de legitimación pasiva ya que la Universidad de Murcia es la titular de la vía donde presumiblemente se produjeron los hechos y a la que le corresponden las labores de conservación y mantenimiento.

TERCERO.- La reclamación se admite a trámite por Resolución del Rector de la citada Universidad de 11 de junio y esa circunstancia se le comunica a la interesada. De igual modo, se le solicita que evalúe económicamente los daños por los que reclama y se le informa de que, si no lo hiciera, se le podría tener por desistida de su petición.

CUARTO.- Obra en el expediente un escrito de la reclamante, fechado el 28 de junio de 2018, en el que demanda que se le indemnice por la pérdida temporal de calidad de vida en grado moderado que experimentó (65 días x 52 euros), lo que hace un total de 3.380 euros. Realiza ese cálculo, según manifiesta, con sujeción a lo que se establece en la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación.

También solicita que se le resarza por los siguientes gastos en los que ha incurrido:

a) Farmacia, 36,45 euros.

b) Desplazamiento, 90 euros.

c) Reparación de pantalla del teléfono móvil, 169 euros.

Para ello, aporta copia de diversas facturas, albaranes, documentos clínicos y presupuestos orientativos.

En consecuencia, la suma de dichas partidas resarcitorias asciende (3.380 + 36,45 + 90 + 169) a 3.675,45 euros.

QUINTO.- El 5 de julio de 2018 se solicita informe al Jefe de Área de la Unidad Técnica, que lo emite el siguiente día 9. Recuerda en él que en la reclamación que la interesada presentó inicialmente ante el Ayuntamiento de Murcia expuso que el paso de peatones en cuestión es extremadamente peligroso para los viandantes, y que cayó de forma accidental y que se le quedó el pie encajado en la zanja, de modo que precisó de ayuda para poder incorporarse y llegar al tranvía.

Asimismo, apunta que la perjudicada indicó en ese escrito que "El paso de peatones en cuestión no está debidamente acabado ya que sólo está en su parte central apto para su normal circulación, quedando en los laterales aun estando pintado de paso de cebra, unas zanjas que hacen fácil el accidente".

En relación con esos antecedentes, se explica en el informe que "La cuestión a tratar es, pues, si el paso de peatones sobreelevado cumple la normativa vigente en relación con la "zanja" existente entre la rampa y el bordillo que menciona la Sra. X.

En ese sentido, nos acogemos a la Instrucción Técnica para la instalación de reductores de velocidad y bandas transversales de alerta en carreteras de la Red de Carreteras del Estado (Orden FOM/3053/2008), en la que se especifica lo siguiente:

3.3.4.1 Drenaje.

Se debe garantizar el drenaje de las aguas que circulan por la calzada de forma que no se produzcan retenciones de agua o encharcamiento en los extremos del reductor de velocidad. Entre las posibles soluciones a considerar, se recomiendan las siguientes soluciones:

- Captación de aguas pluviales mediante sumideros colocados en cada uno de los laterales de los carriles, en las proximidades del borde de aguas arriba del reductor de velocidad ubicado a mayor cota.

- Ejecución, a lo largo de los laterales del paso sobreelevado, de conductos embebidos que garanticen la evacuación de las aguas; evitando en todo caso discontinuidades entre el reductor de velocidad y la acera que puedan suponer obstáculo para el cruce peatonal o peligro para los vehículos que circulen por la zona.

La solución adoptada en el Campus de Espinardo es la colocación de embebidos en ambos laterales del paso de peatones. No obstante, cabe señalar cierta ambigüedad en la redacción de la norma porque puede dar a entender que dichos conductos deben incluir los tramos de rampa. Sin embargo, la lógica descarta de inmediato esta posibilidad porque la propia definición de "rampa" incluye el desnivel desde la cota del firme hasta la del paso sobreelevado, por lo que en ningún caso puede eludirse la "discontinuidad" que intenta evitar la instrucción. Si se colocan rejillas al nivel de la rampa la discontinuidad se produce entre ésta y la acera; si dicha rejilla se instala a la altura de la acera se produce la discontinuidad en ésta y la rampa.

Esta interpretación nos ha sido confirmada por técnicos de la Demarcación de Carreteras del Estado en Murcia, aclarando que cuando la norma habla de "lateral del paso sobreelevado" se refiere a los extremos del espacio destinado a paso de peatones, excluyendo las rampas que en realidad son de paso exclusivo de vehículos.

Además, la Universidad de Murcia ha delimitado el paso de peatones, de 4-5 m de anchura en todos los casos, con líneas bicolores blanco-negro para señalizar el paso de forma clara y mejorar así la seguridad.

Creemos, por tanto, que el juicio de [la reclamante] acerca de que a) el paso de peatones es extremadamente peligroso para los viandantes y b) el paso de peatones no está debidamente acabado ya que quedan en los laterales unas zanjas que hacen fácil el accidente, no procede porque dicho paso sobreelevado mantiene la misma cota que la acera, no hay discontinuidades, tiene 4 m de anchura de plataforma libre para el acceso de viandantes y existe señalización adicional informativa en los márgenes de ésta".

Asimismo, se adjunta una fotografía en la que se aprecia todo lo que se ha expuesto.

SEXTO.- El 16 de julio se concede audiencia a la interesada para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes.

SÉPTIMO.- Obra en el expediente un escrito de la interesada, fechado el 20 de julio de 2018, en el que manifiesta que con él aporta nuevas fotografías que ha tomado en ese momento y en las que se muestra claramente que las áreas de uso peatonal no garantizan, según su criterio, su uso de forma segura.

Expone que las áreas peatonales garantizarán la seguridad, la accesibilidad, la autonomía y no discriminación de las personas, "no presentarán cejas, ondulaciones, huecos, salientes ni ángulos vivos que puedan provocar el tropiezo de las personas", el pavimento del itinerario peatonal con independencia de su sistema asegurará "su continuidad".

Como se ha anticipado, acompaña 15 fotografías de distintos pasos peatonales que hay en el campus, todos ellos próximos a paradas de tranvía, y solicita que se incluyan en el expediente administrativo.

OCTAVO.- También se contienen en el expediente las alegaciones realizadas el 13 de noviembre de 2018 por una responsable de la compañía aseguradora de la Universidad de Murcia.

En ellas se propone la desestimación de la reclamación por no haber quedado debidamente acreditada la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público universitario y los daños alegados. De igual modo, se destaca que tampoco se ha acreditado la realidad y circunstancias de los hechos porque no se levantó atestado policial ni se han practicado pruebas testificales acerca de lo sucedido.

Por otra parte, sobre la base del informe técnico realizado, se hace hincapié en que el paso sobreelevado mantiene la misma cota que la acera, que no hay discontinuidades, que tiene una anchura de 4 m de plataforma libre para el acceso de viandantes y que existe señalización adicional informativa en los márgenes.

NOVENO.- La Asesoría Jurídica de la Universidad de Murcia ha emitido el 8 de abril de 2019 un informe en el que expresa su parecer favorable a la desestimación de la reclamación presentada por falta de acreditación de los hechos alegados y, en particular, de la exigible relación de causalidad que debe haber entre los daños por los que se solicita una reparación económica y el funcionamiento del servicio público universitario.

DÉCIMO.- El mismo 8 de abril de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de indemnización por los mismos motivos que se mencionan en el informe de la Asesoría Jurídica ya referido.

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 14 de mayo de 2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia y 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de interposición de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

I. En relación con la legitimación activa, se aprecia que la reclamación ha sido interpuesta por una persona interesada que es quien sufre los daños personales y patrimoniales por los que solicita una indemnización.

La legitimación pasiva de la Universidad de Murcia se deduce de su condición de titular del servicio público a cuyo funcionamiento se imputa el daño.

II. La acción de resarcimiento se ha interpuesto dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67 LPACAP. Así, se advierte que el hecho lesivo se produjo el 23 de octubre de 2017 y que, con independencia del efecto interruptor o no del plazo de prescripción que pudiera atribuirse a la reclamación que se presentó en un primer momento ante el Ayuntamiento de Murcia y del momento concreto en que se pudo producir la curación o la estabilización de las lesiones, la acción de resarcimiento se interpuso el 28 de mayo de 2018. Por lo tanto, resulta evidente que se presentó dentro del plazo legalmente establecido al efecto y, en consecuencia, de forma temporánea.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos. No obstante, conviene realizar una observación concreta.

Así, ya se expuso en el Antecedente tercero de este Dictamen que el instructor del procedimiento solicitó a la interesada que evaluase económicamente los daños por los que reclama y que le advirtió que si no lo hacía se le podría tener por desistida de su petición.

En este sentido, ya señaló este Consejo Jurídico en numerosas ocasiones, y así se recoge en su Memoria de actividades del año 2002, que la actuación instructora de requerir al interesado para que aportase diversos documentos cuando el escrito de reclamación cumplía todos los requisitos exigidos por el entonces artículo 70 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) no podía ampararse en el mencionado precepto legal, dado que dicha documentación no se exigía con carácter preceptivo. Y es que el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, también derogado, mencionaba únicamente los documentos que se considerasen oportunos.

Esa consideración se debe reiterar en este caso, ya que el artículo 67.2 LPACAP también se refiere actualmente a los documentos que "se estimen oportunos".

Por ello mismo -se señalaba en esa Memoria-, tampoco puede anudarse a la no presentación de los mismos la drástica consecuencia de tener por desistido al reclamante de su petición.

A lo que se ha mencionado hay que añadir lo que el Consejo de Estado advierte en su Memoria correspondiente a los años 2012 y 2013, en la que denuncia "que, en ocasiones, se asiste a un uso extremado de esas potestades se subsanación, como es el que se produce en los casos en los que los administrados son requeridos, en la fase inicial de los correspondientes expedientes administrativos, a especificar o concretar aspectos de sus pretensiones, con expresa invocación a que, de no hacerlo, se les aplicará el aludido régimen de desistimiento. Así se produce, por ejemplo, con ocasión de reclamaciones de índole indemnizatoria, en la que los órganos instructores demandan que los interesados especifiquen y cuantifiquen los perjuicios que aducen, con aportación de los oportunos documentos o elementos probatorios.

En realidad, en esos casos no se está ante un defecto en el modo de plantear las solicitudes, sino en la invocación de datos genéricos y no suficientemente individualizados, lo que debe canalizarse, según los casos, a través de una doble vía distinta de las subsanaciones bajo advertencia de desistimiento, como son:

- De un lado, la aplicación del régimen de mejoras o modificaciones de las solicitudes (...).

- De otro, el trámite probatorio, en el que corresponde a los interesados aportar los elementos probatorios que estén a su alcance o corran a su cargo y acrediten las diversas cuestiones que los interesados hayan suscitado.

En ese sentido, es claro que, de no producirse tal aportación de elementos probatorios, los afectados deberán estar al restante material probatorio que obre en el expediente y a la resolución que los órganos actuantes construyan a partir de tal material".

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

I. De acuerdo con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- Que exista un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

- Que no concurra fuerza mayor en la producción del daño.

En el presente supuesto se imputa el daño a las instalaciones de la Universidad de Murcia, que era por donde transitaba la reclamante cuando, al parecer, sufrió la caída por la que reclama, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público no cabe considerarlo ajeno al servicio.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas.

Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

A pesar de que la redacción del citado artículo 32 LPACAP se refiere exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

II. En el presente caso, hay que señalar que el análisis de la documentación que obra en el expediente no permite apreciar la concurrencia de una causa de imputación adecuada y suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración universitaria porque se hubiera producido un anormal funcionamiento de los servicios públicos encargados de garantizar que el tránsito de viandantes por el campus se realizase en las debidas condiciones de seguridad.

No cabe dudar que la reclamante sufriera un esguince de tobillo el día citado porque así lo ha acreditado por medio de un informe de alta en el Servicio de Urgencia del HMM.

Pese a ello, se debe resaltar, como se destaca asimismo en la propuesta de resolución que aquí se analiza, que no se ha aportado al procedimiento ningún elemento probatorio que permita tener por acreditado debidamente que esos daños físicos y patrimoniales que alega la interesada (en concreto, en ese último sentido, la rotura de la pantalla de su móvil) se produjeron en realidad y, precisamente, en el lugar, después de la salida de clase (pues no especifica ni la hora aproximada) y del modo y por la causa que indica.

De hecho, de la lectura del expediente administrativo se deduce que la interesada alegó inicialmente ante el Ayuntamiento de Murcia (folio 2 del expediente) que "se me quedó el pie encajado en la zanja teniendo que precisar de ayuda para poder incorporarme y llegar hasta el tranvía". Nada hubiera resultado más fácil que haber solicitado el testimonio de las personas que la asistieron en aquel momento o haber demandado la presencia de los vigilantes de seguridad de la Universidad para que dejaran constancia de lo sucedido. Y, por supuesto, haber sacado una foto de la pantalla rota del teléfono.

Por lo tanto, la falta de una prueba que sirva para acreditar la causa y el modo así como la realidad de que el daño se produjo realmente en el lugar de la Universidad de Murcia que alega, serviría por sí sola para declarar la inexistencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio universitario de carácter viario y los daños alegados y, por tanto, para sostener la desestimación de la reclamación presentada.

Sin embargo, a ello debe añadirse también que el estudio de las fotografías que la interesada ha aportado al procedimiento permite entender que el conducto de drenaje embebido en el lateral del paso de peatones en cuestión, esto es, la zanja a la que se refiere la interesada, era fácilmente apreciable a simple vista si hubiera deambulado con la atención mínima que resulta exigible a cualquier peatón. Resulta evidente que la reclamante hubiera podido fácilmente salvar, eludir o sortear ese conducto si hubiera empleado cuando caminaba una atención y una diligencia mínimamente normales.

En cualquier caso, como se destaca en el informe de la Unidad Técnica de la Universidad, que no ha sido desvirtuado de contrario, el paso de peatones en el que pudo tener lugar el percance del aquí se trata, se ajusta a la normativa técnica aplicable.

Así, la anchura del paso de peatones en cuestión deja espacio suficiente para poder transitar con holgura sin necesidad de tener que hacerlo por el lateral en el que se sitúa el conducto creado para posibilitar el drenaje del agua. De hecho, el paso de peatones se halla a la misma altura que la acera contigua, no hay discontinuidades por tanto y existe una señalización adicional informativa en los márgenes.

De lo expuesto se deduce que la caída en ese conducto de drenaje -si es que realmente tuvo lugar- se produjo de manera accidental y que obedeció a un infortunio cuyas consecuencias le corresponde soportar a la interesada porque lo descrito constituye un riesgo inherente al desenvolvimiento de los viandantes por los lugares de tránsito público.

En definitiva, y como consecuencia de lo expuesto con anterioridad, debe insistirse en que no ha quedado debidamente acreditado el nexo causal que pudiera existir entre los daños sufridos por la reclamante y el funcionamiento del servicio universitario de mantenimiento y conservación de las vías públicas.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria por no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración universitaria toda vez que no se ha acreditado la existencia de una relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de mantenimiento y conservación de las vías públicas y los daños alegados por la interesada, cuya antijuridicidad tampoco ha quedado debidamente demostrada.

No obstante, V.E. resolverá.