Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 337/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de septiembre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 30 de mayo de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X en representación de D.ª Y como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 191/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 18 de abril de 2012 D.ª Y presentó solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia (SAAD), siéndole reconocido un grado III de dependencia por resolución de 18 de septiembre de 2012.
SEGUNDO.- Formulada reclamación previa frente a la desestimación presunta de su solicitud de prestaciones y desestimada ésta por silencio administrativo, se formuló demanda ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Murcia, recayendo Sentencia nº 150/2014, de 26 de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Murcia por la que se estima íntegramente la demanda, condenando al Instituto Murciano de Acción Social (IMAS) a que, en el plazo de 15 días, dicte resolución expresa resolviendo la solicitud y reconociendo el derecho con efectos retroactivos al día 19/10/2012.
Interpuesto recurso de apelación frente a la anterior Sentencia, se dicta Sentencia nº 1017/2015, de 20 de noviembre, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia por la que se estima parcialmente el recurso en el único sentido de no atribuir efectos retroactivos a las prestaciones económicas que se contengan en el correspondiente Programa Individual de Atención (PIA).
TERCERO.- Con fecha 30 de diciembre de 2015 se dicta resolución por el Director Gerente del IMAS en ejecución de la Sentencia dictada en apelación, reconociendo a la interesada la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales con efectos desde el día 01/01/2016 en adelante.
Formulado recurso de alzada frente a la anterior resolución, fue inadmitido por Orden de 9 de enero de 2017.
Planteado incidente de ejecución frente a dicha resolución, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Murcia dicta Auto, con fecha 12 de julio de 2017, que desestima íntegramente el incidente.
CUARTO.- Con fecha 11 de mayo de 2018, D. X, abogado, en representación de D.ª Y, menor de edad, representada a su vez por su madre, D.ª Z, presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial por el tiempo transcurrido sin que se dictara la oportuna resolución, una vez transcurrido el plazo de seis meses y veinticuatro meses desde que se presentara la solicitud, por lo que dejó de percibir las mensualidades correspondientes al periodo desde el 19 de octubre de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2015.
Considera que no existe prescripción del derecho a reclamar y cuantifica la reclamante la indemnización en la cantidad de 5.426,96 euros.
QUINTO.- La Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS, con fecha16 de julio de 2018 emite informe en el que se expone, en primer lugar, que la reclamación resulta extemporánea y, en según lugar, de no aceptarse esta tesis, concurriría en el presente caso la "cosa juzgada", en virtud de la Sentencia dictada en apelación.
No obstante, para el caso de que prosperase la acción, cuantifica la indemnización en la cantidad de 5.582,02 euros correspondientes a los atrasos por el periodo comprendido desde el 19/10/2014 y el 31/12/2015.
SEXTO.- Por Orden, de 13 de julio de 2018, de la Directora Gerente del IMAS (por delegación de la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades) se acuerda admitir a trámite la Reclamación Patrimonial y se nombra instructora del expediente.
SÉPTIMO.- Con fecha 29 de abril de 2019, por la instructora del expediente se procede a la apertura del trámite de audiencia, habiendo presentado la interesada alegaciones con fecha 14 de mayo de 2019, negando que se haya producido la prescripción de la acción para reclamar y la existencia de cosa juzgada, alegando que el periodo reclamado es posterior a la presentación de la demanda.
OCTAVO.- La propuesta de resolución, de 21 de mayo de 2019, desestima la reclamación formulada, por prescripción de la acción para reclamar y la concurrencia del principio de cosa juzgada material.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 30 de mayo de 2019.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación y procedimiento seguido.
I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava LRJSP), por lo que habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito presentado el 11 de mayo de 2018 le son plenamente aplicables.
II. En cuanto a la legitimación activa, la reclamante, en su condición de madre de la menor dependiente, beneficiaria de los servicios y prestaciones del SAAD, está legitimada para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses) previsto en el artículo 91 LPACAP.
TERCERA.- Plazo para reclamar. Prescripción.
La propuesta de resolución sometida a Dictamen considera que, tal y como indica la interesada en su reclamación, el daño antijurídico (de concurrir) se produjo con la resolución del Director Gerente del IMAS de fecha 30 de diciembre de 2015. Contra dicha resolución interpuso la reclamante recurso de alzada el 16 de marzo de 2016, afirmando la propuesta de resolución que dicho recurso fue resuelto mediante Orden de la Presidenta del IMAS de 9 de enero de 2017 (en el expediente remitido consta la citada Orden aportada por el reclamante). Por ello, sigue diciendo la propuesta, al considerarse desestimado dicho recurso por silencio administrativo negativo el 16 de junio de 2016, a partir de dicho momento comenzó a contarse el plazo de un año para poder interponer la reclamación de responsabilidad patrimonial, por lo que la presentación de la reclamación en fecha 11 de mayo de 2018 debe considerarse extemporánea.
El artículo 67.1 LPACAP establece que "El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo".
En su sentencia de 29 de enero de 2013, que cita otras anteriores, el Tribunal Supremo ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Sala sobre el cómputo del plazo de prescripción de un año establecido para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, "ésta no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal del principio de la «actio nata» (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad".
Pues bien, en virtud del principio de la actio nata, coincidimos con la propuesta de resolución en que la reclamante no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que se le había provocado hasta que el 22 de febrero de 2016 se les notificó la resolución, de 30 de diciembre de 2015, por la que se ejecuta la Sentencia nº 1017/2015 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Murcia y se aprueba el PIA, en la que se concretaba la cantidad correspondiente en concepto de prestación económica para cuidados en el entorno familiar y la fecha de dicho reconocimiento.
En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, de modo que la presentación de la solicitud de indemnización el 11 de mayo de 2018 resultaría, en principio, claramente extemporánea, al haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.
Ahora bien, como también se indica en la propuesta de resolución, hay que tener en cuenta que la interesada, con fecha 16 de marzo de 2016, presentó escrito de recurso de alzada al que la propuesta de resolución le otorga valor interruptor del plazo de prescripción, por lo que en el presente Dictamen tendremos que analizar el valor del recurso de alzada formulado en orden a interrumpir o no el plazo de prescripción aludido.
Al respecto, este Consejo Jurídico se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre la interrupción de la prescripción. Así, en nuestro Dictamen nº 22/2016 ya dijimos que "La LPAC ha configurado el requisito temporal para ejercitar el derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial como un plazo de prescripción (artículo 142.5 LPAC), lo que supone que ciertas actuaciones pueden interrumpirlo y en este sentido cabe traer a colación el artículo 1.973 del Código Civil, de aplicación supletoria, que dispone que «la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor».
La prescripción de la acción constituye un obstáculo al ejercicio tardío de los derechos que se impone en beneficio de la certidumbre y de la seguridad jurídica y no en beneficio o con fundamento en la justicia intrínseca, razón por la que debe merecer un tratamiento restrictivo, acogido en la doctrina de este Consejo Jurídico sobre la base del principio pro actione (Dictámenes 21/2008, 142/2010 y 251/2013), que obligaría a ser flexible en cuanto al rigor en la estimación de los defectos procesales o formales, reflejo también del artículo 24 CE y de la necesidad de evitar que se produzcan situaciones de desamparo".
En igual sentido, la doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en su sentencia núm. 1994/2017, de 18 de diciembre, considera que "tal distinción carece de trascendencia, a efectos de apreciar la prescripción, cuando el perjudicado, aun tratándose de daños permanentes, dirige o ejercita dentro del plazo cualquier acción o reclamación idónea para obtener la indemnización de los perjuicios causados, que ponga de manifiesto su voluntad de obtener la reparación patrimonial correspondiente. Así lo viene estableciendo nuestra jurisprudencia, caso de la sentencia de 2 de marzo de 2011 (RJ 2011, 1890), (rec.1860/2009), que en relación con la prescripción de la acción el art. 142.5 de la Ley 30/1992 y con referencia a la sentencia de esta Sala Tercera Sección Cuarta de veintiuno de marzo de dos mil (RJ 2000, 4049), recurso 427/2006, señala que se produce la interrupción de la prescripción en virtud de cualquier «reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello»".
Como explica más detalladamente el Tribunal Supremo en su Sentencia núm. 671/2018, de 24 de abril, "...no cabe aplicar miméticamente en sede administrativa las mismas reglas que pudieran deducirse de la normativa civil; por razón de los intereses públicos en presencia que es lo que a la postre acaso puede justificar el establecimiento de reglas propias en el ámbito administrativo y modular la aplicación de las reglas generales (como, por otra parte, también cabría en dicho ámbito llegar a apreciar de oficio la prescripción extintiva sin que resulte imprescindible que se alegue o excepcione por la Administración, aun cuando ello sea desde luego lo más frecuente; o como tampoco cabe con carácter general la renuncia a la prescripción ganada; frente a lo que sucede en ambos casos en el ámbito de la legislación civil, en que la prescripción se configura como una excepción perentoria que debe ser necesariamente opuesta por el deudor en el correspondiente proceso y en el que cabe la renuncia a la prescripción). Así las cosas, la sola comunicación de la intención de plantear una reclamación sin acompañar explicaciones atendibles y suficientemente consistentes que pudieran justificar una dilación en su presentación, no resulta idónea de por sí para poseer la virtualidad interruptiva que se le pretende asignar. Y la sola manifestación de la voluntad de reclamar, y del fundamento sobre el que descansa la reclamación, no sirve a los efectos pretendidos, por la sencilla razón de que en tal caso de manera artificial podía alargarse sin remedio el plazo legalmente establecido y volver a tener que proceder al inicio de su cómputo. Incluso, de admitirse así, tampoco se atisba por qué no cabría, llegado el caso, tratar de reincidir en el intento -interrumpir el plazo de prescripción- en más de una ocasión con la sola manifestación de la indicada voluntad se vendría, en suma, a sustituir de este modo y a defraudar la voluntad legal en la determinación del plazo de prescripción. Entendemos, pues, que la sola declaración de la intención de formular una reclamación con el objeto de interrumpir la prescripción no puede producir dicho efecto interruptivo".
En nuestro caso, en su escrito de recurso de alzada en ningún momento hace alusión a que su pretensión va a encaminada a resarcirse de los daños y perjuicios causados por la Administración mediante el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial, sino que se limita a discutir cual debe ser el alcance de los efectos de la ejecución de sentencia, si desde el dictado de la Sentencia de instancia o desde la resolución expresa del PIA, considerando que debe serlo desde la Sentencia de instancia, por lo que solicita la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales desde el 27 de septiembre de 2014.
Por ello, consideramos que la presentación del recurso de alzada no tiene efectos interruptivos de la prescripción del derecho a reclamar, por lo que la reclamación formulada está claramente prescrita.
Además, desde el 9 de enero de 2017 (fecha de la Orden resolutoria) hasta el 11 de mayo de 2018 se habría excedido, igualmente, el plazo de un año para reclamar.
Tampoco podemos atribuir efectos interruptivos de la prescripción al Auto de 12 de julio de 2017 dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Murcia en ejecución de Sentencia, como pretende el recurrente, por las mismas razones que consideramos que no debe atribuirse al recurso de alzada formulado.
En consecuencia, la solicitud de responsabilidad patrimonial que es origen del expediente que se examina debe ser desestimada por prescripción de la acción para reclamar, sin entrar a conocer de otras consideraciones.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta desestimatoria de la reclamación patrimonial formulada en cuanto que aprecia la prescripción del derecho a reclamar.
No obstante, V.E. resolverá.
