Dictamen nº 350/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de septiembre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 17 de junio de 2019 (COMINTER 199659/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de la c. hereditaria de D.ª Y, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de la Administración de Servicios Sociales (expte. 200/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 11 de enero de 2010, D.ª Y, presentó solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia (SAAD), siéndole reconocido un grado I, nivel 1, de dependencia por resolución de 26 de octubre de 2010.

Con posterioridad, por resolución de 23 de septiembre de 2015, le es reconocido un grado III de dependencia.

SEGUNDO.- Con fecha 7 de noviembre de 2016 se dicta resolución por la que se aprueba el Programa Individual de Atención (PIA) y se le reconoce el derecho al Servicio de Atención Residencial; incorporándose a la Residencia de Personas Mayores de San Basilio con fecha 30 de noviembre de 2016, falleciendo con fecha 27 de diciembre de 2017.

TERCERO.- Con fecha 5 de abril de 2018, la comunidad hereditaria de la dependiente presenta escrito en el que formula Reclamación de Responsabilidad Patrimonial, relativa a los perjuicios sufridos por la rotura de la prótesis dental de la dependiente, que hubo de ser reparada, a principios del mes de octubre de 2017 al caérsele a un empleado de la Residencia.

Acerca de la valoración del daño, lo cuantifica en 54,10 euros, cantidad que dice justificar con una copia de la factura que dice aportar con su escrito de reclamación, aunque ésta no consta en el expediente remitido.

CUARTO.- Solicitado el informe preceptivo de la Residencia, ésta aporta copia del Libro de Registro de Planta del personal Auxiliar de Enfermería correspondiente al día 6 de octubre de 2017, en el que puede leerse:

"A la hora de acostar Y (sic), nos da la dentadura y al echarla en el vaso se queda enganchada en el guante y con un poco de pegamento y se cae fuera del vaso rompiéndose una de las partes".

QUINTO.- Mediante Orden, de 8 de mayo de 2019, de la Directora Gerente del IMAS (por delegación de la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades) se admite a trámite la reclamación y se nombra instructora del expediente, que procede a la apertura del trámite de audiencia, sin que conste que la reclamante haya formulado alegaciones.

SEXTO.- Con fecha 11 de junio de 2019 se formula propuesta de resolución de desestimación de la reclamación formulada la Reclamación Patrimonial formulada no sólo por carecer de legitimación activa quien la ejercita sino también por no concurrir relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público residencial, no siendo dicho daño antijurídico.

En tal estado de tramitación, y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 17 de junio de 2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDA.- Régimen jurídico, plazo y procedimiento seguido.

I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, dado que la reclamación de responsabilidad patrimonial fue presentada con fecha 5 de abril de 2018, le son aplicables la LPACAP y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

II. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 67.1 LPACAP puesto que, en virtud del principio de la actio nata, la interesada no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que se le había provocado hasta que con fecha 6 de octubre de 2017 se produjo la rotura de la dentadura de la dependiente.

En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, de modo que la presentación de la solicitud de indemnización el 5 de abril de 2018 fue temporánea, al no haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.

II. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses) previsto en el artículo 91 LPACAP.

TERCERA.- Legitimación activa para reclamar.

Como resulta sobradamente conocido, el primero de los requisitos que se establecen en el artículo 32 LRJSP para que se pueda plantear una acción de resarcimiento consiste en que la persona perjudicada acredite que se ha producido un daño en alguno de sus bienes y derechos. Por lo tanto, para que se pueda apreciar la existencia de una lesión resarcible no basta con acreditar la existencia de esos daños sino que es necesario probar la titularidad de aquéllos pues, de otro modo, como dice el Consejo de Estado en su Memoria del año 2005, "no habría legitimación para solicitar que fuesen reparados".

En ese sentido, recuerda asimismo ese Alto Cuerpo consultivo que "la acción de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no es una acción pública, de tal suerte que sólo aquellas personas o grupos individualizables que hubieran sufrido el daño están legitimados para entablarla, y como tal estarán legitimados para formular la correspondiente reclamación (artículo 31.1.a) de la misma Ley). Tal requisito de legitimación constituye un requisito de aptitud para reclamar, de tal suerte que para la viabilidad de la petición de resarcimiento que se deduzca no bastará con la alegación de la lesión, sino que deberá probarse cumplidamente la legitimación del reclamante, esto es, que el daño afecta a bienes y derechos de que es titular".

En definitiva, la legitimación activa reside, cuando de daños materiales en las cosas se trata, en quien ostenta su propiedad, dado que será quien sufra el perjuicio patrimonial que se imputa al funcionamiento de los servicios públicos.

Partiendo de ello, en principio podríamos decir que la legitimación activa correspondería a D.ª Y, que fue a la que se causó el daño, pues ésta era la propietaria de la dentadura dañada. Sin embargo, no es ésta quien formula la reclamación patrimonial, sino su comunidad hereditaria, formada por X y Z, una vez fallecida aquélla, quien presenta su reclamación de responsabilidad patrimonial.

Sobre este particular, la propuesta de resolución considera que "Los daños sufridos por Doña Y, deben reputarse, a nuestro juicio, de carácter personalísimo y en consecuencia, como derecho «intuitu personae», no susceptibles de transmisión mortis causa, ya que de conformidad con lo establecido en el art. 659 del Código Civil «la herencia comprende todos los bienes, derechos y obligaciones de una persona, que no se extingan por su muerte». En el sentido expuesto resulta ilustrativo el pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8ª, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en Sentencia de 15 de marzo de 2011, al afirmar la falta de legitimación activa de las reclamantes, -viuda e hijo del finado, para reclamar por los daños sufridos por su marido y padre, si éste no lo hizo ya que la reclamación de indemnización es un derecho de carácter personalísimo y, por lo tanto, no es transmisible mortis causa, ni los hijos del fallecido tienen el carácter legal de perjudicados pues no cabe el derecho a una indemnización, en tanto éste, en vida, por el motivo que fuera, no consideró procedente solicitarla (...) y dado que no se llegó a declarar su derecho a dicha indemnización nada podía transmitir al respecto y sucesoriamente, a sus herederos. (...).

En suma, esa acción personalísima la hubiera podido ejercer en vida quien padeció ese daño, por lo que, a nuestro juicio, una vez fallecida la residente, no cabe reconocer legitimación activa para reclamar «ex novo» por la indemnización de los perjuicios que a aquella le fueron irrogados".

Sin embargo, como se dijo en nuestro Dictamen nº 256/2015, con cita en otros anteriores, "La paciente, (...) en su condición de portadora del audífono cuya pérdida se reclama, ostenta la condición de interesada para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo previsto en el artículo 139.1 LPAC, en relación con el artículo 4.1 RRP...

En cualquier caso cabe también considerar que la reclamación por responsabilidad patrimonial se formalizó por la Sra. S el día 19 de junio de 2013, cuando su madre ya había fallecido, sin que ello constituya un impedimento para  la aceptación de la legitimación activa de la hija para reclamar por unos daños cuyo valor se habría incorporado al caudal hereditario.

Cabe recordar que, a la vista de la jurisprudencia y doctrina del Consejo de Estado, ha de concluirse a favor de la no extinción mortis causa de los derechos indemnizatorios generados por los daños que el anormal funcionamiento administrativo pudo causar a la reclamante, así como la aptitud de tales derechos (reclamados, pero no reconocidos al momento del fallecimiento de la víctima) para ingresar en su herencia, a favor de la comunidad hereditaria resultante. En el Dictamen 184/06 de este Consejo Jurídico se contiene una extensa síntesis de dicha doctrina, cuya repetición ahora no se estima necesaria, habiendo sido reiterada en numerosos dictámenes como el 185/2008 o el 309/2014.

El fallecimiento de la actora implica que su reclamación pueda ser continuada por sus herederos, ex artículo 31.3 LPAC, al ser transmisible mortis causa el crédito que nació en favor de aquélla cuando se le produjeron los daños por los que reclamó (STS, del Pleno de su Sala 1ª, de 13 de septiembre de 2012).

Del mismo modo, si se considerara que el ejercicio de la acción resarcitoria no se produce sino cuando la paciente ya había fallecido, ello no impide apreciar la legitimación de su hija iure hereditatis para efectuar la reclamación, como recuerda la indicada sentencia con cita de la de 10 de diciembre de 2009, de la misma Sala, de modo que a partir del momento en que queda delimitado el daño «existe una causa legal que legitima el desplazamiento patrimonial a favor del perjudicado de la indemnización por lesiones y secuelas concretadas en el alta definitiva, tratándose de un derecho que, aunque no fuera ejercitado en vida de la víctima, pasó desde ese momento a integrar su patrimonio hereditario, con lo que serán sus herederos (...) los que ostentan derecho -iure hereditatis-, y por tanto, legitimación para exigir a la aseguradora su obligación de indemnizar lo que el causante sufrió efectivamente y pudo recibir en vida (...)»".

Asimismo, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 26 de marzo de 2012 (recurso 3531/2012 ), al resolver una reclamación de responsabilidad patrimonial en el ámbito sanitario, parte del quebranto de la lex artis en la prestación del consentimiento informado como consecuencia de no haber sido instruida la paciente adecuadamente sobre los riesgos derivados del parto por cesárea, con la consiguiente producción de un daño moral reparable económicamente ante la privación de la capacidad de decidir de la víctima, y admite la legitimación del esposo e hijos de la fallecida para reclamar el concepto indemnizatorio correspondiente al indicado daño moral generado a esta última por la ausencia de consentimiento informado (que cuantifica en la suma de 60.000 euros), además de la legitimación por derecho propio para ejercitar la acción de resarcimiento por el fallecimiento de la citada como consecuencia del también quebranto de la lex artis en la atención sanitaria de la misma.

Aplicada la anterior doctrina y jurisprudencia al supuesto que nos ocupa, debemos admitir, en contra de la propuesta de resolución, la legitimación activa de la comunidad hereditaria de la dependiente, ya que desde el momento en que se produjo la rotura de la prótesis dental la acción para reclamar la indemnización por dicho daño pasó desde ese momento a integrar su patrimonio hereditario, con lo que serán sus herederos los que ostentan derecho iure hereditatis, y por tanto, legitimación para exigir el resarcimiento del daño producido.

En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional en tanto que es titular del servicio público de servicios sociales, a cuyo defectuoso funcionamiento se pretende imputar el daño.

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto. Inexistencia de daño antijurídico.

El artículo 106.2 de la Constitución Española (CE) reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 y siguientes de la LRJSP, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y ss. LRJSP son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:

a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Con ocasión de anteriores Dictámenes, emitidos en relación con supuestos de sustracción o extravío de objetos en dependencias de la Administración, el Consejo Jurídico ha destacado que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, haciendo de la Administración un centro de imputación de cualquier lesión, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular de tales acciones en asegurador universal de cualquier contingencia; en tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, de 4 de mayo de 1998 (Dictámenes números 76/1999 y 84/2002). De manera coincidente se pronuncia la Sentencia de la misma Sala y Sección del Tribunal Supremo, de 5 de julio de 1998.

Cabe añadir que mantener sin más que cualquier objeto sustraído o perdido (o roto, como en este caso) en los locales públicos en general puede desplegar los efectos indemnizatorios de la responsabilidad patrimonial, constituiría una interpretación desmesurada de este instituto jurídico. En el mismo sentido, el Consejo Consultivo de Galicia, en Dictamen 256/2004, señala de forma expresiva que "Aceptar de plano dicha hipótesis, supondría que esa Administración tendría que hacerse cargo de cualquier reclamación derivada de pérdidas, robos, sustracciones, extravíos, etc., de cualquier pertenencia, objetos o cosas introducidas en el establecimiento sanitario. Obligación genérica que, desde luego, no viene impuesta legalmente y que, caso de ser aceptada en esos términos, supondría un hiperdimensionamiento de la responsabilidad administrativa".

A este respecto, el Consejo de Estado ha afirmado, entre otros en su Dictamen núm. 3156/1999, que el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no implica que deba responderse de todos los daños causados en centros públicos; muy al contrario, debe estarse a las circunstancias del caso concreto, que han de mostrar el daño y, sobre todo, la imprescindible relación causal.

En el supuesto sometido a consulta se desprende del expediente que la reclamante sufrió un daño consistente en la rotura de la prótesis dental, que dicha rotura tuvo lugar en la Residencia de Personas Mayores "San Basilio" de Murcia, en la que aquélla estaba ingresada y donde recibía los cuidados que su salud exigía.

Que la rotura de la prótesis se produjera en un centro asistencial público, como ya se ha dicho, no conlleva por sí misma la atribución de responsabilidad a la Administración titular del mismo, sino que han de concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad, es decir, daño, relación causal y antijuridicidad.

La existencia de un daño patrimonial ha quedado acreditada en el expediente, toda vez que consta que la interna portaba la prótesis rota durante su permanencia en la residencia y el valor económico de su reparación, conforme se desprende de la copia de la factura aportada al procedimiento.

Considera el Consejo Jurídico que sin embargo no concurre en el presente supuesto el necesario nexo causal entre el indicado daño y la actuación administrativa, en la medida en que la prestación del servicio asistencial se ajustó a los estándares exigibles.

En palabras del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, en su sentencia de 17 de febrero de 2000, "En suma lo que importa es, de un lado, que la Administración se halle en el ejercicio de una competencia propia de un servicio público que preste, que el daño se produzca con ocasión del funcionamiento de tal servicio, que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño (...), y que una actuación de dicha Administración dirigida a evitar un daño previsible, aún imputable a terceros ajenos al servicio, hubiese impedido, o al menos -hubiera hecho más difícil, la producción del daño que, finalmente sucedió. Los medios que en este sentido está obligada a proveer la Administración para evitar o hacer más difícil el perjuicio no son siempre los mismos, sino que habrá que estar a los parámetros de normalidad que exigen la conciencia social de cada momento, al grado de desarrollo y medios de que dispongan los servicios públicos o, dicho al modo de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, a los estándares de funcionamiento del servicio, variables en cada lugar y en el tiempo".

Como se expone en la propuesta de resolución con la que coincidimos:

"En el presente suceso, a nuestro juicio, concurre lo que se ha venido denominando por la doctrina y la jurisprudencia "el riesgo general de la vida", en el que se engloban daños materiales (rotura prótesis dentaria) sufridos a consecuencia de percances involuntarios acontecidos durante el desarrollo de actividades cotidianas. Este criterio negativo de imputación objetiva a la Administración de un cierto resultado dañoso, aunque no está expresamente establecido por la ley, se infiere de nuestro global sistema de responsabilidad extracontractual. En este sentido procede citar las Sentencias del Tribunal Supremo de fecha 2 de enero, 28 de marzo y 2 de junio de 2000, entre otras.

UNDÉCIMO.- De acuerdo con este criterio, se trata de negar responsabilidad por aquellos hechos dañosos que el perjudicado tiene el deber natural y social de asumir como una incidencia normal y esperable en el natural devenir y acontecer diario; de una eventualidad en la que, por las circunstancias en que se ha producido, no se aprecia la existencia de un título de imputación adecuado y suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica, tal y como sucede en el supuesto que nos ocupa.

DUODÉCIMO.- En este caso, el percance, se produjo, no durante la realización de una actividad que comportase un riesgo significativo para los usuarios, supuesto en el que existiría un especial deber de cuidado, sino que ocurrió accidentalmente a la hora de acostar a Doña Y, cuando se retiró, como se hacía todas las noches, su prótesis dentaria. Por todo ello, tal hecho no es imputable a la omisión de deber alguno de la Administración, máxime si se tiene en cuenta que aquél se produjo de forma súbita e imprevisible pero sin que pueda apreciarse conexión alguna entre el daño y la prestación del servicio público. Es cierto que el accidente se produjo en el centro residencial pero no a consecuencia de su funcionamiento. Así pues, no existe nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido.

DECIMOTERCERO.- En suma, parece claro que el daño que nos ocupa, es una consecuencia involuntaria y fortuita, que se produjo como consecuencia de un accidente que escapa a toda posibilidad de control del sujeto responsable, y que supondría extender el deber de cuidado impuesto al mismo a extremos exacerbados, siendo doctrina asentada por el Consejo de Estado que en estos supuestos no existe el necesario nexo causal entre los daños y el funcionamiento de los servicios públicos".

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada sometida a consulta, en el único sentido de no concurrir relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público residencial.

No obstante, V.E. resolverá.