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Dictamen nº 458/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de diciembre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de septiembre de 2019 (COMINTER 286102/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 278/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 9 de mayo de 2017, D. X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Consejería de Fomento e Infraestructuras, por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del defectuoso estado de conservación de una carretera de titularidad regional.
Relata el reclamante que el 29 de mayo de 2016, sobre las 10:45 horas, circulaba en bicicleta por la carretera RM-603 de El Palmar a Casas de Guirao, en Sangonera la Verde, junto con un grupo de ciclistas. A la altura del punto kilométrico 7,100 de la carretera RM-603, sentido El Palmar, mientras circula por el arcén, sufre una caída por el mal estado del asfalto. Afirma el Sr. X que existía una elevación irregular del arcén, producida al ceder el aglomerado asfáltico y elevarse por las raíces de los pinos que estaban plantados en el margen de la calzada.
Como consecuencia del accidente la bicicleta de su propiedad resulta dañada, ascendiendo el importe de su reparación a 657,03 euros, conforme acredita mediante copia de factura de reparación de fecha 27 de julio de 2016.
Considera el reclamante que los daños son debidos al mal estado de la carretera de titularidad autonómica, tal y como acredita mediante el informe estadístico de la Guardia Civil, en el que se consigna como posible causa del accidente el mal estado de la vía.
Además del reclamante también resultó afectado otro ciclista, al que identifica con su nombre y dos apellidos y DNI, que formaba parte del grupo en el que circulaba el interesado.
Solicita el actor ser indemnizado en la cantidad de 657,03 euros por los daños producidos en su bicicleta. Aporta junto a la reclamación copia de factura de reparación -en concepto de sustitución de horquilla y manillar, ambos de carbono, y cinta de manillar- e informe estadístico de la Guardia Civil, que describe el accidente en los siguientes términos:
"Ciclistas 1 y 2 circulan en grupo acompañados por cuatro ciclistas más. Al llegar el ciclista a la altura del punto kilométrico 7,100 de la ctra. RM-603, sentido El Palmar, circulando por el arcén, pierde el control de la bicicleta como consecuencia de una elevación irregular del arcén producida al ceder el aglomerado asfáltico y elevarse por las raíces de los pinos que se hallan plantados en ese margen de la calzada, volcando sobre la calzada y produciendo la caída del ciclista 2. Posibles causas: mal estado de la vía".
SEGUNDO.- Con fecha 30 de mayo de 2017, se comunica al interesado la admisión a trámite de su reclamación y se le da traslado de la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que se le requiere para que facilite determinada información y adjunte diversa documentación.
Asimismo, se solicita el preceptivo informe a la Dirección General de Carreteras y se recaba de la Guardia Civil una copia testimoniada de las diligencias instruidas.
TERCERO.- Con fecha 7 de junio de 2017 la Guardia Civil remite el mismo informe estadístico que ya había sido aportado por el interesado, quien, a su vez, aporta a la instrucción la información y documentación que le había sido solicitada.
CUARTO.- El 20 de noviembre de 2017 evacua informe el Parque de Maquinaria, para señalar que no puede pronunciarse acerca del valor venal del vehículo ni acerca de la adecuación del importe de la factura a los daños padecidos, toda vez que se desconoce la marca y modelo de la bicicleta y no se ha aportado peritaje de los daños por parte del actor.
QUINTO.- El 13 de marzo de 2018 la Dirección General de Carreteras evacua su preceptivo informe. Manifiesta no tener constancia directa del accidente ni aviso alguno relativo al tramo indicado. Entiende que en el accidente influyó de forma decisiva una pretendida actuación inadecuada del conductor, pues al existir elevaciones puntuales de la calzada como consecuencia de la existencia de raíces del arbolado cercano, debería haber reducido la velocidad para así minimizar el peligro al pasar por dicho punto. Cita a tal efecto las obligaciones que para el conductor de cualquier vehículo se derivan del artículo 54 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación. Afirma, así mismo, que el funcionamiento del servicio público de carreteras fue adecuado, pues mantiene la conservación de la red de carreteras aun cuándo pueden existir deficiencias puntuales que se trata de subsanar en función de la mayor o menor necesidad y de las partidas presupuestarias. En atención a dicha consideración niega la posibilidad de imputar el daño a la Administración. La carretera no disponía de señalización diferente de la habitual.
SEXTO.- Conferido trámite de audiencia al interesado comparece y retira copia de diversa documentación.
El 20 de noviembre de 2018 el interesado presenta alegaciones para señalar que de la documentación obrante en el expediente se deduce la existencia del mal estado de la carretera como causa del accidente y el importe de los daños padecidos a consecuencia de aquél, a pesar de lo cual y a requerimiento de la instrucción presenta documentación adicional tendente a justificar mejor el alcance del perjuicio, con información técnica de la bicicleta dañada.
SÉPTIMO.- Trasladada al Parque de Maquinaria la nueva información aportada por el interesado, dicha unidad manifiesta que sigue careciendo de la necesaria para poder pronunciarse acerca del valor del vehículo y de los daños alegados.
OCTAVO.- El 29 de julio de 2019 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación al considerar la instrucción que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el anormal funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y los daños alegados, que además revisten el carácter de antijurídicos al no tener el interesado obligación de soportarlos.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante comunicación interior de fecha 24 de septiembre de 2019.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 LPACAP.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El actor ostenta legitimación activa para reclamar en atención a que aun cuando no ha demostrado ser el propietario del vehículo accidentado, sí ha acreditado ser quien abonó el coste de sustitución de las piezas pretendidamente dañadas en el accidente, según consta acreditado mediante la copia de la factura expedida a su nombre y aportada al expediente.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
II. La reclamación, de fecha 9 de mayo de 2017, se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 LPACAP atendida la fecha del accidente que la motiva, acaecido el 26 de mayo de 2016.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, sin que se aprecien carencias esenciales, constando la emisión de los informes preceptivos y el trámite de audiencia al reclamante.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que surja tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. En el mismo sentido se expresa el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, que establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización. Inexistencia.
El interesado, que tenía 69 años de edad en el momento en el que sucedieron los hechos, solicita una indemnización de 657,03 euros por los daños materiales sufridos en una bicicleta al caer sobre la calzada de la carretera RM-603, mientras practicaba ciclismo en compañía de otros deportistas.
La lectura del expediente administrativo permite considerar que ha resultado debidamente acreditada la realidad del hecho lesivo pero no los daños dimanantes de él, que son por los que solicita que se le resarza económicamente.
Así, acerca del primer extremo, el informe estadístico de la Guardia Civil confirma las circunstancias de lugar y tiempo en que el reclamante afirma que se produjeron los hechos y las circunstancias que presentaba el arcén por el que circulaba el interesado cuando se produjo el accidente.
Por lo que se refiere a los daños, conviene destacar que el reclamante ha aportado una factura de adquisición de cierto material ciclístico, pero no obra en el expediente prueba alguna de los desperfectos que sufrió la bicicleta que conducía el interesado en el momento del accidente. Así, no se ha aportado ninguna fotografía acreditativa del estado en que quedaron la horquilla y el manillar del vehículo accidentado -elementos que fueron adquiridos por el interesado supuestamente para sustituir a los dañados en el accidente- ni se ha aportado informe de peritación de dichos daños, ni se ha citado a un solo testigo de los cinco que acompañaban al interesado en el momento del siniestro. Si a ello se une que en las diligencias policiales no se describe la existencia de daño material alguno en el vehículo, no puede darse por probado el daño alegado, pues el único elemento de prueba dirigido a tal fin sería la copia de la factura aportada al procedimiento junto a la reclamación.
Pero dicha factura únicamente acredita que el interesado adquirió el material que allí se enumera y que se instaló en una bicicleta por un taller ciclista, pero no que las piezas sustituidas estuvieran defectuosas o inservibles ni que ello fuera debido al accidente al que el interesado vincula el daño.
Del mismo modo, tampoco la descripción de los componentes de la bicicleta que se acompaña mediante declaración del mecánico que la reparó en su día resulta útil para comprobar el estado en que quedó el vehículo tras el accidente, pues nada se indica al respecto en el indicado documento.
En tales circunstancias y en ausencia de un elemento esencial de la responsabilidad patrimonial de la Administración como es la presencia acreditada de un daño real y efectivo que pueda ser imputado a la Administración en una relación de causa a efecto, procede desestimar la reclamación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al no quedar acreditada en el expediente la realidad de los daños alegados y cuyo resarcimiento económico se pretende.
No obstante, V.E. resolverá.
