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Dictamen nº 98/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de abril de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Vicepresidenta y Consejera de Mujer, Igualdad, LGTBI, Familias y Política Social), mediante oficio registrado el día 20 de enero de 2020 (COMINTER 14057/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de la comunidad hereditaria de Dª. Y, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 10/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 16 de agosto de 2012, D.ª Y presenta solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema de Atención a la Dependencia (SAAD), solicitando la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, siéndole reconocido un grado II de dependencia por resolución de 13 de noviembre de 2013.
Con fecha 13 de marzo de 2015 la interesada solicita cambio de recurso al servicio de atención residencial, renunciando al mismo con fecha 17 de abril de 2015.
Al fallecer la dependiente con fecha 8 de mayo de 2015, por resolución de 27 de julio de 2015 se acuerda la terminación del procedimiento por causas sobrevenidas. Resolución en la que no consta la firma ni la notificación de la misma.
SEGUNDO.- Con fecha de 7 de mayo de 2018, solicita el reclamante las prestaciones no reconocidas a dependientes fallecidos, que le es denegada por resolución de 11 de julio de 2018 por aplicación de la Disposición adicional séptima del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que deroga los efectos retroactivos de estas prestaciones.
TERCERO.- Con fecha 30 de julio de 2018, D. X, como heredero de la dependiente, presenta escrito en el que formula Reclamación de Responsabilidad Patrimonial de esta Administración, relativa a los perjuicios sufridos por la negligente actuación administrativa al concurrir en el caso un retraso culpable en la tramitación del procedimiento administrativo, destinado a la determinación del servicio o prestación del SAAD que hubiera podido corresponderle a la dependiente según el grado y nivel de dependencia reconocido, en la que formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:
Que desde que le fue reconocido el grado II de dependencia hasta el fallecimiento transcurrieron más de 30 meses en los que no percibió la prestación solicitada, habiéndose producido una demora injustificada con el consiguiente perjuicio para la dependiente, que adquiere las notas de esencial y significativo.
No cuantifica el daño.
CUARTO.- Mediante Orden, de 4 de septiembre de 2018, de la Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS) (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades) se acuerda admitir a trámite la Reclamación Patrimonial y se nombra instructora del expediente.
QUINTO.- Con fecha 3 de octubre de 2018 se emite informe por un Asesor Jurídico de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS, con el visto bueno de la Técnico Consultora, en el que se expone que el reclamante no tendría derecho alguno a las prestaciones que reclama porque al tiempo de fallecimiento de la dependiente el artículo 19.3 del Decreto 74/2011, de 20 de mayo lo impedía.
No obstante lo anterior, considera además que la acción sería extemporánea, ya que el efecto lesivo de la tardanza en resolver se manifestó en el momento del fallecimiento de la dependiente sin haberle sido reconocida la prestación solicitada; fallecimiento que se produjo el 8 de mayo de 2015.
De apreciarse que la acción es temporánea, hay que tener en cuenta lo establecido en la Disposición transitoria novena del Real Decreto-Ley 20/2012, que establece un plazo suspensivo de 2 años para la prestación económica solicitada, por lo que para el caso de prosperar la acción ejercitada, la cantidad principal a reconocer sería de 95,82 euros por el periodo comprendido entre el 17/02/2015 al 14/04/2015.
SEXTO.- Mediante oficio de 10 de diciembre de 2018 de la instructora del expediente se procede a la apertura del trámite de audiencia, habiendo presentado alegaciones el reclamante con fecha 25 de enero de 2019, concretando las expuestas en su escrito inicial.
SÉPTIMO.- Con fecha 12 de junio de 2019 se formula propuesta de resolución estimatoria en parte de la reclamación formulada, por considerar que concurren los elementos de la responsabilidad extracontractual de la Administración y se reconoce el derecho del interesado a percibir la cantidad de 135,46 euros.
OCTAVO.- El 13 de junio de 2019 se envía el expediente de responsabilidad patrimonial a la Intervención General de la Comunidad Autónoma, que el 26 de diciembre de este mismo año fiscaliza de conformidad la propuesta remitida.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 20 de enero de 2020.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación y procedimiento seguido.
I. Por lo que se refiere al régimen jurídico que resulta de aplicación a este procedimiento, conviene recordar que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) ha sido derogada por LPACAP y que este nuevo Cuerpo legal y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Ambas leyes entraron en vigor el 2 de octubre de 2016, por lo que el régimen legal que resulta aplicable en este caso es el contenido en estas dos nuevas leyes, al haberse presentado la reclamación de responsabilidad patrimonial el día 30 de julio de 2018.
II. En cuanto a la legitimación activa, la reclamante, en su condición de heredero de D.ª Y, beneficiaria de los servicios y prestaciones del SAAD, está legitimada para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega, pues se trata de un daño cuantificable que se integra como activo propio de la masa, conforme a los artículos 657, 659 y 661 CC (Sentencia, de 30 de abril de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana).
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.
III. La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 67.1 LPACAP puesto que, en virtud del principio de la actio nata, el reclamante no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que se le había provocado hasta que en fecha 26 de julio de 2018 se le notificó la resolución, de 11 de julio de 2018, por la que no se reconocen los efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales a la persona dependiente.
En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, de modo que la presentación de la solicitud de indemnización el 30 de julio de 2018 fue temporánea, al no haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.
No puede ser tenido en cuenta como dies a quo el día de notificación de la resolución, de 27 de julio de 2015, por la que se acuerda la terminación del procedimiento de reconocimiento del derecho a las prestaciones del SAAD, ante la imposibilidad de continuarlo por causas sobrevenidas (fallecimiento de la dependiente), ya que no consta la notificación de la misma.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses, artículo 91.3 LPACAP).
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 LRJSP, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y ss LRJSP, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto. Existencia de antijuridicidad del daño.
Como se expuso en los antecedentes de hecho, con fecha 16 de agosto de 2012 la dependiente presenta solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD, habiendo fallecido la interesada con fecha 8 de mayo de 2015 sin haberse aprobado el Programa Individual de Atención (PIA) ni haber obtenido reconocimiento de prestación económica o servicio alguno.
En virtud de la establecido en el apartado 2 de la Disposición final primera de la Ley de Dependencia (ley 39/2006, de 14 de diciembre), en la versión vigente a partir del 15 de julio de 2012, "En el marco de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones.". En nuestro caso, el plazo de seis meses finalizaba el día 16 de febrero de 2013; plazo que para las prestaciones de la dependencia se considera esencial como hemos indicado en numerosos Dictámenes.
Dicho esto, en principio, podríamos concluir que, efectivamente, ha habido retraso en la resolución de reconocimiento de la prestación puesto que a fecha 8 de mayo de 2015 aún no había sido dictada. Ahora bien, el apartado 3 de la Disposición final primera de la Ley de Dependencia (según redacción dada por la Disposición adicional séptima del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio), establece que "3. El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, salvo cuando se trate de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 que quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar, según proceda, desde las fechas indicadas anteriormente, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación".
Es decir, para las prestaciones económicas para el cuidado en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales se establece un plazo suspensivo de dos años a contar desde la fecha de la resolución o, si no se hubiese dictado antes, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud; plazo suspensivo que no es facultativo para la Administración en función de las circunstancias, sino que es de aplicación automática para las solicitudes presentadas con posterioridad al día 15 de julio de 2012 (el precepto dice "quedarán sujetas" y no "podrán quedar sujetas") y, además, ha sido tenido en cuenta, entre otras, por las Sentencias 463/2015, de 30 de junio, y 632/2016, de 30 de noviembre, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares. También, en cuanto a la exclusión de atrasos por aplicación de la citada norma, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia núm. 1017/2015, de 20 de noviembre.
A mayor abundamiento, no puede reconocerse a título de responsabilidad patrimonial como daño el periodo excluido por la normativa de aplicación que no hubiera podido ser reconocido respecto a la solicitud inicial, sin que haya sido declarada inconstitucional o ilegal tal medida suspensiva para reconocer la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
En consecuencia, y coincidiendo con la propuesta de resolución, realmente no podría hablarse de demora en la resolución del procedimiento y en el percibo de la prestación hasta el día 17 de febrero de 2015, por lo que ha habido retraso en la tramitación del procedimiento, "pues desde la primera solicitud quedó clara la voluntad de la persona dependiente de solicitar la prestación económica de cuidados en el entorno familiar así como que, al no obtener respuesta, los gastos de esos cuidados fueron asumidos personalmente por los interesados siendo dichos cuidados oportuna y adecuadamente prestados en la vivienda; por lo que ha quedado acreditado un incumplimiento de los plazos que reviste las notas de esencial y significativo, y que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración incompatible con los estándares de razonabilidad, y es determinante, en relación causa/efecto, de que la dependiente y su único hijo vieran resuelta la terminación del procedimiento 0170 con su fallecimiento, sin reconocimiento alguno a prestación, por lo que la acción de resarcimiento ejercitada debe prosperar, al mediar un supuesto generador y desencadenante del instituto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas".
QUINTA.- Sobre el quantum indemnizatorio.
En cuanto a la cantidad a reconocer, se coincide en este caso con lo expuesto en el informe de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del IMAS en que el periodo máximo a reconocer sería desde el 17/02/2015 al 14/04/2015, fecha en la que la dependiente ingresó en plaza de media estancia en Hospital Perpetuo Socorro (situación en la que permaneció hasta la fecha de su fallecimiento el 5 de mayo de 2015), y el ingreso hospitalario constituye causa de suspensión del derecho a percibir la prestación económica reclamada, por establecerlo así el artículo 19.2 del Decreto 74/2011, de 20 de mayo.
Por tanto, la cantidad a reconocer por el periodo referido es de 95,82 euros.
Por último, conviene recordar que dicha cuantía deberá actualizarse según lo previsto en el artículo 34 LRJSP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, al considerar que concurren en ella los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración y, singularmente, la existencia de un daño antijurídico, de acuerdo con los razonamientos expuestos en nuestra Consideración Cuarta.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización deberá ajustarse a lo establecido en nuestra Consideración Quinta.
No obstante, V.E. resolverá.
EL LETRADO-SECRETARIO GENERAL
(Fecha y firma electrónica al margen)
EL PRESIDENTE
(en funciones)
El Consejero El Consejero
Fdo.: Manuel Martínez Ripoll (en funciones)
(Fecha y firma electrónica al margen) Fdo.: Luis Alberto Gálvez Muñoz
(Fecha y firma electrónica al margen
