Dictamen nº 127/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de mayo de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 21 de febrero de 2020 (COMINTER 52645/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos tanto personales como en un vehículo de su propiedad (expte. 45/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 24 de abril de 2018, D.ª X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional en solicitud de una indemnización por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del anormal funcionamiento de los servicios públicos de su titularidad.

Relata la reclamante que el 15 de julio de 2017, sobre las 5 horas, circulaba con un automóvil de su propiedad marca Audi A4, con matrícula ...DBT, por la Carretera de Mula (MU-531), a la altura del cruce con Calle Salzillo de la localidad de Alguazas, cuando sufrió un accidente de tráfico provocado por hallarse una rejilla de imbornal para recogida de aguas pluviales fuera de su sitio y sin señalizar. Al pasar por ella se introdujo la rueda del vehículo en el hueco, provocando que saltaran los airbags y se bloquearan los cinturones, causando graves desperfectos en el automóvil.

A causa del ruido provocado por el accidente un vecino a quien identifica por su nombre, apellidos y domicilio, acudió inmediatamente a socorrer a la conductora y avisó a la policía. Personada la Policía Local de Alguazas en el lugar del accidente se levantó atestado.

Afirma la interesada que, a consecuencia del accidente, además de los daños materiales en el vehículo que ascienden a 5.293,59 euros, ha sufrido una cervicalgia postraumática que tardó en curar 82 días, de los cuales 30 serían moderados y 52 básicos, habiendo quedado una secuela de algias en columna cervical por contractura muscular, que cuantifica en 2 puntos, conforme al sistema de valoración de daños a las personas sufridos en accidentes de circulación.

La evaluación económica de las lesiones asciende a 4.817,59 euros, a los que habría de sumarse el coste de las 30 sesiones de rehabilitación seguidas por la interesada en una clínica privada y que suman 1.175 euros. El total de la evaluación económica de la responsabilidad asciende, en consecuencia, a 11.286,18 euros.

Propone la interesada como prueba la documental aportada junto a la reclamación, la pericial de evaluación de daños personales que asimismo se incorpora a la solicitud y la testifical del vecino que le asistió en los momentos inmediatamente posteriores al siniestro.

Junto a la reclamación aporta copia de la siguiente documentación:

- Notificación recibida del Ayuntamiento de Alguazas por la que se le comunica la inadmision de la reclamación formulada ante dicha Corporación Local, dada la titularidad regional de la vía en la que se produjo el accidente, determinante de la falta de competencia del Ayuntamiento .

- Informe de peritación de daños del vehículo por importe total de 5.293,59 euros.

- Diversa documentación clínica relativa a las asistencias médicas recibidas por la interesada en la Sanidad Pública, así como factura proforma expedida por una clínica privada, por importe de 1.175 euros en concepto de sesiones de rehabilitación, consultas médicas y radiografías.

- Informe de alta médica firmado por un traumatólogo deportivo, en el que se señala que a fecha 4 de octubre de 2017, la Sra. X es dada de alta por estabilización del proceso habiendo tardado en curar 82 días (30 moderados y 52 básicos). Señala una secuela: algias en columna cervical por contractura muscular, con una valoración de 2 puntos.

- Informe de la Policía Local de Alguazas, según el cual:

"Que el pasado 14 de julio de 2017, mientras los agentes con número de carné profesional ... y ... se encontraban realizando servicio de vigilancia en la población, reciben llamada telefónica del que se identifica como propietario del Bar "M...", en carretera de Mula, Alguazas, manifestando que frente a su establecimiento un vehículo marca AUDI, modelo A4, color negro, matrícula ...DBT, al parecer, ha golpeado una rejilla de un desagüe que atraviesa de forma transversal, de acera a acera, la citada carretera, sufriendo el vehículo daños y quedando inmovilizado en mitad de la misma con peligro para otros conductores. Que preguntado, dice no haber visto nada, solamente oír un golpe muy fuerte y al salir a la terraza ha visto lo indicado. Que inmediatamente personados, se observa la situación descrita por el llamante, comprobando que una de las rejillas del desagüe estaba fuera de su ubicación y que al citado vehículo le habían saltado los dos airbags delanteros, presentando daños en la luna delantera, y ambos cinturones bloqueados. Que la persona que está en el lugar a cargo del vehículo dice ir sola y no necesitar ni desear asistencia médica, identificándola como Doña X, con DNI ..., propietaria del vehículo, con permiso de conducir de la clase B, vigente hasta el 20/07/2022. Que Doña X manifiesta a los agentes conducir en sentido centro ciudad por la citada carretera desde la localidad de Campos del Río y que ha chocado con la rejilla antes descrita pero que ésta se encontraba colocada en posición vertical sobresaliendo de la calzada".

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se comunica a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) al tiempo que se le requiere para que indique claramente la vía y el punto kilométrico donde sufrió el accidente y se le solicita que facilite diversa información y documentación, así como que proceda a proponer prueba.

TERCERO.- Con fecha 29 de mayo de 2018, la unidad instructora recaba el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras y el del Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales (Inspección Médica) acerca de la idoneidad de la valoración de daños personales presentada por la reclamante y cualesquiera otras cuestiones de interés.

CUARTO.- El 27 de junio de 2018 la reclamante cumplimenta el requerimiento de información efectuado por la instrucción y reitera la proposición de prueba contenida en su reclamación inicial. No obstante, la póliza de seguro que remite a la instrucción corresponde a un vehículo diferente al que sufrió el siniestro.

QUINTO.- El 2 de agosto de 2018 el Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales (Inspección Médica) remite a la instrucción el informe solicitado, en el que concluye como daños que han de ser objeto de valoración a efectos de indemnización un perjuicio personal básico por lesión temporal de 82 días.

SEXTO.- Con fecha 18 de enero de 2019 y a solicitud de la instrucción, el Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras evacua informe que fija el valor venal del vehículo en la fecha del siniestro en 4.450 euros y considera que la valoración de los daños del vehículo, atendiendo al modo de producirse el siniestro, es adecuada.

Considera, además, que es necesario que la reclamante aporte el permiso de circulación, la tarjeta de inspección técnica de vehículos y el seguro obligatorio del automóvil siniestrado, dado que el unido al expediente no se corresponde con el vehículo accidentado.

Requerida dicha documentación a la interesada, aporta la póliza del seguro del vehículo con cobertura de daños a terceros, robo, incendio y lunas; el permiso de circulación expedido a su nombre y la tarjeta de inspección técnica de vehículos, en vigor a la fecha del accidente.

SÉPTIMO.- A la luz de la nueva documentación aportada por la interesada, el Parque de Maquinaria fija el valor venal del vehículo, atendida su antigüedad real, en 2.330 euros, valor inferior al de los daños reclamados en concepto de perjuicios materiales.

OCTAVO.- Intentada la prueba testifical propuesta por la interesada, no se puede llevar a cabo por la incomparecencia del testigo, según se recoge en acta de prueba testifical expedida el 10 de septiembre de 2019.

NOVENO.- Tras sucesivas reiteraciones de la solicitud de informe a la Dirección General de Carreteras, el Servicio de Conservación adscrito a la misma lo evacua el 11 de octubre de 2019 para confirmar que la carretera en cuestión es de titularidad regional en un tramo de travesía por el núcleo urbano de Alguazas. Se informa que no se tiene constancia del accidente, sin que existan partes de emergencias o aviso de accidente en el tramo indicado, por lo que no se conocen, tampoco, otros accidentes similares en el mismo lugar.

Finalmente se indica que "realizada inspección, aunque el accidente se produce en la travesía de la RM-531, se ve que la rejilla causante del accidente forma parte del servicio de alcantarillado del Ayuntamiento de Alguazas y que le corresponde a dicho Ayuntamiento el buen servicio de toda esta red incluidos los sumideros de red de pluviales conectada al alcantarillado municipal". En consecuencia, considera el informe que no puede imputarse el accidente a la Administración regional.

El informe se complementa con un reportaje fotográfico de la rejilla involucrada en el siniestro, así como de otras similares que cruzan numerosas calles de la localidad de Alguazas.

DÉCIMO.- Con fecha 19 de febrero de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la unidad instructora que la causa del accidente se encuentra en un elemento extraño a la carretera de titularidad regional, como es la rejilla de un imbornal de la red de pluviales del Ayuntamiento, cuyo mantenimiento y conservación corresponde a dicha Corporación Local.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaria e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior de fecha 21 de febrero de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.

I. Cuando de daños patrimoniales o materiales se trata, la legitimación para reclamar su reparación corresponde a quien los sufre en su peculio, debiendo ser esta circunstancia objeto de la correspondiente acreditación en el procedimiento. La actora ha acreditado ser la propietaria del vehículo dañado, mediante la aportación de una copia del permiso de circulación expedido a su nombre.

Del mismo modo, ha de reconocerse su legitimación activa para reclamar por los daños físicos, pues cuando de tales daños se trata la acción de resarcimiento corresponde, prima facie, a quien los sufre en su persona.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá en relación a la eventual participación de otra Administración, el Ayuntamiento de Alguazas, en la producción del daño.

II. La reclamación, de fecha 24 de abril de 2018, se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 LPACAP atendida la fecha del accidente que la motiva, acaecido el 15 de julio de 2017.

III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, si bien se aprecia una carencia esencial, pues aun cuando se afirma en la propuesta de resolución que se concedió el preceptivo trámite de audiencia a la reclamante, lo cierto es que en la documentación obrante en el expediente no consta acreditado que así se hiciera.

Procede, en consecuencia, comprobar si lo expuesto es un mero lapsus en la conformación de la copia del expediente remitido a este Consejo Jurídico o si, por el contrario, responde a una efectiva omisión del trámite de audiencia, lo que debería ser subsanado mediante el oportuno ofrecimiento del trámite a la actora.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.

En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que surja tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. En el mismo sentido se expresa el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, que establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.

CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización. Posible concurrencia de dos Administraciones en la generación del daño. Actuaciones a desarrollar.

Dirigida inicialmente la reclamación contra el Ayuntamiento de Alguazas, éste la inadmite sobre la base de considerar que la titularidad de la vía es regional, por lo que el daño no podría imputarse a la Administración Local.

Recibida la oportuna notificación de dicha resolución municipal, la interesada dirige la acción resarcitoria contra la Administración regional al ser la carretera en la que se produce el accidente de su titularidad. Sin embargo, la propuesta de resolución la desestima, con el único fundamento de que el elemento causante del accidente, la rejilla que cruzaba la carretera, es ajeno a la propia vía, constituyendo parte de la red de evacuación de pluviales del Ayuntamiento de Alguazas, de donde se infiere la ausencia de responsabilidad de la Administración regional, en la medida en que la defectuosa colocación de la pieza metálica con la que colisionó la actora se debería a la actuación de un tercero, la Administración municipal, rompiendo así la relación causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado.

No puede aceptarse este planteamiento, toda vez que la merma en las condiciones de seguridad de uso de la carretera, aunque relacionada con la actuación u omisión de otra Administración diferente de la regional no resulta plenamente ajena a sus obligaciones de conservación y mantenimiento sobre la carretera, toda vez que la rejilla cuyo desplazamiento o incorrecta colocación provocó el accidente se encontraba ubicada en la zona de dominio público viario, dado que atravesaba la calzada en toda su extensión "de acera a acera" (informe de la Policía Local). Así, el Consejo de Estado en casos de colisiones de vehículos en vías de titularidad estatal con tapas de alcantarillado correspondientes a servicios de saneamiento municipal, supuestos que presentan una clara analogía con el que ahora se somete a consulta, viene reconociendo la responsabilidad de la Administración estatal, sin perjuicio de admitir que ésta proceda a repetir frente a la Administración local si lo considera oportuno. Así, por ejemplo, el Dictamen 187/2001: "Verificada, pues, la relación causal entre los daños alegados y el funcionamiento del servicio público, y no constando en el expediente negligencia o conducta culposa del reclamante, ni acontecimiento generador del daño que pueda calificarse de fuerza mayor, considera este Consejo de Estado que procede reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración titular de la carretera, sin perjuicio, en su caso, del ejercicio de la acción de repetición frente a quienes pudieren resultar responsables de la conservación y mantenimiento de la carretera o, en su caso, del colector de aguas pluviales".

Por otra parte, cabe recordar que de acuerdo con la doctrina de este Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes núm. 26/1999 y 121/2010), cuando se advierte la posible responsabilidad de otra Administración en los hechos objeto del procedimiento, debe considerarse a ésta como interesada, pues, en la medida en que pueda ser objeto de una acción de regreso o, incluso, de una directa imputación de corresponsabilidad, ha de entenderse que la resolución podría afectar, mediata o inmediatamente, a sus intereses.

De hecho, en el último de los dictámenes citados indicábamos que la tramitación de un único procedimiento, en el caso de actuaciones concurrentes entre las Administraciones regional y local, respecto a las que los reclamantes no han distinguido ab initio la cuota de responsabilidad de cada una, parece razonable siempre que se produzcan las consultas preceptivas a la otra Administración (Dictamen de este Consejo Jurídico 193/2009). En tal sentido, el artículo 33.2 LRJSP establece que "en otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación". En relación al procedimiento a seguir, el artículo 33.4 de la misma Ley exige ahora de forma explícita que la Administración que incoe, instruya y resuelva el procedimiento de responsabilidad patrimonial en los supuestos en que exista una responsabilidad concurrente de varias Administraciones, "deberá consultar a las restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan exponer cuanto consideren procedente".

No se hizo así por el Ayuntamiento de Alguazas, que inadmitió a limine la reclamación al considerar que carecía de competencia, pues no atendió al posible título de imputación de responsabilidad que para dicha Administración podía suponer la implicación en la generación del daño de un elemento integrante de una infraestructura que, según el informe de la Dirección General de Carreteras, da soporte a un servicio de titularidad municipal como es el de evacuación de pluviales y saneamiento (art. 25.1, letra l) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL)), y dado que el elemento con el que colisionó el vehículo forma parte del citado servicio municipal, aunque se ubique en el dominio público viario.

La Administración regional, por su parte, sí admite la reclamación, al considerar que está legitimada pasivamente en atención a la titularidad que ostenta sobre la vía en la que se produjo el siniestro. Considera, no obstante, que la producción del daño se debió exclusivamente a la mala colocación de un elemento ajeno a la infraestructura viaria y que no dependía de su competencia, sino de la local, lo que rompería el nexo causal entre el funcionamiento del servicio regional de conservación de carreteras y el daño.

En nuestro Dictamen 79/2008, decíamos que "cabe advertir la ausencia de un trámite de audiencia al Ayuntamiento de Murcia si, como sostiene el informe técnico de la Dirección General de Carreteras, competen a aquél las labores de evacuación de aguas de lluvia a través de las conducciones existentes. En todo caso, la propuesta de resolución elevada no resuelve inadmitir la reclamación por incompetencia, sino que entra a considerar los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, y no cabe duda de que la Administración regional está obligada a mantener las carreteras que están incluidas en su red en las mejores condiciones posibles de seguridad (artículo 139 del Reglamento General de Circulación). Ciertamente, aun cuando sean de competencia municipal las labores de evacuación de aguas de lluvia, la rejilla de desagüe se encuentra ubicada en la zona de dominio público de la carretera (artículo 22.1 de la Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia), y su mantenimiento ha de compatibilizarse con la seguridad a las personas que ha de proporcionar la utilización de dicha infraestructura viaria de titularidad regional".

En el supuesto ahora sometido a consulta, entiende el Consejo Jurídico que en la medida en que coexisten un posible título de imputación del daño a la actuación u omisión del Servicio de Conservación de Carreteras de la Consejería consultante, como es el deber de mantener las vías públicas en condiciones seguras de utilización que le imponen el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia, y el 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras (debería modificarse la cita contenida en la propuesta de resolución a la ya derogada Ley estatal homónima, la 25/1988, de 29 de julio), y otro título de imputación que vincularía causalmente el daño con un servicio municipal, podría producirse una eventual responsabilidad concurrente de ambas Administraciones, por lo que procede que antes de dictar resolución se dé traslado del expediente al Ayuntamiento de Alguazas para que éste pueda alegar cuanto estime pertinente y se confiera trámite de audiencia a la reclamante.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que procede completar la instrucción conforme se indica en la Consideración Cuarta.

No obstante, V.E. resolverá.