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Dictamen nº 204/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de septiembre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 3 de junio de 2020 (COMINTER 157578/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo (expte. 111/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 26 de octubre de 2018, un Letrado que dice serlo de la aseguradora "--" y de D.ª Y, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por los daños ocasionados a un vehículo de la Sra. Y, en accidente de circulación ocurrido el 24 de septiembre de 2018.
Según se relata en la reclamación, el vehículo, conducido por su propietario (sic), D. Z, sufrió un accidente cuando circulaba por la RM-1, a la altura del kilómetro 23,400, al verse sorprendido el conductor por la presencia de obstáculos en la vía que describe como "trozos de leña".
Sitúa la causa del siniestro en el incumplimiento por parte de la Administración regional de sus deberes de conservación y mantenimiento en adecuadas condiciones de seguridad de las vías de su titularidad.
Solicita una indemnización de 463,43 euros, cantidad correspondiente al importe de reparación de los daños padecidos en una llanta y neumático y una pieza de carrocería, que acredita mediante copia de factura expedida por taller mecánico a nombre del conductor, el Sr. Z.
Además de diversas fotografías del estado en que quedó el vehículo, se adjunta un informe del destacamento de la Guardia Civil de Tráfico de Murcia, según el cual una patrulla de dicha Fuerza, a las 20:15 horas del 24 de septiembre de 2018, intervino en auxilio de un siniestro vial ocurrido en la carretera RM-1, a la altura del kilómetro 23,400, sentido Zeneta, al turismo Opel Astra matrícula --, que era conducido por D. Z. Describe el siniestro como choque contra obstáculos en la vía consistentes en trozos de leña caídos en la calzada de algún vehículo sin identificar y que el conductor del turismo no ha podido esquivar. Como resultado el automóvil presenta daños consistentes en rotura de la rueda delantera izquierda. Se precisa en el informe que del hecho no se instruyen diligencias policiales, sino únicamente la constatación de los hechos con la presencia del agente en el lugar del suceso y del auxilio necesario al implicado.
SEGUNDO.- Con fecha 15 de noviembre de 2018, se comunica al Letrado actuante la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que se le requiere para que aporte diversa documentación (la acreditativa de la titularidad del vehículo, condiciones de la póliza de seguro, carnet de conducir del conductor, acreditación de la representación con la que actúa) e información (existencia de posibles testigos, indicación acerca de si por los mismos hechos se siguen otras reclamaciones y certificación bancaria de cuenta donde realizar el pago, en su caso).
Este requerimiento será cumplimentado por el interesado el 13 de noviembre de 2018. Entre la documentación aportada consta una declaración de D.ª Y de no haber recibido indemnización alguna por los daños ahora reclamados ni haber ejercitado acción alguna a tal efecto; designación como representante al Letrado actuante y a otro diferente, a quien identifica por su nombre y apellidos; copia del permiso de circulación del vehículo accidentado expedido a nombre de la Sra. Y; y copia de las condiciones de la póliza de seguro del vehículo accidentado, cuyo tomador es el Sr. Z.
TERCERO.- La Guardia Civil, a solicitud de la instrucción del procedimiento, remite copia de informe del Destacamento de Tráfico, que coincide con la ya aportada por el interesado junto con su reclamación.
CUARTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria acerca de los daños alegados, su correspondencia con la forma de producirse el accidente y su valoración económica, se evacua el 11 de octubre de 2019.
Se informa por el Parque de Maquinaria que el valor venal del vehículo en la fecha del siniestro asciende a 1.890 euros y que los daños se corresponden con lo declarado en el accidente y con la realidad en relación a la reparación efectuada al vehículo.
QUINTO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, se evacua el 2 de marzo de 2020. De dicho informe destacan los siguientes extremos:
- La vía en la que se produce el siniestro es de titularidad autonómica.
- Se tuvo constancia del accidente por una llamada telefónica que avisaba de la existencia de unos tacos de madera sobre la calzada y que habían colisionado varios vehículos contra dichos objetos. Uno de ellos es el automóvil a que se refiere la reclamación.
- Se considera que la causa del accidente es la actuación negligente del conductor del vehículo del cual se desprendieron los tacos de madera, del que se desconocen los datos identificativos.
- El día del accidente se produjeron otros dos siniestros en el mismo lugar y aproximadamente a la misma hora.
- El Servicio de Conservación de Carreteras ha funcionado de forma adecuada toda vez que tras recibir el aviso a las 20:38 horas, los tacos de madera se retiraron a las 21:24. El día del siniestro había finalizado la vigencia del contrato para la conservación de la vía y se encuentra en tramitación la adjudicación de un nuevo contrato.
Se adjunta al informe un parte de emergencias del Servicio de Conservación de Carreteras en el que se hace constar que se llegó al lugar indicado por el aviso telefónico a las 20:56 horas, es decir, 28 minutos después de recibir la llamada telefónica.
SEXTO.- Con fecha 13 de marzo de 2020, se confiere el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, sin que conste que haya hecho uso del mismo, presentando alegaciones o justificaciones adicionales a las ya contenidas en su escrito inicial.
SÉPTIMO.- El 27 de mayo de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la unidad instructora que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño causado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen mediante comunicación interior de fecha 3 de junio de 2020.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La legitimación para reclamar por los daños materiales corresponde a quien ostenta la titularidad o propiedad de los bienes dañados, que es quien sufre el detrimento patrimonial que conlleva el perjuicio. Cabe, también, admitir la legitimación de quien sin ostentar un título dominical sobre el bien dañado ha procedido a sufragar su reparación o restitución.
En el supuesto sometido a consulta, la reclamación inicial resulta muy confusa acerca de quién ejerce la acción, toda vez que el Letrado actuante manifiesta que lo es de una aseguradora y de una particular (la Sra. Y), pero que actúa en nombre propio y, además, afirma que el conductor del vehículo accidentado (el Sr. Z) es su propietario, sin que se lleguen a consignar junto a la rúbrica los datos identificativos de quien firma la reclamación. No obstante, de la instrucción efectuada se desprenden los siguientes hechos y circunstancias: a) que el automóvil siniestrado pertenece a la Sra. Y; b) que el Sr. Z es el tomador del seguro de automóviles que cubre al indicado vehículo y es, asimismo, quien abona el coste de la reparación del automóvil siniestrado, conforme a la factura expedida por el taller mecánico; c) que el Letrado que presentó la reclamación inicial lo hizo en representación de la propietaria del vehículo, Sra. Y, según se infiere del documento de designación que se une al expediente una vez requerido el Abogado para acreditar la representación con la que actúa.
Ha de recordarse en este punto que para que un tercero pueda formular solicitudes en nombre de otra persona ha de acreditarse dicha representación, para lo cual podrá utilizarse cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna de su existencia, entendiéndose acreditada la realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente (art. 5 LPACAP). No puede, por el contrario, estimarse como suficiente a tal efecto, a pesar de que la Administración lo ha admitido, un documento de apoderamiento como el que obra al folio 8 del documento 5 del expediente, que no sea notarial o que no se haya otorgado mediante una declaración en comparecencia personal del representado.
De llegar a entender que el Letrado ejercita la acción resarcitoria en virtud de la cobertura "reclamación de daños" que comprende la póliza de seguros contratada por el Sr. Z con la mercantil "--", lo que no ha sido indicado de forma expresa en la propia reclamación, tampoco puede considerarse suficiente la forma en que se ha pretendido acreditar la representación.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional en su condición de titular de la carretera donde se produjo el accidente, como se desprende de la documentación incorporada al expediente.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que el siniestro se produce el 24 de septiembre de 2018 y la acción se ejercita el 26 de octubre de ese mismo año.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, constando la solicitud de los informes preceptivos y el trámite de audiencia a la reclamante.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que surja tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. En el mismo sentido se expresa el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, que establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización. Inexistencia.
El Consejo de Estado pone de manifiesto en numerosos Dictámenes (entre otros, los números 968/2002 y 62/2003) que en las reclamaciones por responsabilidad patrimonial la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos "necesitas probando incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En el supuesto sometido a consulta puede aseverarse que la interesada ha aportado elementos de prueba suficientes en orden a dejar acreditada tanto la existencia de los daños sufridos como la causa de los mismos, según se desprende del informe de la Guardia Civil y de la documentación aportada por el Servicio de Conservación de la carretera. Ahora bien, ello no implica, sin más, que pueda entenderse acreditada la concurrencia del necesario nexo causal.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 56/2012 de este Consejo Jurídico). Para un supuesto similar al que nos ocupa el Consejo de Estado en su Dictamen 992/2005 afirma lo siguiente:
"En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo.
Por lo demás, no es de apreciar una culpa in vigilando del contratista, y, en todo caso, no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".
En idéntico sentido se expresa el Alto Órgano Consultivo en el Dictamen 846/2006, que versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños padecidos por un vehículo al circular sobre una barra de hierro que estaba sobre la calzada de una carretera nacional.
En el supuesto objeto de Dictamen, si bien la Administración no ha proporcionado datos relativos a los recorridos de vigilancia que con carácter previo al accidente se hubieran efectuado por los servicios de conservación en la vía en la que aquél tuvo lugar, como hubiera sido conveniente, lo cierto es que se produjeron tres siniestros en el mismo tramo y prácticamente a la misma hora -así se afirma por el informe del Servicio de Conservación y se constata en el parte de incidencias aportado al expediente-, de donde cabe deducir que la caída a la vía de los tacos de madera hubo de preceder en muy poco tiempo al paso de los vehículos siniestrados por el punto donde se produjo el impacto. Ya hemos señalado cómo la jurisprudencia sostiene que en estos casos no cabe sostener una suerte de culpa in vigilando de la Administración titular de la vía pues "no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito", por lo que no puede invocarse el incumplimiento de los deberes de conservación de la carretera como título de imputación del daño al servicio público.
La imposibilidad de establecer un nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la autovía y la presencia de los trozos de madera en la calzada que, no correspondiendo a estructura o señalización de la propia autovía, ha de presumirse que cayó desde un tercer vehículo desconocido; sin que tampoco pueda imputarse a los servicios de conservación una demora negligente en su actuación, llevan al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor, y estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 32 LRJSP para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. Conclusión ésta que hace innecesario pronunciarse sobre los restantes extremos respecto de los que debería versar este Dictamen, es decir, valoración del daño, su cuantía y el modo de la indemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no concurrir el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado.
No obstante, V.E. resolverá.
