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Dictamen nº 233/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de octubre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Empresa, Industria y Portavocía (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 27 de agosto de 2020 (COMINTER 240578/2020), sobre revisión de oficio de acto nulo de pleno derecho en materia sancionadora, a instancia de D. X contra la Resolución sancionadora dictada por la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera, de fecha 21/11/2017, recaída en el expediente 4C17PS000040 (expte. 168/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 31 de mayo de 2017, la Directora General de Energía y Actividad Industrial y Minera acuerda incoar expediente sancionador a D. X como presunto responsable de una infracción consistente en haber presentado certificado de instalación eléctrica de baja tensión, declarando que había sido ejecutada la citada instalación cuando no lo había sido, lo que supone la expedición de certificados o informes que no se ajustan a la realidad de los hechos.
La práctica de la notificación de la resolución se realiza, mediante correo certificado con aviso de recibo, en la calle --Aljucer, con el resultado de "ausente" tras los dos intentos preceptivos, por lo que se procede a su publicación en el "Boletín Oficial del Estado" (BOE).
SEGUNDO.- Con fecha 6 de septiembre de 2017 se procede a la apertura del trámite de audiencia, con el mismo resultado y actuación en cuanto a la práctica de la notificación.
TERCERO.- Tras informe de la instructora del procedimiento de 20 de noviembre de 2017, se dicta resolución, de 21 de noviembre de 2017, por la que se impone al interesado una sanción de 3.005,07 euros, con el mismo resultado y actuación en cuanto a la práctica de la notificación.
Igual procedimiento y resultado se produce respecto de la notificación de la liquidación de la sanción.
CUARTO.- Con fecha 29 de mayo de 2019, dado que ese mismo día había recibido notificación de providencia de apremio de la Agencia Tributaria regional en el que se le reclama una deuda de 3.606,08, y una vez hechas las correspondientes averiguaciones, comparece el interesado ante la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera y retira la siguiente documentación:
-Copia de Resolución de expediente sancionador.
-Copia de Acuse de recibo y publicación BOE de Resolución.
-Copia liquidación.
-Copia acuse recibo y publicación BOE de notificación de liquidación.
QUINTO.- Con fecha 6 de junio de 2019, el interesado presenta escrito por el que solicita la revisión de oficio y consiguiente declaración de nulidad de pleno derecho de la sanción impuesta, al haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, habiéndole causado indefensión.
Dicha causa de nulidad la fundamenta en los siguientes hechos:
1º. Que las notificaciones del procedimiento se le estuvieron enviando a su dirección en la Calle -- de Aljucer, Murcia, no siendo esa su dirección desde el año 2008 en que se trasladó a vivir a La Alcayna, a la Calle --, del Romeral de La Alcayna, Molina de Segura, Murcia, tal y como acredita con el volante individual de empadronamiento del Ayuntamiento de Molina de Segura que acompaña.
2º. Que, además, las notificaciones se tendrían que haber remitido a la empresa "--", que fue la entidad que solicitó la inscripción de la instalación eléctrica de baja tensión y la memoria del proyecto, siendo el interesado únicamente el instalador habilitado en baja tensión, pero actuó por cuenta de la mercantil citada, que es la empresa instaladora, y así consta en Industria.
SEXTO.- Con fecha 17 de junio de 2019, se emite informe por la Dirección General referida por la que se propone la inadmisión de la revisión de oficio "al no estar basada en ninguna de las causas de nulidad recogidas en el artículo 47.1 Ley 39/2015, de 1 de octubre, concretamente en el apartado e) (por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido) como pretendía el recurrente, sino que estaríamos más bien ante un supuesto de anulabilidad de los previstos en el artículo 48 de la misma norma al carecer el acto administrativo a revisar, de los requisitos formales indispensables como sería en este supuesto el hecho de su notificación defectuosa, lo que podría haberle causado indefensión".
SÉPTIMO.- Con fecha 25 de septiembre de 2019 se emite informe jurídico por la Secretaría General de la Consejería de Empresa, Industria y Portavocía por la que se propone inadmitir la solicitud de revisión de oficio instada por el interesado.
OCTAVO.- Con fecha 18 de octubre de 2019, emite informe preceptivo la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma por el que "Se informa desfavorablemente la Propuesta de inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio de la Resolución sancionadora de fecha 21/11/2017, formulada por D. X, puesto que la Dirección de los Servicios Jurídicos entiende que su solicitud sí que se basa en alguna de las causas de nulidad previstas en el artículo 47 de la Ley 39/2015, por las razones expuestas en contra del criterio mantenido en el Informe Propuesta del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Empresa, Industria y Portavocía, de fecha 25/09/2019, y, salvo superior criterio fundado en Derecho, entendemos que no procede la inadmisión a trámite de la solicitud formulada por el interesado, sino que esa Administración debería admitir a trámite y entrar en el fondo, estimando o desestimando, y, consecuentemente, no tratándose de un supuesto de inadmisión, conforme a lo previsto en el artículo 106.3 de la citada Ley.
NOVENO.- Con fecha 28 de octubre de 2019 se procede a otorgar trámite de audiencia al interesado, practicando su notificación en la dirección facilitada al efecto, resultando infructuosa por ausente y no retirado en oficina, y a la notificación electrónica que resultó igualmente infructuosa, procediéndose, en consecuencia, a notificar mediante publicación en el BOE.
DÉCIMO.- Con fecha 1 de junio de 2020 se emite informe por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, en el que se concluye que:
"...puesto que, como señala la sentencia del Tribunal Supremo, la causa de nulidad del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 está reservada para los supuestos de omisión absoluta de procedimiento, ello "requiere que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento", por lo que no basta la omisión de alguno de ellos, por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental, cosa que no ha llegado ni tan siquiera a alegar el interesado en la solicitud de revisión de oficio, pues se ha limitado a alegar la concurrencia de un solo posible defecto en la práctica de las notificaciones (...)"".
UNDÉCIMO.- Con fecha 13 de julio de 2020, se emite informe favorable por la Dirección de los Servicios Jurídicos a la propuesta de desestimación de la solicitud de revisión de oficio formulada, por entender que no faltaron "trámites esenciales del procedimiento sancionador, derivados o no de los infructuosos intentos de notificación, que puedan considerarse como determinantes de la nulidad de pleno derecho de la Resolución del expediente sancionador,...por haberse dictado la misma prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; ni tampoco puede aceptarse que la supuesta omisión del mencionado trámite ocasionara, en su caso, indefensión al interesado que pudiera determinar la nulidad de la resolución señalada.
DUODÉCIMO.- Consta en el expediente una copia autorizada de la propuesta de orden desestimatoria de la solicitud de revisión de oficio, diligenciada por el Secretario General de la Consejería consultante (por delegación del titular de la misma) como texto definitivo de la propuesta de acto, fundamentada en que "tanto en la solicitud de revisión de oficio, como en el trámite de audiencia concedido en relación con dicha solicitud, D. X tuvo oportunidad de poner de relieve el alcance material que de dicha omisión entiende haber derivado. Sin embargo el mismo se ha limitado a alegar un supuesto cambio de dirección a efectos de notificación, por el que a su juicio no ha tenido conocimiento del procedimiento sancionador, sin que consten alegaciones algunas sobre los hechos de los que deriva la sanción (no aporta prueba alguna que acredite haber ejecutado la instalación que ha certificado como ejecutada, certificado que según la Inspección efectuada por la Dirección General competente no se ajusta a la realidad)".
Termina concluyendo que no concurre la causa de nulidad del artículo 47.1, e) LPACAP, puesto que no justifica el interesado la indefensión material que, de haberle notificado las actuaciones administrativas en el expediente sancionador en una dirección distinta de la que constaba a la Administración, se le ha derivado.
DECIMOTERCERO.- En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 27 de agosto de 2020.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre la revisión de oficio de un acto administrativo cuya declaración de nulidad se pretende.
SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.
El artículo 106.1 LPACAP establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.
1. Legitimación activa.
La legitimación activa se hace recaer por el artículo 106 LPACAP en el interesado, concepto que ha de ser entendido en los términos en que lo describe el artículo 4 de la misma Ley. Resulta evidente en el supuesto sometido a consulta que si se trata de impugnar una resolución sancionadora la condición de interesado reside de forma primaria en el responsable o sancionado, cualidad ésta que en el procedimiento sancionador que da lugar al acto ahora impugnado corresponde a D. X, al que cabe reconocerle legitimación activa para impugnar la sanción que le fue impuesta.
2. Requisito temporal.
El acto impugnado es la Resolución de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial de fecha 21 de noviembre de 2017, recaída en el expediente sancionador 4C17PS000040, que impone al interesado una sanción de 3.005,07 euros.
De apreciarse motivo de nulidad, no existe límite temporal para la iniciación del procedimiento, ya que la declaración de oficio de aquélla puede efectuarse en cualquier momento (artículo 106.1 LPACAP), siendo imprescriptible el ejercicio de la acción.
3. Procedimiento y órgano competente para la declaración de nulidad.
a) Respecto al procedimiento de revisión seguido, cabe afirmar que, en general, y tras el primer informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 106 LPACAP (salvo el cumplimiento del plazo de resolución), constando la solicitud y emisión del preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y habiéndose solicitado el presente Dictamen.
b) El Consejero de Empresa, Industria y Portavocía es competente para resolver el procedimiento iniciado por la acción de nulidad ejercitada por el interesado, conforme a lo establecido en los artículos 16.2, letra g) y 33.1, letra b) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
TERCERA.- Defectos en la notificación de la resolución sancionadora e integración de las causas de nulidad del artículo 47.
Como ya se ha dicho, el artículo 106 LPACAP regula la revisión de oficio como institución jurídica a través de la cual se habilita a las Administraciones Públicas para declarar la nulidad de aquellos de sus actos que estén incursos en alguno de los tasados motivos de invalidez que establece el artículo 47.1 de la misma Ley.
La revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, pues, como insiste la doctrina, sólo son relevantes los de especial gravedad recogidos en la ley, en este caso, en el artículo 47 LPACAP.
El carácter extraordinario ("cauce de utilización excepcional y de carácter limitado", según el Dictamen del Consejo de Estado núm. 3.380/98, de 8 de octubre) que es propio de los procedimientos de revisión de oficio, impone una interpretación estricta de las normas reguladoras de esta vía impugnatoria y de las causas de nulidad que habilitan su uso, pues en definitiva se trata de abrir un nuevo debate fuera de los cauces ordinarios.
Atendido tan extraordinario carácter, este Dictamen se contrae de forma estricta a la determinación de si en el supuesto sometido a consulta concurren tales causas, sin efectuar una valoración de la actuación administrativa desarrollada, más allá de lo que sea estrictamente necesario para determinar si se dan las circunstancias legales habilitantes para declarar la nulidad del acto administrativo impugnado.
De conformidad con la doctrina del Consejo de Estado, en cuanto al motivo de nulidad alegado por el interesado (omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido), "El uso de esta expresión (prescindir "total y absolutamente" de dicho procedimiento) recalca la necesidad de que se haya prescindido por entero, de un modo manifiesto y terminante, del procedimiento obligado para elaborar el correspondiente acto administrativo; es decir, para que se dé esta causa de nulidad de pleno derecho, es imprescindible, no la infracción de alguno de los trámites, sino la falta total de procedimiento para dictar el acto. De otro lado, se ha de ponderar en la operatividad de este vicio que se haya podido causar indefensión al interesado, esto es, que la anomalía del procedimiento se caracterice por su especial gravedad, para lo que habrán de tenerse en cuenta, entre otras circunstancias, las consecuencias producidas por tal conculcación a la parte interesada y lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido (por todos, Dictamen del Consejo de Estado 602/2015)".
En el caso que nos ocupa, insta el interesado la revisión de oficio y consiguiente declaración de nulidad de pleno derecho de la sanción impuesta, al haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, habiéndole causado indefensión, al haber sido notificados los actos del procedimiento sancionador en un domicilio en el que no residía desde hace años, mientras que la Agencia Tributaria sí le notificó la providencia de apremio en el domicilio en el que reside actualmente.
Como hemos indicado en los antecedentes de este Dictamen, la notificación de los actos del procedimiento sancionador instruido al interesado se intentó practicar en la calle -- de Aljucer, Murcia, y que, al resultar infructuosa por ausente, se procedió a la notificación edictal.
Como indica el Consejo de Estado en su Dictamen 981/2013: "como se señaló en el dictamen del Consejo de Estado 1.328/2011, de 27 de octubre de 2011: "De los datos obrantes en el expediente se deduce, ante todo, que la entidad interesada había declarado su domicilio fiscal (c/ ..... ), tanto en el modelo 036 presentado en el año 2004 como en diversas autoliquidaciones; siendo así que la Administración actuante dirigió las notificaciones de los actos controvertidos, en los años 2008 y 2009, a una dirección distinta. Es claro, así, que las notificaciones practicadas fueron defectuosas, sin que procediera por ello el recurso a la notificación edictal (artículo 112.4 de la Ley General Tributaria). Estos graves defectos de procedimiento son susceptibles de haber producido, en fin, indefensión al interesado, toda vez que no consta que tuviese conocimiento de las actuaciones seguidas. De esta forma, se vio privado de la posibilidad de intervenir alegando cuanto tuviera por conveniente en los diversos procedimientos, y de acudir a la vía de recurso o proceder al pago en período voluntario de las distintas deudas y sanciones tributarias".
Coincide el Consejo de Estado con esta conclusión: en atención a lo expuesto acerca de la tramitación del expediente sancionador el Consejo de Estado estima que la resolución que lo incoa resulta ser nula de pleno derecho ya que se ha dictado prescindiendo totalmente del procedimiento establecido y lesionando los derechos fundamentales del interesado. Y de esta nulidad se deriva también la de la resolución que lo pone fin, imponiendo la sanción de 6.355,48 euros.
Es doctrina constante del Tribunal Constitucional, desde la Sentencia 18/81, que al procedimiento administrativo sancionador le son aplicables los principios sustantivos derivados del artículo 25.1 de la Constitución y las garantías procedimentales ínsitas en el artículo 24.2, no mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto. En este sentido cabe la mención de las Sentencias del Tribunal Constitucional 120/1996, 7/1998, 3/1999, 14/1999, 276/2000 y 117/2002, que citan, sin ánimo de exhaustividad: "El derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa".
Por su parte, este Consejo Jurídico ha venido señalando (por todos, Dictámenes 25/2008 y 345/2013) que la hipotética falta de notificación -o su defectuosa práctica- en vía administrativa del acto impugnado no lesiona el contenido esencial de un derecho susceptible de amparo constitucional, más en concreto, del derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24.1 de la Constitución, salvo cuando se esté ante procedimientos sancionadores, como ya destacó en los Dictámenes 19 y 20 de 1999. Y es que desde su Sentencia de 8 de junio de 1981, el Alto Tribunal ha sostenido que las garantías consagradas en el artículo 24 de la Constitución resultan aplicables en los procesos judiciales y en los procedimientos administrativos de carácter sancionador, consecuencia de la identidad de naturaleza de los mismos.
Señala el Consejo Consultivo de Andalucía, en el Dictamen 103/2009, que "por la operatividad constitucional del artículo 24 de la Constitución en los procedimientos administrativos sancionadores, la previsión del artículo 63.2 de la Ley 30/1992 (el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produzca indefensión) resulta superada, de forma que en tales procedimientos la indefensión no origina anulabilidad del acto, sino nulidad de pleno derecho en virtud del artículo 62.1 a) de esa misma Ley".
En consecuencia, en el ámbito sancionador, una disminución efectiva y real de garantías con limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses (definición de indefensión ofrecida por la STS de 30 de mayo de 2003), determina la nulidad del acto y no su mera anulabilidad (Dictamen del Consejo Jurídico 273/2011).
En el supuesto sometido a consulta la notificación no se llegó a realizar de forma personal, toda vez que una vez fracasados los intentos de notificación domiciliaria de los actos del procedimiento sancionador, la Administración regional procedió a la notificación por comparecencia, mediante la publicación del correspondiente anuncio en el BOE.
Señala la jurisprudencia que el recurso a la vía edictal o por anuncios es excepcional y extraordinario, y sólo es admisible cuando se agoten los medios a disposición de la Administración para practicar la notificación personal, de modo que quepa asegurar que ésta resulta imposible. En consecuencia, "el requisito primero e insoslayable para que la Administración pueda utilizar medio tan excepcional, es haberse atenido en su proceder a las exigencias legales que procuran la validez y eficacia de las notificaciones personales" (por todas, STS, de 22 de noviembre de 2012),
En efecto, como se argumenta en la STS 4935/2012, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de junio: "En otros términos, «y como viene señalando el Tribunal Constitucional "n[i] toda deficiencia en la práctica de la notificación implica necesariamente una vulneración del art. 24.1 CE" ni, al contrario, "una notificación correctamente practicada en el plano formal" supone que se alcance "la finalidad que le es propia", es decir, que respete las garantías constitucionales que dicho precepto establece [SSTC 126/1991, FJ 5; 290/1993, FJ 4; 149/1998, FJ 3; y 78/1999, de 26 de abril, FJ 2], lo que sucedería, por ejemplo, en aquellos casos en los que la Administración no indaga suficientemente sobre el verdadero domicilio del interesado antes de acudir a la notificación edictal, o habiéndose notificado el acto a un tercero respetando los requisitos establecidos en la Ley, se prueba que el tercero no entregó la comunicación al interesado» [Sentencia de 16 de diciembre de 2010 (rec. cas. núm. 3943/2007 ), FD Tercero.
(...)
En particular, el máximo intérprete de nuestra Constitución, subrayando el carácter «residual», «subsidiario», «supletorio» y «excepcional», de «último remedio» -apelativos, todos ellos, empleados por el Tribunal- de la notificación mediante edictos [SSTC 65/1999, de 26 de abril, FJ 2; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 2; 43/2006, de 13 de febrero, FJ 2; 163/2007, de 2 de julio, FJ 2; 223/2007, de 22 de octubre, FJ 2; 231/2007, de 5 de noviembre, FJ 2; 2/2008, de 14 de enero, FJ 2; y 128/2008, de 27 de octubre, FJ 2], ha señalado que tal procedimiento «sólo puede ser empleado cuando se tiene la convicción o certeza de la inutilidad de cualquier otra modalidad de citación» (STC 65/1999, cit., FJ 2); que el órgano judicial «ha de extremar las gestiones en averiguación del paradero de sus destinatarios por los medios normales a su alcance, de manera que el acuerdo o resolución judicial que lleve a tener a la parte en un proceso como persona en ignorado paradero debe fundarse en criterios de razonabilidad que conduzcan a la certeza, o cuando menos a una convicción razonable, de la inutilidad de los medios normales de citación» (SSTC 163/2007, cit., FJ 2 ; 231/2007, cit., FJ 2; en términos similares, SSTC 2/2008, cit., FJ 2; 128/2008, cit., FJ 2; 32/2008, de 25 de febrero, FJ 2; 150/2008, de 17 de noviembre, FJ 2; y 158/2008, de 24 de noviembre, FJ 2; 223/2007, cit., FJ 2; y 231/2007, cit., FJ 2). En fin, recogiendo implícita o explícitamente esta doctrina, en la misma dirección se ha pronunciado esta Sala en Sentencias de 21 de junio de 2010 (rec. cas. núm. 4883/2006), FD Tercero; de 28 de junio de 2010 (rec. cas. núm. 3341/2007), FD 3; de 12 de julio de 2010 (rec. cas. núm. 90/2007), FD Tercero; de 28 de octubre de 2010 (rec. cas. núms. 4689/2006 y 4883/2006), FD Tercero; y de 28 de octubre de 2010 (rec. cas. núm. 2270/2002 ), FD Sexto.
Pero también hemos puesto énfasis en el hecho de que la buena fe no sólo resulta exigible a los administrados, sino también a la Administración. En particular, esta buena fe obliga a la Administración a que, aun cuando los interesados no hayan actuado con toda la diligencia debida en la comunicación del domicilio (bien porque no designaron un domicilio a efectos de notificaciones, bien porque los intentos de notificación en el indicado han sido infructuosos), antes de acudir a la notificación edictal o mediante comparecencia, intente la notificación en el domicilio idóneo, bien porque éste consta en el mismo expediente [SSTC 76/2006, de 13 de marzo, FJ 4; y 2/2008, de 14 de enero , FJ 3], bien porque su localización resulta extraordinariamente sencilla, normalmente acudiendo a oficinas o registros públicos (SSTC 135/2005, de 23 de mayo, FJ 4; 163/2007, de 2 de julio, FJ 3; 223/2007, de 22 de octubre, FJ 3; 231/2007, de 5 de noviembre, FJ 3; y 150/2008, de 17 de noviembre, FJ 4), especialmente cuando se trata de la notificación de sanciones administrativas (SSTC 54/2003, de 24 de marzo, FFJJ 2 a 4; 145/2004, de 13 de septiembre, FJ 4; 157/2007, de 2 de julio, FJ 4; 226/2007, de 22 de octubre, FJ 4; 32/2008, de 25 de febrero, FJ 3; 128/2008, de 27 de octubre, FFJJ 2 y 3; y 158/2008, de 24 de noviembre , FJ 3).
...aunque el obligado tributario no hubiese comunicado a la Administración el cambio de domicilio, y ésta, tras intentar la notificación del acto o resolución en el domicilio asignado en principio por el interesado, acude directamente a la vía edictal o por comparecencia, pese a que resultaba extraordinariamente sencillo acceder, sin esfuerzo alguno, al nuevo domicilio, bien porque éste se hallaba en el propio expediente, bien porque cabía acceder al mismo mediante la simple consulta en las oficinas o registros públicos (o, incluso, en las propias bases de datos de la Administración actuante). En esta línea, el Tribunal Constitucional ha afirmado que «cuando del examen de los autos o de la documentación aportada por las partes se deduzca la existencia de un domicilio o de cualquier otro dato que haga factible practicar de forma personal los actos de comunicación procesal con el demandado debe intentarse esta forma de notificación antes de acudir a la notificación por edictos» (entre muchas otras, STC 55/2003, de 24 de marzo , FJ 2; en el mismo sentido, SSSTC 291/2000, de 30 de noviembre, FJ 5; 43/2006, de 13 de febrero, FJ 2; 223/2007, de 22 de octubre, FJ 2; y 2/2008, de 14 de enero, FJ 2). De igual forma, el Tribunal Supremo ha incidido en la jurisprudencia más reciente en la idea de que «el carácter residual de la notificación edictal al que ya hemos aludido requiere que, antes de acudir a ella, se agoten las otras modalidades que aseguran en mayor grado la recepción por el destinatario de la correspondiente notificación, así como que no conste el domicilio del interesado o se ignore su paradero» [Sentencias de 12 de julio de 2010 (rec. cas. núm. 90/2007), FFDD Segundo y Tercero; y de 28 de octubre de 2010 (rec. cas. núm. 2270/2002 ), FD Sexto] » (FD Cuarto y Quinto)".
En el caso particular que nos ocupa, resulta evidente que la Consejería consultante no realizó el más mínimo esfuerzo en averiguar el domicilio actual del interesado (como sí hizo la Agencia Tributaria para notificarle la providencia de apremio), que hubiera resultado posible con sólo acudir al padrón municipal de habitantes, sino que, a pesar de los sucesivos intentos fallidos de notificación en el domicilio que a ésta le constaba, en vez de realizar el intento factible de localizar su domicilio actualizado, prefirió acudir a la notificación edictal, privando al interesado de sus más esenciales derechos de defensa con evidente indefensión.
Y esta conclusión de indefensión no queda enervada por las argumentaciones vertidas en la propuesta de resolución, en el sentido de que se permitió al interesado alegar lo que a su derecho convenía en el trámite de audiencia del procedimiento de revisión de oficio, cuya notificación se intentó practicar en el domicilio facilitado al efecto por éste y vía electrónica, con resultado infructuoso, ya que de lo que se trata en dicho procedimiento es de dilucidar si se ha incurrido o no en causa de nulidad en el procedimiento sancionador que en aquél se examina, no si ésta se da, o no, en el procedimiento de revisión de oficio.
Como se indica en la STC núm. 59/2014, de 5 de mayo, dictada en recurso de amparo sobre un caso similar al que nos ocupa: "...partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin observar procedimiento alguno, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del art. 24 CE. Sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba [por todas, SSTC 7/1998, de 13 de enero, FJ 5; 3/1999, de 25 de enero, FJ 4; 14/1999, de 22 de febrero, FJ 3 a); 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 7, y 117/2002, de 20 de mayo, FJ 5].
El ejercicio de los derechos de defensa y a ser informado de la acusación en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone, obviamente, que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga. En este sentido, el Pleno de este Tribunal en la STC 291/2000, de 30 de noviembre, ha declarado, con base en la referida doctrina constitucional sobre la extensión de las garantías del art. 24 CE al procedimiento administrativo sancionador, que los posibles defectos en la notificación o emplazamiento administrativo, cuando se trate, como en este supuesto acontece, de un acto administrativo sancionador, revisten relevancia constitucional desde la perspectiva del art. 24 CE (FJ 4).
4. La aplicación de la doctrina constitucional expuesta a las infracciones constitucionales denunciadas, supone la estimación del recurso de amparo formulado pues la falta de notificaciones personales con éxito al demandante, intentadas en el local de negocio pub, en horario de mañana, cuando no tiene actividad, sin que conste aviso alguno en el buzón de correos de la citada actividad mercantil, acudiendo posteriormente a la mera notificación edictal, cuando consta el conocimiento del domicilio personal del recurrente, en el que se notifica la vía ejecutiva, ha vulnerado su derecho de defensa y a ser informado de la acusación protegidos por el art. 24.2 CE al impedir que el administrado pudiera ejercer su derecho de defensa en el procedimiento administrativo sancionador cuya existencia no consta conociera, sin que tal situación de indefensión se produzca por causa imputable al demandante de amparo y sí a la Administración, que no obró con la debida diligencia en la búsqueda de domicilio en el que notificar personalmente o del horario adecuado para la notificación en el que efectivamente lo intentó, constándole el género de la actividad del negocio así como el domicilio personal del recurrente, como evidencia la efectiva notificación de la vía de apremio en este último domicilio. Y aunque dicho domicilio personal del recurrente no hubiera sido inicialmente conocido por la Administración sancionadora y que hubiera sido hallado por la ejecutiva, como aduce la Junta de Andalucía, aquélla había de haber obrado con la diligencia suficiente para buscar y obtener en los registros públicos correspondientes un domicilio donde poder realizar una notificación personal positiva como efectivamente se hizo en la vía ejecutiva, como recuerdan nuestras Sentencias 32/2008, de 25 de febrero, FJ 2, y 128/2008, de 27 de octubre, FJ 2.
5. En definitiva, la ausencia de notificación personal al demandante de amparo de las resoluciones administrativas indicadas en el recurso, en el procedimiento administrativo sancionador, le han causado la lesión constitucionalmente relevante de los derechos invocados, por lo que procede conceder el amparo, con la correspondiente declaración de nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas, así como de las resoluciones judiciales impugnadas que no sanaron la lesión denunciada".
Por ello consideramos que concurre en el presente caso, no la causa de nulidad invocada del artículo 47.1, apartado e) LPACAP, sino la prevista en su apartado a) ("Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional"), al no haber realizado la Consejería consultante el intento de conseguir el domicilio del interesado en el procedimiento sancionador (como sí se hizo para notificar la providencia de apremio), privando a éste de los más elementales derechos de defensa en dicho procedimiento, causándole una auténtica indefensión material que provoca la nulidad de la resolución impugnada, por lo que la revisión de oficio debe estimarse.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de desestimación de la revisión de oficio solicitada por D. X, en la medida en que se advierte en la Resolución, de 21 de noviembre de 2017, de la Dirección General de Energía y Actividad Industrial y Minera, recaída en el procedimiento sancionador 4C17PS000040, la concurrencia de la causa de nulidad establecida en el artículo 47.1, apartado a) LPACAP, al haberse dictado con lesión de los derechos de defensa, conforme a lo indicado en la Consideración Tercera del presente Dictamen, por lo que procede declarar su nulidad.
No obstante, V.E. resolverá.
