Dictamen nº 236/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de octubre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Torre Pacheco, mediante oficio registrado el día 28 de julio de 2020, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, como consecuencia de las lesiones sufridas por una caída de motocicleta, en vía pública de Torre Pacheco (expte. 152/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha de 22 de agosto de 2019, D. X presentó una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños padecidos como consecuencia de la caída sufrida con su moto el día 5 de septiembre de 2017 en Torre Pacheco, como consecuencia de las vallas que había cortando una calle, relatando los hechos del modo siguiente:

"Que el pasado 05 de septiembre de 2.017 sobre las 6:45 horas tuve un accidente en la Calle Juan de la Encina, Torre Pacheco, Murcia, debido a que quien suscribe cuando se dirigía a su puesto de trabajo en su motocicleta se encontró de forma inesperada en medio de la calzada con vallas que cortaban en ambos sentidos de circulación la calle por la que circulaba, sin que hubiese ningún tipo de señalización indicativa de que la referida calle estuviese cortada por obras, ni que hubiese obras, careciendo por tanto de señalización que permitiera a quienes circulaban con sus vehículos apercibirse del extraordinario peligro que dicho obstáculo no visible comportaba, ante la inexistencia de señalización ni avisos luminosos. Que a esa hora era de noche y las vallas no tenían ningún tipo de visibilidad por cuanto no disponían de iluminación, y la calle apenas contaba con luz artificial, ya que la farola más cercana a las vallas no funcionaba, encontrándose apagada o fundida, cuando debía estar funcionando".

Al escrito de interposición de la reclamación adjunta diversa documentación médica y de la Seguridad Social; atestado instruido por la Policía Local de Torre Pacheco de la que el reclamante forma parte; documentación administrativa sobre licencias concedidas; diligencias penales instruidas; informe de valoración de daños realizado por los doctores Y y Z; etc.

En cuanto a la cuantía de la indemnización, la fija en 89.808,2 euros por las secuelas del accidente y la necesidad de adaptación de su vivienda.

SEGUNDO.- Con fecha 22 de noviembre de 2019, por la Concejalía Delegada de Personal y Contratación del Ayuntamiento, se admitió a trámite la reclamación.

TERCERO.- Con fecha 3 de diciembre de 2019, por el Ingeniero Técnico Industrial del Ayuntamiento consultante se emite informe técnico en los siguientes términos:

"Por un lado, según se deduce del escrito presentado, las vallas donde ocurrió el accidente delimitan una zona en obras para construcción de red de distribución de gas natural en calle Juan del Encina, Torre-Pacheco, cuyo promotor es la empresa --, con licencia municipal, expediente nº 726/2015. Posteriormente, se tramita por -- licencia de obras para ampliación de la red de distribución en las avenidas Luis Manzanares y Gerardo Molina y las calles Pedro Roca Saura y Juan de la Encina, expediente 352/2016. Esta ampliación es continuación de la red de gas del expediente nº 726/2015. De la documentación presentada se puede comprobar que el accidente tiene lugar en el ámbito de actuación de las obras con licencia expediente nº 726/2015. No obstante, el técnico que suscribe desconoce cuál es la verdadera razón del vallado en el lugar del accidente, si las obras del expediente 726/2015, o las del expediente 352/2016, ambas a la vez, o cualquier otro motivo.

(...)

Con respecto a la farola apagada o fundida en calle Juan del Encina, no se dispone en el servicio municipal de nota específica de reparación de esa farola. No se niega que estuviera apagada en el momento del accidente, pero no consta en el servicio aviso para su reparación. El alumbrado público de Torre-Pacheco se revisó completamente para las fiestas patronales en los días comprendidos entre las fechas 22/09/2017 y 13/10/2017. Se repararon farolas en otras calles cercanas, como 1 lámpara de 150 W en Manuel Santana u otra de 150 W en Ángel Nieto, pero no consta ninguna en Juan del Encina. No obstante lo anterior, la función del servicio de alumbrado público y por tanto de la farola que pudiera estar apagada o fundida, no es la de señalizar una obra en construcción, ya que esto es algo que debe ser solucionado de forma independiente a aquel, en cumplimiento del Real Decreto 1627/1997, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, como se argumentaba en los apartados anteriores. Además, haciendo hincapié en esto, la normativa que legisla y regula el servicio de alumbrado público,... no exige la iluminación de las obras de construcción, ni establece prescripciones técnicas para su realización.

En conclusión, la ejecución de obras en la calle Juan del Encina, Torre-Pacheco, representan un peligro para la circulación, interfiriendo su normal desarrollo, por tanto, la obra debería estar perfectamente señalizada para informar al usuario de la presencia de las obras, ordenar la circulación en la zona por ella afectada, modificar su comportamiento adaptándolo a la situación no habitual representada por las obras y sus circunstancias específicas. La señalización de la obra debe ser estudiada en el proyecto, y posteriormente implantada por el promotor para ejecución de la obra, desconociendo el técnico que suscribe, pues se trata de tareas que no me corresponden, si la obra estaba o no correctamente señalizada.

El servicio de alumbrado público en ningún momento puede suplir la obligación legal del promotor de una obra de proceder a su correcta señalización".

CUARTO.- Con fecha 5 de febrero de 2020, el Arquitecto Municipal emite informe en el que, en nota aclaratoria, indica:

"Según el CROQUIS (docu.1) del Acta de Instrucción de Derechos al perjudicado u ofendido, extendida por los agentes 37-139 y 37-141, del atestado de la Policía Local de Torre-Pacheco, que se emitió el 04 de octubre del 2017, respecto de los hechos acontecidos en fecha 5 de septiembre del 2017, el punto donde se dio el suceso es en calle Juan de la Encina en su intersección con la calle Manuel Santana de Torre-Pacheco.

Esta ubicación corresponde a las obras contempladas en la licencia de obras con número de referencia 726/2015, siendo el titular de las mismas --...

El proyecto presentado y aprobado por este Ayuntamiento está visado por el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Industriales de Aragón... El proyectista incluye el Estudio Básico de Seguridad y Salud en dicho proyecto,...

Según documento adjunto a la petición de licencia de obras aprobada, el Coordinador de Seguridad y Salud en fase de Ejecución...

(...)

Todo lo anterior, significa que la aprobación por parte de este Ayuntamiento de las obras contempladas en la licencia de obras número 726/2015, se realizó con las correspondientes garantías, necesarias para que las obras se ejecuten con los requisitos mínimos en materia de Seguridad y Salud que las empresas deben cumplir".

QUINTO.- Con fecha 16 de febrero de 2020 se otorga audiencia a las mercantiles implicadas en las obras de canalización de gas, origen, supuestamente, del accidente ocurrido.

Se han formulado las siguientes alegaciones:

1. Por la mercantil "--", en las que indica:

- que estos hechos ya han sido valorados por el Juzgado de Instrucción núm. 7 quien dictó Auto de Archivo del Procedimiento por no constituir los hechos ilícito penal, siendo posteriormente ratificado por la Audiencia Provincial.

- que no ha existido responsabilidad alguna ni siquiera de carácter indiciario.

- que no consta que para la realización de las obras fuese necesario cortar la calle, ya que se trata de una calle amplia y, además, en el punto concreto de la colisión no se estaba efectuando obra alguna.

- que todos los intervinientes niegan haber colocado valla alguna en la posición que aparece reflejada en las fotografías, y lo cierto es que, si no existen datos que nos lleven a pensar que era necesario proceder al corte de la vía, no se alcanza a comprender el motivo por el que tales personas habrían procedido de ese modo, siendo plausible que la colocación de las vallas fuese efectuada por cualquier otra persona ajena a la obra, cuyos datos no han podido verificarse en la instrucción.

- que por su parte se habían tomado todas las medidas de seguridad que correspondían y las obras se encontraban debidamente señalizadas.

2. Por la mercantil "--", en las que se indica:

- que rechazan cualquier tipo de responsabilidad en el siniestro, porque -- disponía de toda la documentación tanto administrativa como en materia de seguridad laboral para acometer los trabajos.

- que el día del accidente los trabajos no se estaban realizando en la C/ Juan del Encina sino en la rotonda en la que confluye junto con la Avda. Luis Manzanares, C/ Fernando Cegarra y C/ Anastasio Egea Egea, es decir, a más de 200 metros del lugar del siniestro, por lo que no había razón alguna para colocar las vallas en ese lugar, más aun cuando ni tan siquiera resultaba necesario cortar la vía al tráfico rodado. Por tanto, esta parte desconoce el motivo de que las vallas estuvieran colocadas en la zona reseñada, ni tan siquiera consta que perteneciesen a las obras, relacionándose meramente por su proximidad, pero, aunque así fuera, todos los agentes participantes de las obras niegan que las colocasen en ese sitio, por lo que, como se apuntó por el Juez instructor de la causa penal previa a este expediente, es factible que se pusiesen por personas ajenas a la obra teniendo en cuenta que el accidente ocurrió sobre las 07,00 horas, siendo un acto vandálico del que no se puede inferir responsabilidad alguna para esta parte.

- que aunque en el atestado se indica que la iluminación era escasa y que no existía señal que advirtiera de las obras ni de las vallas, el accidente se produjo por culpa exclusiva de la víctima, descartando cualquier responsabilidad para el Ayuntamiento ni para los agentes participes de las obras, porque, en base a los artículos 3 y 45 del Reglamento General de Circulación, el reclamante, como conductor de la motocicleta, tenía obligación de circular con la diligencia y precaución necesarias adecuando la velocidad a las circunstancias, esto es, una vía sin iluminación, de manera que pudiera detener la marcha dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pudiera presentarse, cosa que no hizo como evidencia el hecho de que no se apreciasen huellas de frenada, sólo de arrastre de la defensa derecha de la motocicleta (de 3 metros aproximadamente), lo que demuestra que circulaba a una velocidad inadecuada sin prestar la debida atención, que le impidió frenar de manera segura, perdiendo el control y cayendo al suelo. Todo ello sin olvidar que, si era la ruta habitual para dirigirse al trabajo, las obras en la zona no le podían resultar desconocidas por días anteriores, lo que exigía más si cabe que incrementase el cuidado durante el pilotaje.

3. La mercantil --, que indica:

- que no se estaba realizando obra alguna en el punto en el que se produjo la colisión del recurrente con las vallas, sino que dichas obras se estarían llevando a cabo a unos 200 metros del lugar del accidente y que no ejecutó las obras objeto de la presente reclamación, ya que todas estas actividades de balizamiento, señalización de las obras y adopción y supervisión de cualesquiera medidas de seguridad y salud se contrataban a terceras empresas.

SEXTO.- Mediante oficio de fecha 6 de julio de 2020 se procede a otorgar trámite de audiencia al reclamante, que presenta escrito de alegaciones con fecha 21 de julio de 2020 en el que, reiterando las manifestaciones vertidas en su escrito inicial de reclamación, concluyendo que existe una clara responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento en relación a tal accidente, por ser competencia del ente local el mantenimiento de la infraestructura viaria y la seguridad del tráfico urbano, así como el alumbrado público, puesto que la farola que se encontraba en el lugar donde se produce el siniestro no funcionaba, produciendo una penumbra justo en el punto del accidente, cuando la misma debía estar funcionando, y como no se encontraba señalizado el corte completo de calle por obras de ningún modo, por lo que la vía titularidad del Ayuntamiento no estaba en condiciones de ser transitable en condiciones de seguridad. La Administración debió vigilar que las obras se estaban realizando de conformidad con las licencias otorgadas y de acuerdo con la normativa municipal.

Por último, alega que no se ha llevado a cabo toda la prueba propuesta.

SÉPTIMO.- Con fecha 15 de julio de 2020, la compañía aseguradora del Ayuntamiento remite escrito de alegaciones en el que indica:

- que ese día la zona en obras se encontraba a unos 200 metros de dicha calle en una rotonda próxima, no existiendo ninguna necesidad de colocar vallas en el punto donde se produjo el accidente, ni necesidad tampoco de cortar en dicha zona el tráfico rodado.

- el archivo de la causa penal en Instrucción lo fundamenta el Juez en que es posible el hecho de que las vallas fuesen colocadas en la calle Juan de la Encina, por desconocidos, dado la hora (7 am) ya que en dicha zona no existían obras, es decir, que lo más probable es que estemos ante un acto vandálico realizado por personas que colocasen allí las vallas.

- que a pesar de que el atestado indica que la iluminación era escasa en dicha zona, esto no puede implicar de por sí responsabilidad alguna del Ayuntamiento, dado que la motocicleta dispone de su propio sistema de alumbrado y el piloto debe circular a una velocidad adecuada a las condiciones de la vía. Se entiende que puede existir una culpa exclusiva del conductor de la motocicleta.

- que serán posibles responsables, en caso de ser acreditado de contrario, por señalización de obras insuficiente, las empresas que desarrollaban las obras en la zona donde se produce el siniestro.

OCTAVO.- Tras dichas alegaciones se concede nuevo trámite de audiencia al interesado, reiterando las manifestaciones vertidas anteriormente

NOVENO.- Con fecha 23 de julio de 2020 se emite propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación formulada, al no apreciar relación directa de causalidad entre la actividad o inactividad del Ayuntamiento de Torre Pacheco y el daño producido.

DÉCIMO.- Con fecha 28 de julio de 2020 ha tenido entrada en este Consejo Jurídico solicitud de Dictamen preceptivo, acompañada del expediente administrativo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el procedimiento general por un Ayuntamiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDA.- Régimen jurídico, legitimación, plazo y procedimiento.

I. Dado que la reclamación se presenta con fecha 22 de agosto de 2019, cuando ya había entrado en vigor el 2 de octubre de 2016 LPACAP y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), la regulación contenida en ambas leyes le será de aplicación al procedimiento que nos ocupa.

II. Por lo que a la legitimación activa se refiere, corresponde al reclamante que es quien sufrió los daños tras el accidente en la vía pública.

En cuanto a la legitimación pasiva,  ésta corresponde a la Administración titular del servicio público a cuyo funcionamiento se imputa el daño; circunstancia que concurre en el Ayuntamiento de Torre Pacheco al ser titular de la vía publica urbana en la que se produjo el accidente.

III. Según determina el artículo 67.1 LPACAP, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

En el caso que nos ocupa, el accidente origen de la reclamación tuvo lugar el 5 de septiembre de 2017, por lo que puede considerarse que, a partir de ese momento, comenzó a transcurrir el plazo (dies a quo) de un año para interponer la reclamación de responsabilidad patrimonial. Sin embargo, por los mismos hechos se habían instruido diligencias penales cuya resolución final y definitiva tuvo lugar con el Auto dictado por la Audiencia Provincial de Murcia (Sección de Cartagena) el día 26 de febrero de 2019, que confirmó el anterior Auto dictado por el Juzgado de Instrucción núm. 7 de San Javier con fecha 6 de noviembre de 2018, por el que se acordó el sobreseimiento provisional y archivo de las actuaciones.

Respecto a si las diligencias penales interrumpen o no el plazo de prescripción previsto en el citado artículo 67.1 LPACAP para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial contra las Administraciones Públicas, se hace necesario recordar lo establecido por la jurisprudencia en tal sentido y el eco que sobre la misma ha llevado a cabo este Consejo Jurídico en múltiples de sus Dictámenes (por todos, el núm. 46/1998). Así, el Tribunal Supremo viene manteniendo de forma reiterada y uniforme que, efectivamente, ese plazo de prescripción de un año queda interrumpido por la pendencia de un proceso penal encaminado a la fijación de los hechos, con trascendencia para la concreción de la responsabilidad patrimonial de la Administración (por todas, Sentencia de 12 de junio de 2008).

Según doctrina reiterada de este Consejo Jurídico (por todos Dictamen 250/2016), el cómputo del plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial se ha de considerar desde el momento en que ello resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos, y está circunstancia aquí se materializa en el momento en el que se produce la notificación del Auto de la Audiencia Provincial confirmatorio del archivo.

Por tanto, el dies a quo del cómputo del nuevo plazo debe hacerse coincidir con la fecha de notificación del Auto de la Audiencia Provincial por la que confirmaba el de sobreseimiento del Juzgado de Instrucción de San Javier, cuya fecha se desconoce, pero que, dado que la fecha de dicho Auto es de 26 de febrero de 2019 como se ha dicho, consideramos, pues, que la acción deducida el 22 de agosto de 2019 es temporánea.

IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del mismo (seis meses).

En cuanto a la práctica de prueba, respecto de la que el reclamante considera que no se ha practicado la totalidad de las propuestas, hacemos nuestras las consideraciones que sobre el particular constan en la propuesta de resolución.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 LRJSP, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y ss LRJSP, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:

a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

I. El reclamante presentó su reclamación por las lesiones sufridas el día 5 de septiembre de 2017, alrededor de las 6:45 horas, cuando circulaba con su motocicleta por la calle Juan de la Encina de Torre Pacheco.

Según el relato de hechos contenido en el escrito de reclamación considera el reclamante que existe una clara responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento en relación a tal accidente, por ser competencia del ente local el mantenimiento de la infraestructura viaria y la seguridad del tráfico urbano, así como porque la Administración debió vigilar que las obras se estaban realizando de conformidad con las licencias otorgadas y de acuerdo con la normativa municipal.

En el ámbito de las Administraciones locales, el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), dispone que "Las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa", texto que reitera el contenido del artículo 223 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

Por otra parte, el artículo 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, establece que "son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local".

Y es incuestionable que, en el momento en que se produjeron los hechos a los que se refiere el procedimiento sobre el que aquí se dictamina, los Municipios ostentaban -y ostentan en la actualidad, lógicamente-competencia en materia de infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad, al objeto de garantizar unas objetivas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y personas, debiendo prestar, en todo caso, el servicio de alumbrado público. Así se reconoce en los artículos 25.2.d) y 26.1.a) LBRL.

El artículo 25.2,g) LBRL también reconoce la competencia municipal sobre "tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad". De manera específica, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha considerado incluidas en dicha competencia las facultades de prohibición del paso de vehículos por ciertas calles en atención a determinados fines públicos, la ordenación de la circulación en el casco urbano y expresamente la prohibición y autorización de estacionamiento, entre otras varias.

Sentadas esas premisas, también conviene recordar que del artículo 32.1 LPACAP se desprende que la Administración debe responder por los daños y perjuicios, efectivos y evaluables económicamente, causados a los particulares por el funcionamiento de los servicios públicos, siempre que se trate de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar. A pesar de que el tenor literal del citado artículo 32.1 se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

Así, y por lo que ya se refiere al presente supuesto, se debe partir de la base de que, como regla general, la conducción por las vías urbanas se desenvuelve en el ámbito y dentro de los límites que impone el principio de confianza legítima, de acuerdo con el cual el conductor circula con la tranquilidad de que las mismas se encuentran en las condiciones que hacen posible que el tránsito de vehículos por ellas se realice de forma segura y sin incidentes.

En ese sentido, se debe señalar que corresponde a los servicios públicos municipales realizar todas aquellas labores de vigilancia del buen estado y funcionamiento de las carreteras y de realización de las obras de reparación y de mantenimiento del pavimento y del resto de elementos accesorios de las vías (señalizaciones, semáforos, etc.), que permitan garantizar la seguridad de la circulación de vehículos y de las personas que los ocupan. En relación con esta obligación que pesa sobre las Administraciones públicas se puede señalar que ésta comprende además el cuidado de las vías para tratar de eliminar aquellos obstáculos que de forma impredecible e inesperada puedan constituir un peligro o suponer un riesgo para la circulación como, por ejemplo, pudieran serlo tapas de alcantarillas abiertas o rotas, zanjas no señalizadas, vallas o señales de tráfico caídas sobre la calzada, ramas desgajadas de árboles, etc.

A pesar del marcado carácter objetivo que ofrece nuestro sistema de responsabilidad administrativa en estos supuestos, no puede dejar de apuntarse que la Administración puede resultar exonerada en aquellos casos concretos en los que la conducta de un tercero o el propio comportamiento del perjudicado ofrezcan tanta relevancia o se muestren con tanta intensidad que constituyan las causas directas, determinantes y necesarias de producción de los daños por los que se reclama, de modo que el accidente no se hubiera producido de otro modo.

Para determinar la existencia o no de tal responsabilidad se debe partir de la premisa de que el estado de la vía urbana en la que se produjo el accidente sobre el que aquí se trata era buena, pues así lo eran las condiciones de su superficie de rodaje, como se pone de manifiesto en el atestado instruido por la Policía Local como consecuencia del accidente. Además, se trata de una circunstancia que no ha sido contradicha por la parte reclamante, por lo que así se debe entender en este caso.

De igual forma, se puede considerar también acreditado, en virtud de lo que se señala en dicho documento policial, que las condiciones atmosféricas eran buenas.

No obstante lo anterior, indica el citado atestado policial, en cuanto a la iluminación de la vía, que había "luz artificial insuficiente (farola apagada o fundida)" y, en cuanto a la señalización, "Ninguna señalación de circulación ni de obra provisional salvo las vallas mencionadas", concluyendo "que el accidente que nos ocupa pudo producirse por una mala señalización de la obra, coincidiendo con una escasa iluminación artificial de la calle, concretamente en el punto de conflicto por lo anteriormente mencionado".

Por esa razón, la parte reclamante determina como título de imputación a la Administración el que el accidente se produce por varias circunstancias que son imputables al Ayuntamiento: a) por la dejadez en el mantenimiento del alumbrado público, puesto que al estar apagada o fundida la farola que estaba más cerca del lugar del accidente provocó que no hubiera luz en el punto donde éste se produce; b) el no verificarse por parte del Ayuntamiento que efectivamente la empresa titular de la licencia de obras ejecutaba ésta de conformidad con los términos de la licencia, paralizando en su caso las obras hasta que las empresas que estaban ejecutando obras de canalización del gas cumplieran los condicionantes de dicha licencia relativas al manteniendo en todo momento de la señalización de obra necesaria, protección de peatones y vehículos, etc., culpa in vigilando y culpa in ommitendo; c) por ser de titularidad municipal la vía donde se produce el siniestro, debiendo mantenerla útil y libre de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico.

Por el contrario, la propuesta de resolución considera que no hay indicio alguno de responsabilidad por parte del Ayuntamiento, ya que:

1. Nos encontramos ante el supuesto de unas obras particulares de canalización de gas, con la obtención de sus correspondientes licencias, pago de impuestos y constitución de garantías.

2. La obra disponía de su propio Coordinador de Seguridad y Salud, ajeno al Ayuntamiento, que ha de ser el encargado de verificar la correcta colocación de las vallas, y los posibles fallos, si los hubiere, en cuanto a su señalización y retirada.

3. La función del servicio de alumbrado público y por tanto de la farola que pudiera estar apagada o fundida, no es la de señalizar una obra en construcción, ya que esto es algo que debe ser solucionado de forma independiente a aquél, en cumplimiento del Real Decreto 1627/1997, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción.

4. Que el accidente no se produjo en el lugar donde las obras se estaban llevando a cabo, sino en las inmediaciones, a unos 200 metros de distancia.

Dicho esto, procede en este momento analizar detenidamente si concurre en el presente supuesto uno de los requisitos imprescindibles para que se pueda reconocer la responsabilidad patrimonial administrativa, como es la existencia de un nexo causal o una relación de causalidad directa entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados por los reclamantes, adelantando ya que la conclusión de este Consejo Jurídico no es coincidente con la plasmada en la propuesta de resolución.

Llegados a este punto, el Consejo Jurídico considera adecuado analizar la incidencia que el proceso penal seguido por los hechos origen de la reclamación tiene sobre el procedimiento administrativo tramitado a consecuencia de la acción ejercida por el reclamante.

Sobre esta incidencia, y más concretamente sobre su vinculación fáctica, el Tribunal Constitucional ha clarificado su alcance en la Sentencia 77/1983, de 3 de octubre, al enjuiciar el principio non bis in idem. En efecto, esta Sentencia viene a considerar que cuando un ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse el enjuiciamiento y la calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico pueda producirse puede hacerse con independencia si resulta de la aplicación de normativas diferentes, pero no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado.

En este mismo sentido, el Consejo de Estado ha recogido en su doctrina (Dictamen 2.554/94, de 16 febrero de 1995) que el relato de los hechos, considerados por el Tribunal como probados, tiene una eficacia que trasciende del proceso penal para vincular en el procedimiento administrativo, de tal modo que de tales hechos probados hay que inferir si los mismos permiten sostener la responsabilidad de la Administración.

En el caso que nos ocupa, si bien es cierto que en el Auto, de 6 de noviembre de 2018, del Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción de San Javier se indica, en cuanto a las razones de la colocación de las vallas en el lugar del accidente, que es "plausible que la colocación de las vallas fuese efectuada por cualquier otra persona ajena a la obra, cuyos datos no han podido verificarse en la presente instrucción", no es menos cierto que en el Auto, de 26 de febrero de 2019, de la Audiencia Provincial de Murcia, Sección nº 5 con sede en Cartagena, que confirma el anterior, se indica que "resultan indicios suficientes para considerar que las vallas se pusieron por la empresa que realizaba la obra, aunque habría que determinar si ello era suficiente para provocar él accidente y la intervención que pudo tener el ayuntamiento para que las vallas permanecieran durante la noche en el estado en el que se encontraba, ya que el accidente se produce a las seis cuarenta y cinco de la madrugada".

Partiendo de lo expuesto, tenemos que acudir al atestado instruido por la Policía Local, en el que se concluye que "se desprende que el accidente que nos ocupa pudo producirse por una mala señalización de la obra, coincidiendo con una escasa iluminación artificial de la calle"

El artículo 140 del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, establece:

"Las obras que dificulten de cualquier modo la circulación vial deberán hallarse señalizadas, tanto de día como de noche, y balizadas luminosamente durante las horas nocturnas, o cuando las condiciones meteorológicas o ambientales lo exijan, a cargo del realizador de la obra, según la regulación básica establecida a estos fines por el Ministerio de Fomento".

Partiendo de que la Audiencia Provincial considera que las vallas se pusieron por la empresa que realizaba la obra, ésta incumplió la normativa en cuanto a la señalización y balizamiento de las mismas, ya que, de acuerdo con el atestado tantas veces referido, "no se observan señalización de advertencia de obra antes de las vallas o comienzo de calle, así como luces de advertencia de obra (luces amarillas intermitentes), siendo la única señalización, las vallas en sí mismas con una señal de dirección prohibida de plástico apenas visible, sujetada con una de las vallas".

Por tanto, la causa directa y eficiente del accidente fue la ausencia de señalización de las vallas por la empresa que realizaba la obra, pues si éstas hubieran estado debidamente señalizadas y balizadas el conductor se hubiera apercibido de las mismas, con independencia del nivel de iluminación de la calle.

La deficiente iluminación de la calle podría tal vez haber influido en la gravedad de las secuelas (circunstancia que ni siquiera se indica), pero en ningún caso ser causa directa del accidente, porque, insistimos, de haber cumplido la empresa que realizaba la obra con sus obligaciones en cuanto a señalización e iluminación de las vallas, consideramos que el accidente, salvo negligencia de la propia víctima, no hubiera ocurrido.

Además, hay que tener en cuenta que, de conformidad con el apartado 1 del artículo 21 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (en adelante LSV), (vigente en el momento de producirse los hechos) "El conductor está obligado a respetar los límites de velocidad establecidos y a tener en cuenta, además, sus propias condiciones físicas y psíquicas, las características y el estado de la vía, del vehículo y de su carga, las condiciones meteorológicas, ambientales y de circulación y, en general, cuantas circunstancias concurran en cada momento, a fin de adecuar la velocidad de su vehículo a las mismas, de manera que siempre pueda detenerlo dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse.

Conforme establece el artículo 57.3 LSV "La responsabilidad de la señalización de las obras que se realicen en las vías corresponderá a los organismos que las realicen o a las empresas adjudicatarias de las mismas, en los términos que reglamentariamente se determine. Los usuarios de la vía están obligados a seguir las indicaciones del personal destinado a la regulación del tráfico en dichas obras".

Según se concluye en la propuesta de resolución la obra de canalización de gas que se estaba llevando a cabo no es una obra promovida por el Ayuntamiento, sino una obra particular promovida por "--", que a su vez subcontrató con otras empresas la ejecución material de la misma, por lo que deberá deducirse la pretensión de responsabilidad por parte del reclamante contra éstas en la jurisdicción correspondiente, lo que, al parecer, ya ha realizado.

II. A pesar de lo señalado, y como ha tenido ocasión de poner de manifiesto este Consejo Jurídico en varias ocasiones, no puede quedar excluido "per se" que se pueda reconocer la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración en aquellos supuestos en los que se haya producido un daño como consecuencia de un accidente de tráfico en el que la situación de peligro en la circulación se hubiese originado a causa de la acción directa de un tercero sobre la calzada, concretamente cuando dicho peligro se produjese por la presencia de obstáculos en la carretera.

En este sentido, y como ya se apuntó en nuestro Dictamen 104/2011, resulta de interés reproducir el siguiente razonamiento de la STS, Sala 3ª, de 31 de enero de 1996 (Fundamento de Derecho Cuarto): "La intervención de un tercero en la producción de los daños es ya un problema clásico en el campo de la responsabilidad patrimonial de la Administración, sobre el cual la jurisprudencia de este Tribunal no tiene una solución definida, sino una constante invocación a respuestas puntuales e individuales, subordinadas a circunstancias específicas y peculiares en cada caso concreto, sin duda para evitar que formulaciones excesivamente generales puedan acarrear en el futuro consecuencias indeseadas o excesivas (...) El relativismo o casuismo en la materia, en los casos de meras inactividades de la Administración, acaso sólo permite concluir que ni el puro deber abstracto de cumplir ciertos fines es suficiente para generar su responsabilidad cuando el proceso causal de los daños haya sido originado por un tercero, ni siempre la concurrencia de la actuación de éste exime de responsabilidad a la Administración cuando el deber abstracto de actuación se ha concretado e individualizado en un caso determinado".

Por tanto, para determinar la concurrencia del nexo causal el funcionamiento del servicio público debe operar como causa eficiente del daño, y el nexo causal surgirá cuando concurran alguna de estas dos situaciones (sobre la base del Dictamen núm. 77/2006 del Consejo Jurídico):

a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación de los elementos de las carreteras, con vistas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.

b) Una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57 LSV).

En este sentido, por tanto, se debe analizar si pudo haberse producido alguna inactividad por omisión de las labores de vigilancia de la adecuada señalización y balizamiento de las vallas, o, incluso, en la retirada de las mismas desde el momento en que fueron colocadas (7 de la tarde del día anterior al del accidente) y aquel en el que se produjo éste (6:45 horas del día 5 de septiembre de 2017).

Para dilucidar la relación de causalidad que pueda existir entre el daño y la posible inactividad de la Administración ante situaciones de riesgo, ha de tenerse en cuenta, además de los principios generales acerca de la distribución de la carga de la prueba,  el siguiente criterio, según la Sentencia de 7 de octubre de 1997 de la Sala 3ª, del Tribunal Supremo: "...para sentar un conclusión en cada caso hay que atender no sólo el contenido de las obligaciones explícita o implícitamente impuestas a la Administración competente por las normas reguladoras del servicio, sino también a una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución Española a la actuación administrativa".

Sin embargo, no se recoge en el expediente administrativo ningún elemento probatorio del que pueda deducirse con precisión cuál pueda ser el estándar o el valor del rendimiento medio del servicio municipal de vigilancia y conservación de las vías públicas de titularidad municipal y de sus elementos accesorios. A pesar de ello, de las pruebas testificales practicadas en vía penal (Auto del Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción nº 7 de San Javier) se deduce que si los trabajadores abandonaron la obra el día anterior a las 7 de la tarde, las vallas debieron de permanecer cortando la calle sin ser advertidas 11 horas y 45 minutos, tiempo más que suficiente para que la presencia de las mismas y su nula señalización y balizamiento fueran advertidas por los servicios municipales de vigilancia y conservación de las vías públicas, máxime cuando se trata de una calle que se encuentra a escasos 1.500 metros del Ayuntamiento de Torre Pacheco, lo que no aconteció.

Bien es cierto que no consta acreditado que se recibiesen avisos de vecinos de la localidad o de conductores de vehículos que alertasen acerca de la indebida colocación y señalización de las vallas. En este mismo sentido, tampoco hay constancia de que se produjesen otros accidentes en el mismo lugar y en el período de tiempo comprendido entre la hora de colocación de las mismas y la del accidente.

Cabría suscitar, pues, si con la mera existencia de este obstáculo en la vía queda demostrado que la Administración no se ajustó al estándar de rendimiento exigible, conforme a lo expresado por este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (por todos, el núm. 158/10). A este respecto, la jurisprudencia, al analizar el estándar de rendimiento de los servicios públicos de vigilancia viaria, establece que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté libre o expedito (SSTS, Sala 3ª, de 8 de octubre de 1986 y 11 de febrero de 1987). Ahora bien, es a la Administración a la que corresponde acreditar en estos casos, por el principio de mayor facilidad probatoria, que el funcionamiento de sus servicios públicos no fue causa del daño, esencialmente porque los servicios públicos de conservación y mantenimiento de carreteras actuaron conforme con el estándar razonablemente exigible al respecto (STS, Sala 3ª, de 3 de noviembre de 2002, y Dictamen 70/05, de 22 de abril, de este Consejo Jurídico). Así, dicha Sentencia expresa que "a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido y, en definitiva, proceder a la limpieza de la vía pública o a la colocación de señales que indicaran la peligrosidad del pavimento. Y no es obstáculo a ello que en el presente caso la Sala de instancia, en ausencia de aquella actividad probatoria imputable a la Administración, considere que cabe presumir una actuación eficaz de la misma, cuando se desconoce el momento en que se produjo el vertido de la sustancia deslizante y si éste ocurrió en fecha inmediatamente anterior al accidente".

Siguiendo el mismo razonamiento, podría admitirse la exoneración de la Administración, aun sin datos sobre la regularidad de la actuación administrativa, si se acreditase que la inmediatez en la aparición del obstáculo en la calzada respecto de la producción del daño fue tal que en ningún caso la actuación administrativa de vigilancia hubiera podido evitar el siniestro, es decir, en los casos en que el daño producido fuera independientemente de la regularidad del actuar administrativo; ello se justificaría en que la finalidad de la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa no es castigar las eventuales deficiencias del actuar administrativo, sino reparar un daño que pueda ser jurídicamente imputado, en una relación de causalidad adecuada, a los servicios públicos.

En el presente caso, y como ya hemos adelantado, entre la colocación de las vallas (19 horas del día 4 de septiembre) y el accidente (06:45 horas del día 5 de septiembre), medió un lapso de tiempo de 11 horas y 45 minutos, lo que presupone un cierto tiempo de permanencia del obstáculo en la vía y, por tanto, un funcionamiento anómalo del servicio público. En este punto existe un vacío probatorio por parte de la Administración, pues le resultaba más fácil demostrar el estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar situaciones de riesgo (por ejemplo, con los partes de los recorridos efectuados por los servicios encargados de la vigilancia o conservación).

En suma, conforme a lo expuesto queda acreditada la relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público para poder atribuir al Ayuntamiento de Torre Pacheco una parte de la responsabilidad en la producción del daño, si bien habrá de ser modulada en relación con la intervención del conductor y de terceros, conforme a lo señalado.

Por ello, consideramos que, dado que la causa efectiva e inmediata del accidente fue la falta de señalización y balizamiento de las vallas, resulta ajustado que a la empresa responsable de la obra le corresponda un porcentaje de responsabilidad del 70 por ciento.

Por su parte, y como ya hemos indicado, si bien el reclamante no había superado la velocidad máxima de la vía, resulta evidente que no conducía a una velocidad adecuada a las circunstancias de la vía, puesto que ni siquiera se aprecian huellas de frenada según el atestado de la policía Local, por lo que consideramos que, al menos, le corresponde un porcentaje del 15 por ciento de responsabilidad en el accidente ocurrido.

Para terminar, dado que el Ayuntamiento de Torre Pacheco no ha cumplido el estándar de rendimiento exigible al servicio público de vigilancia de las carreteras para evitar situaciones de riesgo, resulta corresponsable en la producción del accidente en un 15 por ciento.

QUINTA.- Cuantía indemnizatoria. Valoración de la responsabilidad del Ayuntamiento de Torre Pacheco en el daño alegado.

El reclamante solicita la cantidad de 89.808,26 euros, acogiéndose al sistema de valoración de indemnizaciones por accidentes de tráfico, concretamente a las cuantías previstas en la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación.

Ahora bien, hay que tener en cuenta que por Sentencia, de 15 de julio de 2019, del Juzgado de lo Social nº 1 de Cartagena se le reconoce una invalidez permanente parcial para su profesión habitual que se indemniza con 24 mensualidades de la base reguladora por las secuelas padecidas como consecuencia del accidente, que vienen fijadas en los hechos probados de la Sentencia y en el Dictamen Propuesta del INSS y que consisten en limitaciones de flexión de rodilla y cicatrices, por lo que no podrán ser reconocidas las cantidades solicitadas en concepto de perjuicio psicofísico (25.610,11 euros) y perjuicio estético (10.606,43 euros).

En cuanto al lucro cesante (9.411,00 euros), no acredita el reclamante la diferencia entre lo percibido como prestación de incapacidad temporal y lo dejado de percibir con referencia a lo percibido en períodos análogos del año anterior al accidente (artículo 143.2 de la Ley 35/2015), ya que solo aporta las nóminas de los 12 meses anteriores al accidente pero no lo percibido en concepto de incapacidad temporal.

Por otro lado, dado que con carácter previo al accidente al reclamante se le había colocado una prótesis total en ambas caderas, no parece razonable que la causa de la necesidad de sustitución de la bañera por pie de ducha sea precisamente la secuela derivada de su operación de rodilla, por lo que deberá ser también eliminada esta partida (4.916,02 euros).

Por tanto, la cuantía total de las partidas a eliminar será de 50.543,56 euros, lo que hace que el montante total de la indemnización sea de 39.264,70 euros.

Respecto al porcentaje, este Consejo Jurídico efectúa las siguientes consideraciones:

1ª) En el Auto de la Audiencia Provincial de Murcia se determina que las vallas se pusieron por la empresa que realizaba la obra.

2ª) Que si bien, según el atestado instruido por la Policía Local, el reclamante no circulaba a una velocidad superior a la permitida (50 km/hora), sí que era inadecuada para las circunstancias de tiempo e iluminación de la vía (6:45 horas y farola apagada), lo que lo demuestra el hecho de que en el reiterado atestado policial se indique que "no se apreciaron huellas de frenada, solo de arrastre de la defensa derecha de la motocicleta".

3ª) Que si bien el Ayuntamiento de Torre Pacheco no colocó las vallas en la vía, si transcurrió un tiempo más que suficiente entre la hora que se presume de colocación de éstas y el accidente para considerar que ha existido un mal funcionamiento del servicio de conservación viaria.

Por tanto, consideramos que existe una concurrencia de culpas entre la empresa ejecutora de las obras, el propio accidentado y el Ayuntamiento consultante, responsabilidad de la Administración que en el presente caso debe fijarse en una proporción del 15 por ciento, según se indicó más arriba.

La cantidad resultante habrá de ser actualizada de acuerdo con lo que se establece en el artículo 34.3 LRJSP.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por entender que concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Torre Pacheco y, de modo concreto, la relación de causalidad que debe existir entre el funcionamiento del servicio público de conservación viaria y el daño alegado, cuya antijuridicidad también ha sido acreditada

SEGUNDA.- La reclamación deberá estimarse en parte, de acuerdo con los argumentos expuestos en la Consideración cuarta de este Dictamen.

TERCERA.- La cuantía de la indemnización a satisfacer al reclamante debiera ajustarse a lo que se determina en la Consideración quinta de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.