MEMORIA 2021 -- Resolución de contratos -- No es posible declarar la resolución del contrato de mutuo acuerdo ex artículo 211.1,c) LCSP, puesto que el artículo 212.4 lo impide desde el momento que concurre la causa de resolución imputable a la contratista -- Renuncia del adjudicatario a la ejecución del contrato

Dictamen nº 50/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de marzo de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Totana, mediante oficios registrados los días 1 y 17 de febrero de 2021, sobre resolución del contrato de "Servicio de vigilancia de edificios públicos" en la referida Corporación (expte. 14/21), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Después de que se licitara convenientemente, con fecha 9 de octubre de 2020 se celebra un contrato entre el Ayuntamiento de Totana y la mercantil Etracontrol, S.L. para la prestación del servicio de vigilancia de edificios públicos.

SEGUNDO.- El Responsable del Contrato elabora el 1 de diciembre un informe en el que recuerda, de acuerdo con lo que se dispone en la cláusula cuarta del pliego de cláusulas administrativas que rige la contratación, que la ejecución se inició al día siguiente de la firma del contrato y, en consecuencia, el 10 de octubre de 2020.

También relata que después de diversas conversaciones con representantes de la citada empresa, la Jefatura de la Policía Local les envió el 17 de noviembre de 2020, por correo electrónico, un listado de modelos de las centrales de alarmas que existen en los diferentes locales municipales que son objeto del contrato.

Añade que el 24 de noviembre les enviaron otros correos electrónicos en los que se les solicitaba que se pusieran en contacto urgente con la Policía Local y que se les ha telefoneado, asimismo, en numerosas ocasiones para conocer cuándo pretenden iniciar la prestación del contrato, pero que no se ha obtenido respuesta en ningún caso.

TERCERO.- Con fundamento en un informe jurídico elaborado el 2 de diciembre de 2020 por el Secretario del Ayuntamiento, la Junta de Gobierno local adopta el día siguiente el acuerdo de incoar un procedimiento para resolver el mencionado contrato de servicios, incautar la garantía definitiva que se constituyó y solicitar, en su caso, el resarcimiento de los daños y perjuicios sufridos.

CUARTO.- El 15 de diciembre de 2020 se concede audiencia a la contratista para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos que consideren pertinentes.

QUINTO.- El 17 de diciembre de 2020 D. X, actuando en nombre y representación de Etracontrol, S.L., presenta un escrito en el que recuerda que el contrato se adjudicó a su mandante el 8 de octubre de 2020 y que se firmó por las partes el día siguiente.

También añade que, con posterioridad, los contratantes debían firmar el acta de inicio de los pertinentes trabajos pero que la adjudicataria no lo hizo debido a que afloraron interpretaciones dispares sobre el objeto del contrato celebrado entre el Ayuntamiento y la empresa.

De manera concreta, explica que la causa de discrepancia entre las partes radica en el alcance del contrato. Así, su representada entiende que su objeto consiste, en resumen, en conectar a una central receptora de alarmas (CRA) el equipamiento ya existente, y realizar pequeñas instalaciones de lo que sea necesario para que la conexión a la CRA resulte posible. Además, la contratista debe encargarse del mantenimiento de dicha instalación.

Por el contrario, el Ayuntamiento interpreta que el alcance consiste en la instalación de todo el equipamiento que debe configurar los sistemas de seguridad de los 46 centros municipales (51 edificios o locales), su conexión con la CRA y su mantenimiento.

Seguidamente, detalla los motivos de oposición:

A) Valor estimado del contrato.

Recuerda que, de conformidad con lo establecido en la cláusula quinta del pliego de cláusulas administrativas particulares, el valor estimado del contrato para los cuatro años de vigencia que se prevén asciende (10.890 x 4) a 43.560 euros, y que el presupuesto de licitación (21% de IVA incluido, 9.147,6 euros) se eleva a 52.707,6 euros.

Por esa razón, argumenta que se trata de un contrato de servicios de importe razonable pero absolutamente irrisorio para incluir todo el equipamiento y los servicios a prestar en 46 centros municipales (51 locales, muchos de ellos de tamaño considerable). E insiste en que no puede entenderse de ninguna forma que, por el importe de 10.980 euros anuales durante un período de 4 años, se coloquen equipos nuevos en tantos centros. Y explica que esta situación provocaría un desequilibrio económico muy grave, como ha señalado el Tribunal Central Administrativo de Contratación Pública en numerosas resoluciones.

B) De acuerdo con la interpretación que sostiene el Ayuntamiento, se estaría en presencia de un contrato mixto de obra y servicios y no tan sólo de servicios.

En este sentido, expone que la cláusula primera, relativa al "Objeto, Calificación y Órgano de Contratación", califica al contrato de servicios pero que, en realidad, por la entidad de los trabajos que se deben realizar, esto es, instalar equipos nuevos, no se trataría de un contrato de servicios sino de uno mixto de obra y servicios, lo que supone que su representada no disponga de medios suficientes.

También destaca que en la citada cláusula primera se dispone lo siguiente: "El objeto de este contrato es el del servicio de vigilancia de edificios públicos (relacionados en el anexo I) mediante instalación de sistemas y dispositivos de alarma de intrusión y/o video-vigilancia conectados todos a la Central del Contratista y a la Jefatura de la Policía Local, su mantenimiento y el control y seguimiento de incidencias relacionadas con su protección y vigilancia, todo ello conforme a lo previsto en el pliego de prescripciones técnicas, en el que se definen las prestaciones específicas y las características de su ejecución material".

En consecuencia, entiende que el objeto del contrato es el servicio de vigilancia de dichos edificios mediante la conexión a la CRA del contratista de dichos equipamientos.

C) No se contempla que las certificaciones que se deban emitir incluyan partidas que se refieran a algún proyecto o a la colocación de nuevos equipamientos, cuyos importes estén previamente establecidos en los pliegos correspondientes.

D) Plan de trabajo.

En la cláusula octava del pliego de cláusulas administrativas particulares, referente a los criterios de adjudicación cuya evaluación depende de un juicio de valor, se contempla la presentación de un Plan de trabajo.

Y en ella se establece que "Se valorará la exposición, coherencia y viabilidad de la previsión de instalación de dispositivos, descripción de su funcionamiento, la formación mínima al personal y la organización del servicio que ofrezcan los licitadores así como los sistemas de control previstos de alarma anti-intrusión o de video-vigilancia aportados por el Contratista para cada uno de los edificios del Anexo I para dar respuesta inmediata ante necesidades de control, vigilancia y protocolos de actuación que se puedan presentar, teniendo en cuenta principalmente el grado de detalle que contenga respecto al calendario de la fase de instalación como a la descripción de los mismos, incluida la C.R.A. valorando muy especialmente el conocimiento y a la adaptación a las peculiaridades y características propias de los locales objeto de este servicio. En ningún caso serán valoradas ni puntuadas las generalidades o consideraciones con alto grado de abstracción o ajenas por completo al objeto de este contrato".

A juicio del representante de la contratista, en relación con el Plan de trabajo se valora la coherencia, descripción y detalle de los equipos propuestos para dar respuesta inmediata a las necesidades de control y vigilancia que se puedan presentar.

Por lo tanto, considera de forma lógica que se refiere al equipamiento necesario que posibilite la prestación del servicio. Es decir, lo necesario para conectar el equipamiento ya existente, es decir, centrales anti-intrusión y videograbadores de circuito cerrado de televisión a la CRA ofertada.

Añade que, de acuerdo con dicha cláusula, no se podían tomar en consideración aquellas ofertas que incluyeran generalidades y que, por ese motivo, la propuesta de su representada no debió ser valorada puesto que no contemplaba ni detallaba ningún equipamiento ni, mucho menos, expresaba nada concreto para los locales objeto del servicio en función sus particularidades y características propias.

Seguidamente, insiste en que no hay manera de determinar objetivamente el alcance de las instalaciones ni del equipamiento que resultaría necesario, ni de modo cualitativo ni cuantitativo. A su juicio, sólo se puede entender que se debieran equipar los edificios municipales con nuevos equipamientos a coste "cero" para el Ayuntamiento. Manifiesta, asimismo, que eso es algo imposible de cumplir por su empresa ni por ninguna otra porque les causaría un grave perjuicio económico que sería imposible de asumir.

Y destaca que sabe que la gran mayoría de los locales objeto del servicio carece de equipamiento y que no hay nada en ellos, y que en los pocos en los que hay equipos éstos están obsoletos, son inadecuados conforme a la normativa vigente e inaccesibles para los miembros del personal municipal, que no disponen de las claves de acceso necesarias.

E) Sobre el alcance de los trabajos.

El representante de la contratista recuerda, a continuación, que la cláusula tercera ("Conexión de central receptora de alarmas y conexión en policía local") del pliego de condiciones técnicas establece que "El servicio consiste en la conexión, a una Central Receptora de Alarmas (facilitada por el contratista) en Policía Local, de los sistemas de alarma anti-intrusión aportados por el Contratista de acuerdo con el Proyecto presentado para la licitación en los edificios municipales indicados en el apartado I.

(...)

La C.R.A. deberá estar conectada a las centrales anti-intrusión de los diferentes servicios municipales, donde serán controladas por personal formado adecuadamente, siendo las líneas telefónicas o tarjetas SIM de cuenta del Ayuntamiento de Totana.

La instalación de cada central estará alimentada mediante toma de corriente estable y permanente a 230 V, contratada por el Ayuntamiento de Totana con empresa comercializadora y además dispondrá de un doble suministro...".

Según manifiesta el representante de la mercantil, en esa cláusula se contempla que la adjudicataria debía aportar los módulos de comunicación (o equipamiento necesario para prestar los servicios desde la CRA), a los que se deben conectar las centrales anti-intrusión, y que la línea (móvil o telefónica) y su alimentación correspondían al Ayuntamiento.

A continuación, reproduce el contenido de la cláusula 3.2 del pliego de condiciones técnicas que se refiere al alcance del contrato:

"El servicio de C.R.A., conexión y mantenimiento de los sistemas de alarma anti-intrusión será prestado en todos y cada uno de los edificios públicos del ANEXO I".

Asimismo, recuerda que la cláusula 4 del pliego citado se refiere de nuevo al alcance general del contrato y que siembra confusión puesto que no delimita claramente su objeto y emplea el término instalación. Así, dispone lo que se transcribe seguidamente:

"4.- Contenido del servicio a prestar:

Las prestaciones del servicio a prestar son las siguientes:

- Instalación y mantenimiento de los Sistemas de Alarma y/o videovigilancia de nuevo formato, e interconexión a C.R.A. en las dependencias municipales de Policía Local perteneciente al Excmo. Ayuntamiento de Totana y que se hace referencia en el anexo I".

Y añade que en la misma cláusula, más adelante, incrementa la confusión y respecto de las instalaciones existentes indica lo siguiente:

"Se excluyen asimismo las sustituciones de aquellas partes de la instalación que vengan impuestas por un cambio tecnológico, o por modificación de la normativa que sea de aplicación en cada caso concreto. En este caso habrá que justificar que dicha normativa es de obligado cumplimiento para las instalaciones existentes y aprobadas con una normativa anterior".

El representante destaca que este último párrafo transcrito fue determinante para que la adjudicataria interpretase los trabajos que constituían el objeto de la presente licitación. En este sentido, explica que entendió que, si el equipamiento existente era obsoleto, la sustitución debía ser soportada en todo caso por el Ayuntamiento de Totana y que, si no fuese así, dichos equipamientos deberían servir, por lo menos, para conectarlos a la CRA mediante el equipamiento o la instalación que resultase necesaria. Insiste en que no se puede contemplar como una interpretación de los pliegos, a la vista de este párrafo, es que hubiera que instalar equipamiento nuevo en el interior de todos los edificios municipales en los que se presta el servicio.

Como conclusión, entiende que la interpretación de los términos del contrato que realiza está debidamente justificada, pero que no ocurre lo mismo con la que lleva a cabo el Ayuntamiento.

Debido a esa circunstancia, considera que lo menos perjudicial tanto para la Corporación como para la propia empresa, dadas las diferentes posibilidades de interpretación de los pliegos, es la rescisión -en realidad, resolución- del contrato de mutuo acuerdo entre las partes, prevista en el artículo 211.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP).

Además, expone su opinión de que, de conformidad con lo que exige el artículo 212.4 LCSP, no concurre ninguna causa que se pueda imputar a la contratista, ya que no se puede dar cumplimiento al contrato debido a las incongruencias que existen entre las interpretaciones que realizan el Ayuntamiento y la mercantil.

Y solicita que, en tanto no se puede prestar debidamente el servicio de vigilancia, por razones de interés público se resuelva el contrato referido de mutuo acuerdo entre las partes, sin que ninguna de ellas deba reclamar nada a la otra.

Junto con el escrito aporta una escritura del apoderamiento conferido a su favor por el representante de la mercantil "ELECTRONIC TRAFIC, S.A.", que es administradora única de la contratista.

SEXTO.- El 5 de enero de 2021 se concede audiencia a la que debe ser avalista de la contratista, la mercantil Solunión, Seguros de Crédito y Caución, para que también pueda puedan formular alegaciones y presentar los justificantes que entienda procedentes.

SÉPTIMO.- Obra en el expediente el escrito presentado por el representante de la contratista el 8 de enero de 2021 en el que recuerda que ya presentó un escrito de alegaciones ante el Ayuntamiento el 17 de diciembre de 2020 y, por tanto, antes de que se adoptase y se le remitiese el acuerdo municipal de iniciar un procedimiento de resolución del contrato citado.

Añade que en ese escrito hacía una minuciosa exposición de los motivos que justificaban que su representada no hubiera dado comienzo a la ejecución del contrato. Y precisaba, asimismo, que entre ellos destacaban los relativos a la interpretación del contrato ya que las partes no han alcanzado un pleno entendimiento sobre las prestaciones que conforman su objeto.

Debido a esa circunstancia, manifiesta su opinión de que lo más conveniente para las partes es acordar la resolución del contrato de mutuo acuerdo, tal y como se establece en los artículos 211 y 212.4 LCSP. Así pues, solicita que se extinga el contrato firmado sin que ninguna de ellas deba reclamar nada a la otra, según lo establecido en el primero de los artículos mencionados.

OCTAVO.- El Secretario del Ayuntamiento realiza, en una fecha que no consta, un informe jurídico en el que propone desestimar las alegaciones y la solicitud del contratista de declarar la resolución de mutuo acuerdo del contrato por no concurrir las circunstancias legalmente exigidas para que pueda operar esta causa de resolución.

En ese sentido, argumenta que la empresa debería haber obtenido la información acerca del estado en el que se encontraban los locales municipales o de los equipos que había en ellos antes de haber presentado su oferta, y haber desplegado la diligencia que le es exigible a quien realmente está interesado en contratar con la Administración.

De forma contraria, propone que se declare la resolución del contrato por incumplimiento culpable de la contratista e incautar la fianza definitiva que constituyó.

NOVENO.- En una fecha que tampoco consta, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Totana formula una propuesta de resolución que tiene el mismo contenido que el informe jurídico del que se ha hecho mención anterior.

DÉCIMO.- Por medio de la Resolución nº 150/2021 de la Alcaldía, fechada el 27 de enero de 2021, se acuerda solicitar el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico y suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre dicha solicitud y la recepción del citado Dictamen, y dar cuenta de ello a la mercantil contratista.

Con fecha 1 de febrero de 2021 se recibe en este Consejo jurídico el expediente en solicitud de Dictamen.

UNDÉCIMO.- Analizado el expediente citado, se constata que no se han incluido en él ni el pliego de cláusulas administrativas particulares ni el de condiciones técnicas que rigen la citada contratación, y tampoco el contrato que firmaron las partes el 9 de octubre de 2020.

Por ese motivo, este órgano consultivo adopta el 15 de febrero el Acuerdo nº 7/2021 y, en su virtud, se solicita que se complete el expediente y que se aporten esos documentos, así como, si resultase posible, la propuesta que presentó la empresa para concurrir a la licitación del contrato.

DUODÉCIMO.- El 17 de febrero de 2021 se recibe un oficio del Alcalde-Presidente con el que adjunta copias de los dos pliegos citados y del contrato así como de la oferta económica y de la Memoria (Plan de trabajo, Plan de mantenimiento preventivo y Plan de mantenimiento correctivo) que presentó la empresa, que también se solicitaron.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo puesto que versa sobre un procedimiento de resolución de un contrato administrativo en el que se ha formulado oposición por parte de la empresa contratista, de conformidad con lo que se establece en los artículos 191.3,a) LCSP, 109.1,d) del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGC), y 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).

SEGUNDA.- Sobre el procedimiento seguido y su plazo de duración.

I. El procedimiento ha seguido, en lo esencial, lo señalado en los artículos 195.1 LCSP y 109 RGC, apartados 1 y 2, de forma que se ha concedido audiencia a la empresa contratista [artículos 191.1 LCSP y 114.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL)] y a la compañía avalista, dado que se propone la incautación de la garantía definitiva constituida. No obstante, se ha constatado que esa última entidad no ha comparecido en el presente procedimiento de resolución contractual.

La exigencia de audiencia al avalista trae causa de lo que se dispone en el artículo 112.2 LCSP, que se contiene en el Libro Primero de la Ley y que, por tanto, es aplicable a todos los contratos de las Administraciones Públicas, según el cual "El avalista o asegurador será considerado parte interesada en los procedimientos que afecten a la garantía prestada, en los términos previstos en la legislación vigente en materia de procedimiento administrativo común", esto es, la LPACAP [art. 4.1,b)]. Y como tal parte interesada tiene derecho a audiencia en aplicación de lo previsto en el artículo 82 de esta última norma. Por su parte, el artículo 109.1,b) RGC prevé expresamente la audiencia al avalista cuando se propone, como ya se ha señalado, la incautación de la garantía constituida.

Se constata asimismo que se ha emitido el informe jurídico preceptivo en el procedimiento que imponen los artículos 191.2 LCSP, en relación con el apartado 8 de la Disposición adicional tercera ("Normas específicas de contratación pública en las Entidades Locales") de esa misma Ley, 114.2 TRRL y 109.1,c) RGC.

Desde un punto de vista formal se advierte que no se ha remitido la copia del expediente a este Órgano consultivo acompañada del correspondiente extracto de secretaría, como exige el artículo 46.2,b) del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

II. Por lo que se refiere al plazo de duración del procedimiento, el artículo 212.8 LCSP establece que "Los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses". Ya se ha señalado que el acuerdo de iniciación se adoptó el 3 de diciembre de 2020 por lo que se advierte que se cumple el requisito temporal legalmente establecido para que se pueda adoptar la decisión que ponga término al procedimiento administrativo de resolución contractual.

También se sabe que en la Resolución nº 150/2021 de la Alcaldía, de 27 de enero de 2021, se acordó solicitar a este Órgano consultivo que emita el correspondiente Dictamen y, asimismo, suspender el transcurso del plazo legalmente establecido para resolver el procedimiento y comunicar ese hecho a la mercantil interesada, de conformidad con lo que se previene en el artículo 22.1,d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

Pese a ello, no se contiene en el expediente ningún documento que sirva para acreditar que, efectivamente, dicha comunicación se ha llevado a cabo. No se puede olvidar que la notificación del acuerdo de suspensión constituye un requisito formal exigido por el citado artículo de la LPACAP para que pueda operar dicho efecto, y que así se ha reconocido particularmente por este Órgano consultivo en sus Dictámenes números 181 de 2009; 40 y 151 de 2010; 29, 45, 49, 146 y 273 de 2012; 128 y 162 de 2013; 16, 155 y 285 de 2014 y 287 de 2017, entre otros muchos.

TERCERA.- Planteamiento general.

I. Como ya se ha expuesto con anterioridad, se ha suscitado entre el Ayuntamiento consultante y la adjudicataria una controversia acerca de la interpretación que deba hacerse sobre el objeto y el alcance del contrato que formalizaron, para la prestación del servicio de vigilancia de edificios públicos de esa Corporación.

Según entiende la empresa, los pliegos que rigen la contratación adolecen de falta de claridad y precisión, permiten que las partes realicen interpretaciones frontalmente opuestas sobre esos elementos del contrato e impiden que se le pueda dar el necesario cumplimiento al contrato.

Debido a esa circunstancia, considera que procede resolver el contrato de mutuo acuerdo con el Ayuntamiento, sin que ninguna de las partes deba exigir ni reclamar nada a la otra, máxime -añade la contratista- cuando no concurre ninguna causa de resolución que se le pueda imputar a ella de manera directa.

Por el contrario, la Administración municipal pretende declarar la resolución del contrato, porque sostiene que la contratista lo habría incumplido de forma culpable, e incautar la fianza definitiva que constituyó.

Para alcanzar una solución a esta controversia resulta necesario recordar, en primer lugar, los argumentos que esgrime cada una de las partes para, en un segundo momento, confrontarlos con las previsiones que se contengan en el pliego de cláusulas administrativas y, más concretamente, en el pliego de condiciones técnicas que constituyen la ley de la presente contratación.

Y así, expuesto de manera sintética, se debe recordar que el Ayuntamiento entiende que el contrato exigía la instalación de todo el equipamiento que debiera configurar los sistemas de alarma de 46 centros municipales, su conexión con la CRA y el mantenimiento de todo ello.

De manera distinta, la adjudicataria sostiene que el objeto de contrato consistía en conectar a una CRA el equipamiento que ya hubiera en los distintos locales municipales y llevar a cabo pequeñas instalaciones de lo que fuese necesario para conseguirlo y realizar su mantenimiento.

En apoyo de su tesis, el representante de la empresa argumenta:

1) Que el precio del contrato es razonable pero que no permite entender que se deban colocar equipos nuevos en 46 centros municipales, lo que supone 51 locales, muchos de ellos de tamaño considerable.

2) También sostiene que, si debiera interpretarse así, la naturaleza del contrato no sería entonces -como pretende la Administración municipal- la de un contrato de servicios sino la de un contrato mixto de obras y servicios.

3) Que no se han previsto en los pliegos los importes de los proyectos o de la colocación de nuevos equipamientos ni, tendría que entenderse también, de esos nuevos equipos.

4) Que el Plan de Trabajo que su mandante presentó para concurrir a la licitación no contemplaba ni detallaba ningún equipamiento para los locales objeto del servicio en función sus particularidades y características propias, por lo que no se debería haber tenido en cuenta su propuesta ni, en consecuencia, se le debería haber adjudicado el contrato.

5) Por último, la empresa expone diversas apreciaciones sobre el alcance de los trabajos que debían llevarse a efecto en cumplimiento del contrato.

II. Las cuatro consideraciones primeras, aunque pudieran poner de manifiesto algunos defectos en el procedimiento de contratación que se siguió, no servirían de alguna manera para que se pudiese resolver el contrato mencionado, por lo que no resulta necesario someterlas a ningún tipo de análisis.

Sin embargo, el contenido de la quinta y última consideración sí que merece una mayor atención porque advierte de que la interpretación de los términos citados de los pliegos es problemática porque podrían ser ambiguos o imprecisos, y que ese defecto enervaría la eficacia del contrato y le impediría que pudiese desplegar los efectos que debieran serle inherentes. Y ello podría justificar o servir de fundamento para que el contrato se resolviera de mutuo acuerdo entre la contratista y la Administración municipal.

Pese a ello, este Órgano consultivo considera que los términos de los pliegos son claros y que, por ese motivo, no permiten avalar las conclusiones que se deducen de la labor interpretativa que ha efectuado la empresa adjudicataria. Aunque se haya cuestionado modernamente tanto en el ámbito doctrinal como en el judicial, pocas veces ha cobrado tanta virtualidad como en el caso presente el principio clásico in claris non fit interpretatio, que implica que cuando el texto de la norma sea claro e inequívoco, no hay lugar a interpretación alguna sino a la pura y simple aplicación del precepto en su literal dicción.

A tal efecto, basta con traer a colación la cláusula primera del pliego de cláusulas administrativas, relativa al objeto del contrato, en la que se precisa que consiste en la vigilancia de los edificios públicos que se relacionan en el anexo I del propio pliego mediante la instalación de sistemas y dispositivos de alarma de intrusión y/o video-vigilancia conectados todos a la Central del Contratista y a la Jefatura de la Policía Local, su mantenimiento y el control y seguimiento de las incidencias relacionadas con su protección y vigilancia.

Asimismo, la cláusula decimoquinta del mismo pliego, que se refiere a la modificación del contrato, en la que se prevé la posibilidad de que, durante la vigencia del contrato, sin afectar al precio, se puedan ampliar (o reducir) el número de las instalaciones en más o en menos el diez por ciento y que la contratista quede obligada a aceptarlas "proveyendo, en su caso, de nueva equipación las instalaciones añadidas".

De manera igualmente clara, la cláusula octava del pliego citado, que versa sobre los criterios de adjudicación del contrato, en el apartado relativo a los Criterios evaluables mediante juicio de valor, impone a la empresa que concurra a la licitación la obligación de que presente un Plan de trabajo.

De esa propuesta se dice que se valorarán, entre otros aspectos, la previsión de instalación de dispositivos y la descripción de su funcionamiento, los sistemas de control previstos de alarma anti-intrusión o de video vigilancia aportados por el Contratista para cada uno de los edificios del Anexo I, y el grado de detalle con el que se determine el calendario de la fase de instalación. Además, se precisa que se tendrán en cuenta, muy especialmente, el conocimiento y la adaptación de esa propuesta a las peculiaridades y características propias de los locales objeto del servicio.

Se pueden alcanzar parecidas conclusiones si se atiende al contenido del pliego de condiciones técnicas previsto para el contrato.

Así, en la cláusula tercera ("Conexión de central receptora de alarmas y conexión en policía local") se precisa que el servicio consiste en la conexión, a una CRA facilitada por la contratista y ubicada en la sede de la Policía Local, de los sistemas de alarma anti-intrusión aportados asimismo por la Contratista de acuerdo con el Proyecto presentado para la licitación en los edificios municipales indicados en el anexo I.

Y se reitera más adelante que la CRA debe estar conectada a las centrales anti-intrusión de los diferentes edificios municipales y que desde dicha central receptora debe ser posible comprobar el estado en que se encuentra el sistema de alarma de cada centro.

En el apartado 2 de esa cláusula tercera, referente al alcance del contrato se insiste en que "El servicio de C.R.A, conexión y mantenimiento de los sistemas de alarma anti-intrusión será prestado en todos y cada uno de los edificios públicos del ANEXO I".

La cláusula cuarta de este segundo pliego se refiere al Contenido del servicio a prestar, y en ella se insiste en que la primera prestación del servicio consiste en la "Instalación y mantenimiento de los Sistemas de Alarma y/o videovigilancia de nuevo formato, e interconexión a C.R.A. en las dependencias municipales de Policía Local perteneciente al Excmo. Ayuntamiento de TOTANA y que se hace referencia en el anexo I".

Seguidamente se alude a la necesidad de que los licitadores aporten con el Proyecto un Plan de mantenimiento correctivo que permita comprobar in situ "el correcto funcionamiento de todos los equipos instalados".

Y, al final de la cláusula, se le impone a la contratista la necesidad de que presente al final de cada año natural un resumen valorado de cada uno de los dispositivos instalados en cada centro municipal de forma individualizada.

Directamente relacionado con lo anterior, la cláusula quinta, apartado c) del pliego impone al contratista, entre otras, la obligación de presentar, al inicio y a la finalización del contrato, inventarios de los sistemas y elementos básicos que conformen la instalación general de alarmas del Ayuntamiento.

Pero es que, a mayor abundamiento, en el apartado 1.1 (Plan de Trabajo) de la Memoria que presentó la propia mercantil para concurrir a la licitación ("Concepción global del servicio de mantenimiento de sistemas objeto del contrato: Ámbito de aplicación y extensión territorial"), se reconoce expresamente que "Las prestaciones del servicio que comprende esta oferta es la instalación y mantenimiento de los sistemas de alarma y/o vigilancia de nuevo formato, e interconexión a C.R.A. en las dependencias municipales de Policía Local perteneciente al Excmo. Ayuntamiento de Totana y que hacemos referencia a continuación", y se relacionan esos 46 centros municipales.

Además, en el apartado 1.2.2. se propone la utilización de una CRA "con la que se recepcionarán todas las alarmas y se conectarán las centrales anti-intrusión", desde la que debe ser posible la comprobación del estado del sistema de alarma de cada edificio, así como su activación o desactivación a requerimiento del personal de la Policía Local de Totana.

Y finalmente, en el punto 2 (Plan de mantenimiento preventivo) de dicha Memoria se admite expresamente que "Los trabajos de mantenimiento preventivo ofertados por la empresa para la ejecución del "Servicio de vigilancia en edificios públicos mediante instalación de sistemas y dispositivos de alarma de intrusión y/o video-vigilancia conectados todos a la Central del Ayuntamiento de Totana y a la Jefatura de la Policía Local" consisten en la realización de una serie de actividades programadas de inspección sobre los diferentes equipos que componen las instalaciones y las nuevas instalaciones que se ejecuten durante la duración del contrato tanto a nivel de funcionamiento como de seguridad".

Una vez que se ha expuesto lo anterior, se debe entrar a conocer de una última alegación que ha realizado la empresa contratista. Así, su representante destaca que en la parte final de la cláusula cuarta del pliego de condiciones técnicas, que versa sobre el servicio de mantenimiento preventivo y correctivo que se debe prestar, se explica que queda excluida del objeto del contrato la reparación de los desperfectos causados por vandalismo, averías accidentales, por negligencia o por un mal uso de la instalación. Y que también se excluyen las sustituciones de aquellas partes de la instalación que vengan impuestas por un cambio tecnológico o por la modificación de la normativa que se aplique en cada caso concreto.

Al menos en el primer caso se indica también que antes de realizar la reparación se informará al responsable del Ayuntamiento sobre la valoración de los trabajos que se deban realizar, para que él los autorice mediante un parte de trabajo. En el segundo caso, esto es, el que se refiere a las sustituciones que sean necesarias por haberse producido un cambio tecnológico o un cambio en la normativa de aplicación, se exige que se justifique que dichas normas son de obligado cumplimiento.

Pues bien, el representante manifiesta que esta última previsión transcrita fue determinante para que la adjudicataria interpretase los trabajos que constituían el objeto de la presente licitación. Asimismo, explica que entendió que, si el equipamiento existente era obsoleto, la sustitución debía ser soportada en todo caso por el Ayuntamiento de Totana y que, si no fuese así, dichos equipamientos deberían servir, por lo menos, para conectarlos a la CRA mediante el equipamiento o la instalación que resultase necesaria. E insiste en que no se puede interpretar el pliego, a la vista de esa previsión, en el sentido de que hubiera que instalar equipamientos nuevos en el interior de todos los edificios municipales en los que se presta el servicio.

No obstante, la interpretación de esta cláusula quinta del pliego de condiciones técnicas es muy sencilla porque es evidente que en ella se contiene la siguiente regulación: En primer lugar, impone la instalación de sistemas de alarma o videovigilancia de nuevo formato en los locales municipales y su conexión a la CRA en las dependencias municipales de la Policía Local de Totana. Y, además, después de la instalación citada, la prestación de un servicio de mantenimiento que es de doble naturaleza, preventivo y correctivo.

A continuación, entre otras cuestiones diversas, detalla los gastos que deben considerarse incluidos dentro del mantenimiento convenido (mano de obra necesaria, gastos de desplazamiento, materiales fungibles y consumibles y todos los materiales que sea necesario sustituir para el correcto funcionamiento de la instalación). Pero excluye del precio del contrato, y puede facturarse aparte, la reparación de desperfectos causados por vandalismo, accidentes, negligencia, mal uso de la instalación, cambios tecnológicos o modificación de la normativa que resulte de aplicación.

Por lo tanto, esa exclusión del precio de mantenimiento de los gastos que generen ciertas reparaciones y reposiciones de la instalación o de sus partes sólo se produce después de que los equipos hayan sido instalados por la empresa contratista. Y ello, porque una cosa es la instalación, que es el primer objeto de contrato, y otra el mantenimiento, que es la segunda parte. Por lo tanto, no hace falta incidir en que sólo en ese segundo caso se prevé que algunas de esas reparaciones y sustituciones se paguen por el Ayuntamiento al margen del contrato.

III. Así pues, no cabe duda de que la mercantil adjudicataria debía ser perfecta conocedora, como se infiere de la simple lectura de dichos documentos, de que una de las partes del objeto del contrato consistía en la instalación de sistemas y dispositivos de alarma de intrusión o de video-vigilancia en las instalaciones de la Policía Local de Totana y en cada uno de los 46 centros municipales que se detallaban y su conexión a una central receptora de dichos avisos de alarma.

Y, como expone el Secretario del Ayuntamiento en su informe previo a la propuesta de acuerdo resolutorio, la interpretación errónea que dice padecer la adjudicataria sobre el objeto de este contrato tan sólo es debida en su falta de diligencia para haber obtenido toda la información necesaria antes de haber presentado su oferta. Y añade que, en todo caso, si la empresa entendía que el objeto del contrato tan sólo consistía en conectar los equipos existentes a la central de alarmas, debería haberse interesado y comprobado previamente cuáles eran esos sistemas existentes y si eran compatibles con el servicio que ella estaba dispuesta a prestar.

Además, el Secretario explica que algunos interesados formularon preguntas durante el plazo de presentación de ofertas y que las respuestas se publicaron en la Plataforma de Contratos del Estado, donde aún continúan disponibles para su consulta. En alguna de ellas se reconocía que el Ayuntamiento no disponía "de un inventario actualizado de los sistemas existentes en todos los edificios objeto del contrato, que en cualquier caso son considerados obsoletos...". Y en otra se respondía que, para conocer su estado, "Las instalaciones se pueden visitar previa concertación de Cita en el Negociado de Secretaría General, Teléfono 968 41 81 51 Extensión: 0201".

Por lo tanto, no puede alegar la adjudicataria que sólo fue con posterioridad a la formalización del contrato cuando tuvo conocimiento de que "la gran mayoría de locales objeto del servicio, carecen de equipamiento alguno existente, no hay nada en ellos, y en los pocos en los que existe algo de equipamiento éste está obsoleto, es inadecuado conforme a la normativa vigente e inaccesible para el personal municipal, dado que no disponen de las claves de acceso". Ni dar por hecho que "dichos equipamientos deberían servir por lo menos para conectarlos a la CRA mediante el equipamiento y/o instalación necesaria".

Y concluye que la entonces licitadora debería haber obtenido esa información "antes de presentar su oferta desplegando para ello una diligencia normal de quien realmente está interesado en contratar con la Administración".

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

Conviene recordar que la cláusula decimoséptima del pliego de cláusulas administrativas particulares determina que la resolución del contrato tendrá lugar en los supuestos que se señalan en el propio pliego y en los fijados en el artículo 211 de la LCSP.

Así, de conformidad con lo que ya se ha expuesto, se advierte que se ha producido en este supuesto el incumplimiento de la obligación principal del contrato, la prestación del servicio, que se corresponde con la causa de resolución de los contratos administrativos que se contempla en el artículo 211.1,f) LCSP.

De igual modo, se debe destacar que la cláusula cuarta del pliego de cláusulas administrativas generales determina que la ejecución del contrato se iniciará el día siguiente al de la firma del contrato, que, como ya se ha apuntado, se formalizó el 9 de octubre de 2020.

Obra en el expediente un informe elaborado el 1 de diciembre de 2020 por el Responsable del Contrato en el que se da cuenta de las gestiones que se realizaron ante la contratista para que diera inicio a la ejecución del contrato y en el que se expone que resultaron infructuosas. Y también se contiene un informe suscrito el día siguiente por el Secretario del Ayuntamiento en el que indica que, hasta ese momento, habían transcurrido ya 50 días sin que la contratista hubiese iniciado la ejecución ni hubiera aducido justa causa que le impidiera hacerlo.

Por este motivo, procede reconocer que la adjudicataria no llegó a prestar en ningún momento el servicio que constituía el objeto principal del contrato (las labores de vigilancia citadas) y que eso constituye causa determinante de resolución, sin que en este tipo de casos sea necesario esperar a que se produzca ninguna otra demora en la ejecución.

En este sentido, se puede traer a colación el Dictamen del Consejo de Estado núm. 602/2013 en el que se expone que "La incoación del expediente de resolución tuvo lugar al haber expresado la contratista su "renuncia" a la ejecución de los trabajos comprendidos en el objeto contractual. La renuncia por parte de la empresa adjudicataria a la ejecución del contrato constituye motivo suficiente para la resolución del mismo". Y el Dictamen núm. 352/2015, en el que se explica asimismo que "A juicio del Consejo de Estado, la falta de ejecución del contrato por parte de la empresa adjudicataria, al haber renunciado ésta al suministro de más del 90% de las unidades comprometidas, constituye motivo suficiente para la resolución del mismo".

De la misma forma, en el Dictamen núm. 1116/2015 precisa ese Alto Cuerpo consultivo que "en casos de renuncia del adjudicatario a completar la prestación convenida, resulta claro que la conducta del contratista (puede dar lugar a la resolución), en tanto que incumplimiento de una obligación esencial, incluso aun cuando no estuviera así calificada expresamente en el pliego (dictámenes números 602/2013, de 26 de junio, y 352/2015, de 29 de abril)".

Como consecuencia de todo lo señalado, se debe reiterar ha quedado demostrado que se ha producido el incumplimiento de la obligación principal del contrato por causa imputable a la empresa adjudicataria, de modo que puede ser objeto de resolución de acuerdo con lo que se dispone en la cláusula decimoctava del pliego de cláusulas administrativas particulares (que contempla este efecto resolutorio cuando se produzca un incumplimiento grave que afecte a la obligación principal del contrato) y en el artículo 211.1,f) LCSP, según lo previsto en la cláusula decimoséptima del citado pliego, y que la extinción contractual citada puede acordarse con los efectos previstos en el 213 de la misma Ley.

De hecho, en el apartado 3 de ese último precepto se dispone que se le debe incautar la garantía a la contratista dado que su incumplimiento es culpable. De igual modo, se debe recordar que deberá, además, indemnizar a la Administración municipal los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada. En este sentido, el acuerdo de resolución debe contener un pronunciamiento expreso acerca de este efecto incautatorio (art. 213.5 LCSP).

A este respeto, se debe tener en cuenta que el artículo 113 RGC establece que, en supuestos como el que aquí nos ocupa, la determinación de los daños y perjuicios que deba indemnizar el contratista la debe llevar a cabo el órgano de contratación en decisión motivada previa audiencia de aquélla.

Estas consideraciones impiden que pueda prosperar la pretensión de la empresa de que se declare la resolución del contrato de mutuo acuerdo con el Ayuntamiento (ex articulo 211.1,c) LCSP) puesto que el artículo 212.4 impide que pueda operar desde el momento que concurre la causa de resolución imputable a la contratista que ya se ha mencionado.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución del contrato por causa imputable a la empresa contratista, al haber incumplido la obligación principal que constituye su objeto, según establece el artículo 211.1,f) LCSP.

SEGUNDA.- De igual modo, procede acordar la incautación de la fianza prestada por la contratista como garantía definitiva, sin perjuicio de la obligación que le corresponde de indemnizar al Ayuntamiento por los daños y perjuicios que la resolución le pueda causar y que excedan de la cuantía de dicha fianza, para lo que deberá incoarse el correspondiente procedimiento contradictorio.

No obstante, V.E. resolverá.