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Dictamen nº 52/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de marzo de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Cieza, mediante oficio registrado el día 3 de febrero de 2021 (Registro 202100034128), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos por caída accidental en vía pública (exp. 2021_018), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 6 de junio de 2014, D.ª X presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Cieza, por los daños sufridos como consecuencia de la caída que padeció el día 16/4/2014 mientras caminaba por la calle Cartagena de esa ciudad, a la altura del número --, sobre las 12:30 horas.
Relata en su escrito que, como consecuencia de esa caída sufrió diversas lesiones de las que fue atendida por los servicios médicos de urgencia del Centro de Salud de Cieza, encontrándose desde entonces convaleciente de dichas lesiones, y continuando bajo tratamiento médico.
Argumenta que dicha caída se produjo debido al mal estado de conservación de la acera de la calle Cartagena en ese punto, donde existen baldosas rotas, hoyos e irregularidades importantes, que suponen un peligro para los viandantes, que están en grave riesgo de sufrir torceduras y caídas de gravedad, como la que sufrió ella.
En cuanto a la valoración de los daños, alega que no es posible la cuantificación de dichos daños, puesto que eso se podrá valorar una vez que sea dada de alta de las lesiones sufridas, con o sin secuelas.
Termina su escrito solicitando la práctica de prueba, consistente en:
"a) Documental, para que los documentos que se aportan junto a este escrito se tengan por reproducidos.
b) Más documental, consistente en que el propio Ayuntamiento recabe informes tanto a los Servicios Técnicos del Ayuntamiento como a la Policía Local sobre el estado de ese punto de la acera y sobre las circunstancias de la caída sufrida por mí".
Aporta junto a su escrito acta de comparecencia ante la Policía Local y reportaje fotográfico.
SEGUNDO.- Que por resolución de la Concejalía de Patrimonio del Ayuntamiento de Cieza, de 20 de junio de 2014, se incoa el procedimiento de responsabilidad patrimonial, se nombra instructor del mismo y se da trámite de alegaciones.
TERCERO.- Ha emitido informe el Área de Urbanismo del Ayuntamiento, con fecha 7 de julio de 2015, en el que se indica:
"El técnico que suscribe, tras la visita de inspección ha comprobado que la zona peatonal en ese tramo de la calle mide 2 m de anchura, la cual presenta una rotura en dos losas de aproximadamente 10 x 10 cm, que genera un resalte entre los adoquines con un desnivel de aproximadamente 2 cm, siendo, al parecer, la que produce la caída, la situada junto al bordillo".
CUARTO.- Que con fecha 7 de enero de 2016, la reclamante presenta escrito en el que cuantifica el importe de su reclamación en 26.050 euros, de acuerdo con los siguientes conceptos:
"Por días de tratamiento médico y curación, entre el día de la caída 16/4/2014 y el día del alta 19/9/2015.
Días de baja 521 x 50 euros diarios = 26.050,00 euros".
QUINTO.- Por el instructor del procedimiento son declaradas pertinentes las pruebas propuestas por la reclamante, al parecer, en un escrito registrado con fecha 26 de noviembre de 2014 que no obra en el expediente, señalándose el día 19 de septiembre de 2016, a las 12:30, para la práctica de la prueba testifical, citando a Y, en calidad de testigo presencial, no constando la comparecencia y declaración de la testigo, aunque sí consta escrito de la reclamante en el que se ratifica en su escrito de reclamación.
SEXTO.- Con fecha 28 de febrero de 2017 se procede a la apertura del trámite de audiencia, habiendo presentado la reclamante escrito con fecha 17 de marzo de 2017, en el que se ratifica en su escrito inicial y modifica el importe de su reclamación, aumentándolo a 52.580,25 euros, aportando al efecto informe médico de valoración del daño corporal suscrito por el Dr. D. Z y diversos informes médicos de la medicina pública y privada,
SÉPTIMO.- Con fecha 24 de octubre de 2018, la reclamante solicita certificación del silencio producido.
OCTAVO.- Se ha elaborado propuesta de resolución por el instructor del expediente desestimatoria de la reclamación formulada, al considerar que la causa directamente determinante de los daños y perjuicios alegados no son atribuibles al Ayuntamiento, toda vez que no ha quedado demostrado el nexo de causalidad necesario a que se refiere el artículo 139.1 LPACAP.
NOVENO.- Con fecha 3 de febrero de 2021 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el procedimiento general por un Ayuntamiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en la redacción dada por la Disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (Dictamen 146/11).
SEGUNDA.- Régimen jurídico, legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPAC, ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a)), la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPACAP, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
II. Por lo que a la legitimación activa se refiere, corresponde a la reclamante, que es quien sufrió los daños tras la caída en la vía pública.
En cuanto a la legitimación pasiva, ésta corresponde a la Administración titular del servicio público a cuyo funcionamiento se imputa el daño; circunstancia que concurre en el Ayuntamiento de Cieza al ser titular de la vía publica urbana en la que se produjo la caída.
III. La acción resarcitoria ha de entenderse ejercitada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, toda vez que los hechos a los que se imputa el daño sucedieron el 16 de abril de 2014 y la reclamación fue formulada el 6 de junio siguiente, dentro del plazo precitado, aun sin tener en cuenta la fecha de estabilización de secuelas para el caso de daños personales.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses).
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
Debemos comenzar diciendo que el artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 25 de mayo de 2010, recurso de casación núm. 6128/2005) que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no impide que para su exigencia, como señala la sentencia de 7 de febrero de 2006, sea imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. A tal efecto, la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, siendo necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración (Ss. 14-10-2003, 13-11-1997).
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto. Falta de prueba de la existencia de relación de causalidad entre el daño causado y el servicio público de conservación de las vías públicas.
Afirma la reclamante en su escrito de reclamación "Que el pasado día 16/4/2014 mientras caminaba por la calle Cartagena de esta ciudad de Cieza, sobre las 12:30 horas, en concreto a la altura del número -- sufrí una caída", como consecuencia de la cual tuvo diversas lesiones por cuyas secuelas solicita indemnización.
Consta en el expediente acta de comparecencia de la hija de la reclamante, D.ª P, que comparece el día 16 de abril de 2014, sobre las 20:15 horas, en la Jefatura de la Policía Local de Cieza, y manifiesta lo siguiente:
"Que su madre identificada como: X, con DNI: --, hija de Q y R, con domicilio en C/--, en Cieza (MURCIA), con número de teléfono de contacto --.
Ha sufrido una caída en la C/ Cartagena SN, habiendo un agujero entre la acera y la calzada, rompiéndose la rótula, aproximadamente sobre las 12:30 horas de esta mañana".
De lo expuesto hasta ahora se desprende que la Sra. X sufrió un daño como consecuencia de una caída producida en la acera de la calle Cartagena de Cieza (según manifestaciones de dicha Sra.) al encontrarse ésta en mal estado.
Sin embargo, no existe ninguna prueba en el expediente que realmente acredite con exactitud cómo ocurrieron los hechos, ya que el informe de la Policía Local recoge únicamente las manifestaciones de la hija de la reclamante, y la testigo propuesta por ésta no compareció a pesar de haber sido citada al efecto, por lo que, de entrada, la reclamación debe ser desestimada, ya que corresponde la prueba de los hechos a quien los afirma, conforme al artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que al efecto establece:
"Corresponde al actor y al demandado reconviniente la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda y de la reconvención".
No obstante lo dicho, y a mayor abundamiento, hay que tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 25.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local (en la redacción vigente en el momento de producirse los hechos) es competencia municipal la "Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad".
Ahora bien, tendremos que comprobar si entre el daño sufrido por la Sra. X y el funcionamiento del servicio municipal de pavimentación de las vías públicas urbanas existe una relación de causalidad directa e inmediata que convierta el daño sufrido en un daño antijurídico que la interesada no tenga el deber jurídico de soportar.
Como ha manifestado reiteradamente este Consejo Jurídico (como por ejemplo en su Dictamen nº 149/2017) "se debe señalar que el deber de mantenimiento y conservación de las vías públicas que pesa sobre la Administración no puede llevarse al extremo de exigir una perfección absoluta, y se debe admitir que existen desperfectos menores que no empecen el buen estado general de conservación y, por tanto, deben ser soportados por los ciudadanos como una carga general de la vida en sociedad. Tal como señala el TSJRM, la responsabilidad apunta las pautas de calidad en la prestación de los servicios que pueden ser exigidas a la Administración. De ahí que un sistema muy amplio de responsabilidad presuponga un estándar alto de calidad de los servicios. En nuestro entorno hay que tener en cuenta un estándar intermedio, esto es, el que puede darse con arreglo a las posibilidades de gestión y económicas existentes, con el fin de establecer un equilibrio entre el sistema de responsabilidad, la posibilidad de gestión, sus pautas de calidad y el propio sistema económico financiero, para no convertir el régimen de responsabilidad pública en planteamientos cercanos a una asistencia social universal (STSJRM, nº 144/2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de febrero de 2005), es decir, a un sistema providencialista no pensado por la CE (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, citadas en el Dictamen 190/2013)."
En el informe del Área de Urbanismo del Ayuntamiento, tras visita de inspección al lugar, se indica que "la zona peatonal en ese tramo de la calle mide 2 m de anchura, la cual presenta una rotura en dos losas de aproximadamente 10 x 10 cm, que genera un resalte entre los adoquines con un desnivel de aproximadamente 2 cm".
Así, la valoración de las diversas fotografías que se adjuntaron con el informe referido permite alcanzar la convicción de que, en efecto, no se aprecia en este supuesto concreto que ese desfase en la altura del pavimento en una zona determinada pueda constituir un elemento determinante, por sí mismo, de la producción del accidente que sufrió la interesada.
Considera este Consejo Jurídico, tras el examen de las fotografías obrantes en el expediente, que los huecos que pudieran existir tan cerca del bordillo de la acera, teniendo en cuenta que ésta tiene 2 metros de anchura, no son de tal entidad para que pueda introducirse el pie en los mismos provocando una caída.
Lo que se ha expuesto permite concluir que no existe el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado y que, en consecuencia, no procede declarar la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Cieza en este supuesto concreto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el Consejo Jurídico que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Cieza, y singularmente el nexo causal que debe existir entre el funcionamiento del servicio público de conservación y mantenimiento de las vías urbanas y el daño alegado por la reclamante.
No obstante, V.S. resolverá.
