Dictamen nº 56/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de marzo de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Calasparra, mediante oficios registrados los días 16 de noviembre de 2020 y 19 de febrero de 2021, sobre revisión de oficio de actos nulos incoado en relación con la resolución del Ayuntamiento de Calasparra de 22 de abril de 2019 de adjudicación de finca a SSG QUALITY SERVICIOS INMOBILIARIOS, S.L (expte. 224/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 12 de septiembre de 2018, el Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Calasparra acordó la aprobación de las actuaciones administrativas previas y el inicio del expediente de contratación para la enajenación de determinados bienes inmuebles patrimoniales entre los que se encontraba la finca registral núm. 18.562 del Registro de la Propiedad de Caravaca de la Cruz, que contaba con 662,00 m2, cuya valoración (folio número 91) ascendía a 41.044 €, más 8.619,24 € en concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), lo que hacía un importe total de 49.663,24 euros.

El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) afirmaba el carácter privado de los contratos a celebrar (cláusula primera), disponía la formalización del contrato en escritura pública conforme al artículo 131.1 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) (cláusula decimoquinta) y regulaba la posibilidad de adjudicación directa en la cláusula decimosexta con el siguiente tenor "Procederá cuando fuera declarada desierta la subasta o concurso promovidos para la enajenación o éstos resultasen fallidos como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario, siempre que no hubiese transcurrido más de un año desde la celebración de los mismos. En este caso, las condiciones de la enajenación no podrán ser inferiores de las anunciadas (Art.137, Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas)".

A propuesta de la Secretaría General del Ayuntamiento de 8 de octubre de 2018, ese mismo día se dictó el decreto 2018-1467 de la Alcaldía por el que se aprobó el expediente de contratación que incluía el PCAP y se convocó su licitación a efectuar por subasta y con el precio como único criterio de adjudicación (cláusula segunda), ordenando la inserción del anuncio en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM), la cual se produjo el día 26 de octubre de 2018.

SEGUNDO.- El día 16 de noviembre de 2018, se presentó oferta por parte de la mercantil "SSG, Quality Servicios Inmobiliarios, S.L." (en adelante "la Sociedad"), de la que en el expediente inicialmente remitido sólo constaba el escrito al que decía adjuntarse la documentación requerida en los sobres "A" y "B". Al ser la única oferta recibida, la Mesa de Contratación, según acta de fecha 3 de diciembre de 2018 emitió a su favor la propuesta de adjudicación por un precio de 49.676,55€, IVA incluido. Así quedó reflejado también en el decreto 2018/1881, de 13 de diciembre de 2018, por el que se comunicaba tal hecho a la sociedad y se le requería para que en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente a su recepción, presentara la documentación exigida en la convocatoria acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos. En ella se incluía la siguiente advertencia: "En el supuesto de que no se cumplimente adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, en cuyo caso se deberá recabar la misma documentación al licitador siguiente, sin perjuicio de exigir la penalidad correspondiente". La recepción por acceso a la notificación en la sede electrónica se produjo el mismo día 17 de diciembre de 2018. El plazo concedido, que era de 10 días hábiles, finalizó el 2 de enero de 2019.

TERCERO.- La Sociedad no presentó en el plazo concedido la documentación requerida para ser adjudicataria, procediendo el Sr. Alcalde, mediante decreto 2019/0023 de 11 de enero de 2019, a "Declarar desierto, a los efectos pertinentes, el expediente de "Enajenación onerosa de los bienes inmuebles PARCELAS EN VALLE DEL SOL, CAÑADA MANRIQUE VERDE Y PLAZAS DE GARAJE EN TEXTILES Y EN CL. MAYOR, 24", por procedimiento abierto y un único criterio de adjudicación" ordenando la publicación del correspondiente anuncio en el BORM, lo que se produjo en su edición del día 11 de febrero de 2019.

CUARTO.- Antes de esa fecha, el día 28 de enero de 2019, se presentó en el registro un escrito del representante de la Sociedad interesando la compra de la parcela al amparo de la cláusula decimosexta del PCAP. Se expresaba en los siguientes términos: "En relación con el expediente nº 1621/2018 del Procedimiento de Contratación Patrimonial, la empresa fue adjudicataria de la parcela 97 situada en la Urbanización de Cañada Manrique Verde, Finca 18562, Ref. Catastral: 1641518XH1314B0001DA, con superficie 662,00 m2 y de importe de licitación 41.044,00 + IVA (la empresa ofreció 41.055,00 más IVA). Fuimos receptores por vía electrónica de la necesidad de aportar documentación al expediente, los cuales cuando han sido aportados estaban fuera de plazo según nos informaron desde el ayuntamiento así como que dicho expediente se había declarado desierto. Según la cláusula decimosexta del Pliego de Cláusulas Administrativas es posible la adjudicación directa de inmuebles cuando el procedimiento se declare desierto y es por ello, que les solicitamos, de la parcela descrita con anterioridad la adjudicación a la empresa en las mismas condiciones del concurso. Así mismo, esperamos que nos faciliten el número de cuenta para realizar transferencia bancaria en la cuenta del Ayuntamiento del 50 % del importe de adjudicación tal y como advertía la cláusula quinta del Pliego, y el otro 50 % con carácter previo a la firma de escritura en el plazo no superior a los dos meses cuando sea determinado por el Ayuntamiento".

QUINTO.- A la vista de ello el Sr. Alcalde le dirigió su escrito de 25 de marzo de 2019 invitándole a que remitiera los documentos exigidos por el PCAP en el plazo de quince días.

Constituida la Mesa de Contratación con la composición determinada por el acuerdo de 5 de abril de 2019, y presentada ese mismo día por la Sociedad la documentación requerida (sobres "A" y "B"), fue convocada para reunirse el día 17 de abril siguiente. Según el acta extendida al efecto, tras comprobar la documentación presentada adoptó el siguiente acuerdo "En consecuencia con lo anterior, la Mesa, por unanimidad, propone al Alcalde la adjudicación de la finca nº 18562, parcela nº 97, con referencia catastral 1641518XH1314B0001DA y de superficie 662,00 m2., de la Urbanización Cañada Verde, a la mercantil SSG QUALITY SERVICIOS INMOBILIARIOS, SL (CIF: B73877516), en el precio de 49.663,24€, IVA incluido".

SEXTO.- Por resolución número 2019-0651, de 22 de abril de 2019, el Sr. Alcalde atendiendo a la evolución del expediente, iniciado en septiembre de 2018, considerando necesaria la venta de la parcela así como la previsión de la cláusula decimosexta del PCAP, y que su valor de 41.044 € más IVA no superaba el 25% de los recursos ordinarios del presupuesto - por lo que no debía requerir autorización de la Dirección General de Administración Local de la CARM - ni el 10%, de tales recursos - por lo que ostentaba competencia para acordarlo - adjudicó directamente a la Sociedad la parcela en el precio de 41.044 € más 8.619,24 € de IVA, decretando que el importe debía ser abonado según lo estipulado en la cláusula quinta del PCAP (50% en el plazo de diez días desde la adjudicación y el otro 50% con carácter previo a la firma de la escritura pública en el momento que decidiese el Ayuntamiento). Tras ello se otorgaría la correspondiente escritura pública a su favor. Por último, ordenaba que se anotara la enajenación en el Inventario Municipal de Bienes.

SÉPTIMO.- Realizados los ingresos los días 25 de junio y 9 de julio de 2019 acreditados con copia de los documentos contables tramitados, según recoge el decreto número 2020-1331, de 9 de octubre de 2010, con fecha 10 de julio de 2019 (folio número 21), se otorgó escritura pública de compraventa ante el notario de Murcia, Dª. X, bajo el número 987 de los de su protocolo, por la que el Ayuntamiento de Calasparra vendía a la Sociedad, que la adquiría, la parcela registral 18.562, con el número de catastro 1641518XH1314B0001DA (en adelante "la parcela").

OCTAVO.- Mediante escritura pública de 22 de mayo de 2020, número 532, del protocolo de la misma notaría, la Sociedad vendió a D. Y la referida parcela junto con la vivienda que en ella había construido.

NOVENO.- Solicitada la inscripción de su propiedad por D. Y no fue posible realizarla porque el día 4 de octubre de 2019 el Sr. Registrador de la Propiedad de Caravaca había denegado la previamente presentada por la Sociedad (asiento número 684 del Diario número 183), mediante nota de calificación número 422 de legajo de comunicación de calificaciones. Se lee en ella: "Se formaliza en el título calificado la enajenación directa de un bien patrimonial perteneciente a un Ayuntamiento tras haber quedado desierta la subasta celebrada con dicho objeto. La cuestión se encuentra resuelta por numerosas Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado, entre otras las citadas en los Vistos. Ciertamente del artículo 80 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, resulta una regla general para la enajenación de bienes inmuebles de las Corporaciones Locales (subasta pública) sujeta a una única excepción (permuta). En el mismo sentido se manifiesta el artículo 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. La posibilidad de acudir supletoriamente al régimen de enajenación directa de la Ley 33/2003, de 3 de diciembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, ha sido rechazada por el Centro Directivo al no relacionarse los artículos 136 a 145, que regulan dicha cuestión, en la disposición final segunda como legislación aplicable a la Administración local (vid. artículo 2.2 de la misma Ley)". En apoyo de su decisión citaba numerosas resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado y reproducía una de ellas, la de 11 de abril de 2018 (B.O.E. de 25 de abril). Tomando como base esos argumentos concluía "RESUELVO no practicar las operaciones registrales solicitadas por resultar necesaria subasta pública para la enajenación de bienes inmuebles de las Corporaciones Locales, sin que el hecho de haber quedado desierta la subasta suponga una excepción a esa regla general".

DÉCIMO.- Por decreto número 2020-1331, de 9 de octubre de 2020, se acordó el inicio del procedimiento de revisión de oficio de la adjudicación directa de la parcela a la Sociedad porque la resolución de la Alcaldía de 22 de abril de 2019 se había dictado omitiendo total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido al no acomodarse a lo establecido en el artículo 80 del Real Decreto Legislativo 781/1986 por el que se aprueba el Texto refundido de la Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRLBRL) ni en el artículo 112 del Real Decreto 1.372/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL). Por consiguiente, se había incurrido en la causa de nulidad de pleno derecho regulada en el artículo 47.1 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

UNDÉCIMO.- Intentada la notificación electrónica a la Sociedad y a su representante, fue rechazada el 24 de octubre de 2020. Constan en el expediente (folios número 28 y 29) las correspondientes minutas que lo acreditan. También consta el escrito dirigido el día 13 de octubre de 2020 a D. Y con la notificación del referido acuerdo que fue notificado el 22 de octubre siguiente según reconoce el propio interesado en el escrito de alegaciones que tuvo entrada en el registro del Ayuntamiento el día 26 de octubre de 2020.

En sus alegaciones, el Sr. Y manifestaba que "TERCERO.- En virtud del contrato con la mercantil SSG la cantidad por ésta entregada para la adjudicación de la finca fue íntegramente satisfecha por mi, por este motivo se interesa que no se restituya cantidad alguna a la mercantil o a su representante, hasta que no recaiga resolución judicial. De lo contrario, se me causarían perjuicios de difícil o imposible reparación. En este sentido, en virtud de la escritura pública que consta en el expediente, por la que adquiero la propiedad de la finca aludida, habida cuenta de que la adjudicación podría ser nula de pleno derecho, ello representaría, de una parte la restitución a la mercantil vendedora del importe entregado, que como se ha probado, no podría corresponderle y, de otra parte, representaría que, en cualquier caso, los derechos inherentes a la construcción me han sido transmitidos".

CUARTO.- Ostento la posesión de buena fe y he realizado, por ello, la construcción actual que incrementa notablemente el valor de la finca, de manera que me reservo las acciones para reclamar judicialmente el valor de tales mejoras de buena fe, para el caso de que la adjudicación finalmente se anule.

QUINTO. Intereso que en el pliego de condiciones, de la futura subasta, se incluya en la descripción la situación actual posesoria, a fin de que los terceros intervinientes conozcan de la existencia de la construcción y de mis derechos sobre la misma".

Por todo ello terminaba su escrito del siguiente modo: "Intereso, que se me tenga como parte y de conformidad con el art. 56 de la LPACAP que se adopten, como medidas provisionales, las indicadas, acordando retener la cantidad entregada por la mercantil SSG, así como que cualesquiera actuaciones respecto de la finca me sean comunicadas a fin de permitir el ejercicio de las acciones que me asisten en Derecho, lo que intereso en Calasparra a 22 de octubre de 2020".

DUODÉCIMO.- La siguiente actuación incorporada al expediente es el informe emitido el 10 de noviembre de 2020 por Dª. Z, de "--" (--). Analiza las alegaciones presentadas por el Sr. Y señalando, en primer lugar, los pasos a seguir en la tramitación del procedimiento de revisión de oficio y la consulta a elevar al Consejo Jurídico, con cita expresa del artículo 46 de su Reglamento. A continuación entra en el análisis de los motivos determinantes de la invalidez de la resolución de 22 de abril de 2019, considerando conculcado el mandato del artículo 80 TRLBRL que regula que las enajenaciones de bienes patrimoniales habrán de realizarse por subasta pública, exceptuando únicamente de esa regla el caso de enajenación mediante permuta directa con otros bienes de carácter inmobiliario, lo que no era el caso, entendiendo por tanto que se había omitido el procedimiento legalmente establecido acarreando la nulidad de pleno derecho de la misma por aplicación del artículo 47.1 c) LPACAP. Por último, consideraba que las alegaciones presentadas por el Sr. Y no desvirtuaban la causa de instrucción del procedimiento pero que deberían ser tenidas en cuenta a la hora de resolver. En caso de acordarse la nulidad de la resolución la reversión de la situación implicaría la necesidad de devolver al comprador el precio pagado por la parcela pero incrementado con el mayor valor que la construcción existente en ella le había conferido, privando al Ayuntamiento de los ingresos obtenidos - causa única por la que se había acordado la venta - y, además con el previsible litigio que debería entablar el Sr. Y para obtener su restitución si el Ayuntamiento efectuaba la devolución a favor de la Sociedad que oficialmente había hecho entrega del precio inicial. A lo que se añadiría un posterior procedimiento abierto de enajenación, con los inconvenientes que la situación de hecho existente arrojaría sobre el mismo. Por todo ello, entendiendo que el Sr. Y habría sido el realmente perjudicado por la anulación de la resolución a la que había estado completamente ajeno, y que entre las limitaciones al ejercicio de las potestades de revisión establecidas en el artículo 110 LPACAP se encuentra que su ejercicio fuera contrario al derecho de los particulares, le llevaba a recomendar que la resolución, tomando en consideración las alegaciones del Sr. Y, acordara "Declarar que no ha lugar a la revisión de oficio de la resolución de Alcaldía de 22 de abril de 2019 de adjudicación de finca a SSG QUALITY SERVICIOS INMOBILIARIOS, S.L., por resultar contrario a los derechos de los particulares y, en concreto, de D. Y, el ejercicio de la facultad de revisión respecto de la referida resolución".

DECIMOTERCERO.- Aceptando los argumentos expuestos en el anterior informe el 11 de noviembre de 2020, la Sra. Alcaldesa suscribió una propuesta de resolución por la que, además de tomar en consideración las manifestaciones efectuadas por el Sr. Y, se propone "Declarar que no ha lugar a la revisión de oficio de la resolución de Alcaldía de 22 de abril de 2019 de adjudicación de finca a SSG QUALITY SERVICIOS INMOBILIARIOS, S.L., por resultar contrario a los derechos de los particulares y, en concreto, de D. Y, el ejercicio de la facultad de revisión respecto de la referida resolución", así como elevarla al Consejo Jurídico para someterla a su Dictamen y notificarla a los interesados y a la Junta de Gobierno.

DECIMOCUARTO.- El 16 de noviembre de 2020 tuvo entrada en este Órgano Consultivo la petición de Dictamen preceptivo. Una vez examinado el expediente se adoptó el Acuerdo 16/2020 solicitando al Ayuntamiento la nueva remisión del expediente ajustándose a los requisitos formales exigidos en su Acuerdo 12/2019, previamente comunicado.

El 15 de diciembre de 2020 se recibió el nuevo expediente. Al apreciarse su carácter incompleto se volvió a solicitar al Ayuntamiento para que fuera completado con determinada documentación según el Acuerdo 3/2021, de 29 de enero de 2021. Finalmente, el 19 de febrero de 2021 tuvo entrada en el registro de la CARM la documentación solicitada.

Finalmente, el día 19 de febrero de 2021, tuvo entrada en el registro del Consejo Jurídico la documentación solicitada.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, vicio que se alega en el presente expediente, en relación con los artículos 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ) y 106 de la LPACAP.

El artículo 53 de la LBRL, señala: "Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común", remisión que ha de entenderse realizada a los artículos 106 y siguientes LPACAP, en relación con el artículo 47 de la misma Ley, que establece las causas de nulidad.

SEGUNDA.- Procedimiento, órgano competente para resolver, legitimación y plazo.

1. El procedimiento de revisión de oficio y los trámites que lo integran conforme a la normativa de aplicación.

El artículo 106.1 LPACAP establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

En relación con el procedimiento de revisión de oficio, este Consejo Jurídico ha señalado reiteradamente que, como mínimo, debe estar integrado por el acuerdo de iniciación por el órgano competente para la resolución con designación del órgano que instruye, los informes pertinentes sobre la acción de nulidad, la práctica de la prueba si así se propone, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo. A la luz del expediente remitido puede considerarse que el procedimiento se ha ajustado a las normas que lo disciplinan, sin que se adviertan carencias esenciales.

2. Sobre el órgano competente para la declaración de nulidad de pleno derecho.

La competencia para resolver el procedimiento de revisión de oficio corresponde al Pleno de la Corporación conforme a la interpretación sistemática de los artículos 21.1,l), 22.2,k) y j) y 110.1 TRLBRL, según se ha señalado por este Órgano Consultivo, entre otros, en los Dictámenes núm. 98 y 168 del año 2006. En igual sentido el Consejo de Estado (Dictamen 613/2010), los Consejos Consultivos de Andalucía (Dictamen 722/2014) y de Canarias (Dictamen 102/2014), así como la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco (Dictamen 196/2010) y el Consejo Consultivo de Madrid (Dictamen 25/2012)

3. Legitimación.

La legitimación se hace recaer por el artículo 106 LPACAP en el interesado, concepto que ha de ser entendido en los términos en que lo describe el artículo 4 de la misma Ley. Resulta evidente en el supuesto sometido a consulta que si se trata de revisar de oficio la adjudicación de una parcela a favor de una entidad determinada ella ostenta esa condición, al igual que la persona que en última instancia va a resultar afectada en sus derechos al haberla adquirido de la primera. Tanto una (la Sociedad) como la otra (el Sr. Y) se encuentran en la situación descrita por el apartado b) del número 1 de dicho artículo según el cual, también ostentan la condición de interesados "b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte".

4. Requisito temporal.

El acto cuya revisión se propone es la resolución de Alcaldía de 22 de abril de 2019 por la que se acordaba adjudicar la finca registral núm. 18.562 del Registro de la Propiedad de Caravaca de la Cruz, parcela catastral 1641518XH1314B0001DA, a "SSG QUALITY SERVICIOS INMOBILIARIOS, S.L." por haberse omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido. De apreciarse motivo de nulidad, no existe límite temporal para la iniciación del procedimiento, ya que la declaración de oficio puede efectuarse en cualquier momento (artículo 106.1 LPACAP), siendo imprescriptible el ejercicio de la acción. Ahora bien, para lo que sí existe límite temporal es para la tramitación del procedimiento de revisión, pues según el número 5 de dicho artículo "Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo". Iniciado de oficio por decreto de 9 de octubre de 2020 se está en plazo para su resolución temporánea y ello a pesar de que no se ha hecho uso de la posibilidad prevista en el artículo 22.1 d) de la LPACAP de acordar la suspensión del cómputo del plazo

TERCERA.- Sobre el carácter extraordinario de la revisión de oficio.

Como viene señalando este Consejo Jurídico en sus Dictámenes, coincidiendo con la doctrina del Consejo de Estado, la potestad de que goza la Administración para revisar por sí misma sus actos cuando concurre alguna de las causas que el ordenamiento jurídico tipifica como de nulidad de pleno derecho, ha de ser ejercida con suma prudencia. Así, por ejemplo, en su Dictamen número 1328/2015, de 21 de enero de 2016, el Consejo de Estado señala que "Habiendo sido invocada la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, siempre conviene reiterar que la revisión de oficio es una medida que implica una potestad tan exorbitante que debe aplicarse con mucho tiento, señalando la jurisprudencia del Tribunal Supremo al respecto que este es un cauce impugnatorio para el que se recomienda la máxima prudencia, habida cuenta de que la no sujeción a plazo para efectuarlo entraña un riesgo evidente para la estabilidad o seguridad jurídica.

En efecto, no resulta ocioso recordar que el mecanismo de revisión de oficio disciplinado en los artículos 102 y 62 de la Ley 30/1992 viene reservado por el ordenamiento para los actos administrativos incursos en las causas más graves de invalidez, las que determinan la nulidad de pleno derecho y no la mera anulabilidad.

Esta "gravedad especial" (así la denomina el dictamen del Consejo de Estado número 335/2012, de 12 de abril) justifica que la Administración autora del acto declare por sí propia su invalidez sin tener que acudir a la vía jurisdiccional previa la declaración de su lesividad y sin tener que hacerlo dentro de los cuatro años posteriores a que el acto se dictara (o se produjera por silencio, como en este caso), vía esta que constituye el procedimiento ordinario para invalidar actos de carácter favorable para el interesado.

La garantía, pues, que aporta en el procedimiento la necesidad de una decisión judicial favorable (artículo 63 de la Ley 30/1992) no opera en el caso de la nulidad de pleno derecho del artículo 62 precisamente por la mayor gravedad de la causa invalidante, pero, como garantía de otro orden y de carácter previo a la resolución declaratoria de la nulidad, se impone la emisión de un dictamen preceptivo y con efectos vinculantes respecto de la invalidación, características estas que constituyen especialidades respecto de la regla general relativa a la emisión de informes del artículo 83.1 de la reiterada Ley 30/1992 y que están orientadas a proporcionar, con carácter preventivo, una garantía adicional a los interesados que puedan ver perjudicados sus derechos a resultas de la declaración de nulidad.

Esta configuración de la regulación que es objeto de aplicación en el caso conduce a entender que esta debe producirse conforme a criterios rigurosos y partiendo de la premisa de la excepcionalidad de la vía empleada".

Lo dicho, aunque referido a la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es íntegramente aplicable al caso que nos ocupa dada la absoluta coincidencia entre el régimen en ella establecido y el que dispone la actual LPACAP. En su artículo 106, la LPACAP regula la revisión de oficio como institución jurídica a través de la cual se habilita a las Administraciones Públicas para declarar la nulidad de aquellos actos que estén incursos en alguno de los tasados motivos de invalidez que establece el artículo 47.1 de la misma Ley. En el caso examinado, el acto de inicio justifica el procedimiento tramitado en que la adjudicación de la parcela a la Sociedad, el día 29 de abril de 2019, se acordó por el procedimiento de contratación directa y no mediante subasta pública según exigía el artículo 80 del TRLBRL y el artículo 112 del RBEL, cometiéndose así la infracción tipificada en la letra e) del número 1 del artículo 47 LPACAP, según el cual son nulos de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

La constatación de que esa omisión se ha producido exige entrar en una cuestión previa consistente en determinar cuál es el régimen jurídico al que se somete la actuación, régimen del que colegir el procedimiento "legalmente establecido" cuya omisión, "total y absoluta", debe concurrir para poder ejercer la potestad de revisión de oficio del acto al que se atribuye.

CUARTA.- Sobre el régimen jurídico a que debe someterse la decisión municipal de enajenar la parcela.

I. Para determinar el régimen jurídico aplicable a la enajenación de la parcela hay que partir de que ésta es un acto jurídico negocial, un contrato de compraventa en el que es parte una Administración pública. La naturaleza jurídica contractual sugiere primariamente que la norma a tener en cuenta será la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP). Pero no es así. Al delimitar el ámbito de aplicación objetivo, su artículo 9.2 dispone que "Quedan, asimismo, excluidos de la presente Ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial [...]". La interpretación de este mandato no deja lugar a dudas sobre la inaplicación directa de la LCSP a las compraventas de inmuebles hechas por las Administraciones públicas.

El carácter de estas operaciones fue muy discutido hasta tiempos recientes, admitiéndose su sujeción a la normativa de contratos administrativos al estimar que se trataba de contratos administrativos especiales. Esa posibilidad está hoy descartada a la vista de la redacción de dicho artículo, que trae causa de sus normas precedentes en la materia de las que, tanto los tribunales como la Dirección General de los Registros y del Notariado (DGRN), han afirmado su exclusión. Así lo reconoció la Resolución de DGRN núm. 8213/2014 de 11 julio (RJ 2014\5283) según la cual "A mayor abundamiento la reiterada Sentencia de 21 de febrero de 2012 (RJ 2012, 4160) recuerda, en refuerzo de la tesis que le lleva a estimar el recurso de casación, que «el artículo 4.1. apartado p) de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007, excluye del ámbito de la Ley a: ''Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial'', y lo mismo se sostiene en el artículo 4 del Real Decreto Legislativo de 2011, de 14 de noviembre, que añade que: ''En estos contratos no podrán incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título Preliminar, si el valor estimado de las mismas es superior al 50 por 100 del importe total del negocio o si no mantienen con la prestación característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad en los términos previstos en el artículo 25; en estos dos supuestos, dichas prestaciones deberán ser objeto de contratación independiente con arreglo a lo establecido en esta Ley''. Y aunque estos preceptos no sean de aplicación por razones temporales, sí ponen de manifiesto que el legislador opta por excluir el contrato de compraventa de la aplicación de la Ley de Contratos, y en consecuencia de su calificación como contrato administrativo». Y concluye, «Ciertamente, el artículo 5.1.b) del Real Decreto Legislativo de 2011, de 14 de noviembre, dispone la persistencia del contrato administrativo especial al decir que tendrán carácter administrativo: ''b) Los contratos de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla'', pero ello será ''siempre que no tengan expresamente atribuido el carácter de contratos privados conforme al párrafo segundo del artículo 20.1, o por declararlo así una Ley''. Es decir, si se trata de un contrato de los que la ley prevé como privados [entre ellos, la compraventa de un bien inmueble] no tendrá en ningún caso carácter administrativo».

A la vista de la jurisprudencia invocada, ya de por sí suficientemente contundente en su conclusión, unido al hecho de que no consta en el presente expediente que hubiera motivos subjetivos que se incorporaran al contrato en el momento de su perfección como causa de los mismos para ambas partes, esto es, como determinantes de la declaración de voluntad y el consentimiento de las dos partes contratantes, que es lo que exige el Tribunal Supremo para atribuirles relevancia jurídica, y que en todo caso la finalidad de la construcción de las viviendas no se incorporó al contrato como elemento condicionante de la eficacia del negocio jurídico según resulta de su falta de reflejo en el Registro, hemos de concluir en la desestimación de este primer motivo de impugnación de la nota de calificación, pues de lo dicho y argumentado resulta con claridad que el contrato que se pretende resolver unilateralmente en base a la potestad exorbitante que la Administración ostenta para ello en relación a los contratos administrativos, en este caso no se puede ejercitar por tratarse de un contrato de naturaleza privada, sujeta al Derecho privado que no admite dicha facultad de resolución unilateral (vid. artículo 1256 del Código Civil [LEG 1889, 27]). Así pues, la conclusión es que la normativa reguladora del patrimonio será la directamente aplicable para determinar qué procedimiento se ha de seguir para la celebración del contrato de compraventa de un inmueble por una Administración Pública.

II. Llegados a este punto se plantea una nueva interrogante al comprobar que en el grupo normativo regulador de las operaciones patrimoniales de las Administraciones Públicas hay un ley que actúa de cabecera del mismo, la LPAP, con preceptos de aplicación a todas ellas al estar declarados básicos en el número 5 de su disposición final segunda, junto a otros que no gozan de tal naturaleza, debiendo posponerse a aquellos que, integrados en el grupo, son propios de una Administración en concreto.

Teniendo eso en cuenta vemos cómo en el caso dictaminado la Administración vendedora es una entidad local que, como tal, cuenta con normativa propia en la materia, de aplicación preferente en tanto no contravenga preceptos básicos. Es aquí donde el Sr. Registrador, siguiendo la doctrina de la DGRN apoya su decisión de no acceder a la inscripción solicitada porque, a tenor del artículo 80 del TRLBRL, el procedimiento a seguir para la enajenación de la parcela a la Sociedad debió ser el de subasta pública y no el de adjudicación directa. Aquélla sólo cuenta con las excepciones previstas en el artículo antedicho, para el caso de permuta, y en el artículo 115 del RBEL, para el de las parcelas sobrantes a que se refiere el artículo 7 del mismo Reglamento. La adjudicación directa no era el procedimiento legalmente establecido porque el artículo 137 de la LPAP en el que se había amparado la de la parcela a la Sociedad no era aplicable a la Administración local al no tener el carácter de norma básica. La consecuencia no podía ser otra que la de su nulidad de pleno derecho al omitirse total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido. En el Antecedente Noveno se deja reflejo de la argumentación del Sr. Registrador, con la que el Ayuntamiento viene a mostrar su conformidad tras asumir su Secretaria general mediante escrito de 19 de febrero de 2021 el informe de la asesoría externa "--" de 20 de noviembre de 2020 (Antecedente Duodécimo).

III. Lo dicho hasta el momento parte del carácter de bien patrimonial de la parcela, expresamente así constatado en el informe de 11 de julio de 2018 de la Secretaria Accidental del Ayuntamiento, carácter indiscutido en el expediente, y así reflejado en su inscripción con esa naturaleza en el Inventario Municipal de Bienes de la entidad. Ahora bien, las entidades locales pueden ser titulares de bienes de dominio público, comunales y patrimoniales y, dentro de esta última categoría es posible distinguir una subcategoría constituida por determinados bienes inmuebles diferenciados por tener unos fines específicos de regulación del mercado de terrenos, servir para obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública o facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística. Nos referimos a los que forman parte de los patrimonios públicos de suelo (PPS), cuya constitución es obligatoria según lo establecido en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LSRU). Según tal norma, estarán integrados necesariamente "[...] por bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 18, sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística" (Artículo 51.1 LSRU), constituyendo un patrimonio separado (Artículo 52.2 LSRU). Si la parcela formaba o no parte del patrimonio municipal de suelo no ha quedado probado en el expediente y no es este un aspecto de menor transcendencia al efecto de contestar la interrogante de cuál sea el régimen jurídico a que debió someterse la operación de compraventa.

Los artículos 51 y 52, apartados 1 y 2 de la LSRU tienen el carácter de bases de la planificación general de la actividad económica dictadas en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal en el artículo 149.1.13ª. de la Constitución, sin perjuicio de las competencias exclusivas sobre suelo y urbanismo que tengan atribuidas las Comunidades Autónomas. Así lo dispone el número 3 de la disposición final segunda de la LSRU. Así pues, el desarrollo legislativo de tales previsiones corresponde a las Comunidades Autónomas en virtud de las competencias que asumen en materia de urbanismo. Este es el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM), ex artículo 10. Uno. 2 de su Estatuto de Autonomía. De la misma ha hecho uso la CARM al aprobar la vigente Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia (LOUMU), que contiene distintas previsiones sobre los patrimonios públicos de suelo a los que ya hace referencia en el apartado "Once" de su Exposición de Motivos. Dicho apartado, relativo al Título Octavo, señala: "Destaca la nueva regulación de los Patrimonios Públicos de Suelo, definiéndose con mayor precisión el objeto del mismo, los bienes que lo integran, destino, reservas de suelo y su enajenación. Se pretende que el Patrimonio Público del Suelo municipal posea sustantividad propia y se acomete su reforma profunda para conseguir hacerlo efectivo y evitar discordancias". Conviene llamar la atención sobre esa mención a la "enajenación" de los bienes que los integren porque a ella se refiere su artículo 231 que dispone "Los bienes de los patrimonios públicos de suelo podrán ser: a) Enajenados por cualquiera de los procedimientos de adjudicación previstos en la legislación reguladora de los bienes y contratos de las Administraciones públicas sin que el precio a satisfacer por el adjudicatario pueda ser nunca inferior al que corresponda por aplicación de la legislación estatal sobre valoraciones.[...]"

La remisión a "cualquiera de los procedimientos de adjudicación previstos en la legislación reguladora de los bienes y contratos de las Administraciones públicas" permite entender hecha una llamada al empleo de los diferentes procedimientos de enajenación previstos en la normativa de patrimonio aplicable a todas las Administraciones públicas, no a la exclusiva de la Administración local. De este modo, la previsión del PCAP de aplicación del artículo 137 de la LPAP estaría soportada en ese reenvío. Así, sería aplicable, con independencia del carácter no básico del precepto, el procedimiento en él previsto consistente en la convocatoria pública de una subasta y, solo en el caso de que fuera declarada fallida o desierta, la posible adjudicación directa posterior siempre que se cumplieran los requisitos exigidos por dicho artículo. Ahora bien, ello sería así en tanto que la parcela objeto de compraventa formara parte del patrimonio municipal de suelo, estuviera o no formalmente constituido tal patrimonio separado, según se desprende del artículo 227.2 de la LOUMU al decir que "Los bienes y recursos que, de acuerdo con lo dispuesto esta ley, deban integrar legalmente los patrimonios públicos de suelo están sometidos al régimen que para ellos dispone este capítulo, con independencia de que la Administración titular no haya procedido aún a la constitución formal del correspondiente patrimonio".

No consta en el expediente ningún documento del que se infiera de manera indubitada que la parcela enajenada formara parte del patrimonio municipal de suelo al tratarse de alguna de las categorías de bienes que lo deben integrar por aplicación del artículo 228 de la LOUMU. Tan solo consta la titularidad municipal inscrita en el Registro de la Propiedad de Caravaca de la Cruz (al Tomo 1861, Libro 262, Folio 205, Finca número 18.562), fruto de la escritura pública de parcelación, otorgada en Calasparra (Murcia), el día 23 de Julio de 2004, ante el Notario D. P, bajo el número 797 de su Protocolo (que no se ha integrado en el expediente). Esos datos, por sí solos, no son suficientes para entender subsumible la citada parcela en alguna de las categorías de bienes enumeradas en el artículo 228 de la LOUMU, dificultando su calificación como integrante del patrimonio municipal de suelo lo que, a su vez, dejaría sin el firme apoyo del artículo 137 de la LPAP la previsión de la cláusula decimosexta del PCAP.

Como conclusión de esta Consideración podemos establecer que, una vez descartada la naturaleza de contrato administrativo y al estar la compraventa de inmuebles expresamente excluida del ámbito de aplicación de la LCSP según su artículo 9.2, el régimen jurídico aplicable para determinar el procedimiento legalmente establecido para la enajenación de la parcela es el comprendido en la normativa de patrimonio de la Administración local, salvo que se acreditara la pertenencia de la misma al patrimonio municipal de suelo, condición habilitante del empleo de los procedimientos previstos en la LPAP.

Es por ello que para emitir juicio sobre el asunto dictaminado resulta imprescindible que por el Ayuntamiento se emita un informe sobre si la parcela era o no un bien perteneciente al patrimonio municipal de suelo.

Ahora bien, dado el tiempo transcurrido desde el inicio del procedimiento sin que se hubiera invocado la posibilidad de suspender el plazo máximo de resolución, tal como hemos visto en la Consideración Segunda, la emisión de tal informe debe hacerse a la mayor brevedad posible para evitar su caducidad (que se produciría si llegado el próximo día 9 de abril no se hubiera completado el expediente en los términos que acaban de señalarse, con remisión al Consejo para que este pudiera dictaminar sobre el fondo y resolver antes de dicha fecha), que de producirse habría que decretarse expresamente, e iniciar un nuevo procedimiento con incorporación al mismo de lo actuado en éste, para, ultimado que sea, remitirlo de nuevo al Consejo para Dictamen sobre el fondo, acordando esa Alcaldía la suspensión del plazo máximo para resolver conforme se ha expuesto ya en este Dictamen.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Para emitir el dictamen solicitado respecto de la propuesta de resolución que no estima procedente revisar de oficio la resolución de la Alcaldía de 22 de abril de 2019 del Ayuntamiento de Calasparra de adjudicación a Ssg Quality Servicios Inmobiliarios, S.L, de la parcela catastral 1641518XH1314B0001DA, correspondiente a la finca registral núm. 18.562 del Registro de la Propiedad de Caravaca de la Cruz, se necesita disponer de un informe del Ayuntamiento que se pronuncie expresamente sobre si la referida parcela formaba parte o no del patrimonio municipal de suelo, cuya evacuación debe realizarse en el plazo más breve posible

No obstante, V.S. resolverá.