Dictamen nº 144/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 16 de julio de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 20 de abril de 2021 (COMINTER_119401_2021_04_19-05_22), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de su hija Y, debida a accidente escolar (exp. 2021_107), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 15 de marzo de 2019, D. X, actuando en nombre y representación de su hija Y, formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración educativa regional.
En ella expone que la menor es alumna del Colegio Público (CEIP) Juan González, de Lorca, y que el 1 de octubre de 2018, a la hora del recreo, “corriendo en el patio, chocó con un niño y al caer al suelo se partió el incisivo frontal de arriba, por lo que necesitó reconstrucción de dicho diente”.
Por este motivo, solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización de 220 euros y, a tal efecto, aporta una copia del Libro de Familia, acreditativa de la relación de paternidad señalada, y una factura expedida el 13 de marzo de 2019 por una clínica dental de la localidad citada, por el importe ya referido, por los siguientes conceptos: XR periapical, reconstrucción frent anterior, endodoncia incisivo y tornillo estético.
SEGUNDO.- La solicitud de indemnización citada se remite el 3 de abril siguiente a la Secretaría General de la Consejería consultante.
Con ella se adjunta un Informe de accidente escolar elaborado el 19 de marzo por la Directora del centro escolar en el que se ofrece un relato de los hechos muy similar al que se contiene en la reclamación. Asimismo, se da cuenta en él de que la hija del interesado estudia 5º curso de Primaria y de que el hecho lesivo se produjo a las 11:40 h, en el patio del colegio, durante el recreo. Por último, se precisa que en aquel momento se encontraba presente una profesora del CEIP.
TERCERO.- La reclamación se admite a trámite el 9 de abril de 2019 y el 2 de mayo siguiente se solicita a la Dirección del centro educativo que emita un informe complementario del que ya elaboró en el mes de mayo anterior.
CUARTO.- El 13 de mayo de 2019 se recibe el informe elaborado tres días antes por la Directora del CEIP en el que expone que “El día 1 de octubre de 2018, siendo las 11:40 horas, en la hora del recreo ocurrió el accidente de una alumna del CEIP Juan González, llamada Y.
La alumna estaba corriendo durante el recreo y al tropezar con otro alumno, cayó al suelo ocasionando la rotura de un diente incisivo frontal. La superficie en la cual cayó era de grava, por lo que resbaló con facilidad.
La tutora casualmente ese día estaba de vigilancia de patio en esa zona y presenció el accidente fortuito. Acudió inmediatamente en su auxilio, siguiendo los pasos de la legislación vigente sobre accidentes escolares.
Posteriormente se avisó a los padres para que acudieran a recoger a la niña y la trasladarán al centro de salud más cercano”.
QUINTO.- Con fecha 17 de mayo de 2019 se solicita a la Unidad Técnica de Centros Educativos, dependiente de la Dirección General de Centros, que emita un informe en el que se ofrezca respuesta a las siguientes cuestiones:
1.- Si entienden adecuado el tipo de suelo que hay en el patio del CEIP o si consideran un riesgo que haya grava en el suelo, dado que puede propiciar más caídas como la que se produjo en este caso.
2.- Si el suelo cumple las características exigidas en la normativa vigente aplicable.
SEXTO.- Obra en el expediente administrativo el informe elaborado el día 27 del citado mes de mayo por un Arquitecto de la referida Unidad Técnica, que incorpora cuatro fotografías del lugar en el que se produjo la caída, en el que se recogen las siguientes conclusiones:
“1.- Se considera adecuado el tipo de suelo existente en el patio, tanto en la zona asfaltada como en el parterre colindante con pavimento de gravilla.
2.- No se considera un riesgo de caídas la existencia de grava en el patio y tampoco presenta mayor resbaladicidad. La transferencia de grava suelta a la zona contigua asfaltada sí puede revestir mayor riesgo pero se puede resolver con un simple barrido y mantenimiento.
La Unidad Técnica de centros considera el pavimento de gravilla adecuado para su uso como capa de terminación en patios destinados a alumnos de educación infantil y primaria por sus propiedades de amortiguamiento, baja resbaladicidad, drenaje y facilidad de mantenimiento y reposición.
3.- Los dos tipos de pavimentos existentes, asfalto y gravilla fina seleccionada de machaqueo, cumplen las características exigidas en la normativa vigente aplicable.
Si bien, es cierto que la zona indicada por la tutora, presenta desperfectos por el desgaste lógico del paso del tiempo con presencia de transferencia de gravilla de la zona colindante, que requiere de un mantenimiento y barridos adecuados, además de una pequeña operación de conservación para eliminar los baches existentes”.
SÉPTIMO.- El 5 de junio de 2019 se concede audiencia al interesado para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes, pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.
OCTAVO.- El 14 de diciembre de 2020 se comunica al interesado la Orden, de esa misma fecha, cambio de instructora del procedimiento.
Sin embargo, como la notificación se puede llevar a efecto en el domicilio indicado por el reclamante, se publica un anuncio de notificación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia núm. 64, Suplemento N, de 16 de marzo de 2021.
NOVENO.- Con fecha 25 de marzo de 2021 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa, en concreto por la inexistencia de nexo causal entre el funcionamiento del centro educativo y el daño por el que se reclama, cuya antijuridicidad tampoco se ha demostrado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado un índice de documentos -aunque no el correspondiente extracto de secretaría-, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 20 de abril de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. La reclamación se ha presentado por una persona legitimada para ello ya que es quien sufre el detrimento patrimonial causado por la necesidad de tener que sufragar una intervención dental a su hijo y porque, asimismo, ostenta la representación legal del menor ex articulo 162 del Código Civil, lo que acredita mediante la presentación de una copia compulsada del Libro de Familia. Por ello, goza de la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
En relación con la legitimación pasiva, resulta necesario recordar que en el asunto del que aquí se trata se ha valorado la posibilidad de que el accidente escolar se hubiese producido como consecuencia del mal estado de conservación en que pudiese encontrarse el patio del CEIP en el que los alumnos juegan durante el recreo.
El análisis de la cuestión relativa a la determinación de la Administración pública a la que ha de imputarse el funcionamiento del servicio causante del daño debe partir de lo que establece la Disposición adicional decimoquinta, apartado 2, de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que determina que “La conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al municipio respectivo...”.
Pues bien, ya en nuestro Dictamen núm. 128/2003, de 4 de agosto, se reconoció la posibilidad de que el particular lesionado pudiera plantear en estos casos la reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional (que gozaría, en consecuencia, de legitimación pasiva) puesto que, como prestadora habitual del servicio público educativo, es la persona pública que se encuentra en mejor situación para prevenir o evitar los daños que puedan producirse, y si no despliega con eficacia esa labor de supervisión incurre en una clara falta in vigilando o in omitendo que puede provocar, si concurren lo elementos necesarios para ello, la consiguiente responsabilidad administrativa.
Particularmente, se apuntaba en ese Dictamen que “con independencia de quien sea el titular de la función de conservación, correspondía a la institución educativa promover la restitución del pavimento de la rampa, evitando así el mantenimiento de unas condiciones de riesgo que se han desvelado especialmente peligrosas para la integridad física de los menores”.
Estas consideraciones se reproducen in extenso en los Dictámenes de este Órgano consultivo núms. 72/2004, de 5 de julio; 93/2004, de 26 de julio, 33/2007, de 12 de marzo y 381/2016, de 28 de diciembre, se citan asimismo en el reciente núm. 286/2020, de 21 de diciembre, y son las que sirven para reconocer la legitimación pasiva de la Administración regional en relación con la pretensión indemnizatoria formulada por el reclamante.
II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP, como se deduce del análisis del expediente administrativo. En este sentido, se debe recordar que el hecho lesivo se produjo el 1 de octubre de 2018 y que la acción de resarcimiento se interpuso el día 15 de marzo de 2019, dentro del plazo legalmente establecido al efecto y, por ello, de forma temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos si bien se advierte que se ha sobrepasado con exceso el plazo que establece el artículo 91.3 LPACAP para resolver el procedimiento.
De hecho, es fácil constatar que entre el momento en que se concedió audiencia al reclamante, el 5 junio de 2019, hasta el que se formuló la propuesta de resolución, el 25 de marzo de 2021, transcurrieron casi 22 meses -esto es, casi 2 años- de práctica inactividad administrativa, sin que exista una razón que pueda justificarlo.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Según el artículo 32 LRJSP, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que “deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan”.
En este mismo sentido, ese Alto Órgano consultivo ha rechazado en la Memoria del año 1998 que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que los mismos no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Niega que el servicio público pueda concebirse “como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél” y rechaza además que la “debida diligencia de los servidores públicos” incluya un “cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él” (Dictamen núm. 289/1994).
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente el Consejo de Estado en relación con daños producidos con ocasión de tropiezos o caídas en centros escolares, considerando que, en estos supuestos, cuando los hechos se producen fortuitamente, sin que concurran elementos adicionales generadores de riesgo, como un defecto en las instalaciones o la realización de actividades programadas y ordenadas que, por su propia naturaleza, exijan una mayor vigilancia por parte de los profesores que la efectuada, no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para reconocer la pretendida indemnización (entre otros, Dictamen del Consejo de Estado núm. 2099/2000). Esta doctrina también es compartida por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes similares al presente (entre otros, los números 8/2003 y 25/2004 o el reciente 215/2017).
Pues bien, explicado ese planteamiento, interesa poner de manifiesto que el estudio de la documentación que obra en el expediente administrativo no permite apreciar la concurrencia de una causa de imputación adecuada y suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración docente.
II. De acuerdo con lo que ha explicado la Directora del CEIP en sus informes, el accidente se produjo durante el recreo, cuando la hija del interesado estaba corriendo, tropezó con otro alumno y cayó al suelo, con la mala fortuna de que se partió el incisivo frontal de arriba. Asimismo, ha precisado en el aquel momento se encontraba presente la tutora de la menor, que estaba realizando labores de vigilancia en el patio.
Por lo tanto, el accidente tuvo lugar durante la parte de la jornada educativa, el recreo, específicamente dedicada a que los alumnos puedan descansar entre el momento de finalización de una actividad lectiva y el comienzo de la siguiente. Este período de tiempo forma parte de la jornada escolar, por tanto, y durante su transcurso se mantiene el deber de vigilancia de los menores que corresponde a los profesores, ya que como se pone de manifiesto en la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1999, las funciones de guarda y custodia sobre aquellos alumnos se les transfieren “desde el momento de la entrada ... de los alumnos hasta su salida ... finalizada la jornada escolar”.
Pues bien, lo que se ha expuesto determina que no se pueda considerar que la tutora hubiera incurrido en algún descuido o en una falta de diligencia en el desempeño de su deber de vigilancia que, como es sabido, exige de los docentes que observen “la diligencia propia de los padres de familia” (Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1998, entre otras).
Así pues, no cabe otra opción que entender que el accidente que sufrió el hijo del reclamante se produjo de manera fortuita o accidental y que no concurrieron otras causas para ello distintas de las que se producen debido al mero infortunio o la mala suerte.
Por los motivos que se han expuesto debe entenderse que se trata de un hecho desafortunado que debe encuadrarse dentro de los riesgos normales y consustanciales que pueden asociarse con el desarrollo de las actividades escolares y que no se advierte, por tanto, la existencia de título alguno de imputación en relación con la actuación de los poderes públicos.
De hecho, no se ha informado que el alumno contra el que chocó tuviese intencionalidad de causarle un daño. Por el contrario, de lo relatado cabe deducir que el percance que sufrieron los escolares obedeció al fruto de la causalidad y de la coincidencia, de modo que el accidente puede calificarse de fortuito.
En este sentido, también conviene destacar que el interesado no precisó en su escrito de reclamación la acción o la omisión que, por haberse desarrollado mediando culpa o negligencia, pudiera desembocar en el reconocimiento de la responsabilidad de la Administración, por lo que puede entenderse que trata de justificar dicha pretensión resarcitoria, tan sólo, en la circunstancia de que la Administración educativa es titular del servicio público en el que se produjo el accidente.
Por último, se debe añadir que la Unidad Técnica de centros Escolares no ha constatado que existiera en las instalaciones escolares alguna anomalía o deficiencia que hubiera propiciado el desencadenamiento del percance señalado o que la grava sobre la que resbaló la niña no cumpliese las características exigidas en la normativa vigente que resulta de aplicación.
Así pues, lo anterior permite afirmar que si bien es cierto que el daño existe y se acredita y que, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento. Por ese motivo, resulta evidente que no concurre elemento de antijuridicidad alguno y que no puede establecerse ningún vínculo entre el funcionamiento del servicio educativo y el daño padecido. La ausencia de ese nexo causal impide que los hechos descritos desencadenen, por tanto, la responsabilidad extracontractual de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria ya que no se ha acreditado que exista relación de causalidad alguna entre el funcionamiento normal del servicio público educativo y el daño sufrido por la alumna, cuya antijuridicidad tampoco se ha demostrado convenientemente.
No obstante, V.E. resolverá.
