Dictamen nº 147/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 16 de julio de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Abarán, mediante oficio registrado el día 18 de junio de 2021 (202100207285 18-06-2021), sobre revisión de oficio del art. 31.1 del Acuerdo Marco del personal funcionario y convenio colectivo del personal laboral del Ayuntamiento de Abarán (exp. 2021_191), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 6 de mayo de 2021, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Abarán ordena a la Intervención municipal y al Jefe de Negociado de Personal que emitan informe “sobre la posible nulidad radical y consiguiente revisión de oficio del Art. 31 del Acuerdo Marco de condiciones de los funcionarios del Ayuntamiento de Abarán”.
SEGUNDO.- El 27 de mayo se evacua el informe del Negociado de Personal. Manifiesta que las indemnizaciones por jubilación anticipada, tanto de los funcionarios de carrera como del personal laboral fijo del Ayuntamiento de Abarán están previstas en “el artículo 31.1 del acuerdo de condiciones de trabajo del personal funcionario y convenio colectivo del personal laboral del Ayuntamiento de Abarán”.
Se indica, asimismo, que el acuerdo de condiciones de trabajo comenzó su vigencia el 1 de enero de 2009 y que, aunque expiró el 31 de diciembre de 2011 y fue denunciado el 25 de octubre de 2012, en la actualidad se continúa aplicando a todos los empleados públicos, salvo algunos preceptos cuya eficacia está suspendida. En cualquier caso, el artículo 31.1 no es uno de ellos. De hecho, se informa que el Ayuntamiento ha sido condenado al pago de los incentivos a la jubilación anticipada por diversas sentencias que han estimado los recursos contencioso-administrativos interpuestos por agentes de Policía Local jubilados frente al Ayuntamiento en demanda de tales emolumentos.
Considera el informe que “el artículo 31.1 del acuerdo marco del personal funcionario y convenio colectivo del personal laboral del Ayuntamiento de Abarán establece un elemento retributivo no previsto ni contemplado en la Normativa Estatal, siendo contrario al ordenamiento jurídico, procediendo su declaración de nulidad de pleno derecho, al ser ilegal la regulación sobre la materia, por vulnerar el artículo 93 de la Ley reguladora de las bases del régimen local, el artículo 153 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril y 1.2 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, del Régimen de las retribuciones de Funcionarios de la Administración Local”. Así lo ha considerado diversa jurisprudencia que cita y reproduce parcialmente el informe, recaída en relación con normas paccionadas de redacción similar aplicables a los empleados públicos de otras Corpora ciones Locales.
En cualquier caso, para la unidad informante, la contravención de la normativa básica funcionarial determina que el precepto en cuestión incurra en la causa de nulidad prevista en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), por lo que concluye que procede incoar el procedimiento de revisión de oficio para declarar la nulidad del artículo 31.1 del Acuerdo y acordar la suspensión del precepto, entre otras determinaciones relativas al procedimiento.
Finaliza el informe con la siguiente manifestación: “…este Negociado de Personal reitera la necesidad urgente de negociar un nuevo acuerdo marco y convenio colectivo, que sustituya a los que actualmente se encuentran aplicándose y que fueron denunciados en 2012”.
TERCERO.- También el 27 de mayo, se evacua el preceptivo informe de Secretaría, mediante la suscripción de conformidad por parte de su titular del informe evacuado por el Negociado de Personal, al amparo de lo dispuesto en el artículo 3.4 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.
CUARTO.- Con fecha 11 de junio de 2021, el Pleno del Ayuntamiento de Abarán, a propuesta de su Alcalde, acuerda realizar las siguientes actuaciones, que el informe del Negociado de Personal de 27 de mayo anterior, consideraba procedentes:
- Incoar el procedimiento de revisión de oficio para declarar la nulidad del artículo 31.1 del “acuerdo marco del personal funcionario y convenio colectivo del personal laboral del Ayuntamiento de Abarán” y acordar la suspensión del precepto.
- Notificar el inicio del procedimiento a los interesados para que puedan personarse en el mismo y presentar alegaciones. Señala expresamente como interesados a “los empleados públicos solicitantes de las indemnizaciones por jubilación anticipada pendientes de resolver”.
- Una vez finalizado el trámite de audiencia, dar traslado a la Secretaría General y a la Asesoría jurídica municipal, para informe de las alegaciones presentadas.
- Elaborar la correspondiente propuesta de resolución y remitir lo actuado al Consejo Jurídico, con suspensión del plazo máximo de resolución del procedimiento, por el tiempo que medie entre la petición del Dictamen y su recepción por el Ayuntamiento, que habrá de notificarse al interesado.
En tal estado de tramitación y por Decreto de la Alcaldía de 15 de junio de 2021, se ordena la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, que tiene entrada en este Órgano Consultivo el pasado 18 de junio.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, vicio que se alega en el presente expediente, en relación con el 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
El artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), señala: "Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común", remisión que, dada la fecha del acuerdo de incoación del procedimiento de revisión de oficio, que data del 11 de junio de 2021, ha de entenderse realizada a los artículos 106 y siguientes LPACAP, en relación con el artículo 47 de la misma Ley, que establece las causas de nulidad.
No obstante, y dado que se pretende declarar la nulidad parcial de sendas disposiciones dictadas en el año 2009, procede distinguir entre el régimen jurídico que habrá de aplicarse al aspecto formal del procedimiento revisorio, que será el vigente a la fecha de incoación del mismo, es decir, la LPACAP (Disposición transitoria tercera, b), del régimen material de las causas de nulidad, que habrá de ser el previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), en tanto que norma que regulaba las causas de nulidad (artículo 62) de los actos y disposiciones administrativas en el tiempo en que fue dictado el acto administrativo y aprobada la disposición objeto de la revisión de oficio.
SEGUNDA.- De las disposiciones objeto de revisión.
Según se desprende del expediente, el Ayuntamiento pretende declarar la nulidad del artículo 31.1 del “acuerdo marco del personal funcionario y convenio colectivo del personal laboral del Ayuntamiento de Abarán”.
Aun cuando el expediente remitido no contiene un ejemplar de las disposiciones cuya nulidad parcial se pretende declarar y se les da un tratamiento unitario en los informes obrantes en el expediente, este Órgano Consultivo ha podido comprobar que, en realidad, se trata de dos disposiciones diferenciadas y no de un único acuerdo mixto para personal funcionario y personal laboral, que en un único corpus normativo integrara la regulación paccionada de las condiciones de trabajo para todo el personal, funcionario y laboral, del Ayuntamiento.
En efecto, en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) núm. 239, de 16 de octubre de 2009, se publica la “Resolución de 5-10-2009, de la Dirección General de Trabajo, por la que se dispone la inscripción en el Registro y publicación del Convenio Colectivo de Trabajo para Ayuntamiento de Abarán (personal laboral). Exp. 200944110020”.
Tres días más tarde, el BORM núm. 241, de 19 de octubre de 2009, publica el “Acuerdo Marco aplicable al Personal Funcionario del Ayuntamiento de Abarán”.
La redacción del artículo 31 de ambas disposiciones es la siguiente:
Artículo 31. Jubilaciones.
31.1 En el marco de una política de promoción de empleo, a los trabajadores con menos de 65 años de edad y más de ocho años de antigüedad en el Ayuntamiento que causen baja voluntaria por jubilación anticipada, se les indemnizará por una sola vez con las cantidades siguientes:
• 60 años.................................………30.000€
• 61 años.................................………20.000€
• 62 años…………………………..…..12.000€
• 63 años…………………………..……8.000€
• 64 años…………………….................6.000€
31.2 La indemnización fijada en el apartado anterior se hará efectiva al interesado cuando éste acredite haber obtenido la jubilación de la Seguridad Social.
31.3.- Se incrementarán anualmente con el IPC.
31.4 Todo el personal afecto por el presente convenio [acuerdo] percibirá un premio de jubilación de 100€, por año trabajado, con un máximo de 3.000 €, salvo que decida continuar prestando servicio”.
TERCERA.- El procedimiento de revisión de oficio.
I. Según se desprende del expediente remitido, se pretende declarar la nulidad del artículo 31.1 del Acuerdo de condiciones de trabajo de los funcionarios del Ayuntamiento de Abarán y del convenio colectivo aplicable a su personal laboral, al considerar que dichas disposiciones invaden competencias del Estado y fijan conceptos retributivos para el personal municipal en contra de lo establecido en el ordenamiento jurídico aplicable, lo que convierte el referido precepto en nulo de pleno derecho al amparo de lo establecido en el artículo 47.2 LPACAP.
El artículo 106.2 LPACAP habilita a las Administraciones Públicas y previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente, a declarar la nulidad de sus disposiciones en los supuestos previstos en el artículo 47.2 LPACAP (62.2 LPAC).
En relación con el procedimiento de revisión de oficio, este Consejo Jurídico ha señalado reiteradamente que, como mínimo, debe estar integrado por el acuerdo de iniciación, los informes pertinentes, la práctica de la prueba si así se propone, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo.
En su aplicación al caso, únicamente consta en el expediente remitido el acuerdo de iniciación, y los informes del Negociado de Personal y el preceptivo de la Secretaría Municipal.
En el propio acuerdo de incoación del procedimiento revisorio, se prevé la realización de un trámite de audiencia y la formulación de la necesaria propuesta de resolución, los cuales sin embargo no consta que hayan sido llevados a cabo de forma efectiva, pues no se acompaña la solicitud de dictamen de la preceptiva propuesta de resolución, que en definitiva habría de constituir el verdadero objeto de la consulta. En efecto, carece el expediente de un trámite necesario (art. 88.7 LPACAP) como es la propuesta de resolución al Pleno de la Corporación. Dicha propuesta pone fin a la instrucción del procedimiento, tras considerar todas las cuestiones derivadas del mismo, incluida la valoración de las alegaciones formuladas por los interesados (art. 76.1 LPACAP), y ha de anteceder de forma inmediata a la consulta. En consecuencia, la instrucción del procedimiento no se ha completado adecuadamente con la remisión de la propuesta sobre la que debe pronunciarse el Consejo Jur ídico.
Así lo establece el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ), al disponer que el expediente se considerará completo cuando conste "1.º Copia autorizada del texto definitivo de la propuesta del acto, o proyecto de disposición de carácter general, que constituya su objeto".
Del mismo modo, tampoco consta que se haya dado audiencia a los interesados en el procedimiento, ni siquiera a aquellos a quienes el propio acuerdo de iniciación señalaba expresamente como tales. Ha de recordarse, a tal efecto, que además de los empleados públicos que han solicitado el abono de los incentivos a la jubilación, habría de considerarse como interesados a las organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, los sindicatos, que aparecen en atención al objeto del procedimiento como titulares de intereses legítimos colectivos (art. 4.2 LPACAP).
En efecto, tratándose de la nulidad de un precepto de la norma reguladora de las condiciones de trabajo del conjunto de los empleados públicos de la Corporación y siendo aquélla, además, fruto de la negociación colectiva, resulta evidente el interés legítimo de las organizaciones sindicales en el objeto del procedimiento, que pretende privar al conjunto de los empleados públicos de la Corporación de un beneficio reconocido por la norma paccionada, lo que engarza de forma clara con la función que la Constitución y las leyes otorgan a los sindicatos de defender los intereses de los trabajadores, en relación con un interés profesional o económico; "interés que ha de entenderse referido en todo caso a 'un interés en sentido propio, cualificado o específico' ( STC 97/1991, FJ 2, con cita de la STC 257/1988). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio" (STC 89/2020).
Entiende el Consejo Jurídico que una recta interpretación del principio contradictorio orientada a su mayor efectividad y que inspira una norma como la del artículo 8 LPACAP -en relación con la llamada al procedimiento a aquellos titulares de intereses legítimos que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte- aconseja que se comunique de forma individual la tramitación del procedimiento a cada organización sindical presente en la Mesa General de Negociación de la que surgirían el Acuerdo y el convenio cuya nulidad parcial pretende ahora declararse.
II. Procede, en consecuencia, que por el Ayuntamiento se realicen las actuaciones instructoras indicadas (trámite de audiencia y propuesta de resolución) con carácter previo a solicitar de nuevo el dictamen de este Consejo Jurídico sobre la existencia o no de causa de nulidad en las disposiciones cuya declaración de invalidez se pretende.
III. Una vez incoado el procedimiento revisor por acuerdo del Pleno de la Corporación de 11 de junio de 2021, ha de atenderse a lo establecido en el artículo 106.5 LPACAP, en cuya virtud el transcurso de seis meses sin que se haya dictado resolución producirá la caducidad del procedimiento.
Se considera oportuno advertir a la Corporación consultante que, en la medida en que no consta que se haya comunicado a los interesados en el procedimiento de revisión de oficio la formulación de la consulta a este Órgano Consultivo, no se habría producido la suspensión del cómputo del plazo legalmente establecido para su resolución ex artículo 22.1, letra d) LPACAP, lo que habrá de ser tenido en cuenta para evitar incurrir en caducidad (art. 106.5 LPACAP).
En orden a evitar la terminación del procedimiento por dicha vía, cuando el Ayuntamiento vuelva a solicitar el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, puede acordar si así lo estima oportuno la suspensión del cómputo del plazo del procedimiento revisorio. Pero, para que se produzca tal efecto suspensivo, la Administración consultante ha de adoptar un acuerdo expreso en tal sentido, en el momento de solicitar el Dictamen, y comunicar dicha solicitud a los interesados en el procedimiento. Esta comunicación habrá de ser expresiva del momento en que la petición de informe se realiza y del tiempo de suspensión, que finalizará con la recepción por parte del Ayuntamiento del Dictamen o por el transcurso de tres meses sin que se haya llegado a evacuar el informe. Finalización de la suspensión que también habrá de ponerse en conocimiento de los interesados.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- No procede declarar la nulidad de las disposiciones a las que se refiere el procedimiento de revisión de oficio iniciado por el Ayuntamiento de Abarán, toda vez que previamente ha de realizar dicha Administración las actuaciones instructoras que se indican en la Consideración Tercera de este Dictamen y, una vez llevadas a efecto, volver a formular consulta a este Consejo Jurídico para obtener el preceptivo dictamen sobre la existencia o no de causa de nulidad.
No obstante, V.S. resolverá.
