Dictamen nº 156/2021

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de julio de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 6 de julio de 2021 (COMINTER 210354_2021_07_06-00_34), sobre Proyecto de Decreto por el que se establece la regulación de los precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios académicos universitarios en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (exp. 2021_221), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General de Universidades elabora una primera versión del Anteproyecto de Decreto por el que se establece la regulación de los precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios académicos universitarios en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

 

En la fase inicial del procedimiento de elaboración reglamentaria constan en el expediente las siguientes actuaciones:

 

 - Certificado de la reunión del Grupo de Trabajo para el estudio de los precios públicos universitarios, celebrada el 23 de abril de 2021.

 

- La conformidad al texto dada con fecha 4 de mayo de 2021 por las Universidades de Murcia y Politécnica de Cartagena.

 

- Memoria de análisis de impacto normativo (MAIN), en su modalidad abreviada, de 5 de mayo de 2021. Señala la Memoria que la finalidad del proyecto es regular los precios públicos de carácter académico y administrativo por la prestación del servicio público en las universidades públicas de la Región de Murcia y sus centros adscritos, así como las normas para el ejercicio del derecho de matrícula, formas de pago y tarifas especiales de los mismos, remitiendo la fijación concreta de los importes de dichos precios públicos para cada curso académico a una Orden de la Consejería competente en materia de Universidades, que se dictará una vez la Conferencia General de Política Universitaria haya establecido los límites máximos de dichos precios.

 

Explica la Memoria que en años anteriores se han fijado estos precios públicos mediante Orden de dicha Consejería. No obstante, ante la duda de  si la regulación de los precios públicos universitarios constituye desarrollo reglamentarios de norma básica -art. 81.3, letra b), de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), que encomienda su fijación a las Comunidades Autónomas- o es un mero acto administrativo aplicativo de dicha previsión legal, se formuló consulta facultativa a la Dirección de los Servicios Jurídicos que en informe 38/2020 concluye que esta regulación tiene carácter reglamentario, como desarrollo y ejecución del indicado precepto legal, por lo que debe adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno y solicitarse como preceptivo el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

Analiza la memoria los diversos impactos preceptivos.

 

- Propuesta, de 5 de mayo de 2021, que eleva el Director General de Universidades a la Consejera de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, para la aprobación del texto como Decreto.

 

SEGUNDO.- El 20 de mayo de 2021 evacua informe el Servicio Jurídico de la Consejería consultante en sentido favorable al texto, si bien se formulan diversas observaciones acerca del procedimiento de elaboración reglamentaria y al contenido de la futura norma, singularmente a la habilitación al Consejero para la aprobación anual de la Orden de fijación de los importes de los precios públicos.

 

TERCERO.- Las observaciones efectuadas por el Servicio Jurídico son asumidas e incorporadas, dando lugar a un segundo borrador, según se indica en una nueva versión de la MAIN fechada el 28 de mayo.

 

CUARTO.-  Por Orden de 31 de mayo de 2021, de la Consejería de Empresa, Empleo, Universidades y Portavocía, se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración reglamentaria, al tiempo que se aprueba el anteproyecto de decreto y se acuerda reducir a siete días el plazo del trámite de audiencia, por razones de urgencia. 

 

QUINTO.-  El 2 de junio se publica en el BORM “Anuncio por el que se somete a información pública y audiencia a los interesados, el Proyecto de Decreto por el que se regulan los precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios académicos universitarios en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia”. Consta, asimismo la exposición pública del proyecto en el Portal de Transparencia.

 

Consta en el expediente la presentación de alegaciones por el Consejo de Estudiantes de la Universidad de Murcia (CEUM), las cuales no han sido atendidas, según consta en una nueva versión de la MAIN fechada el 17 de junio, en la que se motiva el rechazo de las formuladas. Esta nueva versión de la MAIN amplía el informe sobre el impacto presupuestario de la futura norma, atendiendo a una consideración del informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante. 

 

Del mismo modo, se afirma que el proyecto fue sometido a las distintas Consejerías de la Administración regional, sin que se hayan llegado a formular observaciones. No consta en el expediente una acreditación del traslado del texto a los distintos Departamentos.

 

SEXTO.- El proyecto fue informado en sentido favorable por el Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia en su sesión de 10 de junio de 2021, según consta en el expediente mediante certificación expedida por el Secretario de dicho órgano, de fecha 14 de junio.

 

SÉPTIMO.- Elaborada una tercera versión del Proyecto, como consecuencia de la introducción de ciertas concordancias y correcciones, y sometida esta versión a la Dirección de los Servicios Jurídicos el 21 de junio de 2021, evacuó su preceptivo informe el 1 de julio siguiente, con el número 75/2021, en sentido favorable, sin perjuicio de las observaciones que realiza al texto.

 

Así, tras las efectuadas al procedimiento de elaboración reglamentaria y a la conformación del expediente remitido por la Consejería, el informe considera que la norma proyectada no vulnera la autonomía universitaria y recuerda la posición de la Dirección de los Servicios Jurídicos respecto de la naturaleza de las disposiciones aprobatorias de estos precios públicos ya expresada en su informe 38/2020.

 

Considera, no obstante que el hecho de que la fijación o actualización anual de los precios públicos universitarios se atribuya al Consejero competente en materia de Universidades, desgajando este aspecto concreto de la regulación general de los precios públicos universitarios, que se realiza mediante Decreto, podría suponer un exceso reglamentario, toda vez que atribuiría al Consejero una potestad normativa de la que carece de forma originaria y sin que la habilitación se realice por una norma con rango de Ley, como exigen los artículos 38 y 52 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno (LPCG). De ahí que “nos inclinamos por entender que la fijación de los precios públicos universitarios constituye un desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica de Universidades, por lo que ha de llevarse a cabo mediante Decreto del Consejo de Gobierno, previo dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia”.

 

Efectúa, asimismo, otras observaciones puntuales al articulado, entre las cuales destaca una eventual discriminación de los estudiantes extracomunitarios.

 

OCTAVO.- Con fecha 5 de julio, se elabora una nueva versión del texto, la cuarta, en la que se incorporan las observaciones puntuales al articulado formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, salvo la referida a la discriminación advertida. Considera la Consejería proponente que no existe la indicada quiebra del principio de igualdad y motiva su posición al respecto en la nueva versión de la MAIN que se une al expediente.

 

Tampoco se asume la observación realizada a la habilitación al Consejero de Universidades para la fijación o actualización anual de los precios públicos, que se mantiene en la cuarta versión del proyecto.

 

NOVENO.- Mediante diligencia de la Secretaria General de la Consejería consultante, efectuada sobre el índice de documentos del expediente que se remite a este Consejo Jurídico, se señala que el texto definitivo que se somete a dictamen de este Órgano Consultivo es el que figura como documento número 26 de l referido índice y que obra a los folios 307 a 323.

 

Consta de una parte expositiva innominada, ocho artículos, tres disposiciones adicionales, una transitoria y dos finales.

 

En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría, se remite el expediente al Consejo Jurídico, mediante comunicación interior del pasado 6 de julio de 2021, en solicitud de dictamen, con el ruego expreso de su evacuación “a la mayor brevedad posible a la vista del objeto de la norma proyectada y su vinculación con el próximo curso académico”. 

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

La primera cuestión que se plantea es si el presente Proyecto debe considerarse de Dictamen preceptivo a efectos del artículo 12.5 LCJ, el cual establece que lo será en caso de “Proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de Leyes de la Asamblea Regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado”.

 

El Proyecto se remite en su preámbulo a la LOU, cuyo artículo 81.3.b) prescribe que los precios públicos a que se refiere serán fijados por la Comunidad Autónoma dentro de los límites que establezca la Conferencia General de Política Universitaria, que estarán relacionados con los costes de prestación del servicio; en concreto señala literalmente dicho preámbulo que la norma proyectada constituye “desarrollo y ejecución del artículo 81.3 b) de la referida Ley Orgánica, debiendo adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno y siendo preceptivo el dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, de acuerdo con el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo”.

 

Establece por su parte el artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EARM) que corresponde a ésta “la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas (…)”, lo que hace incuestionable, pues, que la preceptividad del Dictamen deriva de la previsión del inciso final del artículo 12.5 LCJ, al dirigirse el Proyecto al desarrollo de la normativa básica estatal.

 

No obsta a lo anterior, sino que se agrega a ello, que la competencia estatutaria del artículo 16 se ejercita por la Comunidad Autónoma al más alto rango normativo con la Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia (LURM), cuyo artículo 57 establece el elenco de ingresos de las universidades públicas dentro del cual se encuentran los precios por servicios académicos, y cuya Disposición final primera (Desarrollo de la Ley) autoriza al Consejo de Gobierno de la Región de Murcia a dictar las normas precisas para cumplir y desarrollar lo en ella previsto, lo que hace aplicable también el primer inciso del artículo 12.5 LCJ y, por consiguiente, que la causa de la preceptividad del Dictamen tenga también aquí su origen, ahora ya sí como puro reglamento de ejecución de ley (igual que ocurriera en el Dictamen 182/2002).

 

SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.

 

Como ya se ha indicado, el artículo 16.1 EARM atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que lo desarrollen, sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30ª  de la Carta Magna y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía.

 

Por su parte, el Real Decreto 948/1995, de 9 de junio, por el que se traspasan a la Comunidad Autónoma funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de Universidades, prevé que la Comunidad Autónoma asumirá “las funciones y competencias derivadas de su Estatuto de Autonomía y las que en materia de enseñanza superior atribuye a las Comunidades Autónomas la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria”. Tras la derogación de esta Ley Orgánica por la LOU, serán las funciones y competencias que esta última asigna a las Comunidades Autónomas las que hayan de ser ejercitadas y desarrolladas por la Administración regional, singularmente y en lo que afecta al Proyecto de Decreto, la contenida en el artículo 81.3, letra b) de la Ley básica (en su redacción posterior a la modificación operada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), en la medida en que efectúa una remisión expresa a la actividad de las Comunidades A utónomas.

 

Nos encontramos, en definitiva, ante una competencia de la Comunidad Autónoma que se verá limitada en sus facultades normativas por las bases fijadas por el Estado, entendidas como “el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (TC S 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional (TC S 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad ya que con las bases se atiende más a aspectos estructurales que coyunturales (TC S 1/1982, FJ 1)-, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (TC SS 223/2000, FJ 6; y 197/1996, FJ 5)” (Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de enero, FJ 8 ). Responde el reparto competencial en materia de educación al modelo bases más desarrollo, consagrado en el artículo 149 de la Constitución, conforme al cual la Comunidad Autónoma hace efectiva su competencia de desarrollo legislativo en la materia, de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollan.

 

En la materia de educación superior, además, junto al tradicional reparto de poder que se deriva de la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma, incide de forma específica y relevante el derecho fundamental a la autonomía universitaria, reconocida por el artículo 27.10 CE, de modo que a las competencias que en la materia corresponden al Estado y a la Comunidad, hay que sumar las derivadas de la autonomía de las Universidades que limitan las de los otros dos agentes.

 

La LOU, en su artículo 2.2, precisa el conjunto de facultades que dotan de contenido a la autonomía universitaria y delimita a lo largo de su articulado las competencias de las Comunidades Autónomas.

 

Así, y por lo que aquí interesa, dispone en su artículo 81.3, letra b), que el presupuesto de las Universidades contendrá en sus estados de ingresos, entre otros, “los ingresos por los precios públicos por servicios académicos y demás derechos que legalmente se establezcan. En el caso de estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, los precios públicos y derechos los fijará la Comunidad Autónoma, dentro de los límites máximos que establezca la Conferencia General de Política Universitaria, y que estarán relacionados con los costes de prestación del servicio. Asimismo, se consignarán las compensaciones correspondientes a los importes derivados de las exenciones y reducciones que legalmente se dispongan en materia de precios públicos y demás derechos”.

 

La LURM, por su parte, contiene una mención explícita a los precios públicos en su artículo 9.3, letra i), cuando asigna a la Comisión Académica del Consejo Interuniversitario la función de informar sobre “las normas que fijen anualmente los precios públicos por estudios universitarios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional en las Universidades públicas de la Región”.

 

Del mismo modo, su artículo 26 residencia en el Consejo Social de cada Universidad el establecimiento de las modalidades de exención total o parcial del pago de precios públicos por servicios académicos, en virtud del artículo 45.4 LOU, que impone prestar “una especial atención a las personas con cargas familiares, víctimas de la violencia de género y personas con dependencia y discapacidad, garantizando así su acceso y permanencia a los estudios universitarios”. También corresponde al Consejo Social, a propuesta del Consejo de Gobierno de la Universidad, la aprobación de los precios de las enseñanzas conducentes a títulos o estudios propios de cada Universidad.

 

El artículo 57 LURM enumera los precios públicos por servicios académicos y demás derechos que legalmente se establezcan como ingresos de las universidades púbicas, junto a las transferencias procedentes de la Comunidad Autónoma en aplicación del modelo de financiación y cuantos otros ingresos de derecho público o privado puedan obtener aquéllas de acuerdo con la legislación vigente.

 

De conformidad con el marco jurídico expuesto, la Comunidad Autónoma cuenta con competencia para la fijación de los precios públicos de los servicios relacionados con los estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, competencia que se extiende sobre las Universidades Públicas de la Región de Murcia.

 

TERCERA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria

 

Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establecen el Título VI LPACAP, así como el artículo 53 LPCG.

 

No obstante, han de efectuarse las siguientes observaciones:

 

1. Se ha omitido el trámite de consulta pública previa a la elaboración del anteproyecto de reglamento que preceptúa el artículo 133.1 LPACAP, sin que se haya motivado dicha omisión en la concurrencia de las únicas circunstancias que, de conformidad con la norma básica de procedimiento y tras la STC 55/2018, permiten exceptuar el trámite y que se contienen en el apartado 4, primer párrafo, del indicado precepto legal.

 

Nada dice el precepto básico, sin embargo, acerca de las consecuencias jurídicas que cabe anudar a la omisión injustificada o inadecuada realización de dicho trámite preceptivo, lo que ha dado lugar a una intensa controversia doctrinal, de modo que hay autores que sostienen la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria aprobada con este defecto formal; otros, en cambio, consideran que su ausencia no implica la nulidad absoluta de la norma finalmente aprobada, admitiendo su subsanación cuando se han sustanciado los trámites de audiencia e información pública.

 

El Tribunal Supremo ha señalado en Sentencia 1719/2019, de 12 de diciembre, que “el artículo 26 de la citada Ley 50/1997, como también en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, prevén, respecto del procedimiento de elaboración de normas reglamentarias y por lo que hace al caso, dos trámites diferentes. De un lado, un trámite de consulta pública para recabar la opinión de los ciudadanos y organizaciones representativas que tiene lugar antes de la elaboración del proyecto de norma reglamentaria. Y de otro, está el trámite de audiencia que recaba la opinión de aquellos ciudadanos titulares de derechos e intereses legítimos afectados por el proyecto de norma reglamentaria ya redactado, así como de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos e intereses legítimos se vieran afectados por la norma o cuyos fines gua rden relación directa con su objeto”. Todavía, y sin perjuicio de lo que luego se dirá, no puede afirmarse que exista una jurisprudencia asentada y unívoca acerca de la trascendencia de la omisión de este concreto trámite participativo y sobre las consecuencias que produce en la validez de la norma aprobada con este defecto formal. Pero, a la luz de la fundamentación contenida en diversos autos de inadmisión de recursos de casación que perseguían excitar dicho pronunciamiento, el Alto Tribunal pareció darle en sus primeras aproximaciones a este trámite participativo un tratamiento similar al que otorga en su jurisprudencia a cualesquiera otros trámites preceptivos en el procedimiento de elaboración reglamentaria, esto es que su omisión, con carácter general, determina la nulidad de la norma finalmente aprobada. Así, sendos Autos del Tribunal Supremo, de 19 de julio de 2019, recursos 942 y 1024/2019. No obstante, ha de precisarse que en estos supuestos la cuesti? ?n de interés casacional planteada no se refería sólo y de forma expresa a la omisión de la consulta pública previa, sino que ésta se incluía entre otras deficiencias del procedimiento.

 

Determinada jurisprudencia menor, por su parte, ha dado en calificar la omisión de este trámite participativo preceptivo, cuando no concurre ninguna de las causas de excepción al mismo previstas en la Ley, como una infracción de las normas del procedimiento de elaboración reglamentaria que comporta la nulidad de la disposición conforme a lo dispuesto en el artículo 47.2 LPACAP. Así, cabe citar las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Navarra núm. 88/2019, de 10 de abril, y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 588/2019, de 28 de junio.

 

La primera de dichas sentencias, además, rechaza la eventual subsanación de la omisión de consulta pública previa mediante el posterior trámite de información pública del proyecto normativo, al señalar que “la inobservancia del trámite de consulta pública previa no puede ser suplantada por la publicación posterior y sometimiento a información pública y traslado a sindicatos integrados en la mesa sectorial del proyecto de Orden Foral, actuaciones que sí se observaron en cumplimiento de la LF 1/2012 de Transparencia y Gobierno Abierto, pues la consulta pública previa es un trámite anterior y distinto a estos, que pretende cumplir con el objetivo constitucional de lograr la participación ciudadana en la elaboración de las normas recabando con carácter previo a la elaboración la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las p osibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias”. Por ello, la omisión de la consulta pública “no es susceptible de subsanación, porque tiene la condición de requisito procedimental preceptivo en orden a permitir la participación ciudadana y ha de realizarse con carácter previo a la elaboración de la ley o del reglamento quedando sin finalidad si se tramita una vez aprobada la norma. La consulta previa sólo tiene sentido antes de la elaboración de la ley o del reglamento para facilitar que los potenciales destinatarios realicen aportaciones sobre la misma”.

 

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 3630/2020, de 17 de septiembre, por su parte, señala: “Por lo que se refiere a la ausencia de previsión legal respecto a las consecuencias de la inobservancia del trámite, a la vista que tampoco se justificó que se subsumiera en una excepción, estamos ante una cuestión fundamental. Respecto a las disposiciones generales sólo cabe apreciar el grado máximo de invalidez, ex art. 47.2 y 48 LPACAP, en atención a su incorporación en el Ordenamiento Jurídico con vocación de continuidad, pero tal consecuencia tan extrema, cabría subsumirla en aquellos trámites que son considerados esenciales, sustanciales en cuanto a la producción de un resultado normativo. Así las cosas, estamos ante un trámite que la Ley ha querido configurar como fundamental en cuanto que supone un verdadero canal de participación abierta y real, cuando todas las opciones son posibles al no existir texto o iniciativa redactada. El ejercicio del principio participativo ya en la antesala de un texto no supone que deba tener distinto tratamiento que los restantes trámites de audiencia e información pública contenidos en el TRLHL (Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales). Y es que el art. 133.1 [LPACAP] no incorpora un mandato programático sino que ha querido establecer ese canal participativo antes de cualquier anteproyecto para reforzar la participación activa de la sociedad y ello es difícilmente subsanable porque elimina esa finalidad para sólo permitir alegaciones no sobre el acierto, conformidad o prioridad de la opción normativa sino sobre una propuesta ya escrita. No olvidemos que la creciente relevancia de la participación ciudadana entronca con un derecho reconocido constitucionalmente y ya también desarrollado a través de la normativa sobre transparencia”.

 

No obstante, el Tribunal Supremo, en Sentencia 1462/2020, de 5 de noviembre, de su Sala de lo Contencioso-Administrativo, parece apuntar hacia una cierta irrelevancia a efectos de declarar la nulidad de la norma, cuando en el trámite de elaboración reglamentaria se ha omitido la consulta pública pero sí consta la realización de los trámites de audiencia e información pública. Señala a tal efecto el Alto Tribunal que “dada la escasa fundamentación de la queja baste decir que las objeciones que formula la parte en ningún caso poseen relevancia invalidatoria. Así, no puede hablarse de ausencia total de procedimiento por la ausencia de un acto formal de inicio de expediente o por no estar incluida la disposición impugnada en los planes normativos, ya que el expediente acredita que se ha cumplido un regular desarrollo de la tramitación, incluida la posibilidad de formular alegaciones a los interesados en el trámite de audiencia e información pública; en particular , el cumplimiento de este último trámite hace irrelevante la omisión de una consulta pública previa a través de la página web de la que se queja el Colegio demandante”. 

 

En el actual estado de la cuestión, la constatación de los trámites participativos que se han llevado a efecto durante la elaboración del proyecto y que han quedado reseñados en los antecedentes de este Dictamen, lleva a este Consejo Jurídico a no calificar esta observación como esencial, aunque sí considera oportuno advertir a la Consejería consultante acerca de la inadecuada justificación de la no preceptividad del trámite en el supuesto sometido a consulta.

 

2. Si bien se afirma en la MAIN que se ha dado traslado del texto a las restantes Consejerías de la Administración regional al efecto de que formulen las alegaciones y observaciones que estimen oportunas, lo cierto es que no se ha acreditado de forma documental dicha remisión en el expediente, en el que sólo consta la contestación de dos Departamentos.

 

No se acredita, en particular, que se haya recabado el parecer de la Consejería de Hacienda, de especial interés atendido el objeto del Proyecto, con potenciales efectos sobre las obligaciones de financiación que la Comunidad Autónoma tiene para con las Universidades públicas de su ámbito de gestión. Efectos no sólo de carácter genérico, en la medida en que una alteración en más o en menos de los ingresos por precios públicos que aquéllas perciben podría determinar una variación en las transferencias por parte de la Administración regional para mantener el equilibrio del modelo de financiación, sino también de carácter más concreto y específico, por la incidencia que la regulación de las exenciones y reducciones de los precios públicos tendrán en las cuentas regionales, atendida la obligación que incumbe a la Comunidad Autónoma de compensar los menores ingresos que, en atención a tales circunstancias, perciban las Universidades (art. 81.3, letra b, segun do párrafo, LOU).

 

3. El órgano que instruye el procedimiento ha optado por una audiencia directa a los ciudadanos (artículo 53.3  LPCG), realizada a través de la publicación del correspondiente anuncio en el Boletín Oficial de la Región de Murcia y en el Portal de Transparencia, si bien no se justifica en el expediente la innecesariedad de un trámite de audiencia a asociaciones u organizaciones de consumidores y usuarios que pudieran verse afectadas, o su inexistencia en el ámbito de la regulación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 15.1,f) de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios, tras la modificación operada por la Ley 1/2008, de 21 de abril, que establece la audiencia preceptiva de tales asociaciones u organizaciones en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general que afecten a los intereses que representan, y singularmente en el procedimiento de fijación de precios y tarifas sujetos a control de l as Administraciones Públicas de la Región de Murcia, en cuanto afecten directamente a los consumidores y usuarios, como ya advirtió este Consejo Jurídico en el Dictamen núm. 11/2012, en relación con un proyecto de Orden por el que se establecían precios públicos en el ámbito de las enseñanzas de régimen especial. Igual consideración cabe hacer respecto a la intervención del Consejo Económico y Social (Ley 3/1993, de 16 de julio, art. 5).

 

CUARTA.- Sobre el deferimiento de la competencia del Consejo de Gobierno al titular de la Consejería.

 

La Disposición final primera, titulada habilitación al Consejero competente en materia de Universidades, establece en su primer párrafo lo siguiente:

 

“Se faculta al titular de la Consejería competente en materia de Universidades para que, mediante Orden, fije y/o actualice cada año los precios públicos universitarios, una vez sean determinados los límites máximos de los precios públicos por estudios conducentes a la obtención de los títulos universitarios oficiales por la Conferencia General de Política Universitaria y aquellas tarifas especiales que sean (sic) preciso establecer por situaciones imprevistas o dispuestas a nivel estatal”.

 

Sobre esta clase de cláusulas de apoderamiento ha tenido ocasión de pronunciarse el Consejo Jurídico en distintas ocasiones partiendo del análisis de su utilidad, dado que el Consejero, en cuanto titular de su departamento, ostenta las facultades necesarias para su gestión (art. 38, inciso inicial LPCG y 16 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Funcionamiento de la Administración regional) y, con carácter general, no será necesario el apoderamiento para ello, entre otras razones porque el producto del mismo sería un acto administrativo. Y si esa habilitación es para producir una norma se debe contrastar su viabilidad con los artículos 38 y 52.1 LPCG, en cuya virtud los Consejeros tienen potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno de su departamento, y otra potestad reglamentaria derivada, según el artículo 38, “cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida”.

 

Sin embargo, esta expresa atribución no la contempla la LURM y no aparece en el ordenamiento regional otra Ley con una atribución específica de potestad reglamentaria que amparara la Disposición objeto de comentario.

 

Se parte en el expediente de que el resultado de la aprobación de tal Orden será un mero acto administrativo. Además de que de ser ello así convertiría en innecesaria la Disposición, como antes se ha argumentado, el llegar a la identificación de la naturaleza reglamentaria o no de la Orden depende de su contenido, y en ese examen casuístico se debe tener en cuenta que hay que atender a la realidad del contenido normado, por lo que cualquier calificación debe entrar en el contenido material del reglamento y no quedarse en lo que su mera apariencia denote (ver a tal efecto la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de diciembre de 2004, Núm. Rec. 6195/2001).

 

Ello quiere decir que sólo a la vista del proyecto de Orden se podría dar una respuesta. No obstante, la habilitación proyectada en esta Disposición es para que el titular de la Consejería “fije y/o actualice cada año los precios públicos universitarios (…)  y aquellas tarifas especiales que sean (sic) preciso establecer por situaciones imprevistas o dispuestas a nivel estatal”.

 

Se defiere a la potestad del Consejero la atribución de “fijar”, “actualizar” y “establecer”.

 

Dice el TS (Sentencia Sala de lo Contencioso, de 6 de octubre de 2016, Rec. Núm. 4084/2014, y otra de 9 de marzo de 2017, Rec. 3305/2015) que esta fijación de los precios públicos, legalmente atribuida a la Comunidad Autónoma, equivale, si nos atenemos a su sentido literal, a “determinar, limitar, precisar y designar de modo cierto”, según la RAE. Pues bien, continúa la Sentencia “cuando la Administración de la Comunidad Autónoma señala únicamente una cifra máxima, como hace en el caso ahora examinado (…), o una mínima, como se hace para las enseñanzas de máster (…), significa que no está determinando y designando, de modo cierto, el precio público, se está haciendo una aproximación (…), limita, pero no fija, la posterior fijación de la cuantía del precio público (…)”.

 

Es decir, que en el sentido abordado por la Sentencia “fijar” consiste en señalar la concreta cantidad exacta del precio, su determinación, materia que no aborda el Proyecto de Decreto, y deja a la posterior Orden.

 

La segunda atribución relativa a los precios que se pretende deferir al Consejero es la de actualizar, la cual se entiende que es poner al día los precios (RAE), es decir, sería una regularización del precio derivada de la variación de los costes a soportar por las Universidades desde que fuesen fijados, o para la aplicación de un coeficiente corrector de la inflación sin innovar la norma en las restantes determinaciones. En sentido estricto, no supondría una innovación del ordenamiento (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia de 20 de Mayo de 2021, Rec. 6212/2019), por lo que podría entenderse como acto administrativo.

 

La tercera atribución consiste en que el titular de la Consejería “fije y/o actualice cada año aquellas tarifas especiales que sean (sic) preciso establecer por situaciones imprevistas o dispuestas a nivel estatal”. Más allá de que se utilice la voz tarifa en lugar de precio (cabe suponer que no se refiere a realidades distintas) la acción sobre ellas consiste en fijar, actualizar o establecer, por lo que serían trasladables también aquí las anteriores observaciones.

 

Así entendidas las atribuciones comprendidas en la Disposición final primera, se puede observar que mientras actualizar es una acción que no modifica los precios ya aprobados, fijar y establecer remiten a la acción de crear, es decir, suponen modificación del ordenamiento jurídico porque alumbran el nuevo precio y tienen en consecuencia carácter normativo, trascendiendo a la mera acción de aplicar el ordenamiento.

 

Y si con estos elementos la Orden del Consejero ha de calificarse de reglamento, excepto en el contenido de actualizar, resulta que también habrá de entenderse que se trataría de un reglamento de desarrollo o ejecución de ley, conclusión a la que se llega inicialmente a través del dato de que la fijación del precio que haría la Orden sería la competencia a que se refiere el artículo 83 de la Ley Orgánica de Universidades, que es la habilitación de rango legal que se esgrime, por lo que la Orden “desarrolla, pormenoriza o complementa la ley facilitando la aplicación de sus mandatos” (Moción del Consejo de Estado de 1969). Éste es el concepto del que se parte con carácter general en la doctrina y jurisprudencia para identificar al reglamento ejecutivo, fruto de la tradición jurídica que dentro de nuestro derecho distingue estos reglamentos de otros atribuyéndoles la cualidad de estar directa y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de Leyes, de manera que dicha Ley, o leyes, es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el tal reglamento. Y es claro que la Orden se alinea directamente a la Ley a la hora de fijar, acción que no se acomete directamente en el Proyecto de Decreto examinado. Así lo recoge expresamente la STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 11 de abril de 2014, al afirmar sobre un Decreto de aprobación de precios públicos universitarios que “ostenta en este particular la naturaleza de genuina disposición de carácter general dictada en ejecución de la ley y, por tanto, sometida al dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León”. En igual sentido el Dictamen 204/2021, de 4 de junio, del Consejo Consultivo de Castilla y León.

 

En la hipótesis de que no se considerara reglamento de ejecución de ley habría de ser calificado como reglamento independiente, pero al respecto ha de recordarse que la doctrina científica y consultiva, en general, se decanta por entender que el reglamento independiente ha sido desplazado y confinado prácticamente al ámbito de la organización y que, por tanto, el ejecutivo es el tipo predominante, camino que también se aprecia en la jurisprudencia (a pesar de ciertas resoluciones aisladas, como la STSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 23 de julio de 2015,  rec. 1014/2014, que lo considera reglamento de organización) siendo muestra suficiente de esa preponderancia las SSTS de 24 de julio de 2003 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección4ª) Recurso de Casación núm. 1417/2000, y de 30 de julio de 1996, Rec. 593/1993, al declarar lo siguiente: “Ha de tenderse, por tanto, a una interpretación no restrictiva del término «ejecución de leyes» teniendo en cuenta que hay, incluso, una mayor necesidad de control interno en la elaboración de los reglamentos, precisamente, a medida que es mayor la desconexión con la ley y dado que, en todo caso, han de respetar el bloque de la legalidad. Consecuentemente, y mientras subsista la necesidad de distinguir a efectos del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente unos reglamentos específicamente «ejecutivos» porque la categoría esté formalmente consagrada en la LOCE o en la correspondiente Ley autonómica, ha de incluirse en ella toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una ulterior formación que ha de efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia ley establece, aunque ésta no incorpore una específica y parcial regulación material de lo que está llamado a desarrollar o completar el reglamento; y, únicamente, estarán excluidos del preceptivo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente los Reglamentos independientes, autónomos o praeter legem, en el reducido ámbito en que resultan constitucional y legalmente posibles especialmente en el organizativo interno y en el de la potestad doméstica de la Administración y los Reglamentos de necesidad (cfr. SSTS de 27 de noviembre de 1995 y 3 de julio de 1996)”.

 

Todo ello conforma un marco de análisis en el cual la tendencia es una interpretación no restrictiva del término “ejecución de leyes”.

 

Es decir, el reparto de la potestad reglamentaria en el ámbito regional impide el deferimiento de la potestad reglamentaria de segundo grado. Resumiendo la doctrina sobre ello, se dijo en la Memoria del año 2019, tomándolo del Dictamen 203 de ese año, lo que se transcribe: “Sobre la potestad reglamentaria de los Consejeros en el ordenamiento regional viene señalando de forma constante el Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 176/2008, 113/2012, 144/2012 y 148/2013, entre otros), que la LPCG supuso un cambio en el escenario normativo preexistente, al derogar la 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia y establecer una nueva regulación de la potestad reglamentaria, tanto en lo relativo a su titularidad y posibilidades de ejercicio, como en cuanto al procedimiento de elaboración de reglamentos. En lo que aquí interesa, los artículos 38 y 52.1 de dicha Ley reconocen a los Consejeros una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno de su departamento y otra derivada por atribución legal específica de esa potestad (Dictamen 120/2016). Es decir, que la atribución de potestad reglamentaria a los Consejeros es materia reservada a la Ley y vedada al reglamento (…)”.

 

De todo lo dicho se sigue como conclusión que la habilitación al Consejero que se proyecta en la Disposición final primera de la futura norma sólo encaja en el actual orden jurídico regional si se ciñe a la atribución de actualizar los precios, pero no si se extiende a la fijación o al establecimiento.

 

Del mismo modo y en conexión con la indicada Disposición final primera ha de observarse el artículo 4 del Proyecto, el cual también establece que los precios se actualizarán anualmente por Orden del titular de la Consejería, siendo trasladables aquí las observaciones ya expresadas respecto a la primera, no sin antes insistir también  en la necesidad de atender a la diferencia entre fijar y actualizar. Y es que el contenido del párrafo 1 de  este artículo remite a la función de actualizar un contenido (apartados a,b, y c) que en realidad son reglas para la fijación.

 

Esta consideración reviste carácter esencial.

 

QUINTA.- Observaciones particulares al texto.

 

I. A la parte expositiva.

 

- Cabría incorporar una referencia al artículo 16 EARM, precepto estatutario que otorga a la Comunidad Autónoma las competencias en materia de educación y que complementaría la atribución específica que respecto de la fijación de los precios públicos establece el artículo 81.3, letra b) LOU.

 

- En el párrafo quinto, se sugiere modificar la expresión “la competencia de la potestad reglamentaria”, pues la potestad reglamentaria no es en rigor una competencia, sino más bien un poder instrumental para el ejercicio de la competencia, en este caso mediante el dictado de disposiciones normativas.

 

- En el párrafo séptimo, debe sustituirse la expresión “delegando la competencia” por una referencia a la habilitación para fijar anualmente los precios. No cabe confundir ambas instituciones, como ya señalara la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe.

 

- En el párrafo octavo, debe modificarse la indicación relativa a que el Proyecto establece la “definición de precios públicos”. En puridad, no se define esta categoría de ingresos públicos en la futura norma, antes bien, se regulan.

 

- En el párrafo décimo, la alusión al “indicador inferior a 85” no se entiende en el contexto de la parte expositiva. Faltan referentes para el lector de la norma, de modo que o se completa con una explicación sintética de a qué se refiere dicha expresión, o se suprime el párrafo.

 

- En la fórmula promulgatoria, la expresión utilizada para mostrar la adecuación o no del futuro Decreto a las consideraciones del presente Dictamen ha de ajustarse a la fórmula legalmente establecida en el artículo 2.5 LCJ, es decir, “de acuerdo con el Consejo Jurídico” u “oído el Consejo Jurídico”.

 

II. Al articulado.

 

- Artículo 1. Objeto.

 

Debe precisarse ya en este primer artículo que el objeto de regulación son los precios públicos por la prestación de enseñanzas conducentes a la obtención de títulos oficiales y con validez en todo el territorio nacional, pues sólo a ellos alcanza la habilitación efectuada por el artículo 81.3, b) LOU.

 

Se excluyen, por tanto, los precios de las enseñanzas conducentes a la obtención de títulos propios de las universidades, cuya aprobación corresponde a sus propios órganos (Consejo de Gobierno y Consejo Social, ex artículo 26.2 LURM).

 

- Artículo 3. Ejercicio del derecho de matrícula.

 

En el apartado 6 se establece una habilitación a las Universidades para que, si lo estiman oportuno, puedan fijar un régimen de incompatibilidad académica para aquellos planes de estudio en los que no estuviera previamente establecido.

 

Dicha habilitación resulta innecesaria desde el momento en que las propias universidades en ejercicio de su autonomía pueden tomar decisiones sobre planes de estudio, al amparo de lo establecido en el artículo 2.2 LOU, en cuya virtud dicha autonomía comprende “la elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación”, y conforme a la interpretación que de aquélla ha realizado el Tribunal Constitucional, que en relación con los planes de estudio conducentes a la obtención de título oficiales, apunta como límites de la autonomía de las universidades, de una parte su sometimiento a un trámite de verificación por el Consejo de Universidades y, de otra, a su ajuste a las condiciones y requisitos fijados por el Estado.

 

Así, la STC 103/2001, señala que “la finalidad esencial del derecho a la autonomía universitaria se halla en la tutela de las libertades académicas: de enseñanza, de investigación y de estudio ( SSTC 26/1987, de 27 de febrero, F. 4; 55/1989, de 23 de febrero, F. 2; 106/1990, de 6 de junio, F. 6; 187/1991, de 3 de octubre, F. 3). En coherencia con lo anterior debemos afirmar también que las facultades de elaboración y aprobación de planes de estudio [que los arts. 3.2 f) y 29.1 LORU atribuyen a las Universidades] integran el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) básicamente en la medida en que sirven a las libertades académicas. De ahí resulta que no todos los contenidos posibles de los planes de estudio están relacionados por igual con el derecho a la autonomía universitaria [] Podemos identificar distintos grados de intensidad del derecho a la autonomía universitaria, en relación con los diferentes contenidos de los planes de estudio : El derecho fundamental de autonomía universitaria se manifiesta con especial intensidad cuando se trata de fijar lo que debe ser enseñado, estudiado e investigado; esto es, los contenidos de las materias o asignaturas que son objeto de la labor docente, discente e investigadora. Pero incluso aquí el derecho a la autonomía universitaria no es absoluto sino que encuentra su límite en la fijación, por el Estado, del bagaje indispensable de conocimientos que deben alcanzarse para obtener cada uno de los títulos oficiales y con validez en todo el territorio nacional (SSTC 187/1991, de 3 de octubre, F. 3; 155/1997, de 29 de septiembre, F. 2)”.

 

En la medida en que el establecimiento de un régimen de incompatibilidad entre materias y asignaturas de los planes de estudios ya aprobados se relaciona con la libertad académica, al afectar de modo esencial a qué debe ser estudiado y enseñado, pues atiende al bagaje de conocimientos previos que se consideran necesarios para poder cursar otras asignaturas o materias, impidiendo que un alumno pueda examinarse de una de ellas sin haber demostrado su aptitud y suficiencia en otra que, desde una perspectiva puramente académica, se considera como un requisito o condición previa, la fijación de dichas incompatibilidades se integra en el ámbito de la autonomía universitaria, siendo no ya innecesario sino improcedente, que la futura norma habilite a las universidades para adoptar unas decisiones para las que ya son competentes.    

 

Procede, en consecuencia, eliminar el último inciso del apartado 6.

 

- Artículo 4. Importe de los precios públicos y modalidades de matrícula.

 

a) La expresión “primeras, segundas, terceras y cuartas o sucesivas matrículas” podría simplificarse como “primeras o sucesivas matrículas”, aligerando la redacción del texto.

 

b) El primer párrafo del apartado 1, que constituye el pórtico o introducción de la enumeración contenida en las letras a), b) y c), debería finalizar con “conforme a los siguientes criterios:” o expresión similar.

 

c) En el apartado 2 se hace una remisión en blanco, sin establecer criterio o módulo de cálculo alguno, respecto de las “tarifas administrativas” a aplicar en las evaluaciones, pruebas, derechos de secretaría y expedición de títulos. Tampoco se dice qué órgano será el encargado de establecer tales “tarifas”, aunque a la luz de los precedentes normativos, cabe considerar que la intención es que su fijación se realice en la Orden por la que anualmente se actualicen o fijen los precios públicos por servicios universitarios.

 

Cabe deducir que para la Consejería proponente del Decreto tales “tarifas” tienen también naturaleza de precios públicos, por lo que debería sustituirse el término “tarifa” por el de “precio público”.

 

En cualquier caso, ha de señalarse que la consideración del importe a abonar por la expedición de títulos oficiales (los títulos son expedidos por cada Universidad, en nombre del Rey y son firmados por el Rector), como precio público y no como tasa hubiera merecido una mínima justificación en el expediente, cuando el Real Decreto 1002/2010, de 5 de agosto, sobre expedición de títulos universitarios oficiales, lo califica expresamente como tasas en sus artículos 14 y 19.

 

- Artículo 5. Forma de pago.

 

a) En los apartados 2 a 4 se regula el régimen de impago de los precios públicos en unos términos que, a juicio de este Consejo Jurídico, podrían resultar excesivamente gravosos para los estudiantes.

 

Y es que, mientras que se ofrecen grandes facilidades de pago mediante la fragmentación y aplazamiento del importe de los precios públicos hasta en ocho plazos, el régimen de impago podría generar una reacción excesiva y desproporcionada en relación con el incumplimiento del deber de pago.

 

En efecto, se prevé que las universidades puedan establecer en sus normas de matrícula que, en caso de impago del primer o segundo plazo, se consideren vencidos los plazos siguientes, exigiendo al interesado el pago no sólo del plazo impagado, sino del de los restantes, abono que habrá de realizar en el plazo de diez días. Si no se satisface la deuda, no sólo se declarará la anulación de la matrícula, sino que se le reclamarán las cantidades correspondientes, es decir, el total del precio público correspondiente, como si se tratara de un pago único, más un recargo equivalente al interés de demora por deudas pendientes, pago que habrá de realizar en el plazo de 10 días hábiles. En caso de no proceder al pago de las cantidades adeudadas, la universidad podrá negarse, entre otras actuaciones, a tramitar el traslado de expediente o a expedir certificados “o cualquier otra prestación de servicios” y ya sea la deuda imputable a servicios académicos o administrativ os prestados en el mismo o en anteriores cursos académicos.  

 

Se sugiere revisar el régimen de impago diseñado en el precepto proyectado, para evitar un desequilibrio excesivo entre las posiciones de la Universidad acreedora y el estudiante deudor.

 

 b) Entre las causas de devolución de los precios públicos contempladas en el apartado 5, debería incluirse, al menos, la consistente en que por causas no imputables al obligado al pago del precio público no se preste el servicio, atendida la causa de la obligación de abono (la prestación de la actividad) y el carácter sinalagmático de la relación nacida de la matriculación del estudiante.

 

 

- Artículo 7. Tarifas especiales.

 

a) En el apartado 4 se prevé que el coste de la bonificación en el precio (gratuidad) derivada de la obtención de matrículas de honor por parte del alumno en la etapa de enseñanzas artísticas profesionales, será compensada a las universidades por la Consejería de Educación.

 

En la redacción con que se ha plasmado esta previsión en el proyecto, parece establecer que dicha compensación sólo se producirá en las enseñanzas artísticas a que se refiere el apartado 4 y no a las matrículas de honor obtenidas en otros estudios anteriores a la enseñanza universitaria como los de Bachillerato y Formación Profesional de grado superior a que se refiere el apartado 3 del mismo artículo.

 

Si la intención de la norma, dada la identidad de razón existente, es extender a las gratuidades derivadas de las matrículas de honor obtenidas en estas otras enseñanzas las expresamente previstas para las artísticas profesionales, habría de modificarse la redacción.

 

b) En el apartado 4, debe eliminarse la referencia a “esta Orden”.

 

c) En el apartado 6, se prevé la posibilidad de incrementar en un 25% el precio de las enseñanzas que se impartan en forma virtual o con carácter semipresencial, que exijan recursos virtuales específicos o dedicación regular.

 

Dicha posibilidad habría de condicionarse a la debida acreditación del mayor coste que dicha modalidad de enseñanza conlleva, dado que el importe de los precios públicos por servicios académicos en estudios conducentes a la obtención de títulos oficiales está relacionado con el coste efectivo de su prestación, ex artículo 81.3, letra b) LOU. En cualquier caso, el precio así incrementado no podrá superar el límite máximo establecido por la Conferencia General de Política Universitaria.

 

d) En el apartado 7, la referencia al Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, puede quedar desfasada en caso de derogación de dicha norma. Se sugiere buscar una redacción más genérica, que dote de permanencia a la referencia normativa.

 

El segundo párrafo de este apartado, además, ganaría en claridad si se precisase que las alusiones a la convocatoria y a la propuesta de resolución se refieren al procedimiento de concesión de becas o ayudas.

 

e) En el apartado 8, la cita del artículo 4 del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, debe sustituirse por la efectuada en el artículo 3.2 del Proyecto, que es técnicamente más correcta. El artículo 4 lo es del texto refundido, no del Real Decreto Legislativo que lo aprueba y que sólo cuenta con un artículo único.  

 

f) La previsión de modificabilidad de las tarifas especiales, exenciones y bonificaciones previstas en el artículo 7 del Proyecto, que se contiene en su apartado 16 resulta innecesaria, toda vez que se limita a disponer la mutabilidad de las previsiones reglamentarias cuando se modifique la normativa básica estatal o la regional que afecte a sus determinaciones, sin establecer novedad normativa alguna, en forma de reglas atributivas de competencia, procedimentales, criterios sustantivos para producir el ajuste de los precios, etc.

 

- Disposición adicional segunda. Otras medidas de las Universidades.

 

También puede suprimirse por innecesaria esta disposición, que además encierra una contradicción en sí misma, cuando “autoriza” a las universidades “para que en el ámbito de su autonomía”, puedan establecer otras medidas favorecedoras para los estudiantes, siempre y cuando no vayan en contra de lo establecido en el futuro Decreto.

 

Como señalamos en nuestro Dictamen 16/2004, la Universidad posee, en principio, plena capacidad de decisión en aquellos aspectos que no son objeto de regulación específica en la Ley y, de hecho, puede elaborar sus propios estatutos y normas internas de funcionamiento, que habrán de respetar lo establecido en la legislación universitaria emanada del Estado y de las Comunidades Autónomas, al tiempo que se verán constreñidas por las limitaciones derivadas del ejercicio de otros derechos fundamentales, o de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras.

 

Pero, en el ámbito de su autonomía y salvados tales límites, en especial   la no contradicción con la normativa que le resulte aplicable, la Universidad puede adoptar decisiones por sí misma en relación con las matrículas y aspectos anejos a ellas, que no precisan de una “autorización” previa por parte de la Comunidad Autónoma.

 

SEXTA.- Otras observaciones.

 

Debe realizarse una revisión general del texto para corregir diversos errores en el uso del lenguaje que se aprecian y que afectan, en particular a la concordancia en número (singular-plural) de los diversos elementos de las oraciones, y a la indebida utilización en la parte expositiva de la alocución “deber de”, que se usa como “deber”, es decir, con un significado imperativo. Cabe recordar que “deber de” denota posibilidad o eventualidad, no obligación.

 

Procede, además, efectuar las siguientes correcciones:

 

- En el párrafo quinto de la parte expositiva, debe suprimirse la conjunción “y” en “…que regule el establecimiento y de los precios públicos”.

 

- En el párrafo decimotercero de la parte expositiva debe sustituirse el artículo “el” por “la” en la expresión “en coherencia con el Ley Orgánica de Universidades…”

 

- En el artículo 3.2, primera línea, falta un artículo “el” en “lo establecido en apartado anterior”.

 

- En el artículo 5.3, debe sustituirse “Requerido al interesado” por “Requerido el interesado”.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

 

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Tercera de este Dictamen.

 

TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones efectuadas a la Disposición adicional primera y al artículo 4 en la Consideración Cuarta.

 

CUARTA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción de la futura norma en el conjunto del ordenamiento.

 

No obstante, V.E. resolverá.