Dictamen nº 217/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de octubre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 19 de mayo de 2021 (COMINTER_155887_2021_05_19-01_08), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (exp. 2021_146), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 11 de enero de 2019 D.ª X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración viaria regional.
En ella explica que el 13 de enero de 2018 su pareja, D. Z, conducía el vehículo de su propiedad, un Renault Clío con matrícula número ----, en el que también viajaba ella, cuando salió a la vía un jabalí de gran tamaño. Dada la rapidez con la que sucedió el hecho, D. Z no pudo evitar atropellarlo, a pesar de que circulaba a una velocidad aproximada de 80 km/h. Más adelante precisa que el accidente se produjo en la carretera RM-12, a la altura del camping Villas Caravaning.
Como consecuencia del fuerte impacto que se produjo contra ese gran animal, su vehículo sufrió daños en el paragolpes delantero y en el faro y la aleta izquierdos, cuya reparación asciende a 653,85 euros.
Asimismo, explica que cerca del lugar en el que se produjo el siniestro hay un cuartel de la Guardia Civil y que por ese motivo fueron allí a informar del hecho. Añade que, aunque los agentes salieron en su vehículo a buscar al animal para retirarlo, puesto que debía estar muerto o malherido, no lo encontraron y que les aconsejaron que presentaran una denuncia para poder reclamar por los daños causados en el vehículo.
A su juicio, el siniestro se produjo por la deficiente conservación de la carretera RM-12 por parte de la Consejería consultante, que ni la había vallado adecuadamente ni había establecido mecanismos que impidiesen la invasión de la calzada por parte de este tipo de animales peligrosos y de gran tamaño.
Junto con la reclamación, aporta una copia de la factura expedida a su nombre el 25 de enero de 2018 por un taller de la localidad cartagenera de La Palma, por el importe reseñado, y otra de la denuncia que D. Z formuló en el Cuartel de la Guardia Civil de Cabo de Palos (Cartagena) el mismo 13 de enero de 2019, a las 21:39 h.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, el 18 de enero de 2019 se solicita a la interesada que subsane su solicitud y aporte determinados documentos.
Además, ese día se solicita a la Comandancia de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil de Murcia que remita una copia de las diligencias que pudieron haberse instruido por el suceso que se relata en la reclamación.
TERCERO.- El 22 de enero se demanda al Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras que informe acerca del contenido de la solicitud de indemnización.
CUARTO.- El 11 de febrero siguiente se recibe un oficio del Comandante de la citada Agrupación de Tráfico en el que explica que no consta que se instruyeran diligencias, que se interviniese o que se prestara auxilio con motivo de dicho siniestro.
No obstante, informa de que consta en la base de datos SIGO-Guardia Civil que por el Puesto de la Guardia Civil de Cabo Palos se abrió el expediente nº 2018-002522-0000061, pero que no se puede acceder a su contenido desde esa Comandancia.
QUINTO.- La interesada presenta el 28 de febrero de 2019 un escrito con el que adjunta las copias de los documentos que le fueron requeridos y, en particular, del permiso de circulación del vehículo y de la póliza del contrato de daños suscrito, de cuya lectura se deduce que, en efecto, ella es la titular del automóvil siniestrado y que D. Z figura como conductor ocasional.
SEXTO.- El 19 de septiembre de 2019 se reitera a la Dirección General de Carreteras la información que se le había solicitado en el mes de enero anterior.
SÉPTIMO.- Con fecha 20 de septiembre de 2019 se solicita al Jefe del Parque de Maquinaria que informe acerca del valor venal del vehículo en el momento en que se produjo el percance y del valor de los daños por los que se reclama y acerca de su adecuación con la forma en que se dice que se produjo.
OCTAVO.- El 11 de octubre de 2019 se recibe el informe solicitado al Jefe del Parque de Maquinaria, en el que informa de que el valor venal del vehículo era de 3.248 euros y de que los daños que se detallan en la factura se corresponden con la forma en la que se sostiene que produjo el siniestro.
NOVENO.- El 21 de febrero de 2020 se remite al órgano instructor el informe elaborado ese día por un Técnico Responsable con el visto bueno del Jefe del Servicio de Conservación.
En este documento se reconoce que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es titular de la vía RM-12, que tenía una limitación de velocidad genérica a 100 km/h, y que, de la documentación aportada por el interesado, se deduce que el accidente se debió producir en la calzada derecha de la autovía citada, punto kilométrico 15+700, a la altura del camping Villas Caravaning.
También se destaca que no se tuvo conocimiento en su momento de que se hubiera producido el accidente puesto que no se recibió avisó de la Dirección General de Tráfico ni del Servicio de Emergencias 112 para que se retirase el cuerpo del animal muerto.
Por otra parte, se señala que “El hecho de que un animal haya accedido al tronco de la carretera RM-12, carretera que está clasificada como carretera convencional desdoblada de doble calzada, no es consecuencia de que hayan fallado los sistemas de alambrada y protección de la carretera como, sin acreditar, señala el reclamante, ya que el animal pudo acceder al tronco de la autovía a través de los carriles de aceleración y deceleración de los enlaces.
En este caso, como señala el reclamante, el presunto evento lesivo se ha producido muy próximo al semienlace de salida a Playa Honda y Playa Paraíso.
Por consiguiente, no se puede imputar a la Administración falta de diligencia en la función pública”.
Por último, se informa de que no se tiene constancia de que se hubieran producido accidentes similares en ese lugar, ni ese día ni en otros precedentes.
DÉCIMO.- Habiéndosele requerido por el órgano instructor, la interesada presenta el 12 de marzo de 2020 una copia del permiso de conducir de D. Z, que conducía el vehículo que resultó siniestrado.
UNDÉCIMO.- El 29 de enero de 2021 se concede audiencia a la reclamante para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime procedentes, pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.
DUODÉCIMO.- Con fecha 18 de mayo de 2021 se formula propuesta de resolución desestimatoria por no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, concretamente la existencia de una relación de causalidad entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 19 de mayo de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo dado que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción resarcitoria y procedimiento seguido.
I. La reclamación se ha planteado por una persona que goza de legitimación activa ya que ha demostrado ser la propietaria del automóvil que sufrió los desperfectos que alega.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de mantenimiento de la carretera RM-12 de su titularidad, como se ha acreditado en el procedimiento.
II. El artículo 67.1 LPACAP determina que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.
En el presente supuesto, se ha alegado que el accidente por el que se demanda una indemnización se produjo el 13 de enero de 2018 y que la acción se resarcimiento se interpuso el 11 de enero del año siguiente. En consecuencia, es evidente que la reclamación se presentó dentro del plazo de un año establecido al efecto y, por tanto, de forma temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se aprecia que se ha sobrepasado con exceso el plazo de seis meses al que se refiere el artículo 91.2 LPACAP. En este sentido, hay que destacar que el procedimiento estuvo paralizado, sin que existan razones que parezcan justificarlo, entre los meses de marzo de 2020 y de enero de 2021.
Por otro lado, hay que destacar que el órgano instructor no solicitó al Puesto de la Guardia Civil de Cabo Palos una copia del expediente nº 2018-002522-0000061, que abrió como consecuencia de la denuncia que presentó la pareja de la interesada el mismo 13 de enero de 2018.
TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de accidentes de tráfico provocados por la irrupción en las carreteras de animales pertenecientes a especies cinegéticas.
El establecimiento y mantenimiento del dominio público viario constituye un servicio público a los efectos previstos en el artículo 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. De esa caracterización se desprende la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. Así pues, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.
Este precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último artículo añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Esta regulación ofrece, por tanto, una acusada incidencia en materia de responsabilidad patrimonial en aquellos supuestos en los que la presencia de un animal en la calzada llega a provocar un accidente de tráfico. En estos casos resulta necesario que se determine con total precisión la especie del animal que irrumpe en la vía, pues ello condiciona la legislación que debe ser objeto de aplicación, como se dejó ya establecido en el Dictamen de este Órgano consultivo núm. 236/2014, entre otros.
Así, de conformidad con lo que allí se dijo, debe distinguirse con carácter inicial si se trata de animales de especies cinegéticas o cazables o de otro tipo de especies que no revistan ese carácter. Más adelante, y si el animal que ocasionó el accidente de tráfico fuese de una especie cinegética, resulta necesario que se determine si pudo proceder de un coto de caza colindante o cercano a la carretera en la que se produjo la colisión.
En consecuencia, si el animal que ocasiona el accidente es de una especie cinegética y además se constata que pudo proceder de un coto colindante o próximo a la carretera, resulta entonces de aplicación la normativa sobre responsabilidad en materia de caza, complementada por la regulación correspondiente de la ley de tráfico, ya que la normativa de ese primer carácter no se refería, de manera específica, a las responsabilidades en las que se pudiera incurrir como consecuencia de la producción de accidentes de ese tipo.
Por otro lado, en el supuesto de que no se tratara de animales de caza o de que no se acreditase la existencia de cotos colindantes o cercanos se debe aplicar el régimen general en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aunque en este último caso el animal causante de los daños fuese de una especie cinegética. En este supuesto, por tanto, resulta necesario verificar el cumplimiento por parte de la Administración pública del deber de conservación y de señalización de la vía pública que le corresponde.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
I. De acuerdo con lo que se ha señalado, resulta necesario comprobar en primer lugar si el jabalí constituye una especie cinegética o no, y para ello interesa recordar que la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia, modificada en este aspecto por la Ley 10/2002, de 12 de noviembre, confiere a este animal (Sus scrofa) la consideración de especie cazable, dado que lo incluye en el Anexo IV relativo a las “Especies de la fauna silvestre susceptibles de comercialización, en vivo o en muerto, en la Región de Murcia”.
De igual modo, se debe apuntar que el anexo de la Ley 7/2003, de 12 noviembre de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, incluye al jabalí entre las especies de la fauna silvestre susceptibles de aprovechamiento en la Región de Murcia y le atribuye ese carácter de especie cazable. De lo que se acaba de exponer se deduce que en la Región de Murcia el jabalí es una especie susceptible de aprovechamiento cinegético, lo que condiciona -como se viene apuntando- el régimen jurídico aplicable en aquellos supuestos en los que el accidente se produce como consecuencia de la irrupción en la calzada de ese tipo de animales.
Pues bien, en este caso no cabe tener por debidamente acreditado que el siniestro al que se refiere la reclamante se hubiese producido realmente en la vía RM-12, en el lugar exacto que ella indica, ni como consecuencia del atropello o del impacto contra un jabalí.
Acerca de esta cuestión, hay que señalar que no se ha obtenido una copia del expediente que, al parecer, se abrió en el Puesto de la Guardia Civil de Cabo de Palos, en el que podía haberse dejado constancia de las gestiones que se llevaron a cabo para tratar de encontrar el cuerpo del animal y de otras cuestiones que guardasen relación con el accidente. En el mismo sentido, por la Dirección General de Carreteras se ha explicado que no se le requirió para retirar el cuerpo muerto del animal causante del accidente.
Y, asimismo, conviene destacar que tampoco la interesada ha aportado ninguna fotografía, ni del jabalí ni de los desperfectos que, al parecer, se produjeron en su automóvil. En la denuncia que formuló su pareja se puede leer que no detuvieron el vehículo tras el impacto “para evitar provocar con su parada otro tipo de peligro”, pero es extraño que no se hayan aportado fotografías que pudieran servir para acreditar los desperfectos sufridos. Por lo tanto, tan sólo queda estar a la información que se contiene en la factura de reparación que se ha aportado a las presentes actuaciones.
Es evidente que estas circunstancias ya bastarían, por sí solas, para que se desestimara la solicitud de indemnización presentada.
II. Sin embargo, cabe apuntar que también concurren otras razones que dan pie a este mismo resultado desestimatorio, aunque se hubiese demostrado fehacientemente la realidad del hecho dañoso y del alcance y extensión de los desperfectos que se produjeron en el automóvil. Y es que, a pesar de que se pudiese admitir que el animal que pudo provocar el hecho dañoso era de una especie cinegética, se debe resaltar que no ha quedado acreditado, de ninguna forma, que proviniera de algún coto de caza próximo o colindante con la vía reseñada, ni esa circunstancia se ha puesto de manifiesto con ocasión de las actuaciones desarrolladas.
Por esta razón, se debe aplicar el régimen general propio de la responsabilidad patrimonial administrativa y se tiene que atender, por tanto, al estado de conservación de la vía y a las posibles deficiencias que se pudieran advertir en la señalización de las situaciones de peligro con las que se pudieran encontrar los usuarios de la carretera.
A la hora de realizar el análisis de esas circunstancias se debe partir del hecho -que se destaca en el informe de la Dirección General de Carreteras- de que la vía en la que se produjo el accidente es una carretera convencional desdoblada de doble calzada, concretamente la carretera RM-12 (AP-7-La Manga), que forma parte de la Red de primer nivel de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 4,a) y en el Anexo de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.
Resulta necesario insistir en el hecho de que, aunque normalmente se aluda a esta vía como Autovía de La Manga, la realidad es que es una carretera convencional desdoblada. Tanto es así que en el propio informe de la Dirección General de Carreteras se emplea equivocadamente el término autovía en una ocasión.
Pues bien, una carretera convencional aparece definida en el punto 69 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, como una “Carretera que no reúne las características propias de las autopistas, autovías y vías para automóviles” y, concretamente, la de no tener o tener acceso limitado a las propiedades colindantes y la de no cruzar a nivel ninguna otra senda, vía, línea de ferrocarril o tranvía, ni ser cruzada a nivel por senda, vía de comunicación o servidumbre de paso alguna. Así pues, resulta inevitable que algún animal pueda acceder a la vía en algún momento.
De igual modo, en el artículo 2.3, apartados c) y d), de la citada Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, se establece que “Son carreteras multicarril las que, sin ser autopistas o autovías, tienen al menos dos carriles destinados a la circulación para cada sentido, con separación o delimitación de los mismos, pudiendo tener accesos o cruces a nivel” y que “Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas, ni las de las autovías, ni las de las carreteras multicarril”.
Por último, en el artículo 3.2,III) de la mencionada Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia, se dispone que “Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas ni de las autovías. Tendrán consideración de carreteras desdobladas de doble calzada las que dispongan de al menos dos carriles por sentido, con o sin banda de separación entre ellas, y pudiendo ser cruzadas a nivel por otras vías de comunicación, pudiendo tener acceso las propiedades colindantes con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan”.
Como se puede advertir, ninguna de esas disposiciones legales impone la privación total o la limitación de acceso desde la carretera a las propiedades colindantes, sino que, por el contrario, las permiten expresamente. Además, se previene que puedan ser cruzadas a nivel por otras vías de comunicación y no se impone de ninguna forma que estén valladas.
Acerca de esta cuestión, se añade en el informe de la Dirección General de Carreteras que el accidente del que aquí se habla no se debió producir como consecuencia de que hubiesen fallado los sistemas de alambrada y protección de la carretera, como sin acreditar señala la reclamante, sino del hecho de que el animal pudiese haber accedido al tronco de la vía a través de los carriles de aceleración y deceleración de los enlaces. En este caso, además, como precisa la interesada, el evento lesivo se produjo en un lugar muy próximo al semienlace de salida a Playa Honda y a Playa Paraíso, lo que abonaría la tesis anterior.
En este sentido, conviene traer a colocación la conocida doctrina del Consejo de Estado de que la presencia incontrolada de animales en las vías públicas no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viarias, que enerva la relación de causalidad exigible para generar la responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada, como pudiera ser a través de los enlaces, mediante otros vehículos en circulación, o traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.
A mayor abundamiento, ese Alto Cuerpo consultivo puso de manifiesto en su Dictamen núm. 575/2007, en el que se ventilaban las consecuencias de un accidente de tráfico provocado por la colisión de un vehículo contra un ejemplar de cabra montés en una autovía, “que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable (por todos, el Dictamen del Consejo de Estado número 2485/2002, de 10 de octubre)”.
II. Por último, se debe analizar si se pudo haber producido alguna posible deficiencia en la señalación de las situaciones de peligro que se pudieran encontrar los conductores en el caso de que no se hubieran colocado señales de paso de animales domésticos (P-23) o de animales en libertad (P-24), si es que realmente procediera.
Pese a ello, del contenido del referido informe de la Dirección General de Carreteras cabe deducir que una posible señalización del tramo no se justifica puesto que no se ha constatado que se hayan producido accidentes de tráfico similares en ese punto concreto de la vía ni se ha advertido que exista un trasiego de animales en libertad o domésticos que exceda de unos márgenes que puedan considerarse razonables.
En consecuencia y de acuerdo con lo que se ha expuesto cabe deducir que no se ha producido ningún mal funcionamiento del servicio público de mantenimiento y señalización de la carretera o de sus aledaños, por lo que no cabe declarar que la Administración haya incurrido en algún supuesto de responsabilidad patrimonial que deba ser objeto de resarcimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño que se alega, cuya antijuridicidad tampoco ha sido debidamente demostrada.
No obstante, V.E. resolverá.
