Dictamen nº 235/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de octubre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 8 de junio de 2021 (COMINTER_178001_2021_06_08-09_27), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por anormal funcionamiento de los servicios sanitarios (exp. 2021-178), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- El asunto sometido a consulta ya fue objeto de atención por este Consejo Jurídico en Dictamen 303/2020, que concluyó en la necesidad de completar la instrucción del procedimiento con la incorporación de nuevos informes.
Sin perjuicio de dar por reproducidos ahora los antecedentes de aquel Dictamen, se exponen a continuación los hitos principales del procedimiento seguido hasta su evacuación.
SEGUNDO.- Con fecha 8 de noviembre de 2019, la Responsable de Unidad de Hospitalización Escolares/Psiquiatría Infanto-Juvenil del Hospital General Universitario “Virgen de la Arrixaca” (HUVA) de Murcia, remite a la Asesoría Jurídica del Área de Salud I, un escrito de comunicación de suceso acaecido en la referida unidad, por si fuera susceptible de un expediente de responsabilidad patrimonial.
Indica que la enfermera especialista en Salud Mental D.ª X, “sufrió la rotura de las gafas” por parte de un paciente. Junto a esta comunicación se aporta un informe firmado por dos enfermeras, la perjudicada y una compañera (enfermera residente), en relación con el incidente.
Relata el informe que el 28 de octubre de 2019 y mientras la Sra. X atendía a un paciente que presentaba un episodio de alteración y agitación, recibe un golpe en la cara “saliendo las gafas por los aires y el cristal de la montura, lo que dificulta realizar su trabajo correctamente hasta que pueden ir (la residente) a colocar provisionalmente el cristal en las gafas”.
El testimonio de la enfermera residente y que se incorpora a dicho informe bajo el epígrafe “parte de lesiones a compañera de trabajo”, es sustancialmente coincidente con el relato de los hechos ya efectuado. Así, declara que “el paciente agredió a mi compañera, dándole un bofetón y tirándole las gafas al suelo, mientras que ella intentaba contenerle verbalmente en la habitación. Yo me encontraba detrás de ella, por lo que pude ver cómo le agredía y caían las gafas. La hermana del paciente también fue testigo”.
Se aporta, asimismo, una “factura” de 27 de junio de 2017, por importe de 205 euros en concepto de montura de gafa y dos lentes, en la que no se consigna el establecimiento que la expide, y una factura proforma expedida por un establecimiento de óptica el 29 de octubre de 2019, por importe de 224 euros, en la que consta la siguiente indicación: “Ante la imposibilidad de reparación de gafa VTO350 vendida en 2017, se acompaña presupuesto de gafa nueva equivalente a la facturada”.
TERCERO.- Una vez admitida a trámite la reclamación, el 29 de noviembre de 2019, el instructor del procedimiento solicita “el parte de accidente de trabajo” relativo a los hechos en los que se basa la reclamación. Dicha solicitud se efectúa al amparo del artículo 81.1 LPACAP.
Contesta la Supervisora de Unidad que “lo que se tramitó fue la nota con todos los datos de lo que ocurrió y corrobora la Responsable de enfermería en ese momento y una compañera que lo atestigua, no habiendo un parte de accidente propiamente dicho ya que no generó lesión personal grave”.
CUARTO.- Requerida la Sra. X para aportar factura de las gafas, ya que la que se había aportado hasta ese momento era proforma, cumplimenta la interesada dicho requerimiento el 27 de mayo de 2020. Presenta una factura de fecha 27 de abril de 2020, por importe de 230 euros, en concepto de montura de gafa y dos lentes.
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada el 13 de agosto de 2020, no consta que haya hecho uso del mismo presentando alegaciones o justificaciones adicionales.
SEXTO.- Con fecha 19 de noviembre de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la instrucción que la interesada no habría acreditado la realidad del daño, pues si bien estima probado que las gafas sufrieron un percance durante la atención al paciente, no ha quedado acreditado que aquéllas se rompieran o quedaran inutilizadas para su uso.
SÉPTIMO.- Solicitado el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, se evacua con el número 303/2020, de 28 de diciembre, en sentido desfavorable a la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que se considera necesario retrotraer el procedimiento para incorporar al mismo el informe preceptivo del servicio cuyo funcionamiento habría ocasionado la presunta lesión indemnizable, que no fue solicitado por la instrucción y que no puede ser sustituido por la solicitud del parte de accidente de trabajo y la contestación de la Supervisora de Unidad acerca de la inexistencia de dicho parte por no haberse producido lesión física a la trabajadora sanitaria.
OCTAVO.- Recabado el informe de la Supervisora de Unidad para que indique los desperfectos que sufrieron las gafas de la enfermera reclamante, se evacua el 24 de febrero de 2021, en los siguientes términos: “…le comunico que lo que ocasionó fue rotura de montura de gafas y caída de cristales que no se pudo subsanar de forma simple, y entregado en su momento por parte de la persona afectada factura del arreglo que precisó”.
NOVENO.- Conferido nuevo trámite de audiencia a la interesada, no consta que haya hecho uso del mismo.
DÉCIMO.- El 2 de junio de 2021, la instrucción formula una nueva propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que no ha quedado acreditada la realidad del daño, “ya que existen contradicciones y hechos no acreditados en el material probatorio que consta en el expediente”.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite al Consejo Jurídico el expediente relativo a la instrucción complementaria realizada y se solicita de nuevo el preceptivo dictamen mediante comunicación interior de fecha 8 de junio de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del dictamen, legitimación, plazo y procedimiento.
En orden a evitar innecesarias repeticiones cabe dar aquí por reproducidas las consideraciones que en el Dictamen 303/2020 se hicieron en relación con los indicados extremos.
Respecto al procedimiento y una vez incorporado el informe de la Supervisora de Unidad, a la sazón responsable de la unidad a cuyo funcionamiento se imputa el daño reclamado, cabe considerar que se han cumplimentado todos los trámites preceptivos.
SEGUNDA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Daño, nexo causal y antijuridicidad: existencia.
I. Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (por todas, la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998) y establece hoy el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), los siguientes:
a) Que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica.
b) Que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla.
c) Que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
d) Que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor.
Ahora bien, el carácter objetivo de la responsabilidad administrativa no supone que se responda de forma automática, tras constatar la realidad de la lesión. La Sentencia del TS de 13 de Septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando: “reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en Sentencia de 5 junio de 1998 (recurso 1662/94), que “la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del act uar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Y en la sentencia de 13 de noviembre de 1997 (recurso 4451/1993) también afirmamos que aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla”.
De otra parte, cabe recordar que en su momento se planteó la problemática relativa al hecho de si los empleados públicos pueden incluirse dentro del concepto de particulares, cuando sufren un daño con ocasión y como consecuencia del ejercicio de sus funciones, o si la referencia a los particulares afecta a los ciudadanos en general, esto es, como usuarios de servicios públicos o de actividades administrativas, pero no a los funcionarios, que en cuanto ciudadanos que libremente se habrían integrado en un servicio público asumirían voluntariamente los riesgos inherentes al concreto servicio que prestan, por lo que tendrían el deber jurídico de soportar los daños o perjuicios connaturales a dicho servicio público.
Pero la jurisprudencia y la doctrina consultiva más reiterada -y particularmente la de este Consejo Jurídico- han puesto término a esa controversia y han aplicado el principio comúnmente admitido en el seno de la relación de prestación de servicios funcionariales en cuya virtud el empleado público debe resultar indemne por todos los gastos que le ocasione el desempeño de sus funciones.
En esta clase de asuntos este Consejo Jurídico también ha considerado procedente utilizar el mecanismo de la responsabilidad patrimonial cuando, como sucede en el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, no existe una vía específica de reparación para garantizar el principio de indemnidad ya mencionado, como ya se dejó explicado en el Dictamen núm. 175/2009.
Además, la doctrina consultiva acerca del resarcimiento por los daños que se hayan podido causar a los empleados públicos en el ejercicio de sus funciones se ha consolidado en el tiempo, de manera particularmente significativa, en el ámbito educativo, donde se plantean este tipo de reclamaciones con mucha frecuencia.
Explicado brevemente, la aplicación de la vía resarcitoria del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente en esos casos por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y el de antijuridicidad, dado que se trataba de daños que no tenían el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible a alguno de los factores que integran su prestación, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, que no pueden ser considerados terceros ajenos al servicio, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del propio docente.
En fechas próximas, este Órgano consultivo ha tratado, en su Dictamen núm. 22/2019 el régimen de responsabilidad patrimonial relativo a los daños sufridos por funcionarios públicos en el ejercicio de funciones sanitarias y, a título de ejemplo, en los números 322/2019 y 217/2020, ha admitido expresamente el nacimiento de esa responsabilidad en supuestos de esta naturaleza.
II. El daño.
Elemento nuclear de la responsabilidad patrimonial es el daño del que se pretende ser resarcido y la prueba de su realidad, certeza y alcance, al cual resultan de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba hoy positivizadas en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y que exigen la acreditación de tales extremos al actor, sin perjuicio de las modulaciones que el principio de facilidad probatoria pueden establecer en dicha regla general.
Sostiene la propuesta de resolución que no ha quedado acreditado de forma suficiente que las gafas que portaba la enfermera resultaran rotas como consecuencia de la agresión sufrida por aquélla al recibir un golpe de un paciente al que atendía. Considera a tal efecto el instructor que el expediente contiene diversas contradicciones y que la rotura de las gafas no ha quedado acreditada de forma indubitada en el expediente.
El Consejo Jurídico no comparte esta apreciación.
En efecto, el escrito de la Responsable de Unidad de Hospitalización Escolares/Psiquiatría Infanto-Juvenil del Hospital Materno Infantil “Virgen de la Arrixaca”, que se encuentra en el origen del procedimiento de responsabilidad patrimonial, informa textualmente que la enfermera “sufrió la rotura de las gafas”, corroborando así lo manifestado por la enfermera víctima de la agresión. Del mismo modo, tras intimar el Consejo Jurídico a la instrucción a que solicitara informe a la Supervisora de Unidad acerca de los daños sufridos por las gafas, aquélla confirma que se produjo la rotura de la montura de las gafas y caída de cristales.
Es decir, en dos documentos del expediente, dos empleadas públicas diferentes manifiestan de forma indubitada que las gafas resultaron rotas. Esta afirmación encuentra, además, el respaldo de la documentación aportada al procedimiento por la propia interesada, cuando en una factura proforma el establecimiento de óptica hace constar “la imposibilidad de reparación de gafa”, por lo que ofrece presupuesto para su sustitución por gafa nueva equivalente.
Frente a dicho material probatorio, no puede calificarse como contradicción que el relato de la enfermera residente que presenció la agresión sólo aluda a la caída de las gafas y no a su rotura (adviértase que no manifiesta que no se rompieran) o que los cristales que resultaron desprendidos de la gafa tras el golpe recibido pudieran ser inicialmente recolocados de nuevo en ella, probablemente tras una reparación de urgencia, para que la sanitaria pudiera continuar ejerciendo su labor durante la jornada en la que se produjo el incidente y a la espera de una eventual reparación definitiva que finalmente no se consideró viable por la óptica.
De la prueba obrante en el expediente considera este Órgano consultivo que puede tenerse por acreditado que la enfermera sufrió una agresión por parte de un paciente a resultas de la cual las gafas que portaba cayeron al suelo, rompiéndose la montura y desprendiéndose las lentes.
III. Nexo causal y antijuridicidad.
Acreditada la realidad del daño reclamado, se aprecia asimismo el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el perjuicio padecido, toda vez que éste se produce como consecuencia de la asistencia sanitaria que en el desempeño de sus funciones la enfermera desarrollaba sobre su paciente, quien de forma inopinada y repentina le propinó un golpe en la cara cuando intentaba contenerlo de forma verbal ante la actitud agresiva que aquél mostraba hacia su hermana, que le había denegado una petición.
Nada hay en el expediente que apunte a que la sanitaria hubiera debido aplicar medidas precautorias en orden a evitar la agresión sufrida o que, tomadas aquéllas, no fueran las apropiadas y acordes a la situación el enfermo. En consecuencia, la agresión fue imprevisible y sorprendente y se manifestó inopinadamente, de forma que resultó incontrolable e inevitable para la empleada sanitaria.
Ello permite descartar una eventual falta de diligencia o cuidado que hubiera podido influir en la producción del daño. Antes al contrario se trataba de una actuación perfectamente incardinada en las funciones y labores propias de la asistencia que debía prestarse al enfermo en aquel momento. Y relacionada, además, con el desempeño de la función sanitaria que se estaba desarrollando, en la atención a un paciente pediátrico psiquiátrico alterado.
Las circunstancias que concurren en el supuesto determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional desde el momento en que se cumplen todos los elementos necesarios para ello, a pesar de que se entienda que en este caso se produjo un funcionamiento normal del servicio público sanitario.
La antijuridicidad del daño viene determinada por la inexistencia del deber jurídico de soportarlo por parte de la interesada, quien en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligada a sufrir daños personales o a realizar sacrificios patrimoniales. En efecto, tanto este Consejo Jurídico como el Consejo de Estado, vienen sosteniendo de manera reiterada el principio general de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte con virtualidad suficiente para romper el nexo causal correspondiente.
Como ya se anticipó, la responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso, existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, esto es, relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (artículo 32.1 LRJSP) y antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 34.1 LRJSP).
En consecuencia, procede entender que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad administrativa de la Administración sanitaria, concretamente una relación de causalidad entre el funcionamiento normal del servicio público regional y los daños alegados, cuya antijuridicidad ha quedado debidamente demostrada.
TERCERA.- Quantum indemnizatorio.
Admitida la realidad y efectividad del perjuicio material y establecida su relación causal con el funcionamiento del servicio público regional, procede analizar la valoración de los daños producidos y la cuantía y el modo de la indemnización.
En este sentido, se debe advertir que la interesada ha solicitado un resarcimiento de 230 euros por el perjuicio sufrido, en concepto de montura de gafa y dos lentes, que ha acreditado mediante la correspondiente factura de un establecimiento de óptica, por lo que dicha cantidad es la que deberá ser abonada a la interesada en concepto de indemnización, previa su actualización según lo previsto en el artículo 34.3 LRJSP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por entender este Consejo Jurídico que sí concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y, de modo concreto, la relación de causalidad que debe existir para ello entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado, cuya realidad y antijuridicidad también ha sido acreditada.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a satisfacer a la interesada debe ajustarse a lo que se determina en la Consideración tercera de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
