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Dictamen nº 264/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de noviembre de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 7 de agosto de 2021 (COMINTER 241622 2021-08-07), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de su hijo Y, debida a accidente escolar (exp. 2021_235), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Por medio de un escrito fechado el 13 de abril de 2021 D.ª X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración educativa regional.
En ella expone que su hijo Y estudia en el Colegio de Educación Infantil y Primaria (CEIP) --, de la diputación cartagenera de --. Añade que el 22 de marzo anterior, “estando en el recreo, Z (alumno del Aula Abierta, y compañero de Y) empieza un episodio de ira de forma repentina y golpea a Y, tras golpearle, le quitó las gafas de la cara y se las tiró contra el suelo de forma violenta a causa de lo cual se rompió el cristal y la montura”.
Por ese motivo, solicita que se le resarza con la cantidad de 438,50 euros, para que lo que adjunta la copia de una factura proforma emitida el 9 de abril de 2021 por una óptica de Murcia, por el importe ya citado. En ese documento se alude a la adquisición de una montura, de dos lentes monofocales y a la formalización de un seguro para garantizar la rotura de dichos cristales.
Por otro lado, y para acreditar la relación de filiación citada, aporta una copia del Libro de Familia.
SEGUNDO.- La documentación citada, junto con un Informe de accidente escolar suscrito el 9 de abril por la Directora del CEIP, se remite el día 16 de ese mes al Servicio de Promoción Educativa de la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras.
En la comunicación interior con la que se lleva a cabo se explica que el hecho dañoso se produjo porque “un niño de aula abierta, en una de sus manifestaciones espontáneas de ira, pese a la vigilancia del profesorado, le quitó las gafas a un compañero de aula, tirándolas al suelo con violencia y rompiendo cristales y montura”.
Por otro lado, en el informe citado se ofrece un relato de los coincidente con el que se expone en la reclamación. Además, se especifica que Y es alumno del Aula Abierta del centro, y que nació el 10 de octubre de 2006, por lo tanto unos catorce años y medio en aquel momento.
También se concreta que los hechos sucedieron en la fecha indicada, en el patio de Primaria, durante el recreo, sobre las 11:45 h.
Asimismo, se precisa que había presentes en aquel momento tres profesoras y que las gafas son especiales.
La solicitud y la documentación aneja se remiten al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante el 19 de abril de 2021.
TERCERO.- La solicitud de indemnización se admite a trámite el 21 de abril y el 5 de mayo siguiente se solicita a la Dirección del CEIP que emita un informe complementario del que ya elaboró en el mes de abril.
CUARTO.- El 13 de mayo de 2021 se recibe el informe realizado ese mismo día por la Directora del CEIP, en el que expone de nuevo los hechos que ya se han descrito. A eso añade, además, lo siguiente:
“2. ¿Se habían adoptado las medidas preventivas adecuadas?
Este suceso ocurre durante el recreo y, a pesar de haberse tomado las medidas preventivas pertinentes, no se puede evitar el hecho. En primer lugar, con el alumno Z, siempre se encuentra una Auxiliar Técnico Educativo. Además, ese día, se encontraba también la otra Auxiliar del Centro y la maestra que vigilaba la zona de recreo donde ocurrieron los hechos. Sin embargo, el alumno le quita las gafas tan rápido al compañero que no les da tiempo a intervenir.
3. ¿Se habían producido con anterioridad episodios similares?
Como informamos en el parte del suceso, no era la primera vez que el alumno tenía crisis o episodios de ira. Cuando esto ocurre, el alumno empieza a saltar y agitarse, moviéndose de forma violenta, por lo que en varias ocasiones había golpeado a la maestra o a compañeros del Aula Abierta o de otras aulas. Sin embargo, nunca le había quitado las gafas a ningún compañero ni había tirado objetos al suelo, como ocurrió esta vez.
4. ¿Calificaría el incidente de fortuito e imprevisible?
Como se ha descrito en los apartados anteriores, consideramos que el incidente fue inevitable, ya que no hubo tiempo suficiente para que los profesionales que acompañaban a los alumnos pudieran intervenir para que no se produjera. Sin embargo, no lo consideramos fortuito e imprevisible. teniendo en cuenta la frecuencia con la que Z presenta las mencionadas crisis, un accidente de características similares al que se produjo era previsible”.
QUINTO.- El 26 de mayo de 2021 se concede audiencia a la interesada para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes, aunque no consta que haya hecho uso de ese derecho.
SEXTO.- Con fecha 14 de julio de 2021 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporados los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 7 de agosto de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación activa, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. La reclamación se ha presentado por una persona legitimada para ello ya que es quien sufre el detrimento patrimonial causado por la necesidad de tener que comprar unas gafas nuevas a su hijo y porque, asimismo, ostenta la representación legal del menor ex articulo 162 del Código Civil, lo que acredita mediante la presentación de una copia compulsada del Libro de Familia. Por ello, goza de la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP, como se deduce del análisis del expediente administrativo. En este sentido, se debe recordar que el hecho lesivo se produjo el 22 de marzo de 2021 y que la acción de resarcimiento se interpuso el 13 de abril siguiente, dentro del plazo legalmente establecido al efecto y, por ello, de forma temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Según el artículo 32 LRJSP, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el núm. 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que “deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan”.
En este mismo sentido, ese Alto Órgano consultivo ha rechazado en la Memoria del año 1998 que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que los mismos no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Niega que el servicio público pueda concebirse “como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél” y rechaza además que la “debida diligencia de los servidores públicos” incluya un “cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él” (Dictamen núm. 289/1994).
Asimismo, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 26 de febrero de 1998, indicó que “durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia”. También es abundante la doctrina sentada por el Consejo Jurídico que, reiteradamente, ha propugnado la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado (por todos, los Dictámenes núms. 40/2002 y 8/2003). Pese a ello, el Alto Órgano Consultivo citado también ha puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones (así, en los Dictámenes núms. 1.889/2002, de 18 de julio de 2002, y 1.680/2002, de 25 de julio de 2002, entre otros) el especial celo que deben poner los profesores y responsables de los Centros de Educación Especial atendidas las minusvalías físicas y psíquicas que padecen los alumnos -lo que resulta asimismo exig ible respecto de los alumnos con necesidades educativas especiales, que se encuentren en un centro en régimen ordinario- si bien ello no significa que la Administración titular del centro docente deba responder de cualquier evento que pueda producirse en el recinto escolar, sino que será preciso también en estos casos que concurran los requisitos legalmente exigidos al efecto.
En el supuesto sometido a consulta se produce la circunstancia de que el evento lesivo tiene por protagonistas a dos alumnos necesitados de cuidados especiales, pues se encuentran escolarizados en el aula abierta de un centro ordinario. Cabe recordar a estos efectos que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 359/2009, de 30 de octubre, por el que se establece y regula la respuesta educativa a la diversidad del alumnado en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, las aulas abiertas son aulas especializadas, que constituyen una medida de carácter extraordinario, tendente a conseguir los principios de normalización e inclusión, destinada a determinados alumnos y alumnas, con necesidades educativas especiales graves y permanentes, que precisen de apoyo extenso y generalizado en todas las áreas del currículo.
Esta particularidad de los alumnos implicados en el incidente obliga a la Administración a extremar su celo en la custodia, como también ocurre en los Centros de Educación Especial. Así se recoge, entre otros, en los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 4060/1996, de 19 de diciembre, y 1077/1996, de 9 de marzo. En esta misma línea se manifiesta la doctrina de este Consejo (Dictámenes núms. 30/2002, 107/2002, 31/2003, 5/2004, 15/2005, 82/2006, 100/2017 y 335/2019, entre otros).
En consecuencia, ante tales alumnos necesitados de cuidados especiales se requiere que se adopten medidas preventivas apropiadas para evitar incidentes, dado que el estándar de cuidado exigible respecto de estos alumnos se eleva de forma importante.
No obstante, también hemos señalado (entre otros, Dictamen núm. 15/2005) que, aun cuando por las discapacidades que padecen los alumnos sea exigible un especial cuidado por parte de los responsables de los centros, ello no implica que cualquier suceso que ocurra en un centro de educación especial o en el que se vea envuelto un alumno con necesidades educativas especiales deba ser necesariamente indemnizado por la Administración, pues ello implicaría la desnaturalización del instituto de la responsabilidad patrimonial. Por ello, conviene analizar y ponderar las circunstancias que concurren en cada caso en orden a determinar si se cumplen los requisitos que caracterizan la responsabilidad patrimonial, legalmente establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP.
II. Como ya se ha explicado, la reclamante solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización de 438,50 € para resarcirse del perjuicio patrimonial que sufrió cuando un compañero de su hijo, que se encuentra escolarizado como él en el aula abierta de un colegio público, sufrió un episodio de ira y le arrebató y le tiró las gafas al suelo, por lo que se rompieron.
Conviene resaltar que la interesada no imputa al centro ni a su personal alguna conducta que pudiera haber influido en el suceso, pues no alega que la vigilancia debida no se realizara de forma adecuada por insuficiencia de medios personales o por falta de la atención necesaria.
En este caso, ha quedado acreditado que era previsible que el otro alumno pudiera padecer una crisis de estas características en cualquier momento porque, según ha informado la Directora del CEIP, las sufre con cierta frecuencia.
Por ese motivo, ha expuesto que se adoptaron las medidas preventivas que resultaba pertinentes, pero que no se pudo evitar el hecho dañoso. Así, ha manifestado que “no hubo tiempo suficiente para que los profesionales que acompañaban a los alumnos pudieran intervenir para que no se produjera”.
En ese sentido, ha resaltado, en primer lugar, que siempre acompaña al otro alumno una Auxiliar Técnico Educativo. Pero es que, a mayor abundamiento, ha informado de que ese día también se encontraban presentes la otra Auxiliar del Centro y la maestra que vigilaba la zona de recreo donde ocurrieron los hechos. Sin embargo, ha insistido en que “el alumno le quita las gafas tan rápido al compañero que no les da tiempo a intervenir”.
Como ya apuntó este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 335/2019, que se refiere a unos hechos muy similares a los que aquí se tratan, la acción que concluyó en la rotura de las gafas “se produjo en el transcurso de una actividad de ocio y tiempo libre y puede ser calificada de inevitable, dada su rapidez y en el contexto lúdico en el que tuvo lugar, en el que los monitores no pueden ejercer un control exhaustivo sobre todos los movimientos de los alumnos a su cuidado. Por otra parte, no se deduce del expediente la intervención de cualquier otro factor coadyuvante en la producción del daño”.
A la vista de tales anteriores circunstancias el Consejo Jurídico muestra su conformidad con la propuesta del órgano instructor, ya que, conforme se razonó en el Dictamen núm. 42/2003, “aun cuando sea exigible al profesorado la diligencia propia de un buen padre de familia para prevenir el daño (artículo 1903 del Código Civil), incluso añadiendo un plus de intensidad por el especial cuidado de los alumnos en los centros de educación especial, resulta imposible que pueda convertirse en una actividad absolutamente controlada, respecto a una reacción fuera de todo cálculo”.
Por tanto, se debe entender que se trató de un accidente absolutamente fortuito, provocado por la acción rápida e inopinada del compañero, aunque pudiera ser previsible. De otra parte, no se ha acreditado que se hubiera producido un descuido o una negligencia en la supervisión, ni se ha constatado que concurriera alguna otra circunstancia que sirviera para explicar lo que sucedió.
En conclusión, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el procedimiento objeto de consulta, si bien es cierto que el daño existe, se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo impiden que tales hechos desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no apreciarse la concurrencia de los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos y el daño alegado, cuyo carácter antijurídico tampoco se ha demostrado.
No obstante, V.E. resolverá.
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