Dictamen nº 51/2022

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de marzo de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 2 de noviembre de 2021 (COMINTER_318892_2021_11_02-00_48), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (exp. 2021_302), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO. - Con fecha 7 de mayo de 2021, el Ayuntamiento de Caravaca de la Cruz remite a la Consejería de Fomento e Infraestructuras la reclamación de responsabilidad formulada por D.ª X frente a dicho Ayuntamiento el día 14 de diciembre de 2020, por los daños sufridos en su vehículo el día 30 de septiembre de 2020, a las 11:30 horas, a la altura de la carretera de “La Almudema” (Caravaca de la Cruz), donde unos obreros estaban realizando reparaciones en la calzada, y cuando llegó a su destino observa el vehículo impregnado de alquitrán en su totalidad.

 

El Ayuntamiento acompaña la documentación requerida a la reclamante y la resolución de la Alcaldía, de 6 de mayo de 2021, por la que se inadmite a trámite dicha reclamación al tratarse de la carretera RM-711, km. 8, competencia de la Dirección General de Carreteras de la Región de Murcia.

 

Con fecha 12 de mayo de 2021, la reclamante presenta ante la Consejería de Fomento e Infraestructuras reclamación en los mismos términos que ante el Ayuntamiento de Caravaca de la Cruz.

 

Acompaña a su reclamación, entre otra documentación, fotografías del lugar del siniestro y del estado en el que quedó el vehículo y presupuesto de reparación de un taller de reparación de vehículos “--” por importe de 1.694,00 euros.

 

No cuantifica la indemnización solicitada, sino que se limita a solicitar que “se hagan cargo de los gastos ocasionados fruto de la reparación de dicho vehículo”.

 

SEGUNDO. - Solicitado el preceptivo informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 21 de mayo de 2021, indicando:

 

“1.- La carretera RM-711 es de titularidad de la CARM y según las fotografías aportadas es en el P.K. 8+200.

2.- En relación con las cuestiones de las que solicita informe:

A.-No se tiene constancia directa del suceso pero, según el inspector de la zona, en este punto kilométrico se procedió, por parte de la empresa concesionaria de la conservación del Sector Caravaca, a extensión de un riego de protección en la intersección con el camino de La Encarnación con emulsión bituminosa.

B.- En este tipo de actuación se corta la circulación de un sentido de la calzada mientras se aplica y seca la emulsión, dando paso alternativo a los vehículos y delimitando la zona con conos. Posteriormente se abre el carril ya ejecutado y se procede a la aplicación de la emulsión en el carril contrario dando paso por el ya ejecutado y seco.

Por todo lo anteriormente expuesto, si las manchas se han producido en el tramo en reparación, se debe a que el vehículo habría invadido la zona delimitada rodando sobre la emulsión recién aplicada.

C.- No se tiene constancia de ninguna incidencia con algún otro vehículo en la actuación.

D.- Este hecho es accidental.

E.- De acuerdo con los puntos anteriores, no se considera que pueda existir imputabilidad alguna a la Administración ni responsabilidad atribuible a la empresa concesionaria de la conservación.

F.- No se ha llevado a cabo actuación alguna porque no era necesaria.

G.- En este tipo de actuaciones se instala la señalización provisional de obras necesaria y señalistas que dan paso alternativo a los vehículos.

H.- No procede, en consecuencia con lo informado, la valoración de daños.

I.- No existen aspectos técnicos para determinar la producción del daño”.

 

TERCERO. – Solicitado informe del Parque de Maquinaria de la citada Consejería, fue emitido el 27 de junio de 2021, indicando:

 

“-VALOR VENAL DEL VEHÍCULO EN LA FECHA DEL SINIESTRO:

En base a la Orden HAC-1273/2019, de 16 de diciembre, según modelo y en función de la antigüedad real del vehículo, se le calcula un Valor Venal de 1.898,00 €

-VALORACIÓN DE LOS DAÑOS DEL VEHÍCULO ATENDIENDO AL MODO DE PRODUCIRSE EL SINIESTRO:

Aporta Presupuesto de Reparación Nº 150, a través de --, de fecha 04/12/2020, y por la cantidad de 1.694,00 € (sin IVA).

Ateniéndose al modo en que se produce el siniestro, según declaraciones del conductor asegurado, los daños en el vehículo son compatibles.

- AJUSTE CON LA REALIDAD DE LOS DAÑOS RECLAMADOS EN RELACIÓN A LA REPARACIÓN DEL VEHÍCULO QUE FIGURA EN LA FACTURA PRESENTADA POR EL RECLAMANTE:

No Aporta Factura de reparación del vehículo, por tanto NO PROCEDE aclarar esta cuestión.

- OTRAS CUESTIONES DE INTERÉS:

Consultado el Expediente, y los documentos que se aportan, se considera procedente hacer los siguientes comentarios:

-Permiso de Conducir del conductor involucrado: Correcto

-Seguro obligatorio: Correcto

-Informe de Atestado: No aporta”.

Deberá aportar al expediente la siguiente documentación:

-Permiso de circulación

-Tarjeta de I.T.V.

-Informe de Atestado, en su caso”.

 

CUARTO. - Solicitado informe complementario de la Empresa Concesionaria de la Conservación, se emite con fecha 2 de julio de 2021 en los siguientes términos:

 

“A.- Realidad y certeza del evento lesivo.

No existe certeza del hecho ya que no se aporta en la reclamación atestado de Guardia Civil o Policía Local, y tampoco hay constancia directa de ninguna incidencia detectada por los operarios de la empresa de conservación, ni muestra "in situ" de la realidad del hecho. Además, de acuerdo a la reclamación, la incidencia tuvo lugar con fecha 30/09/2020, sin embargo, en el parte diario que realiza la empresa, consta que dicha actuación se realizó el día 01/10/2020.

B. - Existencia de fuerza mayor o actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero.

No se observa la existencia de fuerza mayor alguna, ni tampoco actuación inadecuada de un tercero.

Se debe tener en cuenta que en los tratamientos superficiales con emulsión de curado, las manchas a un vehículo se producen solo cuando la emulsión no se ha secado, por lo que cabe la posibilidad que el perjudicado circulara por el carril cortado al tráfico en ese momento, lo que implicaría una actuación inadecuada.

C. - Constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar y medidas empleadas.

No se tiene constancia de ningún otro caso de vehículos manchados a consecuencia de los trabajos.

D. - Presunta relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras.

Si bien no se tiene conocimiento de atestado alguno, ni constancia entre el personal de la empresa de conservación del relato que se aporta, en la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial se afirma que el vehículo resultó manchado durante los trabajos de ejecución de tratamiento superficial de curado realizados en la carretera RM-711.

En cualquier caso, sería un hecho accidental y no se puede establecer una relación de causalidad entre el servicio público y el siniestro.

E.- Imputabilidad a la Administración y responsabilidad atribuible a otras Administraciones.

No se aprecia que exista ningún tipo de responsabilidad de la Administración ni de otras Administraciones o entidades dependientes del sector público.

F. - Actuaciones llevadas a cabo hasta la fecha. Conservación de la vía por entidad distinta a la administración.

No se han realizado actuaciones de conservación en ese tramo de carretera. En cuanto a la conservación por otras entidades, la conservación de esa carretera ha correspondido a la empresa UTE FULSAN, S.A. Y MARTÍNEZ OLMOS E HIJO, S.A. con CIF nº U30912992, adjudicataria del "contrato mixto de obras y servicios para la ejecución de diversas operaciones de conservación en las carreteras del Sector Caravaca"; contrato que comenzó su ejecución el 2 de octubre de 2017 y finalizó el 2 de octubre de 2020.

G.- Indicar si la carretera se halla con señalización (limitación de velocidad, obras, peligro, etc.) u otra consideración que estime pertinente significar.

Durante el tiempo que dura la actuación, se señaliza y baliza el tramo afectado para informar al usuario de la presencia de las obras, ordenar la circulación en la zona por ellas afectada y modificar su comportamiento, adaptándolo a la situación no habitual representada por las obras y sus circunstancias específicas.

El procedimiento de señalización y balizamiento establecido para este tipo de actuaciones, consiste en:

-Colocación de la señalización y balizamiento según normativa.

-Corte de un carril de la calzada.

-Paso alternativo de vehículos, regulado por señalistas por el carril libre.

-Aplicación de riego de emulsión de curado en el carril cortado.

-Apertura del carril cortado una vez seca la emulsión.

-Retirada de la señalización y elementos de balizamiento.

H.- Valoración de los daños alegados.

De acuerdo con el informe no se estima la valoración de daños.

I.- Aspectos técnicos en la producción del daño.

La producción del daño no es imputable a aspectos técnicos”.

 

QUINTO. - Mediante oficio de 8 de julio de 2021 se acordó un trámite de audiencia y vista del expediente a la interesada y a la contratista, presentando la interesada escrito de alegaciones con fecha 17 de julio de 2021, alegando, en síntesis:

 

-Que en el caso de estar bien delimitado con conos dicho carril en el que se estaba trabajando le hubiera sido imposible invadirlo tal como se le acusa en este informe.

-Que sería imposible acceder a éste sin rebasar dichos conos, lo cual no sucedió.

- Que se trata de una carretera de poco o nulo tránsito de circulación y puede que en ese periodo de tiempo en el que se encontraba la carretera con el pavimento aún sin secar no pasará ningún otro vehículo.

- Que consta de una testigo la cual circulaba con la titular el día del suceso.

- Que no era consciente de lo que estaba sucediendo pues, aunque la vía se encontraba en obras, ella circula por una vía abierta al tráfico.

 

SEXTO. - El 29 de octubre de 2021 se formula una propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por no concurrir, concretamente, la relación de causalidad entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.

 

SÉPTIMO. - En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios,

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA. - Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en relación con el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

SEGUNDA. - Régimen jurídico, legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.

 

I. Dado que los daños que se reclaman son daños materiales del vehículo, la reclamante está legitimada activamente en el presente procedimiento.

 

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (Carretera RM-711), como se ha acreditado en el procedimiento.

 

II. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que, si bien se ejercitó con fecha 14 de diciembre de 2020 ante el Ayuntamiento de Caravaca de la Cruz y frente a la Consejería consultante con fecha 12 de mayo de 2021, se hizo antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, en el que se establece que “El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo”, puesto que el accidente que ocasionó el daño se produjo con fecha 30 de septiembre de 2020, por lo que puede afirmarse que la reclamación de responsabilidad patrimonial se halla dentro del plazo anteriormente descrito.

III. En cuanto al procedimiento, se han seguido, en lo sustancial, los trámites establecidos por la normativa aplicable a este tipo de procedimientos, a excepción del plazo de resolución del procedimiento (seis meses).

 

TERCERA. - Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

 

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.

 

En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

 

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.

 

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

 

- Ausencia de fuerza mayor.

 

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

 

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de tod os los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

 

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir.

 

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.

 

CUARTA. - Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.

 

En el caso concreto planteado, si bien se acreditan unos daños en el vehículo propiedad de la reclamante, debe coincidirse con la propuesta de resolución en la falta de prueba, achacable a la interesada, de que la causa de los daños por los que se reclama sea el alquitrán que se estaba echando en el Km 8 de la carretera RM-711, que se advierte en las fotografías aportadas, pues según el informe elaborado por la Dirección General de Carreteras y la UTE contratista de las obras de conservación y mantenimiento de dicha carretera, “la incidencia tuvo lugar con fecha 30/09/2020, sin embargo, en el parte diario que realiza la empresa, consta que dicha actuación se realizó el día 01/10/2020”, por lo que resulta imposible que los hechos ocurrieran en el lugar y en el día que afirma la reclamante, además de que no se tiene constancia de que en el lugar mencionado se produjeran incidentes similares el día en cuestión o algún otro anterior; no habiendo aportado, además, atestado instruido por los agentes de la autoridad o testimonio imparcial alguno que corrobore los hechos expuestos por la reclamante.

 

Así pues, la reclamante no ha podido probar que la causa de los daños alegados se encuentre en las obras de conservación de la carretera señalada y, por tanto, sea imputable al servicio de conservación de carreteras, sin que existan datos verificados que relacionen los daños alegados con dichos obras, pues, como sostuvimos en nuestro Dictamen núm. 128/04, “existiendo tan sólo las manifestaciones y declaraciones vertidas por el interesado, así como las fotografías aportadas, donde se observa un bache en la calzada (...) careciendo, por tanto, por sí mismas de eficacia probatoria para lograr acreditar (...) el nexo causal”.

 

Por otro lado, aunque las obras se estuvieran realizando en el día que afirma la reclamante, en el citado informe se indica que durante el tiempo que dura la actuación, se señaliza y baliza el tramo afectado para informar al usuario de la presencia de las obras, ordenar la circulación en la zona por ellas afectada y modificar su comportamiento, adaptándolo a la situación no habitual representada por las obras y sus circunstancias específicas, y que la apertura del carril cortado se produce una vez seca la emulsión, retirando la señalización y elementos de balizamiento, por lo que, de ser ciertos los hechos que afirma, cabe la posibilidad de que la perjudicada circulara por el carril cortado al tráfico en ese momento, lo que implicaría una actuación inadecuada, que rompería el nexo de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público.

 

Por tanto, el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no exime del imprescindible nexo causal entre la actuación de la Administración y el daño, como han puesto de manifiesto la doctrina del Consejo de Estado (Dictamen núm. 2582/98, de 16 de julio) y pronunciamientos judiciales, entre ellos, la Sentencia de 13 de junio de 2001, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Fundamento Jurídico Tercero). En el presente supuesto, si bien se acredita la existencia de unos daños y de un tramo de carretera que parece recién asfaltado, hay ausencia de prueba de que el evento lesivo se produjera en el lugar en el que se afirma, pues no se aportan pruebas para acreditar el nexo causal.

 

Ante tal carencia probatoria, no puede afirmarse con la seguridad necesaria a estos efectos resarcitorios que exista una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños en cuestión, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA. -Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria por no acreditarse la existencia de la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama, que es jurídicamente necesaria para determinar dicha responsabilidad, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen.

 

No obstante, V.E. resolverá.