Dictamen nº 177/2022
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de julio de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Totana), mediante oficio registrado el día 24 de febrero de 2022 (Reg. 202200059333), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, debida a accidente en vía pública (exp. 2022_049), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO. - Con fecha de 15 de septiembre de 2021, un abogado en nombre y representación de D.ª X, presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños padecidos como consecuencia del fallecimiento de su hijo D. Y, tras la caída sufrida el 13 de noviembre de 2020 en la Plaza de la Balsa Vieja de Totana, al precipitarse por el muro perimetral que separa la parte superior de la inferior.
Aporta certificados de nacimiento, defunción, estado civil y empadronamiento, atestado de la Guardia Civil e informe pericial del Arquitecto Técnico e Ingeniero de Edificación D. Z.
En cuanto a la valoración económica del daño, solicita una indemnización de 150.000 euros, conforme al baremo de la Ley 35/2015 de 22 de septiembre de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidente de tráfico.
SEGUNDO. – Por resolución de la Alcaldía, de 8 de octubre de 2021, se inicia el expediente de responsabilidad patrimonial, se nombra instructor de este, y se acuerda la apertura de un periodo probatorio.
TERCERO. – En el informe emitido por la Policía Local de Totana el 28 de noviembre de 2020, se indica:
“Que a las 11:30 horas del día 13 de noviembre de 2020 se recibe aviso telefónico por parte de CECOP en la sala 092 alertando sobre un individuo posiblemente ebrio que se ha caído desde la plaza del monumento Santa Eulalia, situada junto a la plaza de la Constitución, al callejón que da a la plaza de la Balsa Vieja, informando que ya se ha pasado aviso a una ambulancia y que esta va en camino.
Que personado inmediatamente en el citado lugar, en primera instancia, el agente con T.I.P 39-27 y minutos después los agentes con T.l.P 39-57 y 39-59, se observa a una persona tirada en el suelo en posición boca abajo con una cantidad considerable de sangre junto a su cabeza, la cual se encuentra en estado inconsciente y emitiendo algunos ronquidos, por lo que se procede a pasar aviso a la base del 092 para que volviera a informar a CECOP sobre la urgencia de la situación.
Que tras proceder a consultar a varias personas que se encontraban presentes en el lugar de los hechos, la fuerza actuante no logra localizar a ningún testigo visual del accidente, manifestando únicamente una trabajadora de la farmacia situada a unos metros del accidente, Farmacia -- sita en Plaza de la Constitución Nºl , que ha escuchado un golpe y como un “crack” y se ha asomado y ha visto al herido tirado en el suelo, siendo esta testigo identificada como P con DNI… nacida en Totana el 23/04/1970 con domicilio en Totana en C/… y número de teléfono móvil…, por lo que muy posiblemente el herido, el cual estaba presuntamente en la Plaza de la Constitución, cayera desde una altura de unos 3.90 metros al callejón que da acceso a la Plaza de la Balsa Vieja.
Que aproximadamente 5 minutos después se persona en el lugar la ambulancia medicalizada para atender al herido siendo este identificado como Y con NIE Nº… nacido Bulgaria el 10/05/1979 con domicilio en Totana en C/… el cual es trasladado de urgencia al hospital.
Que dicho individuo es reconocido e identificado rápidamente por la fuerza actuante ya que se ha intervenido con el mismo en numerosos servicios y requerimientos debido a que se encontraba ebrio en la vía pública.
Que se procede a adjuntar en diligencia anexa las fotos del accidentado así como del lugar del accidente”.
CUARTO. – Ha emitido informe, con fecha 18 de noviembre de 2021, D. Q, Ingeniero Técnico de Obras Públicas del Ayuntamiento consultante, en el que se indica:
“Se gira visita por parte del Ingeniero Técnico que suscribe a la zona citada en el encabezado, donde supuestamente se produjeron los hechos, para cumplir con lo solicitado, indicándose lo siguiente:
− La altura del murete de delimitación del nivel superior de la Plaza de “La Balsa Vieja” y la altura libre desde el mismo hasta el nivel inferior de dicha plaza, es la siguiente:
• Altura murete en el punto donde se produjo la caída de 0,856 m.
• Altura murete en la esquina, en el tramo que limita con el Restaurante “--”. Altura de 0,838 m.
• Desnivel entre la coronación del murete y el nivel inferior de la Plaza de “La Balsa Vieja” en la zona de escalera. Altura de 3,871 m.
− El resto de la plaza en el nivel superior dispone de una barandilla metálica con pasamanos y una altura aproximada de 1,10 m. Este pasamanos no se prolonga a lo largo del murete.
− La normativa de aplicación es la Orden VIV/561/2010, de 1 de febrero, por la que se desarrolla el documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados.
− Artículo 30. Elementos de protección al peatón.
1. Se consideran elementos de protección al peatón las barandillas, los pasamanos, las vallas y los zócalos.
2. Se utilizarán barandillas para evitar el riesgo de caídas junto a los desniveles con una diferencia de cota de más de 0,55 m., con las siguientes características:
a) Tendrán una altura mínima de 0,90 m., cuando la diferencia de cota que protejan sea menor de 6 m., y de 1,10 m. en los demás casos. La altura se medirá verticalmente desde el nivel del suelo
b) No serán escalables, por lo que no dispondrán de puntos de apoyo entre los 0,20 m. y 0,70 m. de altura.
c) Las aberturas y espacios libres entre elementos verticales no superarán los 10 cm.
d) Serán estables, rígidas y estarán fuertemente fijadas.
3. Los pasamanos se diseñarán según los siguientes criterios:
a) Tendrán una sección de diseño ergonómico con un ancho de agarre de entre 4,5 cm y 5 cm. de diámetro. En ningún caso dispondrán de cantos vivos.
b) Estarán separados del paramento vertical al menos 4 cm., el sistema de sujeción será firme y no deberá interferir el paso continuo de la mano en todo su desarrollo.
− Se desconoce si han existido o no, quejas o reclamaciones previas sobre la falta de seguridad en esta infraestructura de uso público”.
QUINTO. – Otorgado, con fecha 2 de diciembre de 2021, trámite de audiencia a la interesada, con fecha 21 de diciembre de 2021 presenta escrito por el que se reitera en su escrito inicial y pide el abono de las cantidades solicitadas.
SEXTO. – Con posterioridad al trámite de audiencia se solicita, con fecha 1 de febrero de 2022, informe del Coordinador de la Brigada Municipal, a fin de que se indique la fecha aproximada en que fueron instalados los bancos sitos en la Plaza de la Constitución, explanada del Templete de Santa Eulalia.
Siendo emitido dicho informe, con fecha 4 de febrero de 2022, en el sentido de indicar:
“Que los citados bancos fueron instalados por una orden del Concejal de Servicios, para su traslado desde donde se encontraban con anterioridad (la Ciudad Deportiva) hasta la explanada del Templete de Santa Eulalia y de acuerdo con la documentación existente en este Almacén Municipal se puede afirmar que la fecha en que los bancos quedaron totalmente instalados fue el 14 de enero de 2020”.
SÉPTIMO. – Con fecha 9 de febrero de 2022, el Secretario de la Corporación Municipal emite informe jurídico por el que se propone la desestimación de la reclamación.
OCTAVO. – Se ha emitido propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación formulada, al considerar que no existen en el expediente suficientes elementos probatorios que puedan acreditar la relación causa efecto entre el accidente por el que se reclama y la actuación de la Administración Pública.
NOVENO. - Con fecha 24 de febrero de 2022 ha tenido entrada en este Consejo Jurídico solicitud de Dictamen preceptivo, acompañada del expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA. - Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el procedimiento general por un Ayuntamiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en concordancia con el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), toda vez que la cuantía de la reclamación dirigida frente al Ayuntamiento es superior a 50.000 euros.
SEGUNDA. - Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Por lo que a la legitimación activa se refiere, corresponde a la reclamante, que es quien sufrió los daños tras el fallecimiento de su hijo por caída en la vía pública.
En cuanto a la legitimación pasiva, ésta corresponde a la Administración titular del servicio público a cuyo funcionamiento se imputa el daño; circunstancia que concurre en el Ayuntamiento de Totana al ser titular del espacio público urbano en el que se produjo la caída.
II. La acción resarcitoria ha de entenderse ejercitada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que los hechos a los que se imputa el daño sucedieron el 13 de noviembre de 2020, por lo que, presentada la reclamación el día 15 de septiembre de 2021, debe considerarse temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
No obstante, se observa que, tras la cumplimentación del trámite de audiencia, el instructor del expediente solicita informe a la Brigada Municipal de Obras a fin de que se indique la fecha aproximada en que fueron instalados los bancos sitos en la Plaza de la Constitución, explanada del Templete de Santa Eulalia, sin que posteriormente se haya concedido nuevo trámite de audiencia, aunque no se observa indefensión a la interesada porque la existencia o no de bancos en la plaza no incide en el modo de producción del accidente.
Por otro lado, dado que la reclamante presentó denuncia ante la Guardia Civil, al objeto de que se investigara la muerte de su hijo, que probablemente terminarán en unas diligencias penales y el hecho de que al ser una muerte accidental es probable que se le practicara la autopsia, hubiera resultado idóneo que por parte de la instrucción del procedimiento se hubiesen solicitado estas actuaciones que hubieran, de seguro, coadyuvado al esclarecimiento de los hechos.
TERCERA. - Elementos de la responsabilidad patrimonial.
En el ámbito de las Administraciones Locales, el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), dispone que “las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”, texto que reitera el art. 223 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre. Por otra parte, el art. 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, establece que “son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puen tes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local”. Y es incuestionable que los Municipios ostentan competencia en materia de pavimentación y, por extensión, de mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto calzadas como aceras o plazas (arts. 25.1, letra d y 26.1, letra a, LBRL), al objeto de garantizar unas adecuadas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y personas.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución estaban contenidos en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), habiendo sido precisados por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado. Hoy vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y, en l os aspectos formales, se regulan ciertas especialidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los artículos 65, 67, 81, 91 y 92 LPACAP.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por tod as, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).
CUARTA. - Sobre el fondo del asunto. Falta de prueba de la existencia de relación de causalidad entre el daño causado y el servicio público de conservación y seguridad de las vías públicas.
Afirma la reclamante que “La omisión de la administración en el cumplimiento de las normas urbanísticas y en concreto en la conculcación de la orden VIV/561/2010 de 1 de febrero por el que se desarrolla el documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados, en su disposición transitoria, Régimen de aplicación en su punto 2, punto 7 y artículo 30, es la causa eficiente del daño lesivo ocasionado, y no existe la obligación del administrado de soportar el citado incumplimiento cuando con el simple desembolso de 800,68 euros la administración hubiera cumplido con la normativa”.
Corresponde la prueba de los hechos a quien los afirma, conforme al artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que al efecto establece:
“Corresponde al actor y al demandado reconviniente la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda y de la reconvención”.
No obstante, hay que tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 25.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local, es competencia municipal la “Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad”.
Por tanto, tendremos que comprobar si entre el fallecimiento del hijo de la reclamante y el funcionamiento del servicio municipal de pavimentación de las vías públicas urbanas existe una relación de causalidad directa e inmediata que convierta el daño sufrido en un daño antijurídico que la interesada no tenga el deber de soportar.
Como ha manifestado reiteradamente este Consejo Jurídico (como por ejemplo en el Dictamen nº 149/2017) “se debe señalar que el deber de mantenimiento y conservación de las vías públicas que pesa sobre la Administración no puede llevarse al extremo de exigir una perfección absoluta, y se debe admitir que existen desperfectos menores que no empecen el buen estado general de conservación y, por tanto, deben ser soportados por los ciudadanos como una carga general de la vida en sociedad. Tal como señala el TSJRM, la responsabilidad apunta las pautas de calidad en la prestación de los servicios que pueden ser exigidas a la Administración. De ahí que un sistema muy amplio de responsabilidad presuponga un estándar alto de calidad de los servicios. En nuestro entorno hay que tener en cuenta un estándar intermedio, esto es, el que puede darse con arreglo a las posibilidades de gestión y económicas existentes, con el fin de establecer un equilibrio entre el sistema de responsabilidad, la posibilidad de gestión, sus pautas de calidad y el propio sistema económico financiero, para no convertir el régimen de responsabilidad pública en planteamientos cercanos a una asistencia social universal (STSJRM, nº 144/2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de febrero de 2005), es decir, a un sistema providencialista no pensado por la CE (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, citadas en el Dictamen 190/2013).
En primer lugar, tenemos que indicar que, dado que no existen testigos directos del accidente y que la opción más plausible sería que el fallecido se hubiese precipitado desde el murete que separa el desnivel entre la Plaza de la Constitución de la Plaza de las Balsas, en la copia de la fotografía que obra a la página 9 del informe pericial aportado por la reclamante se observan unas empinadas escaleras que bien pudieron ser la causa del mortal accidente.
En cualquier caso, hay que advertir, en primer lugar, que no se alega que el muro, desde el que supuestamente se precipitó el fallecido, estuviera en mal estado de conservación, sino que se afirma que éste no cumplía la orden VIV/561/2010, de 1 de febrero, por el que se desarrolla el documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados.
La Disposición transitoria de la citada orden, en su apartado 2, indica:
“En relación con los espacios públicos urbanizados ya existentes a la entrada en vigor de esta Orden, los contenidos del Documento técnico serán de aplicación a partir del 1 de enero del año 2019, en aquellos que sean susceptibles de ajustes razonables, mediante las modificaciones y adaptaciones que sean necesarias y adecuadas y que no impongan una carga desproporcionada o indebida”.
Se afirma en el expediente que la remodelación de la plaza es anterior al año 2010 (la orden entró en vigor el 12 de marzo de 2010 y actualmente está derogada con fecha 2 de enero de 2022), por lo que habrá que determinar si los ajustes que requeriría el murete por el que supuestamente se produjo la caída para ajustarse a dicha orden son razonables.
Partiendo del artículo 30 (transcrito en el Antecedente Cuarto) de la mencionada orden indica, en primer lugar, resulta evidente que no sería posible colocar en lugar del murete una barandilla, puesto que sobre dicho murete se apoyan las columnas que sustentan las terrazas del edificio colindante.
En segundo lugar, alega la actora que debería haberse colocado un pasamanos al ser la opción más razonable para asegurar la integridad del ciudadano e impedir que se use como elemento sobre el que descansar.
Sin embargo, la colocación del pasamanos incumpliría lo dispuesto en la reiterada orden, puesto que en el artículo 30 transcrito se indica que éste no deberá interferir el paso continuo de la mano en todo su desarrollo, lo que en este caso resultaría imposible por la existencia de las citadas columnas que descansan sobre el murete.
En tercer y último lugar, hay que tener en cuenta que el tan citado murete tiene, en el lugar por el que supuestamente se produjo la caída, una altura de 0,845 m., siendo la altura mínima según lo indicado en la orden de 0,90 m. cuando la diferencia de cota que proteja sea inferior a 6 m., como es el caso que nos ocupa. Es decir, existe una mínima diferencia de 5,5 cm.
Por otro lado, en el momento en el que supuestamente se produjo la caída, el fallecido contaba con una edad de 41 años de edad, por lo que se trataba de una persona adulta y, por tanto, conocedora de los riesgos que conlleva la vida diaria, así como conocedora del lugar, por vivir en el municipio, unido al hecho de que no existían desperfectos en el murete y que la prolongación de estos 5,5 cm. no evita que una persona de complexión normal se siente en el mismo, así como que la más mínima y necesaria precaución por su parte hubiera evitado su precipitación al vacío, nos lleva a la conclusión de que no ha existido en el presente caso un daño antijurídico que el interesado no tenga el deber de soportar, por lo que no se aprecia la existencia de relación de causalidad entre dicho daño y el funcionamiento del servicio público.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el Consejo Jurídico que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Totana, y singularmente el nexo causal que debe existir entre el funcionamiento del servicio público de conservación y mantenimiento de las vías urbanas y el daño alegado por la reclamante.
No obstante, V.S. resolverá.
