Dictamen nº 302/2022

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de noviembre de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación), mediante oficio registrado el día 17 de octubre de 2022 (COMINTER 281349), sobre Proyecto de Decreto por el que se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en la CARM (exp. 2022_320), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Durante los días 29 de marzo y 7 de abril de 2022, se habilitó consulta pública previa a través del Portal de Transparencia de la Administración regional, en la que se indicaba la intención de la entonces Consejería de Educación y Cultura de proceder a la modificación de la normativa por la que se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

 

Dicho período de consulta finalizó con trece aportaciones ciudadanas.

 

SEGUNDO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Recursos Humanos, Planificación Educativa y Evaluación, elabora un primer texto de Proyecto de Decreto por el que se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

 

Se somete el referido Proyecto al trámite de audiencia e información pública, mediante la publicación del oportuno anuncio en el Boletín Oficial de la Región de Murcia número 99, de 30 de abril de 2022. Consta, asimismo, que durante los días 3 al 11 de mayo de 2022, estuvo publicado el Proyecto en el Portal de la Transparencia de la CARM junto a una Memoria de Impacto de Análisis Normativo (MAIN). Ni el citado borrador ni la Memoria se han incluido en el expediente remitido al Consejo Jurídico.

 

TERCERO.- El 8 de junio se elabora una nueva versión de la MAIN en su modalidad abreviada (esta es la primera que consta en el expediente remitido junto a la consulta) y por el centro directivo impulsor de la iniciativa normativa se propone a la Consejera de Educación que el texto se eleve al Consejo de Gobierno para su aprobación como Proyecto de Decreto.

 

Consta, también, la propuesta que la indicada Consejera elevará al Consejo de Gobierno para que apruebe el texto del Decreto.

 

La MAIN, además de analizar diversos impactos de la futura norma (cargas administrativas, presupuestario, género, orientación sexual, identidad o expresión de género, infancia y adolescencia, familia) justifica la oportunidad de aquélla y su motivación técnica en la aprobación del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, por el que se establece la ordenación y las enseñanzas mínimas de la Educación Secundaria Obligatoria (en adelante RD 217/22), en desarrollo de las previsiones que a nivel legal establece la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), tras la modificación operada por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre (LOMLOE), “de acuerdo con los objetivos fijados por la Unión Europea y la UNESCO para la década 2020/2030” y para “dar cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia según lo establecido en la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas, la inclusión educativa y la aplicación de los princi pios del Diseño Universal de aprendizaje”.

 

Señala que, una vez establecidas las enseñanzas mínimas por la normativa básica, corresponde a la Comunidad Autónoma aprobar para su ámbito territorial el currículo de las enseñanzas de Educación Secundaria.

 

En cuanto al procedimiento de elaboración normativa llevado a efecto hasta ese momento, da cuenta de la consulta pública previa y de su resultado, así como informa que se dio traslado del proyecto a los diversos centros directivos de la Consejería de Educación, a la Inspección de Educación y a los centros educativos. Consta que formularon observaciones la Inspección de Educación, la Dirección General de Formación Profesional e Innovación, la Dirección General de Centros Educativos y la Subdirección General de Evaluación Educativa y Ordenación Académica, que dan lugar a modificaciones en el Proyecto. No consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico la documentación acreditativa de todas las consultas realizadas, aunque sí de las aportaciones efectuadas. 

 

Da cuenta la MAIN, asimismo, del trámite de audiencia e información pública realizado, informando de forma muy sucinta acerca de las 83 alegaciones o aportaciones realizadas en este trámite por parte de diversas personas físicas y de dos Colegios Profesionales (de Biólogos y de Licenciados y Graduados en Ciencias de la Actividad Física y el Deporte), si bien no se detiene la Memoria en indicar cuáles de ellas fueron aceptadas e incorporadas al texto y cuáles rechazadas, ni la motivación de dicha decisión.

 

Señala también la Memoria que el futuro Decreto derogará el vigente 220/2015, de 2 de septiembre, por el que se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y que la nueva norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación, a fin de estar vigente y ser de aplicación con antelación suficiente al inicio del curso lectivo 2022-2023, para que los centros docentes puedan llevar a cabo los trámites necesarios previos al inicio del curso escolar. A tal fin, el procedimiento de elaboración reglamentaria se desarrolla con urgencia.

 

Consta en el expediente, como documento 14 un borrador del Proyecto de Decreto tras el trámite de audiencia.  

 

CUARTO.- Con fecha 20 de junio de 2022 se evacua el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Educación, con el visto bueno de la Vicesecretaría.

 

 El informe limita su estudio a las partes expositiva, dispositiva y final del Proyecto, excluyendo el de sus cinco anexos, dada su naturaleza eminentemente técnica.

 

El informe efectúa diversas observaciones de técnica normativa (lex repetita) y al articulado, destacando aquellas que advierten sobre la necesidad de establecer en el futuro Decreto determinados contenidos normativos que se difieren a una ulterior Orden de la Consejería, falta de adecuación a la legislación básica de diversos preceptos, en particular en materia de promoción (artículo 21), titulación (artículo 22) y evaluación (artículo 41). Se efectúan, asimismo, diversas sugerencias de mejora de redacción de varios preceptos y observaciones a algunas remisiones a concretos artículos de la LOE que se consideran erróneas.

 

Algunas de dichas observaciones fueron asumidas e incorporadas al texto, siendo rechazadas de forma motivada las restantes, según una nueva versión de la MAIN de 28 de junio.

 

A raíz de las alteraciones efectuadas en el texto, se une al expediente una nueva versión del Proyecto (documento número 19).

 

QUINTO.- Sometido el Proyecto a la consideración del Consejo Escolar de la Región de Murcia, evacua el Dictamen 18/2022, de 28 de julio. Realiza diversas observaciones relativas al articulado del texto, sugiriendo una redacción alternativa de determinados preceptos.

 

 Concluye el informe en sentido favorable al Proyecto, sin perjuicio de las observaciones a él formuladas. Constan los votos particulares formulados por una vocal del Consejo Escolar de la Región de Murcia, incorporados como tales a dicho dictamen a partir de sus enmiendas no aceptadas por el Pleno.

 

SEXTO.- El 29 de julio se elabora una nueva versión de la MAIN, que, en relación con las observaciones formuladas por el Consejo Escolar, referencia las que han sido admitidas, sin justificar el rechazo de las restantes.

 

Como consecuencia de la aceptación de las meritadas observaciones se redacta una nueva versión del Proyecto, que se une al expediente como documento número 22.

 

SÉPTIMO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y solicitada su tramitación urgente, se evacua el 4 de octubre de 2022, con el número 94/2022.

 

Tras un minucioso y detallado análisis del Proyecto, el informe efectúa numerosas observaciones y sugerencias de mejora del texto, tanto en el aspecto de la técnica normativa, como de redacción de los preceptos.

 

Destacan entre las observaciones efectuadas las que el propio informe califica como esenciales y que se refieren a la falta de adecuación a la normativa básica de las previsiones contenidas en los siguientes preceptos del Proyecto: artículo 4, sobre una omisión en la incorporación de la norma básica reguladora de los principios generales de la etapa;  artículo 21, sobre la promoción de curso; artículo 22, en materia de titulación; artículo 32.7 sobre la expresión de los resultados de la evaluación en los centros de educación especial y aulas abiertas especializadas; artículo 39.1 sobre la participación y derecho a la información de los padres, madres o tutores en función de la mayoría o minoría de edad del alumno; artículo 41, en relación con la expresión de los resultados de la evaluación en términos cuantitativos y sobre la firma de las actas de evaluación. A la acogida de estas observaciones se condiciona el informe favorable de la Dirección de lo s Servicios Jurídicos al Proyecto.

 

OCTAVO.- Con fecha 13 de octubre se redacta una nueva versión de la MAIN que recoge la valoración, aceptación o rechazo de las observaciones y sugerencias efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos. Cabe destacar que no todas las calificadas como esenciales han sido aceptadas, sino sólo algunas de ellas, justificando el rechazo de las restantes.

 

Se incorpora al expediente, asimismo, una nueva versión del Proyecto,  que obra como documento número 31, diligenciada por el Director General de Recursos Humanos, Planificación Educativa y Evaluación como el último texto del Proyecto de Decreto para someterlo a la preceptiva consulta al Consejo Jurídico.

 

Consta este texto de una parte expositiva innominada, cuarenta y cinco artículos, siete disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una derogatoria y dos finales. Asimismo, contiene cinco anexos: Anexo I: Horario lectivo semanal; Anexo II: Perfil de salida del alumnado al término de la enseñanza básica; Anexo III: Materias de Educación Secundaria Obligatoria; Anexo IV: Programa de diversificación curricular; y Anexo V: Situaciones de aprendizaje.

 

En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia, mediante comunicación interior del pasado 17 de octubre de 2022.   

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.

 

I. El artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), determina que el Consejo deberá ser consultado en relación con “los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado”. 

 

Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000 y, entre otros, en nuestro Dictamen 240/2014, sobre el Decreto 198/2014, de 5 de septiembre, por el que se establece el currículo de la Educación Primaria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o, como en el caso presente, la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos, o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado, respecto de estos reglamentos, que son todos aquellos que se convierten en complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgan o consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición. 

 

Como señalamos en nuestros Dictámenes 107/2007 y 240/2014, entre otros relativos a Proyectos de Decreto de establecimiento del currículo de las diferentes enseñanzas del sistema educativo, en estas normas curriculares concurren las notas que las caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que su objeto es el cumplimiento del mandato establecido por el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE). Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a buena parte de la citada Ley Orgánica en virtud de su Disposición final quinta. 

 
Además, tales reglamentos curriculares se configuran como un instrumento regulador esencial del Sistema Educativo, en tanto que escalón necesario en el proceso de progresiva concreción de los elementos que lo configuran. 

 

También decíamos en aquellos dictámenes que no es óbice para la consideración de tales Decretos como reglamentos ejecutivos, que éstos sean un desarrollo directo no tanto de la citada Ley Orgánica como de los respectivos Reales Decretos de enseñanzas mínimas (en el caso de la Educación Secundaria Obligatoria, el RD 217/22), dado que el carácter de básico deriva no sólo de su Disposición final primera, que así lo proclama expresamente, sino también por resultar inmanente a dichos reglamentos estatales, al ser el resultado del mandato que la LOE, en su artículo 6.3, efectúa al Gobierno para fijar los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas, en relación con los objetivos, contenidos, competencias y criterios de evaluación, con el fin de asegurar una formación común y la validez en todo el territorio nacional de los títulos correspondientes. 

 

  En este caso, el carácter preceptivo del Dictamen es claro. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 26 de mayo de 2008, en su Fundamento de Derecho Tercero, establece que ”el reglamento autonómico aprobado mediante Decreto del Gobierno de La Rioja 23/2007, de 27 de abril (por el que se establecía el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para dicha Comunidad Autónoma), viene a desarrollar para La Rioja la legislación básica estatal en la materia; es decir, las Leyes Orgánicas reguladoras de la Educación y el Real Decreto 1631/2006 (por el que se establecían las enseñanzas mínimas correspondientes a la Educación Secundaria Obligatoria), cuyo grado de adherencia con respecto a aquellas viene dado por su carácter de norma así mismo básica, según resulta de su propia Disposición Final Primera, de modo que el desarrollo reglamentario autonómico se sitúa precisamente en el mandato contenido en la ref erida norma estatal, tal y como se expresa en el Preámbulo del propio Decreto 26/2007, de 4 de mayo”. La sentencia anulaba el Decreto regional de establecimiento de currículo al haberse prescindido en su tramitación del dictamen del Consejo Consultivo de La Rioja, que dicha sentencia considera preceptivo atendido el carácter ejecutivo del reglamento litigioso. Dicha doctrina fue confirmada por las SSTS, Contencioso, de 26 de mayo (recurso 3980/2008) y 10 de junio de 2010 (recurso 3701/2008). 

 

El carácter básico de las enseñanzas mínimas y el desarrollo ejecutivo que de las mismas suponen los reglamentos autonómicos de establecimiento de los respectivos currículos, elementos determinantes del carácter preceptivo de este dictamen ex artículo 12.5 LCJ, han sido señalados de forma pacífica por la jurisprudencia, pudiendo citar a tal efecto sentencias más recientes como la 14/2018, de 20 de febrero, del Tribunal Constitucional, y la 194/2022, de 17 febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.   

 

  II. En cuanto al alcance del Dictamen, no puede el Consejo Jurídico pronunciarse acerca de la bondad técnica o la corrección pedagógica de los distintos componentes del currículo que se contienen en los Anexos del Proyecto, pues pertenecen a un campo del saber ajeno al que es el propio de este Órgano Consultivo, cuyo asesoramiento es estrictamente jurídico. Debe ponerse, asimismo, de relieve que es extremadamente complicado, dada la extensión y grado de detalle de los Anexos y el componente sustancialmente técnico de buena parte de los mismos, contrastar si los objetivos, competencias y criterios de evaluación establecidos para cada materia propia de la Educación Secundaria se ajustan a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de fijación y desarrollo complementario de los elementos que componen el currículo y que se describe en la Consideración segunda de este Dictamen, ni siquiera para efectuar una labor de comproba ción del cumplimiento de la obligación de incorporar al currículo los elementos básicos del mismo fijados por la norma básica, como exige el artículo 6.5 LOE, pues excede del análisis que este Consejo Jurídico viene compelido a hacer del proyecto normativo que se le somete la determinación de si un determinado saber básico, competencia o criterio de evaluación básico que no se ha reflejado expresamente, está implícito o ha de considerarse incluido en los elementos curriculares autonómicos definidos en el Proyecto. Huelga decir que, si así no fuera, habrían de corregirse las omisiones que pudieran existir en los referidos Anexos, en particular en el III.

 

III. La consulta solicita que el presente Dictamen se dicte con carácter de urgencia, lo que remite al artículo 10.5 LCJ.  

 

Tras la modificación operada en dicho precepto por el artículo 9 de la Ley 3/2012, de 24 de mayo, de medidas urgentes para el reequilibrio presupuestario, el plazo de diez días naturales a que se refiere el indicado artículo 10.5 únicamente será exigible respecto de los expedientes remitidos por el Consejo de Gobierno en los que se haga constar la urgencia del Dictamen, por lo que no sería aplicable al supuesto sometido a consulta. 

 
Aun así, el Consejo Jurídico es consciente de las peculiares características que concurren en la normativa de enseñanza y entiende la conveniencia de que la norma proyectada esté en vigor cuanto antes, una vez que no se ha logrado aprobar el currículo con anterioridad al comienzo del curso académico, como hubiera sido deseable. En consecuencia, procede a otorgarle prioridad en su tramitación. 

 

SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.

 

I. La competencia de la Administración regional para fijar el currículo de las distintas enseñanzas del sistema educativo deriva del artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. De forma más concreta, y aunque no constituya propiamente una norma atributiva de competencias, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, en su Anexo prevé, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán par te, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado. 

  

II. Junto a la habilitación normativa de carácter genérico realizada por la Disposición final sexta LOE, a favor de las Comunidades Autónomas para el desarrollo de sus previsiones, existen otras de carácter específico para que por las Administraciones educativas se establezcan los correspondientes currículos.  

 

Así, tras la reforma operada en la LOE por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, que incide en la regulación legal básica en materia de currículos de todas las enseñanzas, de conformidad con el artículo 6.1 LOE, se entiende por currículo el conjunto de objetivos, competencias, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en dicha Ley. 

  

El artículo 6.3 LOE atribuye al Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, la competencia para fijar, en relación con los objetivos, competencias, contenidos y criterios de evaluación, los aspectos básicos del currículo, que constituyen las “enseñanzas mínimas”, recuperando un concepto que había desaparecido, al menos con esa denominación, de la LOE con ocasión de la reforma de 2013. 

  

Tales enseñanzas mínimas requerirán el 60 por ciento de los horarios escolares para las Comunidades Autónomas que, como la nuestra, no tienen lengua cooficial. 

  

A las Administraciones educativas les corresponde establecer el currículo de las distintas enseñanzas (art. 6.5 LOE), del que formarán parte los aspectos básicos antes señalados, exigencia ésta que vuelve a establecerse con carácter expreso, tras su supresión en la reforma de 2013. 

  

Estas previsiones, en lo relativo a la distribución de competencias entre Gobierno de la Nación y Administraciones educativas, se reiteran y explicitan en el artículo 6 bis LOE, en cuya virtud corresponde al primero, entre otras, la fijación de las enseñanzas mínimas (art. 6 bis,1, c), mientras a las segundas les incumbe “el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de educación y el desarrollo de las disposiciones de la presente Ley Orgánica” (art. 6 bis,3). 

 

A lo anterior ha de añadirse la existencia de habilitaciones específicas en la LOE en materia de Educación Secundaria Obligatoria, como las contenidas en los artículos 26 y 27 sobre medidas de respuesta a la diversidad educativa y en relación con los programas de diversificación curricular.

  

  III. La citada distribución competencial encuentra amparo, conforme a lo señalado por el Consejo de Estado en su Dictamen 132/2014, en la Constitución (art. 149.1,30ª) y en la jurisprudencia constitucional. Así, señala que: 

  

  “...en Sentencia 184/2012, el Tribunal [Constitucional] afirma que en materia de enseñanza al Estado le corresponde, “además de la alta inspección, las competencias de ordenación general del sistema educativo, fijación de las enseñanzas mínimas, regulación de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y establecimiento de normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos y la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (STC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 4, reiterado en la STC 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3)”. Asimismo, señala el Tribunal Constitucional que “también hemos reconocido que la competencia del Estado para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE se extiende a la programación general de la ense? ?anza a que se refiere el art. 27.5 CE (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 11)”. 

  

  (...) 

  

  En la STC 212/2012, se señalaba que “ya en la Sentencia 88/1983 afirmamos que la fijación de objetivos por bloques temáticos comprendidos en cada una de las materias o disciplinas de las enseñanzas mínimas, así como los horarios mínimos necesarios para su enseñanza efectiva y, por tanto, también indirectamente la determinación de las materias o disciplinas, formaba parte de la competencia estatal para establecer las enseñanzas mínimas (FJ. 3). Tampoco ahora se aprecia que el Estado se haya excedido en el ejercicio de esta competencia, pues es la Administración educativa la competente para establecer el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo (artículo 8.3) (...) De este modo las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómi co, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo cuya vulneración se alegaba” (FJ 4). A lo que cabe añadir que, conforme a lo declarado por la Sentencia 111/2012, “es de competencia estatal el establecimiento de las enseñanzas mínimas, que lleva aparejada la concreción de su contenido, que comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación con cada disciplina o materia, y la fijación de los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa (STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3...”. 

 

Por otra parte, como recuerda la STC 26/2016, de 18 de febrero, el régimen de reparto de competencias en materia de educación tiene carácter compartido. De modo que “al Estado corresponde dictar sólo la legislación educativa básica, salvo en lo relativo a la ordenación de los títulos académicos y profesionales, en que su competencia es plena (art. 149.1.30 de la Constitución Española)... correspondiendo a las Comunidades Autónomas, conforme a sus competencias, adoptar a su vez las medidas de desarrollo y ejecución que sean necesarias”. 

 

Asimismo, la ya citada STC 14/2018, de 20 de febrero, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado frente a diversos preceptos de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), tras recordar que “desde la inicial STC 5/1981, de 13 de febrero, este Tribunal ha examinado las dimensiones sustantiva y competencial de esta materia (constitucionalmente regida por los arts. 27 y 149.1.30 CE) en más de treinta sentencias”, reitera ese carácter compartido de la competencia en materia de educación y en la definición de los elementos configuradores de las diversas enseñanzas, y así establece que “este Tribunal ha ratificado en diversas ocasiones la competencia del Estado para la fijación de las que en las sucesivas leyes educativas han sido denominadas “enseñanzas mínimas”, posteriormente “enseñanzas comunes” y, en el presente, “aspectos básicos del currículo”, del cual forma parte la estructu ra en las asignaturas que estamos analizando (entre otras, SSTC 88/1983, de 27 de octubre; 212/2012, de 14 de noviembre, y 24/2013, de 31 de enero). Con las diferentes denominaciones que ha recibido, el concepto comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación a cada disciplina, materia o asignatura, así como los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa. Antes y después de la reforma de la LOMCE, la competencia autonómica queda condicionada sólo parcialmente, “dado que las enseñanzas comunes que tiene que incluir en sus propios términos no abarcan la totalidad del horario escolar (...) las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómico, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo” (STC 212/2012, FJ 4)< /em>”.  

 

Con posterioridad la STC 51/2019, de 11 de abril, reitera la doctrina constitucional expuesta sobre el reparto competencial en materia de educación.  

 

Cabe concluir, en definitiva, que la Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar el currículo de las enseñanzas de Educación Secundaria Obligatoria, en el marco de la normativa básica del Estado. Ha de precisarse, en cuanto a esta última, que no todo el RD 217/22, es básico, pues según su Disposición final primera, “El anexo III [Situaciones de Aprendizaje] carece del carácter de normativa básica”.  

 

TERCERA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.

 

I. Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien ha de advertirse que respecto de algunos de los trámites efectuados no ha quedado el adecuado reflejo en el expediente mediante la incorporación de los documentos correspondientes y de los que sólo se ha tenido noticia mediante la referencia contenida en otros trámites y documentos posteriores, como se ha dejado constancia en los antecedentes de este Dictamen. 

 

II. Respecto del uso de la modalidad abreviada de la MAIN, cabe recordar que la Guía Metodológica para la elaboración de dicha Memoria, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de febrero de 2015, prevé que, “en aquellos casos en los que se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno o algunos de los ámbitos, de tal forma que no corresponda la elaboración de una MAIN completa (…) se elaborará una MAIN abreviada (…), con el contenido mínimo que se recoge a continuación”. Es decir, esta versión reducida permite omitir el análisis detallado y exhaustivo de determinados impactos cuando se estime que la futura norma no los producirá, al menos de forma apreciable, en los ámbitos correspondientes, lo que permite limitar la profundidad y extensión de dicho estudio, pero sin llegar a excluir totalmente su consideración en la Memoria, dado que los impactos a contemplar son los que fijan las norma s reguladoras del procedimiento de elaboración reglamentaria, en particular el artículo 53 en relación con el 46.3, ambos de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.  

 

La MAIN obrante en el expediente, aunque formalmente se califica de abreviada y se ajusta a su estructura, en realidad, efectúa un análisis de otros impactos, que expresamente califica como positivos y significativos, como los que inciden en la infancia y la adolescencia y en la familia. De ahí que, quizás hubiera sido más oportuno efectuar una MAIN ordinaria y no abreviada. 

 

De hecho, en relación con las condiciones que habilitan para sustituir la MAIN completa por una abreviada, la nueva Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 28 de julio de 2022, prevé esta última modalidad para aquellos casos “en los que se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos establecidos en esta Guía, o estos no son significativos”. Adviértase que el cambio de redacción restringe los supuestos en los que acudir a la modalidad abreviada, pues ya no es suficiente que el proyecto no vaya a producir impactos apreciables en alguno o algunos de los ámbitos establecidos en la Guía, sino que ahora se exige que no los produzca de forma significativa, en “ninguno” de aquéllos. En cualquier caso, se coincide con la Dirección de los Servicios Jurídicos en que esta nueva Guía Metodológica no sería aplicable al proyecto sometido a consulta, to da vez que el procedimiento para su elaboración comenzó con anterioridad a la aprobación de aquélla. 

 

En efecto, como señalamos en nuestro Dictamen 75/2022, existen dos sistemas principales a la hora de determinar la incidencia de las modificaciones de las reglas de procedimiento en los expedientes en tramitación. De una parte, el sistema de regulación aislada, en cuya virtud cada acto integrante del procedimiento ha de ajustarse a la norma vigente en el momento de su realización. De otra, el sistema de regulación conjunta, en el que todo el procedimiento es considerado como unidad, de forma que todo él habrá de regirse por la norma vigente en el momento de su iniciación. 

  

De ambos sistemas, la jurisprudencia y la normativa básica en materia de procedimiento administrativo vienen optando por el que hemos denominado como de regulación conjunta, como se advierte en la Disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), según la cual a los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Esta previsión de su apartado a) se completa con la extensión del principio allí plasmado y su conversión en criterio hermenéutico de cualesquiera problemas interpretativos sobre relaciones intertemporales entre normas, al establecer que en defecto de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores. 

  

De ahí que, en la medida en que no existe norma específica de derecho transitorio aplicable al procedimiento de elaboración reglamentaria que se desarrolla en el asunto sometido a consulta y aun considerando que no se ha producido un verdadero cambio normativo, sino una mera modificación en las instrucciones de elaboración de la MAIN, cabe aplicar la referida regla interpretativa y considerar que la Guía Metodológica a seguir en la redacción de la MAIN ha de ser la que fuera aplicable en el momento de iniciarse el procedimiento de elaboración reglamentaria. Esta solución, además, es la que adopta la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuando introduce la MAIN en el procedimiento de elaboración de los proyectos de Ley y de los reglamentos regionales, estableciendo su Disposición transitoria primera, que el nuevo trámite ser? ? de aplicación a aquellos proyectos de ley y disposiciones administrativas de carácter general cuya tramitación se inicie tras la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Guía Metodológica prevista en la disposición adicional primera de la ley. 

 

III. Para justificar que el impacto presupuestario, económico y de cargas administrativas de la futura norma es nulo, se fundamenta la MAIN en diversos informes evacuados por órganos y unidades administrativas de la Consejería consultante (Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras, Servicio de Planificación, Servicio de Planificación y Provisión de Efectivos, y Dirección General de Formación Profesional  e innovación), que, sin embargo, no se han incorporado al expediente remitido a este Consejo Jurídico, por lo que no puede contrastarse la suficiencia del análisis realizado sobre dichos impactos.

 

No cabe sino advertir aquí a la Consejería consultante acerca de la trascendencia del cumplimiento de los trámites que integran el procedimiento de elaboración reglamentaria y la relevancia de su incumplimiento. Baste recordar aquí lo indicado por la STS, Contencioso, 350/2019, de 15 de marzo, según la cual “su observancia tiene, por tanto, un carácter “ad solemnitatem”, de modo que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte. En tal sentido, cuando se alude a la trascendencia de la inobservancia denunciada, se está haciendo referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997”.

 

IV. Por otra parte, tampoco se ha incorporado al expediente una valoración crítica de las alegaciones y observaciones vertidas durante el trámite de consulta interna a los órganos de la Consejería de Educación y a los centros docentes, que justificara la asunción o rechazo de aquéllas, pues únicamente consta dicha actuación valorativa en la MAIN respecto de las formuladas por el Servicio Jurídico de la Consejería proponente y por la Dirección de los Servicios Jurídicos. Respecto a las observaciones del Consejo Escolar, la Memoria se limita a referenciar las que han sido admitidas, sin justificar el rechazo de las restantes.

 

Del mismo modo, tampoco se deja constancia de la valoración efectuada por la Consejería acerca de las alegaciones formuladas con ocasión de los trámites de audiencia e información pública, limitándose a enumerar aquellos preceptos del Proyecto que sufren alguna modificación, pero sin justificar las razones que llevan a asumir las observaciones finalmente incorporadas al texto o a su rechazo, ni siquiera respecto de aquéllas formuladas por los dos Colegios Profesionales que hicieron uso del trámite. De hecho, las del Colegio Oficial de Biólogos de la Región de Murcia ni siquiera se han incorporado al expediente remitido a este Órgano Consultivo.

 

V. La consulta a este Consejo Jurídico no se ha acompañado del preceptivo extracto de secretaría, que exige el artículo 46.2 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.  

 

CUARTA.- La reproducción en el currículo de las enseñanzas mínimas.

 

I. Ya hemos indicado supra que de conformidad con el artículo 6.5 LOE, las enseñanzas mínimas han de formar parte de los currículos que establezcan las Administraciones educativas en desarrollo de aquéllas, lo cual impone la utilización de la técnica lex repetita que, en el supuesto ahora contemplado, conlleva la traslación a un reglamento autonómico de contenidos de origen legal orgánico y reglamentario estatal básico, con los evidentes riesgos para la seguridad jurídica que ello conlleva, dadas las diferentes competencias que corresponden al Estado y a la Comunidad Autónoma en la materia.

 

 II. Cuenta este Consejo Jurídico con una consolidada doctrina (por todos, Dictámenes 23/1998, 48 y 101/2003), deudora de la ya clásica del Consejo de Estado (entre otros, Dictamen 50.261, de 10 de marzo de 1988), que pone de manifiesto los riesgos de utilizar la técnica de la “lex repetita” para incorporar contenidos normativos básicos al ordenamiento regional y las medidas a adoptar para minimizarlos, como la advertencia expresa del origen legal o reglamentario básico de los contenidos normativos incorporados a la disposición autonómica o que la trascripción de las referidas normas estatales ha de hacerse de forma literal. Medidas éstas que no son sólo exigibles desde la óptica de la técnica normativa, que también, sino que hunden sus raíces, como más adelante se razona, en el principio de seguridad jurídica y en el análisis de la competencia que ejercita la Administración regional cuando dict a sus reglamentos ejecutivos de la normativa básica estatal, con una evidente trascendencia constitucional.

 

 En cualquier caso, ha de prestarse especial atención a la peculiar naturaleza del conjunto normativo en que se insertará el futuro Decreto y a la incidencia de aquélla sobre los límites para el ejercicio de la potestad reglamentaria por la Administración regional, en orden a la aprobación del currículo.

La Exposición de Motivos de la LOE afirma que la definición y organización del currículo constituye uno de los elementos centrales del sistema educativo, definiéndolo como el “conjunto de objetivos, competencias, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas” (artículo 6.1 LOE). Constituye, en definitiva, el instrumento normativo para perfilar las líneas esenciales que configuran cada enseñanza, posibilitando su adaptación a la realidad social de cada Comunidad Autónoma, mediante la atribución de su establecimiento a las respectivas Administraciones educativas.

La necesidad de reducir las diferencias regionales a una mínima unidad, que permita dotar de homogeneidad al sistema educativo, asegurando tanto una formación común a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que hayan recibido las enseñanzas, como la validez en todo el territorio nacional de los títulos expedidos por las Administraciones autonómicas, determina la reserva al Gobierno de la Nación de la competencia para fijar los elementos básicos del currículo, en relación con los objetivos, competencias, contenidos y criterios de evaluación (artículo 6.3 LOE). Tales elementos básicos, que constituyen las enseñanzas mínimas de cada enseñanza, “formarán parte” (artículo 6.5 LOE) de los currículos aprobados por las Administraciones educativas, que a su vez serán desarrollados y completados por los centros docentes en uso de su autonomía.

 

En esta materia, por tanto, las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico no se rigen únicamente por las generales del modelo binómico “bases más desarrollo”, que permiten a la Comunidad Autónoma el desarrollo normativo de las bases estatales con el límite sustancial de su no contradicción. En la fijación del currículo, a ese condicionante de corte negativo se añade otro de sesgo positivo, cual es la preceptiva inclusión de las enseñanzas mínimas estatales en la norma que las desarrolla, como garantía reforzada de respeto, en la medida en que han de ser asumidas e incluidas, formando parte integrante de la norma autonómica.

Ya en el Dictamen 160/2002 calificamos los reales decretos aprobatorios de los elementos básicos del currículo como normas de mínimos, en la medida en que establecen ese mínimo común denominador propio de toda norma básica, que ofrece un cimiento único sobre el que construir las diversas regulaciones autonómic as adaptadas a la realidad regional correspondiente. En consecuencia, el Consejo Jurídico no encuentra obstáculo en que las enseñanzas mínimas sean completadas y desarrolladas por la Comunidad Autónoma, mediante el establecimiento de prescripciones no previstas en aquéllas, es decir, ampliando los contenidos, objetivos o finalidades de cada enseñanza, aunque siempre con el límite de su compatibilidad material y complementariedad respecto a los establecidos por las enseñanzas mínimas.

Ahora bien, dado que deben formar parte, necesariamente, de los currículos, lo que no puede admitirse es la omisión en éstos de algún elemento de dichas enseñanzas mínimas.

 

Del mismo modo, el mandato legal básico de que las enseñanzas mínimas formen parte de los currículos refuerza la necesidad de que los contenidos normativos trasladados de la legislación estatal a la regional lo sean en su literalidad, evitando cualquier alteración o matización que, por definición, repugna al concepto de enseñanza mínima, en la medida en que su función de garantía esencial para la unidad del sistema educativo podría verse afectada. Y es que no cabe alterar su redacción, cuando al hacerlo se pierden o se introducen matices o giros de relevancia sustantiva o material y no meramente nominal o de estilo, pues al actuar así se modifica el contenido básico mismo, determinando el incumplimiento de la obligación legal de integrar las enseñanzas mínimas en el currículo. 

 

La STC 51/2019, de 11 de abril, que resuelve un recurso de inconstitucionalidad planteado frente a la Ley catalana 12/2009, de 10 de julio, de Educación, contiene en su Fundamento Jurídico sexto un completo compendio de la doctrina constitucional sobre las “leges repetitae” en las disposiciones autonómicas que incorporan contenidos normativos de origen estatal, distinguiendo los supuestos en que la regulación autonómica importa normas dictadas por el Estado en el ejercicio de competencias exclusivas, en cuyo caso y salvo contadas excepciones, la consecuencia es la inconstitucionalidad de la norma autonómica por invasión competencial. Sin embargo, cuando se trata de competencias compartidas en que al legislador estatal le corresponde el establecimiento de los elementos básicos de la regulación y al autonómico su desarrollo normativo, la consecuencia no será siempre la inconstitucionalidad, sino que habrá que estar a los efectos que tal reproducción pueda pr oducir en el caso concreto, admitiendo incluso que puede llegar a ser conveniente para que se entienda la regulación autonómica que ensambla con la estatal a la que desarrolla.

 

Destaca el Tribunal Constitucional que en tales supuestos “será necesario verificar que la reiteración de la normativa estatal por el legislador autonómico satisface dos condiciones necesarias para ser admisible desde el punto de vista constitucional. Por un lado, debe concurrir un elemento finalista que justifique la necesidad de esa reproducción, que solo podrá tener un sentido instrumental: hacer más comprensible el desarrollo normativo que realiza la comunidad autónoma en ejercicio de sus competencias propias. Como afirma la STC 47/2004, FJ 8, recogida en otras posteriores como la STC 341/2005, FJ 9, o la 201/2013, de 5 de diciembre, FJ 11, la reiteración se debe aprobar “con la sola finalidad de dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el Parlamento autonómico”. De esta forma, como señalamos en la STC 73/2016, FJ 10, “la legislación autonómica puede introducirse en el terreno de lo básico, pero solo por excepción, cuando se l imite a repetir las bases y únicamente si de ese modo contribuye a hacer inteligible el régimen autonómico de desarrollo”. No sería por ello aceptable que la reproducción de las bases estatales pretendiese simplemente refundir en un único texto normativo toda la regulación aplicable en una materia (bases y desarrollo), aunque fuese con la intención de facilitar su uso al aplicador del derecho, porque daría la impresión equivocada de que el legislador autonómico ha asumido la competencia sobre la totalidad de una regulación, como si fuese autor de un sistema normativo completo, cuando en realidad está engarzado en el marco más amplio del ordenamiento del Estado, al que complementa. De hecho, en los casos en los que esa recepción instrumental de la normativa estatal sea posible, no por ello podrá entenderse que las prescripciones insertadas pasen a ser legislación autonómica dictada en ejercicio de una competencia propia —eso sería una apropiación competencial ina dmisible—, sino prescripciones básicas estatales presentes en esa legislación, de manera que su reforma o supresión estará subordinada a la modificación o derogación de la correspondiente normativa básica por el Estado. Se trata, por tanto, de normativa vinculada a las bases que reproducen, que si bien no queda formalmente alterada cuando aquellas se modifican, sí lo son materialmente, e incurrirán en inconstitucionalidad sobrevenida si no se acomodan por el legislador autonómico al nuevo contenido de las bases tras su reforma.

 

Por otro lado, será también necesario, como condición material, que la reproducción de la normativa básica sea fiel y no incurra en alteraciones más o menos subrepticias de la misma, efecto que puede producirse bien por recogerla solo de modo parcial (caso de las SSTC 154/1989, de 5 de octubre, FJ 6; 62/1993, FJ 4, que al detectar una “reproducción parcial, con omisiones muy significativas”, apreció una contradicción por defecto, y no por exceso, con la norma básica del Estado respecto a las causas de incompatibilidad de determinados cargos de las cajas de ahorro; 18/2011, FJ 18, o 62/2017, de 25 de mayo, FJ 7), bien por parafrasear la regulación estatal en términos que introduzcan confusión (como ocurrió en el primero de los preceptos examinados en el fundamento jurídico 7 de la citada STC 62/2017). En particular, hemos advertido que “omitir [una condición básica] puede ser en ocasiones tanto como contradecir” (STC 172/1996, FJ 2), sobre todo “cuando a resultas de una omisión, sea parcial o completa, la norma autonómica contenga en sí misma y por consecuencia una regulación contraria a la ley básica estatal” (STC 73/1997, FJ 4). En definitiva, el legislador autonómico no puede, con ocasión de su desarrollo, reformular las bases estatales, pretendiendo incidir en su eficacia en su territorio [SSTC 73/2016, FJ 9, y 8/2018, FJ 3 f)], sino que su recepción de la misma ha de ser, además de instrumental o auxiliar, fidedigna”.

 

III. En la aplicación de esta doctrina a los Decretos regionales de establecimiento de currículo ha de contemplarse la exigencia contenida en la legislación básica de incorporar las enseñanzas mínimas, de forma que, en este ámbito, la traslación a la normativa autonómica de reglas y disposiciones de origen estatal no aparece como una posibilidad constitucionalmente admisible en las condiciones expuestas, sino como una obligación legal.

 

No obstante, ha de precisarse que dicho exhorto se refiere estrictamente a las enseñanzas mínimas, es decir, a los objetivos, contenidos, competencias y criterios de evaluación establecidos como básicos por el Estado (art. 6.1 LOE), pero no al resto de previsiones que habitualmente se incluyen en los reglamentos estatales de enseñanzas mínimas y que corresponden al ámbito de la ordenación de cada una de las etapas educativas, diferencia conceptual ésta que se aprecia de forma evidente en la misma denominación del RD 217/22, “por el que se establece la ordenación y las enseñanzas mínimas de la Educación Secundaria Obligatoria”.

 

Parece evidente que respecto de las enseñanzas mínimas no es necesario efectuar el análisis indicado por la doctrina constitucional acerca de la finalidad perseguida con su reproducción en la norma regional, ni sobre la utilidad respecto a la comprensión y coherencia de esta última, desde el momento en que su incorporación a los decretos autonómicos de currículo viene explícitamente impuesta por el artículo 6.5 LOE. En cuanto a la necesidad de que la traslación de los elementos básicos al currículo se haga sin alteraciones y de forma literal o fidedigna, tampoco parece necesario insistir en que así debe ser, como antes hemos señalado, en atención al papel unificador y homogeneizador que aquéllos desempeñan respecto de la formación de todos los españoles y para garantizar la validez de los títulos académicos.

 

Respecto a los extremos regulados en la normativa básica que exceden del concepto de enseñanzas mínimas para integrar el de ordenación (profesorado, atención a la diversidad, autonomía de los centros, programaciones y proyectos, propuesta pedagógica, participación de padres y madres, etc.), sí cabría efectuar el análisis de necesidad y utilidad propugnado por el Tribunal Constitucional y proceder, en la medida de lo posible, a sustituir la reproducción de contenidos normativos importados por las oportunas remisiones a la norma estatal, con el beneficio añadido de evitar la inconstitucionalidad sobrevenida de los preceptos regionales cuando por el Estado se modifica la normativa básica que se ha trasladado al ordenamiento autonómico y mientras se produce la adecuación de éste.

 

Así, por ejemplo, el artículo 23, sobre la evaluación de diagnóstico a realizar en cuarto curso, reproduce en su apartado 1 las previsiones contenidas en el artículo 27 RD 217/22, sin advertir acerca de su origen estatal básico y las completa con las contenidas en el artículo 144 LOE, pero sin efectuar un desarrollo normativo propio, más allá de la mera refundición de los indicados preceptos legal y reglamentario. Se sugiere suprimir el artículo proyectado y sustituirlo por una mera remisión a lo establecido en la normativa básica de la etapa.

 

 Otro tanto ocurre, sin ánimo de exhaustividad, con los artículos 28, 42, 44, 45 y la disposición adicional primera. Una vez más, se reproducen de forma literal preceptos completos del RD 217/22, sin efectuar un desarrollo reglamentario propio de lo allí establecido, por lo que cabe su supresión o bien sustituirlo por una mera remisión a la norma básica.

 

En otros preceptos, se reproducen las normas básicas para contextualizar pequeñas innovaciones regulatorias propias. Entiende el Consejo Jurídico que para hacerlo no es necesario reproducir in totum los preceptos básicos, sino que bastaría con una remisión a ellos, que se completaría con las aportaciones autonómicas. Es el caso del artículo 30 del Proyecto, relativo al programa de diversificación curricular, de cuyos quince apartados ocho son reproducción casi literal del artículo 24 RD 217/22.

 

En otros artículos, lo que se produce es un cercenamiento de la regla o precepto estatal al importarlo al ordenamiento autonómico, lo que debería ser objeto de subsanación. Es lo que ocurre, por ejemplo, con el artículo 5, en relación con los principios pedagógicos establecidos por el artículo 6 RD 217/22, que omite tres de los allí enumerados.

 

Del mismo modo, en el artículo 20 del Proyecto, que versa sobre la evaluación, se reproduce el artículo 15 RD 217/22, pero se omite un apartado, el 7, relativo al alumnado con adaptaciones curriculares. La MAIN justifica esta omisión -ya advertida por el Servicio Jurídico de la Consejería consultante- en que dicho apartado se contiene en otro precepto del Proyecto, el 26.4. No obstante ha de señalarse que la regla contenida en este último precepto, dada su ubicación, sólo sería aplicable al alumnado con necesidades educativas especiales. Por el contrario, la inclusión del omitido artículo 15.7 RD 217/2022 en el artículo 20 del Proyecto, dado su carácter transversal a todos los colectivos objeto de la medidas de atención a la diversidad que precisan de adaptaciones curriculares, dotaría a la regla básica importada del mismo carácter transversal con que la contempla el Real Decreto de enseñanzas mínimas, por lo que sería más adecuada su inclusión en el citado artículo 20 del Proyecto.

 

Asimismo, el contenido del artículo 22.1 y el primer inciso del segundo apartado incide de forma clara en una competencia de exclusiva titularidad estatal, como es la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (artículo 149.1.30ª CE y Disposición final quinta LOE), por lo que es necesario indicar de forma expresa, en la norma regional que importa las reglas sobre esta materia, cuál es el origen de éstas, el artículo 31 LOE, para evitar incurrir en una invasión competencial conforme a lo indicado en la Consideración cuarta de este Dictamen.  

 

Esta consideración es esencial.

 

IV. Durante la tramitación del Proyecto se ha discutido acerca de la necesidad de indicar, en cada precepto que reproduce normas básicas, la disposición de origen, con la fórmula “De acuerdo con lo dispuesto en el artículo … del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo…” o similar, al considerar que dada la gran cantidad de “remisiones” que se realizan al indicado Real Decreto de enseñanzas mínimas, la reiteración de dicha fórmula afecta a la fluidez y claridad del texto.

 

Sin perjuicio de compartir este Consejo Jurídico la preocupación por evitar el fárrago y perseguir la mayor simplicidad en la redacción de los textos normativos, estima que la indicación de la procedencia estatal básica del texto objeto de reproducción (en rigor no es una remisión) responde a la seguridad jurídica y que ésta debe priorizarse sobre las consideraciones invocadas.

 

 Ya se ha indicado supra que algunas de las reproducciones de la normativa estatal que contiene el Proyecto podrían suprimirse o simplificarse sin que se viera afectada la coherencia interna y la comprensión del futuro reglamento de currículo, por lo que la aplicación de esta medida podría ser una primera solución para “aligerar” la redacción del texto proyectado.

 

 Respecto de aquellas reproducciones de preceptos básicos que se considere necesario mantener en el texto proyectado, y en orden a evitar la continua reiteración de la fórmula que ha motivado la observación a que se refiere esta consideración, el Consejo Jurídico sugiere su sustitución por una solución que permite satisfacer las exigencias de seguridad jurídica, informando del origen estatal básico de la regla que se importa al ordenamiento regional, al tiempo que se aligera la redacción de los preceptos proyectados, como es la consignación entre paréntesis del artículo básico que se reproduce. Esta técnica fue propuesta en su día por el Consejo de Estado para informar, en el propio texto de los reglamentos de desarrollo, acerca del origen legal de los preceptos legales que en ellos se reproducían (por todos, Dictamen nº 50.261, de 10 de marzo de 1988 y, de forma más reciente, en el 674/2017), pero nada obsta a su aplicación, mutatis mutandi, cuan do de la traslación de contenidos normativos estatales básicos a las disposiciones autonómicas se trata. Cabe significar, además, que esta técnica no es extraña en nuestro ordenamiento, pues se ha utilizado, por ejemplo, en el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, para dejar constancia de aquellos preceptos reglamentarios que reproducen los de la Ley de creación de este Órgano.

 

Ha de señalarse, además, que existen diversos preceptos del Proyecto que contienen normas importadas de la regulación básica y que, sin embargo, no informan de su origen. Ocurre así, sin ánimo de exhaustividad, en los artículos 4, 20, 22, 23, 27, 33, etc.

 

QUINTA.- De las habilitaciones normativas o llamadas al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Consejería .

 

A lo largo del articulado es posible descubrir varias remisiones a la actividad reguladora de la Consejería competente en materia de Educación, la mayor parte de las cuales responden a remisiones efectuadas, a su vez, por el reglamento estatal a las administraciones educativas.

 

Si bien el término Administración educativa, referido a la Comunidad Autónoma, puede identificarse de ordinario con el Departamento competente en materia de Educación, dicha identidad no puede formularse en términos absolutos, cuando interfieren las normas regionales reguladoras de la potestad reglamentaria. Y ello porque los límites que el ordenamiento regional establece para su ejercicio obligan en ocasiones a considerar como tal Administración educativa, a efectos de producción normativa, al Consejo de Gobierno.

 

El Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de establecer doctrina (por todos, Dictamen 65/2005) acerca de los estrechos límites con que la regulación autonómica enmarca la potestad reglamentaria de los Consejeros. Comoquiera que dicha doctrina es suficientemente conocida por la Consejería proponente (el expediente la recoge en los informes del Servicio Jurídico y de la Dirección de los Servicios Jurídicos), no parece necesario reiterarla aquí. Baste recordar que el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que su artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término “organizativo”.

 

Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros, y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. La ley regional limita ampliamente dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos “ad extra”, para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez la jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero.

 

Respecto de las relaciones de sujeción especial, y aunque la Exposición de Motivos de la Ley regional alude expresamente como modelo inspirador a la normativa estatal que aboga por una interpretación estricta del artículo 97 de la Constitución, la redacción del artículo 52.1 únicamente podría amparar la regulación de aquéllas por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de relación de sujeción especial, es decir la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales así como de sus instituciones de garantía, y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración. Sólo así es posible reconducir la regulación de las relaciones de sujeción especial al ámbito estrictamente organizativ o interno de cada Consejería, al que la Ley 6/2004 limita la habilitación reglamentaria del titular de aquélla.

 

La ley regional, por tanto, restringe ampliamente la potestad reglamentaria de los Consejeros, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Es el espacio propio de los llamados reglamentos independientes de ámbito organizativo, en los que, por contraposición a los denominados como reglamentos ejecutivos, no se procede a desarrollar las previsiones de otra norma superior. 

 

Así pues, los Consejeros únicamente pueden dictar reglamentos ejecutivos o de desarrollo de otra norma, previa habilitación. A diferencia de lo que ocurría bajo la vigencia de la hoy derogada Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, tal habilitación sólo puede producirse por disposición de rango legal (artículo 52.1 de la Ley 6/2004). En la actualidad, en el ámbito material a que se refiere el Proyecto de Decreto sometido a consulta, dicha habilitación no existe. 

 

Consecuencia de lo expuesto es que las llamadas que se hacen en el Proyecto a la actividad reglamentaria de la Consejería competente en materia de educación (deben de ser, en realidad, a la titular de la Consejería) resultan ineficaces, pues la legitimidad del ejercicio de dicha potestad no depende de su habilitación expresa en una norma reglamentaria como la sometida a consulta, sino de su atribución por norma legal y conforme a los estrechos límites ya señalados.

 

En cualquier caso, considera el Consejo Jurídico que determinaciones como las condiciones en las que los alumnos podrán cursar lenguas extranjeras diferentes a inglés y francés y la de aquéllas en las que se organizará y desarrollará el programa de enseñanza bilingüe, a que se refieren los respectivos apartados 1 de los artículos 14 y 15 del Proyecto, podrían no limitarse al ámbito puramente organizativo, sino que, al menos de forma potencial, podrían incidir directamente en la oferta de materias y en la enseñanza de las lenguas extranjeras. En qué medida tales contenidos de las correspondientes órdenes de la Consejería de Educación serían puramente internos o, por el contrario, excederían de dicho ámbito para incidir en la esfera jurídica de los alumnos condicionando su formación, es algo que sólo a la vista de la correspondiente Orden podría obtener respuesta de forma segura.

 

Debe insistirse en que las llamadas contenidas en el Proyecto al dictado por la Consejería de Educación de una Orden que fije las condiciones en las que han de desarrollarse actuaciones correspondientes a su ámbito competencial deben calificarse de innecesarias, pues de ser el contenido de la futura disposición de naturaleza o carácter puramente organizativo (como podría ocurrir con las previstas en el artículo 45.1 del Proyecto) la potestad del titular de la Consejería para su dictado le vendría atribuida directamente por la Ley (artículos 38 y 52.1 de  la Ley 6/2004, de 28 de diciembre), mientras que si la futura Orden incidiera en la esfera de los derechos y deberes de los alumnos al exceder sus determinaciones lo estrictamente organizativo, el rango de la disposición habilitante (el Decreto proyectado) sería insuficiente a tal efecto, determinando la ilegalidad de la habilitación. 

 

En una interpretación u otra la habilitación a la Consejería (mejor debería decir a la persona titular de la misma) o es innecesaria o es ilegal, por lo que se sugiere su supresión del Proyecto.

 

En cualquier caso, y sin perjuicio de lo expuesto, ha de considerarse que en esta materia lo organizativo y lo sustantivo suelen estar íntimamente imbricados, por lo que de ordinario la regulación tendrá una incidencia en los derechos y obligaciones del alumnado. De ahí que, con independencia del rango formal de la disposición por la que se proceda al primer desarrollo en el ámbito autonómico de las previsiones básicas,  y ya sea mediante una Orden o un Decreto -alternativa esta última que se considera la más adecuada-, en lo que exceda de las cuestiones puramente organizativas y domésticas de la Consejería le corresponderá la calificación de reglamento ejecutivo de la norma básica y, en consecuencia, será preceptivo nuestro Dictamen.

En consecuencia, respecto de la regulación que el Proyecto defiere a la actuación normativa de la persona titular de la Consejería, en la medida en que sus previsiones incidan en la esfera jurídica de los alumnos, deberían incorporarse al Proyecto de Decreto. No obstante, si así no se hiciera, las órdenes por las que se proceda al desarrollo de la normativa básica habrán de someterse a Dictamen de este Consejo Jurídico en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 LCJ.

 

SEXTA.- De la expresión de los resultados de evaluación en términos numéricos.

 

Ya el Servicio Jurídico de la Consejería, primero, y la Dirección de los Servicios Jurídicos, después, advirtieron acerca del cambio en la expresión de los resultados de la evaluación que habían supuesto los Reales Decretos  157/2022, de 1 de marzo, por el que se establece la ordenación y las enseñanzas mínimas de la Educación Primaria, y el ya citado 217/2022, para la Educación Secundaria Obligatoria, en el sentido de excluir en la educación básica las calificaciones numéricas y sustituirlas por resultados de carácter cualitativo (insuficiente para las negativas, y aprobado, bien, notable y sobresaliente para las restantes), lo que debía llevar a desterrar de los correspondientes Decretos de currículo aquellas disposiciones que aludían a dichas calificaciones numéricas.  

 

En referencia al Proyecto ahora sometido a consulta, esta observación, que la Dirección de los Servicios Jurídicos calificó como esencial, venía referida a los artículos 32.7, 41.2 y 41.5 y 6, que contenían alusiones a calificaciones en cifra. Tras el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se suprimió el apartado 7 del artículo 32, se modificaron y refundieron los apartados 5 y 6 del artículo 41 (ahora es el 41.6) en los términos indicados por el órgano jurídico, y también se alteró la redacción del apartado 2 de este artículo 41 para adecuarlo al informe jurídico, sin perjuicio de desgajar la parte referida a las calificaciones numéricas que pasa a contemplarse en el artículo 41.3, en los siguientes términos: 

 

“2. Los resultados de la evaluación se expresarán en los términos de Insuficiente (IN) para las calificaciones negativas, y Suficiente (SU), Bien (BI), Notable (NT) o Sobresaliente (SB) para las calificaciones positivas.  

 

3. Se consideran calificaciones negativas aquellas cuyo valor numérico es inferior a cinco puntos, aplicándose las siguientes correspondencias: Insuficiente (IN) para las calificaciones con valores entre 1 y 4, Suficiente (SU) para las calificaciones con valor 5, Bien (BI) para las calificaciones con valor 6, Notable (NT) para las calificaciones con valor 7 u 8 y Sobresaliente (SB) para las calificaciones con valor 9 o 10”.  

 

 El informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos no se extendía al artículo 20.4 del Proyecto, porque en la versión sometida al citado órgano el apartado no aludía a tales calificaciones numéricas, habiendo sido modificado con posterioridad, aun cuando nada se advierte en la MAIN acerca de esta modificación. En el texto sometido a este Consejo Jurídico, el referido precepto prevé que, para la evaluación de las materias, éstas se calificarán con valores numéricos en una escala entre uno y diez puntos.

 

 Además, el apartado 2 del artículo 42, prevé incluir en el historial académico “la nota media de la etapa que se obtendrá del cálculo de la media aritmética de las calificaciones numéricas obtenidas en cada una de las materias redondeada a la centésima”.

 

La Dirección de los Servicios Jurídicos considera que el Proyecto no debe contener referencias a calificaciones numéricas de los alumnos como resultado del proceso de evaluación, porque el artículo 31.2 del RD 217/2022, establece de forma categórica que “los resultados de la evaluación se expresarán en los términos siguientes: «Insuficiente (IN)», para las calificaciones negativas y «Suficiente (SU)», «Bien (BI)», «Notable (NT)», o «Sobresaliente (SB)», para las calificaciones positivas”.  

 

La MAIN que acompaña al Proyecto, sin embargo, rechaza dicha consideración, remitiéndose a la argumentación contenida en el expediente del Proyecto de Decreto de currículo de la Educación Primaria, es decir, que la expresión de las calificaciones de los alumnos en términos numéricos no sería contraria a la norma básica, pues tendría un carácter meramente informativo y complementario de las calificaciones en términos cualitativos, que ayudarían a los alumnos y a sus familias a conocer con mayor objetividad y concreción el progreso o retroceso del alumno en el proceso de aprendizaje.   

 

Cabe reiterar aquí, como ya se dijo en el reciente Dictamen 280/2022, que el Consejo Jurídico, en consonancia con lo indicado por la Dirección de los Servicios Jurídicos, estima que los resultados de la evaluación han de quedar reflejados en términos estrictamente cualitativos, no cuantitativos, pues así se establece de forma expresa en el artículo 31.2 RD 217/2022, con carácter básico.  

 

A tal efecto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en Sentencia 293/2021, de 3 de marzo, que resuelve la cuestión de interés casacional consistente en determinar “si resulta conforme a la legislación estatal que las Comunidades Autónomas regulen el grado de adquisición de las competencias de los alumnos dentro del contenido propio de las actas de evaluación”, ha fijado como doctrina jurisprudencial que “el establecimiento de los criterios de evaluación del grado de adquisición de las competencias y del logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa, y su expresión mediante la fijación de escalas de indicadores en las actas de evaluación, actualmente recogidos en la disposición adicional sexta del Real Decreto 1105/2014 [de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato], son materias que corresponden a la competen cia del Estado en materia de educación, en tanto que constituyen un elemento integrante del currículo”. Previamente, la Sentencia señalaba que el apartado 2 de la meritada disposición adicional configura la escala de indicadores de evaluación, y a tal efecto establece lo siguiente:  

 

“«2. Los resultados de la evaluación se expresarán en la Educación Secundaria Obligatoria mediante una calificación numérica, sin emplear decimales, en una escala de uno a diez, que irá acompañada de los siguientes términos: Insuficiente (IN), Suficiente (SU), Bien (BI), Notable (NT), Sobresaliente (SB), aplicándose las siguientes correspondencias: Insuficiente: 1, 2, 3 o 4; Suficiente: 5; Bien: 6; Notable: 7 u 8; Sobresaliente: 9 o 10. 

 

En Bachillerato, los resultados de la evaluación de las materias se expresarán mediante calificaciones numéricas de cero a diez sin decimales, y se considerarán negativas las calificaciones inferiores a cinco». 

 

Por tanto, contrariamente a lo afirmado por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sí existe un sistema de indicadores en la legislación estatal que expresa, de forma conjunta, tanto el grado de adquisición de las competencias como el logro de los objetivos de la etapa”.  

 

En consecuencia, de conformidad con esta interpretación jurisprudencial, no sólo el establecimiento de los criterios de evaluación del grado de adquisición de las competencias y del logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa corresponden al Estado porque constituyen un elemento básico del currículo, sino que también lo es “su expresión mediante la fijación de escalas de indicadores en las actas de evaluación”, y que para la Educación Secundaria Obligatoria se encontrarían actualmente recogidos en el artículo 31.2 RD 217/2022. Y es que, en definitiva, constituyen todos ellos (criterios e indicadores) elementos del sistema de evaluación del alumnado diseñado con carácter básico.  

 

Apunta la Consejería que la plasmación de los resultados de la evaluación en términos cuantitativos, con expresión numérica, es lo habitual entre los docentes y que esa manifestación cuantitativa de las calificaciones sería meramente complementaria de la anterior, de forma que en los documentos oficiales de evaluación se consignarían los resultados en los términos exigidos por el real decreto de enseñanzas mínimas, pero que, además y con carácter informativo, se consignaría una correspondencia de las calificaciones en cifra. No obstante, ha de advertirse que ese carácter informativo que en versiones anteriores del Proyecto se consignaba de forma expresa en el artículo 41.2, ha desaparecido en el texto sometido a este Consejo Jurídico.  

 

Cabe añadir que este modelo es seguido por la Comunidad Autónoma de Galicia en el artículo 31 del Decreto 156/2022, de 15 de septiembre, por el que se establecen la ordenación y el currículo de Educación Secundaria Obligatoria en dicha Comunidad, que también señala expresamente el carácter informativo de las calificaciones numéricas. En la misma línea el Decreto 65/2022, de 20 de julio, de la Comunidad de Madrid.

 

Por su parte, el Decreto riojano, 42/2022, de 13 de julio, también incluye una correspondencia entre las calificaciones en términos cualitativos y en cifra, si bien sólo “a efectos de convocatorias en las que deban entrar en concurrencia los expedientes académicos o en convocatorias de admisión de alumnos para realizar una selección entre los solicitantes”.

 

El resto de los currículos autonómicos aprobados hasta la fecha de evacuación de este Dictamen carecen de cualquier referencia a las calificaciones numéricas.    

 

Aun con los precedentes autonómicos expuestos, debe considerarse que, de conformidad con el artículo 28.1 LOE, la evaluación del alumnado en la etapa de Educación Secundaria Obligatoria será continua, formativa e integradora y tendrá en cuenta la consecución de los objetivos establecidos para la etapa y el grado de adquisición de las competencias clave (art. 15 RD 217/2022), plasmando de esta forma un modelo de corte competencial, al que se adecuaría mejor una forma de expresión cualitativa del resultado de la evaluación, frente al rígido dato de una cifra concreta como calificación.    

  

De hecho, que el “legislador” básico opta porque las calificaciones numéricas desaparezcan de la evaluación del alumnado en la Educación Secundaria Obligatoria se manifiesta de forma clara en dos circunstancias. En primer lugar, que la norma anterior por la que se establecía el currículo básico de esta etapa, el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, preveía en su disposición adicional sexta las calificaciones numéricas a las que se correspondían los indicadores de evaluación de carácter cualitativo, correspondencia que ya no se contiene en el RD 217/2022, que ha derogado al anterior reglamento de currículo básico.    

 

Y, en segundo lugar, porque en la MAIN que acompañaba al entonces proyecto de Real Decreto y que a la postre se convertiría en el de enseñanzas mínimas de la Educación Secundaria Obligatoria, el RD 217/2022, de constante cita, se deja constancia de la voluntad de los redactores de la norma de eliminar las calificaciones numéricas. En efecto, al exponer las alternativas regulatorias que se consideraron durante el procedimiento de gestación del Real Decreto, se indica en la Memoria, bajo el epígrafe “expresión de la calificación”, que “en consonancia con el modelo competencial propuesto, se suprime en toda la educación básica la calificación numérica, con objeto de ir avanzando en una concepción más cualitativa que cuantitativa en el proceso de evaluación”. Así lo destaca, asimismo, el Consejo de Estado en su Dictamen 194/2022 sobre el proyecto de real decreto al sintetizar el contenido de la MAIN, lo que es demostrativo de la relevancia qu e el Alto Órgano Consultivo otorga a esta novedad en materia de evaluación.  

 

Podría plantearse, por otra parte, que las previsiones del artículo 41.2 RD 217/2022, en la medida en que se contienen en el artículo destinado a regular las actas de evaluación, sólo serían aplicables en sentido estricto a dichos documentos oficiales, que se expiden al final de cada período lectivo, pero no impediría que existieran otros documentos en los que se pudiera utilizar el sistema de calificación numérica para expresar los resultados de evaluación durante el curso, o que se utilizara este sistema para la evaluación de las áreas, al modo de lo previsto en el artículo 20.4 del Proyecto, sin perjuicio de que el resultado final que se plasmara en las actas de evaluación fuera el exigido en el artículo 31.2 del Real Decreto, para cumplir con lo en él establecido.  

 

No obstante, ha de advertirse que el artículo 31 del Real Decreto de enseñanzas mínimas establece que las actas de evaluación comprenderán, entre otros elementos, los resultados de la evaluación de las materias o ámbitos (apartado 1) y que éstos habrán de expresarse en todo caso como establece el propio artículo en su apartado 2. Aun ubicada esta regla en el precepto destinado a regular las actas de evaluación (que es el documento oficial de evaluación por antonomasia), su ámbito excede al de éstas para extenderse a cualquier documento en el que se plasmen resultados de evaluación de las materias que luego hayan de volcarse o reflejarse en las actas, como se desprende de la mens legislatoris expresada en la MAIN del reglamento estatal, que pretende suprimir toda calificación numérica en la educación básica (Primaria y Secundaria Obligatoria, ex artículo 4 LOE). De ahí que cualquier documento en el que se plasmen resultados de evaluación de las materia s o ámbitos habría de ajustarse a la escala de indicadores establecida por el RD 217/2022 y eludir la calificación numérica para coadyuvar a la consecución del objetivo que inspira la normativa básica.      

 

En consecuencia, tanto en una interpretación literal como sistemática y de contexto, el artículo 31.2 del RD 217/2022 predetermina la forma de expresión del resultado de la evaluación, que informa sobre el grado de consecución de las competencias por parte de los alumnos y que, por mandato básico, habrá de ser cualitativa y no cuantitativa o numérica. 

 

A estas consideraciones que reproducen en lo sustancial las efectuadas en el Dictamen 280/2022 en relación con el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el currículo de la Educación Primaria en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cabe añadir ahora otra acerca de la íntima relación existente entre evaluación y titulación y la necesidad de homogeneidad en la expresión de los resultados de aquélla en las actas de evaluación, en la medida en que pudiera incidir en una materia sobre la que el Estado ostenta competencia exclusiva ex artículo 149.1.30ª CE y 6 bis.1, letra d) LOE, como es la regulación de las condiciones de expedición de los títulos académicos. A tal efecto, forzoso es recordar que la obtención del Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria se condiciona por el artículo 30 LOE a la previa adquisición de las competencias y objetivos establecidos para la etapa y que ello se determinará mediante la evaluación de l alumno. 

 

Procede, en consecuencia, eliminar todas las referencias a las calificaciones numéricas que contiene el Proyecto en sus artículos 20.4, 41.3 y 43.2.  

 

Esta consideración es esencial.

 

Adviértase, no obstante, que si lo que se busca es poder ofrecer una mayor información a las familias y a los propios docentes acerca del progreso del alumno, el artículo 41.8 del Proyecto ya prevé que a tal fin “las actas irán acompañadas de un documento que contendrá información adicional relativa al proceso de evaluación” del alumno, en el cual podrán contenerse no sólo los criterios e indicadores de evaluación preestablecidos por la norma básica y el currículo que la desarrolla, en los términos antes indicados, sino también la metodología utilizada por el equipo pedagógico para alcanzar la calificación o cualesquiera elementos de juicio, y ya sean estos en expresión numérica o de otro tipo, utilizados para efectuar la evaluación del alumno.  

 

SÉPTIMA.- Observaciones particulares al texto.

 

I. Al título o denominación del Proyecto.

 

Ya hemos señalado en una consideración anterior que no todas las disposiciones que contiene el Proyecto son reconducibles al concepto estricto de currículo en los términos en que lo define el artículo 6 LOE, sino que resultan incardinables en la noción de ordenación de las enseñanzas.

 

De ahí que, en aplicación de lo establecido en la Directriz 7 de las de técnica normativa establecidas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, en cuya virtud el nombre de la disposición deberá reflejar con exactitud y precisión la materia regulada, se sugiera introducir en la propia denominación de la futura norma una alusión a este contenido de ordenación de las enseñanzas, lo que, por otra parte es pauta habitual en los decretos autonómicos de desarrollo de las enseñanzas mínimas (así, las Comunidades Autónomas de Madrid, Valencia, Castilla-La Mancha o Asturias).

 

II. A la parte expositiva.

 

- Para la mejor comprensión de la disposición en su conjunto y dado que ésta responde a la necesidad de adecuar la regulación regional de las enseñanzas de la Educación Secundaria a la nueva normativa básica, podría incluirse una sucinta exposición de las principales novedades normativas que allí se introducen para la etapa y que condicionan el contenido del futuro reglamento regional.

 

- En el primer párrafo, debe corregirse el año de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, que por error se ha consignado como aprobada en el año 2022.

 

- La cita del Estatuto de Autonomía contenida en el tercer párrafo debe ajustarse a la denominación oficial de la norma, esto es, Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, no “de” la Región de Murcia.

 

III. A la parte dispositiva.

 

- Artículo 5. Principios pedagógicos.

 

Este artículo reproduce en buena medida lo establecido en el artículo 6 RD 217/22, pero omite incorporar cuatro de los apartados de la norma básica, que se refieren a la organización de la oferta educativa en ámbitos (art. 6.2), a la regulación de las condiciones en las que los profesores podrán impartir más de una materia en los primeros cursos de la etapa (art. 6.7), a la configuración de la tutoría y la orientación como elementos fundamentales de la etapa (art. 6.8), y la atención a la diversidad mediante la regulación de soluciones específicas para cada colectivo que lo precise (art. 6.9).

 

La concreción de estos principios pedagógicos es posible encontrarla en el desarrollo normativo que realiza el Proyecto, que regula la oferta organizada en ámbitos en el artículo 12, donde también se prevé la posibilidad de que un único profesor imparta todo el ámbito y, en consecuencia, varias materias; el artículo 19 regula la tutoría y la orientación; y la atención a la diversidad es tratada in extenso en los artículos 25 y siguientes.   

 

Entiende este Consejo Jurídico que no deberían cercenarse principios pedagógicos básicos establecidos por la norma estatal, omitiendo las medidas que el regulador básico intima a las Administraciones educativas a adoptar, pues el hecho de que aquél las incorpore a nivel de principio pedagógico ya permite interpretar que en la mens legislatoris constituyen una idea nuclear y rectora de la etapa, máxime cuando se advierte que el origen de aquellos principios omitidos hunde sus raíces en la LOE, en particular en el artículo 22, dedicado a los principios generales de la etapa.

 

Procede, en consecuencia, completar los principios pedagógicos enumerados en el artículo 5 del Proyecto con la incorporación de los establecidos por la norma básica y que han sido omitidos en aquél.

 

Esta consideración reviste carácter esencial.

 

- Artículo 12. Agrupación de materias en ámbitos en los dos primeros cursos.

 

De conformidad con el apartado 6, cada uno de los ámbitos será impartido por un único profesor.

 

A juicio de este Consejo Jurídico, cabría completar dicha previsión con la exigencia de que el indicado profesor tenga atribución docente para impartir cualquiera de las materias que se integran en dichos ámbitos, al modo de lo establecido por el artículo 3.5 del Real Decreto 1834/2008, de 8 de noviembre, por el que se definen las condiciones de formación para el ejercicio de la docencia en la educación secundaria obligatoria, el bachillerato, la formación profesional y las enseñanzas de régimen especial y se establecen las especialidades de los cuerpos docentes de enseñanza secundaria.

 

- Artículo 13. Organización del cuarto curso de la Educación Secundaria Obligatoria.

 

Durante el último curso de la etapa, todos los alumnos deben cursar cinco materias comunes (las enumeradas en el apartado 1) y, además, otras tres a elegir entre las diez que enumera el apartado 2, más una optativa, denominada “Proyecto de Investigación”, que versará sobre alguna de las seis opciones que da el apartado 5.  

 

En el apartado 4 se prevé que los centros vienen obligados a ofrecer la totalidad de las materias citadas en el apartado 2 y que sólo podrán limitar la elección de materias por parte de los alumnos de cuarto curso cuando haya un número insuficiente de los mismos para alguna de las materias u opciones.

 

Esta regla se toma del artículo 9.6 RD 217/22, pero no desarrolla la previsión básica contenida en ese mismo precepto de que serán las Administraciones educativas las que fijen con carácter previo los criterios objetivos que guíen dicha limitación. Y es que, según la MAIN, la determinación de estos criterios se dejaría a la autonomía de cada centro.

 

Considera este Consejo Jurídico que lo que corresponde a cada centro no es el establecimiento de los criterios, sino su aplicación. La determinación de los criterios objetivos a aplicar es labor que corresponde a la Administración educativa, que, dada la trascendencia de dicha oferta de materias, habrá de establecerlos en abstracto y con carácter general para todos los colegios e institutos, públicos y privados.

 

Y es que la limitación de las materias a cursar por los alumnos puede resultar decisiva en sus itinerarios formativos, atendido el carácter orientador, tanto para los estudios postobligatorios como para la incorporación a la vida laboral, que reviste el último curso de la etapa, conforme a la caracterización que del mismo efectúa el artículo 9.5 RD 217/22 y que también recoge el apartado 3 del proyectado artículo 13. Ello exige una predeterminación normativa de los criterios que guíen las decisiones sobre la oferta de materias que ha de realizar cada centro y que habrán de combinar o conciliar parámetros a veces contrapuestos como los intereses y necesidades de los alumnos y los recursos humanos y materiales a disposición de los centros, en prevención de eventuales decisiones por parte de éstos que pudieran otorgar un mayor peso específico a los recursos disponibles que a las expectativas de formación de los alumnos.

 

Esta consideración reviste carácter esencial. 

 

Por otra parte, esa misma relevancia del establecimiento de tales criterios y su incidencia en la esfera jurídica de los alumnos y en las obligaciones de los centros -y de sus titulares en el caso de los privados-, exige que su determinación se realice por una disposición de carácter general que, por exceder del ámbito estrictamente organizativo o interno de la Consejería de Educación, habría de revestir la forma de Decreto del Consejo de Gobierno, lo que haría muy recomendable incorporar su regulación al Proyecto sometido a consulta.

 

- Artículo 15. Enseñanzas del sistema educativo español impartidas en lenguas extranjeras.

 

a)  La Disposición adicional segunda del RD 217/22 se refiere en todo momento a la impartición “de una parte de las materias del currículo” en lenguas extranjeras, evidenciando que una parte de la materia se impartirá en lengua extranjera y otra en castellano, pues sólo así podrá alcanzarse el objetivo, también expresado en la norma básica, de procurar que a lo largo de la etapa los alumnos adquieran la terminología propia de las materias tanto en la lengua extranjera como en la lengua o lenguas oficiales de la Comunidad Autónoma, en el caso de nuestra Región, en castellano.

 

Sin embargo, el apartado 1 del precepto proyectado podría interpretarse en un sentido diferente al expresado por la norma básica, y dar a entender que una vez elegida por el centro la materia o materias que serán impartidas en lengua extranjera, toda ella se podrá desarrollar en esta última.

 

De ahí que, si bien una interpretación sistemática e integradora de las normas básica y regional descartaría esta concepción contraria a la primera de ellas, se sugiere especificar en el precepto proyectado que la lengua extranjera podrá ser vehicular en el aprendizaje de una parte de las materias del currículo, a excepción de las que en el Proyecto se enumeran. 

 

  b) En el apartado 2, la referencia a los criterios para la admisión del alumnado establecidos en la LOE debería sustituirse por la de aquellos establecidos en la normativa regional de admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos, es decir, el Decreto 23/2017, de 15 de marzo, por el que se regulan los criterios y el procedimiento para la admisión y escolarización del alumnado de Educación Infantil, Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato en centros docentes sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

 

- Artículo 17. Promoción de la actividad física y la alimentación saludable.

 

El apartado 2 prevé que los centros impulsarán el desarrollo de actividades docentes en espacios abiertos y entornos naturales y que el diseño, coordinación y supervisión de las medidas que se adopten serán asumidas por “el profesorado con cualificación o especialización adecuada en estos ámbitos”.

 

Se sugiere suprimir en el pasaje entrecomillado el término especialización, toda vez que parece remitir a las especialidades docentes de los Cuerpos de Catedráticos de Enseñanza Secundaria y de Profesores de Enseñanza Secundaria, entre las que, salvo error u omisión, no existe una especialidad propia de la docencia en entornos naturales, espacios abiertos o similar (Real Decreto 1384/2008, de 8 de noviembre, Anexo I).

 

- Artículo 18. Horario.

 

La regulación proyectada, dado su nivel de detalle, debería completarse con las previsiones necesarias para ejecutar el mandato (más que mera habilitación) reglamentario que impone a las Administraciones educativas el artículo 14.3 RD 217/2022, en cuya virtud aquéllas “determinarán el porcentaje de los horarios escolares de que dispondrán los centros para, conforme a lo dispuesto en el artículo 6.3, garantizar el desarrollo integrado de todas las competencias de la etapa y la incorporación de los contenidos de carácter transversal a todos los ámbitos y materias”. 

 

- Artículo 21. Promoción.

 

Señala la Exposición de Motivos de la LOMLOE que “las decisiones sobre la promoción del alumnado de un curso a otro serán adoptadas de forma colegiada por el equipo docente, atendiendo a la consecución de los objetivos, al grado de adquisición de las competencias establecidas y a la valoración de las medidas que favorezcan el progreso del alumno o alumna. Los alumnos y alumnas promocionarán de curso cuando el equipo docente considere que la naturaleza de las materias no superadas le permita seguir con éxito el curso siguiente y se considere que tiene expectativas favorables de recuperación y que dicha promoción beneficiará su evolución académica. En todo caso promocionarán quienes hayan alcanzado los objetivos de las materias o ámbitos cursados o tengan evaluación negativa en una o dos materias. Los proyectos educativos de los centros regularán las actuaciones del equipo docente responsable de la evaluación, de acuerdo con lo establecido por las Administracione s educativas. La permanencia en el mismo curso debe entenderse como una medida de carácter excepcional, por lo que solo se podrá utilizar una vez en el mismo curso y dos veces como máximo a lo largo de la enseñanza obligatoria”. Estas previsiones se incorporan de forma prácticamente literal al artículo 28, apartados 2, 3 y 5 LOE.

 

En desarrollo de la Ley Orgánica, y con carácter en cierto modo provisional y a la espera de que pudieran aprobarse las enseñanzas mínimas y normas de ordenación de las correspondientes enseñanzas, el Estado aprobó el Real Decreto 984/2021, de 16 de noviembre, por el que se regulan la evaluación y la promoción en la Educación Primaria, así como la evaluación, la promoción y la titulación en la Educación Secundaria Obligatoria, el Bachillerato y la Formación Profesional. Esta norma, que en su artículo 11 anticipa las previsiones que en materia de promoción en la Educación Secundaria establecerá el RD 217/22, destaca en su parte expositiva que en el marco de la renovación del sistema educativo que persigue la LOMLOE, “la nueva ley modifica significativamente la regulación de la evaluación, la promoción y la titulación, basándola principalmente en la consecución de los objetivos y en la adquisición de las competencias que se estimen necesarios para la for mación del alumnado en cada momento. En consonancia con este marco, cobra una especial relevancia la actuación colegiada del equipo docente, a quien se otorga la responsabilidad de la decisión sobre la promoción y la titulación de su alumnado”.

 

El Consejo de Estado, en su Dictamen 194/2022, sobre el Proyecto de Decreto que luego se aprobaría como 217/22, sintetiza el sistema de promoción diseñado por la LOMLOE en los siguientes términos:

 

“… la LOE diferencia en este artículo 28.3 dos supuestos: uno, que puede denominarse de promoción automática y que se predica "en todo caso" de los alumnos que hayan alcanzado los objetivos de las materias o ámbitos cursados o tengan una evaluación negativa en una o dos materias; y otro, el de promoción por decisión del equipo docente, que obviamente no puede coincidir con el ámbito de la promoción automática y que, por ello, ha de entenderse referido a alumnos con un mayor número de materias no superadas que el que asegura la promoción automática”. 

 

El artículo 16 RD 217/22, por su parte, reproduce las previsiones del artículo 28 LOE y, en consonancia con dicho marco normativo, el precepto proyectado establece que las decisiones sobre la promoción del alumnado de un curso a otro serán adoptadas, de forma colegiada, por el equipo docente, atendiendo al grado de consecución de los objetivos y de adquisición de las competencias establecidas y a la valoración de las medidas que favorezcan el progreso del alumno; que éste promocionará de curso cuando el equipo docente considere que las materias o ámbitos que, en su caso, pudiera no haber superado, no le impiden seguir con éxito el curso siguiente y se estime que tiene expectativas favorables de recuperación y que dicha promoción beneficiará su evolución académica; que promocionarán quienes hayan superado las materias o ámbitos cursados o tengan evaluación negativa en una o dos materias; y que la permanencia o repetición de curso será una medida de carácter exc epcional.

 

El precepto proyectado incorpora, además, dos determinaciones que no contiene la norma básica y que han de ser objeto de análisis, a saber, la predeterminación reglamentaria de determinadas condiciones que han de darse para que el alumno con evaluación negativa en más de dos materias pueda promocionar (apartado 4); y el establecimiento de una mayoría cualificada de tres cuartos del equipo docente para la toma de las decisiones sobre promoción (apartado 1).

 

a) La fijación por el Proyecto de condiciones para que el alumno con evaluación negativa en dos o más materias pueda promocionar.

 

El apartado 4 dispone que “para facilitar la toma de decisiones” sobre promoción por parte de los equipos docentes, “éstos podrán tomar en consideración que un alumno permanezca en el mismo curso cuando tenga evaluación negativa en tres o más materias, si bien podrán considerar la promoción de un alumno con evaluación negativa en tres materias cuando se den conjuntamente las siguientes condiciones: a) Que dos de las materias con evaluación negativa no sean simultáneamente Lengua Castellana y Literatura y Matemáticas; b) Que el equipo docente considere que la naturaleza de las materias con evaluación negativa no impide al alumno seguir con éxito el curso siguiente, que tiene expectativas favorables de recuperación y que la promoción beneficiará su evolución académica”.

 

Para la Dirección de los Servicios Jurídicos esta previsión es contraria a la norma básica, en la medida en que impone condiciones predeterminadas reglamentariamente a los equipos docentes para poder adoptar sus decisiones, cuando lo cierto es que aquélla deja a la libre apreciación de los docentes la valoración acerca de si beneficiará más al alumno su promoción de curso o la permanencia en el mismo curso. Además, considera que el texto proyectado en ningún caso permite la promoción de curso con evaluación negativa en más de tres materias, cuando la norma básica sí lo admite. Entiende, en definitiva, que con la redacción proyectada se constriñe la libertad de decisión de los equipos docentes, en la que la norma básica hace descansar todo el sistema de evaluación y promoción del alumnado.

 

El Consejo Jurídico comparte dichas consideraciones, que entiende ajustadas a la intención de los redactores de la norma básica. En particular, la MAIN elaborada en el procedimiento de elaboración reglamentaria del RD 217/22, al reseñar las principales alternativas normativas consideradas, recoge lo siguiente:

 

“Criterios para la toma de decisiones en materia de promoción y titulación:

 

Promoción y titulación dejan de estar vinculadas, como ocurría en ordenaciones anteriores, a la superación de un determinado número de materias, reforzando el carácter integrador de la evaluación y dejando plena libertad de actuación al equipo docente para valorar cuál es la decisión más beneficiosa para cada alumno o alumna, confiriendo una mayor personalización al proceso”.

 

Adviértase cómo se confirma que la intención del legislador básico es dejar plena libertad al equipo docente para valorar cuál es la decisión más beneficiosa para el alumno, incidiendo en la personalización del proceso en interés del progreso académico del alumno.

 

Del mismo modo, pone de manifiesto la intención del legislador de separarse del modelo de promoción establecido en la normativa anterior y que ha sido derogada, en la que era necesario superar un determinado número de materias para poder promocionar. Frente a dicha intención ha de convenirse en que el apartado 4 proyectado vincula la promoción a la superación de un número de materias, que serían todas las cursadas menos tres, pues no admite que los equipos docentes puedan considerar la promoción de un alumno con evaluación negativa en más de tres materias o asignaturas.

 

Además, resulta especialmente significativo que el apartado proyectado en realidad reproduzca el artículo 28 LOE, pero en su versión anterior a la hoy vigente, esto es, pretende revivir en el ámbito autonómico la regulación sobre promoción que la LOMLOE ha derogado. En efecto, el artículo 28.2 LOE, en la redacción dada en 2013 por la LOMCE, disponía lo siguiente:

 

“… Los alumnos y alumnas promocionarán de curso cuando hayan superado todas las materias cursadas o tengan evaluación negativa en dos materias como máximo, y repetirán curso cuando tengan evaluación negativa en tres o más materias, o en dos materias que sean Lengua Castellana y Literatura y Matemáticas de forma simultánea.

 

De forma excepcional, podrá autorizarse la promoción de un alumno o alumna con evaluación negativa en tres materias cuando se den conjuntamente las siguientes condiciones:

 

a) que dos de las materias con evaluación negativa no sean simultáneamente Lengua Castellana y Literatura, y Matemáticas,

 

b) que el equipo docente considere que la naturaleza de las materias con evaluación negativa no impide al alumno o alumna seguir con éxito el curso siguiente, que tiene expectativas favorables de recuperación y que la promoción beneficiará su evolución académica,

 

c) y que se apliquen al alumno o alumna las medidas de atención educativa propuestas en el consejo orientador al que se refiere el apartado 7 de este artículo.

 

Podrá también autorizarse de forma excepcional la promoción de un alumno o alumna con evaluación negativa en dos materias que sean Lengua Castellana y Literatura y Matemáticas de forma simultánea cuando el equipo docente considere que el alumno o alumna puede seguir con éxito el curso siguiente, que tiene expectativas favorables de recuperación y que la promoción beneficiará su evolución académica, y siempre que se apliquen al alumno o alumna las medidas de atención educativa propuestas en el consejo orientador al que se refiere el apartado 7 de este artículo…”.

 

Es fácil apreciar cómo en el sistema de promoción hoy derogado y en el plasmado en el precepto proyectado, la decisión de los equipos docentes acerca de la promoción de cada alumno viene absolutamente condicionada por el número de asignaturas con evaluación negativa, pues no se admite en ningún caso la promoción con más de tres suspensas, y por el tipo de asignatura, pues la evaluación negativa simultánea en Lengua y Literatura y Matemáticas impide promocionar al alumno que tenga otra asignatura o materia no superada.

 

En definitiva, considera el Consejo Jurídico que las restricciones que el apartado 4 impone al equipo docente, vestigios de una normativa que hoy ya no goza de vigencia, contradicen la intención expresamente manifestada por el legislador básico de dotarle de libertad para que la decisión sobre la promoción o permanencia del alumno se base en el beneficio académico de este último, con una evaluación individualizada y personalizada, enfocada en la consecución de los objetivos, la adquisición de las competencias y la valoración de las medidas que favorezcan su progreso, sin otros condicionantes o requisitos que los establecidos en la norma básica. Cabe precisar, en cualquier caso, que la previsión contenida en el artículo 16.1 in fine RD 217/22, relativa a que los proyectos educativos de los centros regulen las actuaciones del equipo docente responsable de la evaluación, de acuerdo con lo establecido por las administraciones educativas, no habilita a éstas par a separarse de la norma básica imponiendo restricciones y condiciones a los responsables de la evaluación que sean contrarias al ánimo o intención del legislador.

 

Procede, en consecuencia, suprimir el apartado 4.

 

Esta consideración tiene carácter esencial.

 

b) La fijación de una mayoría cualificada para adoptar las decisiones sobre promoción.

 

De conformidad con la normativa básica, las decisiones sobre promoción del alumnado corresponden al equipo docente, que las adoptará de forma colegiada. Nada se indica en el artículo 28 LOE ni en el 16 RD 217/22 acerca de las mayorías necesarias para tomar las decisiones sobre promoción, por lo que la regla general en defecto de previsión expresa, al menos para los centros públicos, es la que establece el artículo 17.5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), para los órganos colegiados, esto es que los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos.

 

Por otra parte, la normativa básica ya no califica como excepcional la promoción del alumno con evaluación negativa en más de dos materias y sí, por el contrario, la permanencia en el mismo curso o repetición (art. 16.5 RD 217/2022), por lo que, en todo caso, la mayoría reforzada debería establecerse únicamente para la adopción de la medida excepcional, no para la promoción. De modo que, si no se alcanza la mayoría necesaria para acordar la repetición de curso, procedería la promoción del alumno, no su permanencia.

 

Este Consejo Jurídico es consciente de que existen diversas normas autonómicas de currículo que contienen exigencias de mayorías cualificadas para la adopción de decisiones atinentes a la promoción y a la permanencia de los alumnos (por ejemplo, el artículo 18.1 del Decreto 82/2022, de 12 de julio, por el que se establece la ordenación y el currículo de Educación Secundaria Obligatoria en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha;  o el 21.4 del Decreto 65/2022, de 20 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se establecen para la Comunidad de Madrid la ordenación y el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria). Ha de advertirse, no obstante, que su incorporación a las normas autonómicas no es pacífica, como es de ver en el Dictamen 492/2022 de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, sobre el proyecto del citado Decreto:

 

   “Se introduce una mayoría cualificada de dos tercios del equipo docente para la toma de “decisiones sobre promoción y titulación.” A este respecto, la redacción dada no permite determinar que sucede si no se alcanza esa mayoría. A diferencia de la redacción contenida artículo 5.8 del Decreto 29/2022, al utilizarse la preposición “sobre” se exige esa mayoría para cualquier decisión, sea favorable o contraria a la titulación o promoción, lo que puede motivar que no se consiga esa mayoría dando lugar a una imposibilidad de acordar una decisión. Esta consideración tiene carácter esencial.

 

En todo caso, de la Memoria se infiere, en consonancia con la redacción del citado artículo 5.8 del Decreto 29/2022, que lo que se pretende es que esa mayoría sea la necesaria para que el alumno pueda promocionar u obtener la titulación. No ignora este órgano la pendencia de un recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid sobre esta cuestión, a quien corresponde en este momento la decisión sobre la conformidad a derecho de esa mayoría. En todo caso, debemos señalar que la motivación sobre esa mayoría específica, muy infrecuente en la toma de decisiones académicas, resulta poco satisfactoria. Dado que el aprovechamiento en el futuro académico del alumno puede en unos casos verse favorecido por la promoción y en otros no, no se comprende que se exija una mayoría específica para una decisión y no para la otra, si ese es el objetivo de la norma. A ello se une que la repetición de curso tiene en la legislación básica un car? ?cter excepcional, por lo que la exigencia de una mayoría especial y cualificada para poder promocionar, plantea dudas razonables sobre su conformidad a los artículos 28.5 de la LOE y 16.5 del Real Decreto 217/2022”.

 

En atención a lo expuesto, la exigencia de una mayoría cualificada del equipo docente debería quedar reservada para las decisiones sobre permanencia del alumno en el mismo curso, dado el carácter excepcional de esta medida, bastando el acuerdo adoptado de forma colegiada por mayoría simple del equipo docente para la promoción del alumno, independientemente del número de materias en las que hubiera obtenido evaluación negativa.

 

Esta observación tiene carácter esencial.

 

- Artículo 22. Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

 

Como ya advertimos en la Consideración cuarta, el contenido de este precepto incide de forma clara en una competencia de exclusiva titularidad estatal, como es la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (artículo 149.1.30ª CE y Disposición final quinta LOE), por lo que es necesario indicar de forma expresa, en la norma regional que importa las reglas sobre esta materia, cuál es el origen de éstas, el artículo 31 LOE, para evitar incurrir en una invasión competencial conforme a lo indicado en la Consideración cuarta de este Dictamen. Y es que dicha competencia estatal exclusiva “que supone la reserva al Estado de toda la función normativa en relación con dicho sector ( STC 77/1985, de 27 de junio, F. 15), determina que las Comunidades Autónomas sólo puedan asumir competencias ejecutivas en relación con esta materia (así, en la STC 111/2012, de 24 de mayo, F. 5)” (STC 184/2012, de 17 de octubre), a diferencia de lo que ocurre con la fijación de las enseñanzas mínimas que corresponde al Estado en virtud de un título competencial diferente, aunque también establecido en el artículo 149.1,30ª CE, como es el de dictar las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, en el que la participación de las Comunidades Autónomas es necesaria para la concreción normativa y desarrollo de dichas normas básicas.

 

En el ámbito de una materia de competencia exclusiva del Estado, por tanto, la competencia de las Comunidades Autónomas es estrictamente ejecutiva de la norma estatal, si bien ha de matizarse esta conclusión, pues podrán desarrollar una labor reguladora cuando la propia norma estatal las habilite a ello, pero en este supuesto, la normativa autonómica ha de circunscribirse de forma estricta a la habilitación.

 

El artículo 17.1 RD 217/22, reproduce el artículo 31.1 LOE y dispone que obtendrán el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria los alumnos y alumnas que, al terminar la etapa, hayan adquirido, a juicio del equipo docente, las competencias clave establecidas en el Perfil de salida y alcanzado los objetivos de la etapa.

 

El artículo 17.2 RD 217/22, por su parte, dispone que las decisiones sobre la obtención del título serán adoptadas de forma colegiada por el profesorado del alumno o la alumna y que las administraciones educativas podrán establecer criterios para orientar la toma de decisiones de los equipos docentes con relación al grado de adquisición de las competencias clave establecidas en el Perfil de salida y en cuanto al logro de los objetivos de la etapa, siempre que dichos criterios no impliquen la fijación del número ni la tipología de las materias no superadas.

 

Adviértase que este precepto únicamente habilita a las administraciones educativas para fijar los indicados criterios orientadores acerca del grado de consecución de los objetivos de la etapa y de las competencias clave establecidas en el Perfil de salida de los alumnos, por lo que no será admisible una norma autonómica que, excediendo de dichos contenidos habilitados, establezca condiciones para la obtención del Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria no contempladas en la norma estatal.

 

Definidas así las posibilidades de actuación normativa de la Comunidad Autónoma en relación con el indicado título académico, se advierte que el apartado 1 y el primer inciso del apartado 2 del precepto proyectado reiteran lo señalado en el apartado 1 y primer inciso del apartado 2 del artículo 17 RD 217/2022, si bien no señalan el origen estatal de dichas reglas, lo que, como ya se indicó ha de ser corregido.

 

En los apartados 2 y 3 del artículo objeto de consideración se fijan dos criterios que, prima facie, podrían reconducirse a la habilitación estatal, pues vienen a establecer criterios que orientan acerca de cuándo se alcanzan por el alumno las condiciones fijadas por la norma estatal para titular (haber alcanzado los objetivos de la etapa y adquirido las competencias claves del perfil de salida). Así, se señala que “en todo caso, obtendrán el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria quienes hayan superado todas las materias o ámbitos cursados” y que los alumnos “podrán titular cuando la media aritmética de las calificaciones obtenidas en todas las materias en las que esté matriculado en ese año académico sea igual o superior a cinco”.

 

En relación con el primero, entiende el Consejo Jurídico que es compatible con la norma estatal en la medida en que, aunque se toma como parámetro la superación de todas las materias, se hace en sentido positivo y no limitativo. Es decir, el alumno que haya superado todas las materias o ámbitos es evidente que habrá adquirido las competencias clave del perfil de salida y que habrá alcanzado los objetivos de la etapa, que son los requisitos establecidos por el Estado para titular. Por el contrario, no sería admisible dicho criterio formulado en términos limitativos y excluyentes, es decir, que el alumno que no superara todas las materias no pudiera obtener el título, aun cuando el equipo docente considerara que había alcanzado los objetivos de la etapa y adquirido las competencias clave del perfil de salida. Aunque atendido el contexto no cabría efectuar esta interpretación, quizás sería oportuno remarcar con un cambio de redacción el sentido positivo y no limitativo del criterio.

 

En relación con el segundo de los criterios contemplados, el que atiende a la media aritmética de las calificaciones, ha de reiterarse lo indicado en la Consideración quinta de este Dictamen acerca de la supresión de las calificaciones expresadas en términos cuantitativos en la evaluación de los alumnos, por lo que no sería admisible.

 

Esta consideración reviste carácter esencial. 

 

- Artículo 25. Atención a las diferencias individuales. 

 

De conformidad con la disposición derogatoria del Proyecto y con lo señalado en la MAIN respecto a la afectación de la vigencia de otras normas una vez entre en vigor el futuro Decreto, y dado que allí no se menciona el Decreto 359/2009, de 30 de octubre, por el que se establece y regula la respuesta educativa a la diversidad del alumnado en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cabe considerar que la futura norma no incidirá sobre la regulación contenida en el indicado Decreto.

 

Si a ello se une la ausencia en el Proyecto de cualquier referencia o remisión a lo establecido en esa norma específica que regula la materia de respuesta educativa a la diversidad, da la impresión de una cierta desconexión entre aquel Decreto y el que ahora se quiere dictar, cuando lo cierto es que se trata de disposiciones que en atención a su ámbito material y subjetivo se solapan en buena medida y contienen regulaciones en parte coincidentes.

 

 A modo de ejemplo, el artículo 8 del indicado Decreto regula los programas de diversificación curricular, que constituyen el objeto del artículo 30 del Proyecto sometido a consulta. Del mismo modo, el Decreto de 2009 contiene previsiones sobre adaptaciones curriculares, integración de materias en ámbitos, etc.

 

Procede, en consecuencia, reiterar una consideración que ya ha hecho este Consejo Jurídico en anteriores dictámenes que tuvieron por objeto proyectos de reglamentos curriculares, en el sentido de complementar el precepto objeto de consideración con una remisión general a lo establecido en el Decreto 359/2009, de 30 de octubre, en lo que no se oponga a la nueva regulación, en la medida en que dicha disposición contiene el marco general de la atención a la diversidad del alumnado en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

 

- Artículo 26. Alumnado con necesidades educativas especiales.    

 

El artículo 20, apartados 3 y 5 del RD 217/2022, llama a las Administraciones educativas a establecer los procedimientos oportunos para realizar adaptaciones de los elementos del currículo que se aparten significativamente de los que determina el real decreto cuando se precise de ellas para facilitar a este alumnado la accesibilidad al currículo, así como para resolver las discrepancias que puedan surgir entre la Administración y las familias acerca de las necesidades educativas de estos alumnos.

 

Los apartados 4 y 6 del artículo proyectado, si bien regulan aspectos relativos a dichos extremos, omiten establecer los procedimientos a los que se refiere la norma básica, lo que debería ser corregido, bien en el Proyecto ahora sometido a dictamen, bien en el antes citado Decreto de respuesta educativa a la diversidad, que tampoco contiene las indicadas previsiones rituarias.

 

- Artículo 30. Programa de diversificación curricular.

 

En el apartado 6 debe corregirse la referencia al artículo 21.6, pues la correcta es al artículo 21.9, que se donde se establecen los límites de permanencia a que se refiere el precepto objeto de consideración.

 

- Artículo 35. Proyecto educativo.

 

a) El apartado 1 recoge el contenido mínimo del proyecto educativo en términos sustancialmente coincidentes con lo establecido en el artículo 121 LOE. Omite, sin embargo, un contenido que de conformidad con el artículo 121.2 LOE habrá de incluirse de forma obligatoria en los proyectos educativos, como es el de especificar las medidas académicas que se adoptarán para favorecer y formar en la igualdad particularmente de mujeres y hombres. A este contenido se le otorga un tratamiento específico en el precepto legal, distinguiéndolo de lo que podría considerarse como su referente más general, que sería el tratamiento transversal de la igualdad entre mujeres y hombres a que se refiere el artículo 121.1 LOE y que el precepto proyectado recogería de forma aún más genérica en el apartado 1, letra e), como el “tratamiento de los contenidos de carácter transversal en las distintas áreas”.  

  

Cuando la norma proyectada acoge y traslada al ordenamiento regional la práctica totalidad de los contenidos mínimos básicos del proyecto educativo, la omisión de uno de ellos, al que el legislador orgánico atribuye una especial relevancia y significación al establecerlo de forma diferenciada,  podría llegar a considerarse como una actuación contraria a la norma básica, como pone de manifiesto la doctrina constitucional: “En particular, hemos advertido que “omitir [una condición básica] puede ser en ocasiones tanto como contradecir” (STC 172/1996, FJ 2).  

 

No obstante, el propio Alto Tribunal ha precisado que dicha consecuencia (contradicción por omisión) se produce, “sobre todo cuando a resultas de una omisión, sea parcial o completa, la norma autonómica contenga en sí misma y por consecuencia una regulación contraria a la ley básica estatal” (STC 73/1997, FJ 4).  

  

Del mismo modo, en la STC 8/2012 se establecen nuevas modulaciones a la idea de que “omitir puede ser en ocasiones tanto como contradecir”: 

  

 “Respecto a la relevancia constitucional de las omisiones que existan en la legislación autonómica, este Tribunal se ha pronunciado en supuestos en los que la Ley autonómica omite algunas previsiones recogidas en la legislación estatal básica y ha dicho al respecto que «es obvio que la omisión en una Ley particular de unas precisiones cualesquiera de carácter básico establecidas en la Ley general no vicia de inconstitucionalidad a aquella Ley particular, pues estas precisiones mantienen su plena vigencia con independencia de que sean recordadas o no por el legislador comunitario, cuya referencia a ellas sólo este carácter de recordatorio puede revestir» ( STC 5/1982, de 8 de febrero [RTC 1982, 5] , F. 2). No obstante, también se ha señalado que la conclusión será distinta, y concurrirá un vicio de inconstitucionalidad, cuando la única exégesis posible de la omisión –total o parcial– lleve a entender que la regulación autonómica está establecie ndo una regulación contraria a la legislación básica estatal, al tratarse de omisiones que, al no poder considerarse inocuas, indiferentes o neutras, alteran el régimen jurídico previsto en la misma, como es el caso de la omisión de requisitos esenciales en una determinada regulación que el desarrollo autonómico no puede desconocer ( STC 172/1996, de 31 de octubre [RTC 1996, 172] , F. 2) u omisiones muy significativas que sólo pueden entenderse como reducción del nivel de rigor que en la materia establece la legislación básica estatal ( STC 73/1997, de 11 de abril [RTC 1997, 73] , F. 4)”. 

  

En aplicación de esta doctrina al precepto proyectado objeto de análisis, para que la omisión de lo básico conlleve la ilegalidad de aquél, no bastaría con la mera apreciación de la no traslación expresa y en términos literales de la especificación de las medidas dirigidas a formar en igualdad, sino que sería preciso alcanzar la conclusión de que, en una interpretación del conjunto de la norma autonómica, la regulación del proyecto educativo permitiría considerar que no es obligado integrar en dicho documento las indicadas medidas, generando confusión al respecto, con afectación al principio de seguridad jurídica, que es el que inspira la aludida doctrina constitucional y que se ha construido en buena parte en materia de incompatibilidades (para ser miembro de órganos de las Cajas de Ahorros, en la STC 62/1993, y en el ámbito funcionarial, con las SSTC 154/1989 y 172/1996) cuando los desarrollos autonómicos de la legislación básica estatal suprimían alguna de las causas o condiciones de incompatibilidad allí establecidas, dando lugar a un régimen de incompatibilidades con diferente alcance del básico. 

  

En la norma ahora sometida a Dictamen, aunque no puede considerarse que la traslación del contenido básico del proyecto educativo al Proyecto sea plenamente adecuada, no se alcanza a ver una clara contradicción entre las regulaciones básica y autonómica -lo que de apreciarse convertiría la presente observación en esencial-, pues aunque no se exija expresamente en el futuro artículo 35, como un elemento diferenciado del resto, la especificación en el proyecto educativo de las medidas académicas que se adoptarán para favorecer y formar en la igualdad particularmente de mujeres y hombres, lo cierto es que el resto del precepto y de los elementos en él enumerados no impiden que el proyecto educativo de los centros las contemple. Antes al contrario, el apartado 1 deja claro que el contenido que a continuación establece para el proyecto educativo no es un numerus clausus, pues señala expresamente que “se regirá por lo dispuesto en el artículo 121 LOE e incluir? ?, al menos: …”.  

  

De donde cabe concluir que los proyectos educativos de los centros habrán de especificar estas medidas, atendido sobre todo el efecto directo de la legislación básica que así lo exige, pero también su coherencia con el conjunto de valores, principios y objetivos que inspiran el conjunto del sistema educativo, y en particular la etapa de Educación Secundaria Obligatoria. A tal efecto, es de destacar que el artículo 7, letra c) del Proyecto, establece entre los objetivos de la etapa, el de “valorar y respetar la diferencia de sexos y la igualdad de derechos y oportunidades entre ellos. Rechazar los estereotipos que supongan discriminación entre hombres y mujeres”, en términos idénticos a los establecidos en el artículo 23, letra c) LOE.

  

A la luz de lo expuesto, y al igual que ya ha expresado en anteriores dictámenes evacuados en relación con proyectos curriculares de otras etapas, considera el Consejo Jurídico que, aun adecuándose el precepto a la norma básica, en aras de la seguridad jurídica y para facilitar a los centros el conocimiento del contenido mínimo que han de incorporar a sus respectivos proyectos educativos, sería conveniente incluir entre los elementos enumerados en el apartado 1 del precepto la especificación de las medidas académicas que se adoptarán para favorecer y formar en la igualdad particularmente de mujeres y hombres. 

 

b) También debería ser objeto de previsión expresa como contenido mínimo y necesario del proyecto educativo, la regulación de las actuaciones del equipo docente responsable de la evaluación, toda vez que los artículos 21.6 del Proyecto y 16.1 RD 217/22 ubican en este instrumento dicha regulación. 

 

- Artículo 36. Propuesta curricular.

 

De conformidad con lo establecido en el artículo 20.12 del Proyecto, la propuesta curricular debe incluir los criterios de actuación de los equipos docentes responsables de la evaluación de los alumnos, por lo que debería incorporarse una mención a tales criterios en la enumeración de los elementos que, según el apartado 2 del proyectado artículo 36, han de integrar dicha propuesta curricular.

 

- Artículo 39. Participación y derecho a la información de padres, madres o tutores legales.

En la medida en que el precepto regula dos posiciones jurídicas diferenciadas, una obligación o deber de los padres, madres y tutores de participar y apoyar el progreso educativo de sus hijos o pupilos, de una parte, y un derecho, a la información acerca de ese mismo progreso académico, quizás sería aconsejable dividir el apartado 1 en dos, para diferenciar ambas regulaciones.

 

Ello permitiría indicar, en relación al deber de participación, su origen legal en el artículo 4.2, letra e) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, en cuya virtud, “como primeros responsables de la educación de sus hijos e hijas o pupilos y pupilas, les corresponde: e) conocer, participar y apoyar la evolución de su proceso educativo, en colaboración con el profesorado y los centros”. Adviértase que la Ley establece esta obligación paterna con independencia de la edad del alumno y ya sea éste menor o mayor de edad, lo que permitiría soslayar la controversia surgida durante la tramitación del Proyecto acerca de la necesidad de restringir las previsiones de este artículo 39 a los alumnos menores de edad, como hace el artículo 29 RD 217/22.

En relación con el derecho a la información de los progenitores respecto a los datos de evaluación de los alumnos mayores de edad, la salvaguarda de los derechos de éstos al amparo de la normativa sobre protección de datos también permitiría no restringir el acceso por los padres a los datos de evaluación de sus hijos mayores, pues dicho acceso será posible bien cuando cuenten con el consentimiento del alumno mayor de edad, o bien cuando sea posible apreciar un interés legítimo por parte de los progenitores, que dependerá de las circunstancias de cada caso, pero que cabrá presumir cuando exista una dependencia económica del alumno respecto de sus padres o tutores, como viene señalando la Agencia Española de Protección de Datos (así, por ejemplo, en el informe 361/2018).

 - Artículo 42. Expediente académico.

En el apartado 1 in fine, la referencia al artículo 22.4 ha de corregirse, pues en el Proyecto el precepto que regula la certificación de haber concluido la escolarización obligatoria es el 22.5. 

 - Disposición adicional cuarta. Atribución docente en centros privados.

 

No se ha justificado en el expediente, ni siquiera mínimamente, la elección de las condiciones de formación inicial que ha de reunir el profesorado que impartirá las materias optativas, a pesar de la trascendencia que dicha decisión puede tener para aquellos graduados en titulaciones que resultan excluidas.

 

- Disposición final segunda. Entrada en vigor.

 

Procede eliminar la coma después de “en vigor”.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

 

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a lo establecido en las normas que lo disciplinan, sin que se adviertan carencias esenciales ni la omisión de trámites preceptivos, sin perjuicio de advertir que respecto de algunos de los trámites efectuados no ha quedado el adecuado reflejo en el expediente y que, en atención a los significativos impactos de la futura norma en determinados ámbitos, habría sido más adecuado elaborar una MAIN ordinaria y no abreviada.

 

TERCERA.- Revisten carácter esencial las siguientes observaciones al texto objeto del presente Dictamen:

 

- La efectuada en la Consideración cuarta en relación con el artículo 22.1 y 2.

 

- La efectuada en la Consideración sexta en relación con la expresión de los resultados de evaluación en términos cualitativos y no numéricos.

 

- Las contenidas en la Consideración séptima en relación con los siguientes preceptos: al artículo 5 sobre la adecuada traslación al ordenamiento regional de uno de los principios pedagógicos establecidos por la norma básica; al artículo 13, en cuanto a la necesaria predeterminación por la Administración educativa de los criterios que permiten a los centros limitar la oferta de materias; al artículo 21, sobre la supresión del apartado 4 y sobre la exigencia de una mayoría cualificada para la adopción de decisiones sobre promoción; y al artículo 22.3, en relación con el criterio de titulación que atiende a la media aritmética de las calificaciones.

 

CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción en el conjunto del ordenamiento.

 

No obstante, V.E. resolverá.