Dictamen nº 106/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de abril de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 5 de octubre de 2022 (COMINTER número 268872), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D. Y, por daños en vehículo (exp. 2022_310), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 6 de marzo de 2020, D. X, en nombre y representación de D. Y, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial en solicitud de una indemnización por los daños materiales sufridos en un automóvil de su propiedad, como consecuencia de un accidente ocurrido en fecha 8 de abril de 2019 a las 11:00 horas, en la carretera de Ceutí, a la altura de la vivienda nº 8, al pasar sobre un resalto o badén en la calzada que se encontraba sin señalizar.
Cuantifica el daño padecido en 247,58 euros, coste de reparación del cárter del vehículo que resultó roto como consecuencia del impacto contra el paso sobreelevado, cantidad que solicita como indemnización.
Manifiesta el representante del interesado que la conductora del vehículo acudió a la Policía Local de Archena para denunciar lo ocurrido. Se adjunta a la reclamación una copia del documento de comparecencia, fechado el 29 de marzo de 2019, en el que se consigna que D.ª Z, “siendo las 16.30 horas del día de la fecha”, manifiesta que “esta mañana sobre las 11 horas aproximadamente, circulaba con el vehículo Seat Córdoba --, por la Carretera de Ceutí, cuando a la altura de la vivienda nº-- los bajos de mi vehículo al pasar por un badén o resalto sin señalizar (sic), el cual no reúne las condiciones adecuadas para el paso de vehículos, por tal motivo ha sufrido mi vehículo un golpe por el que se le ha roto el Carter”.
Aporta, asimismo, junto a la reclamación copia de la siguiente documentación: a) factura de reparación del vehículo expedida por taller mecánico el 2 de abril de 2019, por importe coincidente con el reclamado; b) manifestación del titular del taller, en el que afirma que el vehículo accidentado llegó en grúa el 29 de marzo de 2019 y que se comprobó que tenía el cárter roto como consecuencia de un impacto; c) reportaje fotográfico sobre los daños del vehículo y del lugar donde se afirma que ocurrió el percance; d) fotografía del permiso de circulación del vehículo, expedido a nombre del reclamante, tarjeta de datos técnicos y de ITV vigente al momento del accidente; e) fotografía de la licencia de conducción de la conductora; f) escritura de poder para pleitos en favor del Letrado actuante; y g) copia de la póliza de seguro del automóvil, que no cubría los daños propios del vehículo asegurado.
SEGUNDO.- El 28 de septiembre de 2021, el interesado solicita información sobre el estado de tramitación del procedimiento, que no consta que fuera objeto de contestación expresa por la Administración. No obstante, apenas unos días después, el 1 de octubre, se notifica al interesado la admisión a trámite de su reclamación y se le requiere para que aporte diversa documentación e información complementaria, lo que cumplimentó el 14 de octubre.
TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe al Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras, se evacua el 6 de octubre de 2021, confirmando la titularidad autonómica de la vía en la que, según el interesado, se produce el percance. En el tramo indicado por el reclamante dicha carretera constituye la travesía T-533 en el término municipal de Archena.
Señala el informe que no se tiene constancia del siniestro, salvo por la reclamación, ni de otros accidentes en el punto kilométrico indicado. Se informa, asimismo, que:
“Con fecha 8 de enero de 2019 se solicitó, por parte de Excmo. Ayuntamiento de Archena, autorización para la construcción de dos pasos sobreelevados en la RM-533 (actuaciones 1 y 2 según la solicitud) y uno en el P.K. 0+040 de la travesía T-533.
En el informe técnico de esta autorización se establece como condiciones particulares que:
"- Los pasos peatonales sobreelevados cumplirán y se ejecutarán cumpliendo las condiciones para ellos de la Orden FOM/305312008 "Instrucción Técnica para la Instalación de Reductores de Velocidad y Bandas transversales de Alerta".
- La ubicación y señalización de los pasos de peatones y pasos de peatones sobreelevados cumplirán en punto 7.10.2 de la Norma 8.1 IC "Señalización vertical" de la Instrucción de carreteras.
- El pintado de los pasos de peatones cumplirán el punto 3.4.2.2 de la Norma 8.2 "Marcas Viales" de la Instrucción de Carreteras."
Y en la condición general 7ª de este mismo informe técnico:
"La señalización de la obra se atendrá, en todo momento, a lo dispuesto en la norma de carreteras 8.3 - IC señalización de obras, aprobada por Orden del MOPU de 31 de agosto de 1.987, modificada por el Real Decreto 20811989, de 3 de febrero.
Durante la ejecución de las obras no podrá interrumpirse totalmente el tráfico por la carretera debiendo permanecer al menos media calzada abierta a la circulación de vehículos. Será además obligatorio que quede expedita al tráfico durante la noche la parte de la carretera que se corta durante el día, quedando la calzada en condiciones adecuadas para el mismo..."
Según las fotografías que se aportan por el demandante, el paso sobreelevado se encontraba en ejecución, faltando por ejecutar la señalización horizontal y vertical del paso sobreelevado. También se observa la falta de la señalización de obra correspondiente.
(…)
El artículo 5 de la Orden de 11 de octubre de 2002, de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, sobre condiciones de la autorización para la instalación de pasos peatonales sobreelevados (ralentizadores de velocidad) en las travesías de la Red Regional de Carreteras de la Región de Murcia, establece que:
"La construcción de los pasos peatonales sobreelevados será por cuenta de la entidad local solicitante o, en el caso de que se instalen a iniciativa de la Dirección General de Carreteras, por ésta, incluyendo tanto la obra civil, como señalización vertical y horizontal, drenaje y alumbrado público, debiendo ajustarse a las condiciones establecidas en la autorización y en la presente norma. En ambos casos, la Dirección General de Carreteras será la titular del paso peatonal sobreelevado construido.
La conservación de todos sus elementos correrá a cargo de la entidad local, tanto si el paso se construyera por ésta como por la Dirección General de Carreteras”.
CUARTO.- Con fecha 1 de marzo de 2022 el Parque de Maquinaria evacua, a solicitud del instructor, informe en el que, entre otros aspectos, señala que el valor venal del vehículo es superior a la cantidad reclamada y que los daños alegados se ajustan a lo declarado en relación con el accidente y a la reparación efectuada en el vehículo.
QUINTO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia al interesado, presenta el 15 de marzo de 2022 escrito de alegaciones para reiterar las formuladas en su reclamación inicial y ratificar su pretensión indemnizatoria.
SEXTO.- Con fecha 4 de octubre de 2022 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la instrucción que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en particular el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público regional de conservación de carreteras y los daños alegados ni su antijuridicidad.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen mediante comunicación interior del pasado 5 de octubre de 2022.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El actor ostenta legitimación activa para reclamar atendida su condición de propietario del vehículo, que consta acreditada mediante la copia de la documentación aportada al expediente.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.
II. La reclamación, de fecha 6 de marzo de 2020, se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 LPACAP atendida la fecha del accidente que la motiva, acaecido el 29 de marzo de 2019. Ha de precisarse que, si bien en el escrito de reclamación se apunta como fecha del siniestro el 8 de abril de 2019, de la documentación obrante en el expediente (comparecencia de la conductora ante la Policía Local, manifestación del dueño del taller mecánico y factura de reparación) se deduce que en realidad hubo de tener lugar el 29 de marzo, lo que no afecta a la temporaneidad de la reclamación presentada.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido al respecto, sin que se aprecien carencias esenciales, constando la emisión de los informes preceptivos y el trámite de audiencia al reclamante. Sin embargo, ha de hacerse una observación relativa a la paralización sufrida por el procedimiento entre el momento de la presentación de la reclamación y su admisión a trámite, que tuvo lugar 18 meses después y sólo unos días después de que el interesado recabara información acerca del estado de tramitación del procedimiento, lo que excede mucho más allá de lo razonable el plazo de seis meses establecido legalmente para la tramitación y resolución de este tipo de solicitudes resarcitorias.
Por otra parte y en atención al contenido del informe de la Dirección General de Carreteras que señala cómo el elemento viario al que se imputa el daño estaba siendo ejecutado por el Ayuntamiento de Archena, debió llamarse a dicha Administración Local al presente procedimiento en calidad de interesada, dado que a la vista del condicionado de la autorización que se le concedió por la Administración regional y en atención a que era a dicha Administración ejecutante a la que correspondía cumplir las obligaciones de señalización vial, a cuya ausencia se imputa el daño por el actor, podría derivarse para ella la obligación de abono de una eventual indemnización. No obstante, atendidas las consideraciones que siguen, y dada la ausencia de prueba por parte del actor de circunstancias del hecho lesivo que sólo a él incumbe acreditar y la consecuencia desestimatoria de la reclamación que dicha omisión probatoria conlleva, entiende el Consejo Jurídico que no procede r etrotraer ahora el procedimiento para emplazar al Ayuntamiento de Archena, por lo que se procede a entrar a conocer sobre el fondo.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que surja tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todo s los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Veh? ?culos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización. Inexistencia.
En el presente supuesto, no ha quedado debidamente acreditada la realidad del accidente, pues las pruebas que se han aportado al procedimiento por el interesado no permiten contrastar sus alegaciones acerca del lugar en el que se produjo el percance y la mecánica de producción del daño, pues ni las fotografías del lugar de los hechos y de los desperfectos padecidos por el vehículo permiten demostrar de forma fehaciente que aquéllos fueran ocasionados por el paso sobreelevado que se aprecia en el reportaje fotográfico.
Y es que ni siquiera consta actuación alguna por parte de la Policía Local de Archena ante las manifestaciones de la conductora, tras acudir a las dependencias de aquélla horas después del siniestro, de haberse producido el impacto por la falta de señalización del elemento viario reductor de velocidad, sin que tampoco se haya traído al procedimiento un atestado o informe policial sobre las circunstancias en las que se encontraba el lugar del accidente, elaborado in situ y en los momentos inmediatos tras el acaecimiento del siniestro. De hecho, únicamente se cuenta con las manifestaciones de la conductora acerca de las circunstancias de tiempo, lugar y modo de ocurrencia del siniestro, que resultan insuficientes en orden a considerar acreditado que los hechos acaecieron como se describe en la reclamación.
Así, si bien la prueba documental obrante en el expediente sí permite estimar probado el daño por el que se reclama, no ocurre lo mismo con la realidad del evento lesivo, pues al margen de la insuficiencia a tal efecto del acta de manifestaciones realizada ante la Policía Local, las fotografías que acompañan a la reclamación, que no han sido protocolizadas notarialmente o adveradas de cualquier otra forma, lo que impide conocer de forma cierta en qué momento se tomaron, no permiten considerar probado que el resalto que en ellas aparece fuera el causante del daño, lo que resulta determinante para la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración regional, a la que se pretende imputar el daño por una defectuosa prestación del servicio de conservación de carreteras. No hay, en definitiva, prueba suficiente y adecuada en el expediente, que ubique el accidente y su causa en una carretera de titularidad regional.
En relación con la carga de la prueba, corresponde al actor acreditar las cuestiones de hecho determinantes de la existencia, de la antijuridicidad, del alcance y de la valoración económica de la lesión, así como del sustrato fáctico de la relación de causalidad que permita la imputación de la responsabilidad a la Administración. De ahí que, cuando esa prueba resulta insuficiente, ha de descartarse la existencia de aquélla. Así, en un supuesto similar al ahora sometido a consulta, la sentencia de 21 marzo 2002, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8ª, de la Audiencia Nacional, señala que “en el caso de autos no queda acreditado, que los daños y perjuicios que se reclaman trajeran su causa directa y eficaz en una omisión de la diligencia exigible a la Administración en el mantenimiento del estado de las vías públicas. El actor alega que los daños causados en su vehículo se produjeron por la existencia de piedras de gran tamaño desprendidas de un talud que se encontraban en la carretera. Sin embargo, no se avisa en ese momento a la Guardia Civil, ni a ninguna otra Fuerza, para que levantase un atestado evidenciador de lo ocurrido: los hechos, según el recurrente, tienen lugar a las 03'30 horas del 5 de Abril de 1.999 y no comparece hasta las 19'16 horas del día 6 de Abril en la Comisaria de Erandio. Tampoco la Demarcación de Carreteras del Estado en Cantabria tiene ningún conocimiento de los hechos, ni pudo tomarse declaración al testigo propuesto, quien estaba ausente del domicilio aportado, desde hacía más de un año. Si a ello se añade que no consta que se hubiera realizado ninguna llamada de emergencia al teléfono 112, debe concluirse que no queda suficientemente probada ninguna omisión de la diligencia exigible a la Administración, lo que comporta la desestimación del recurso interpuesto”.
Es necesario recordar nuestra consolidada doctrina, contenida entre otros en el Dictamen 203/2017 y reiterada en el 32/2022, con cita de otros anteriores, según la cual insistimos en “que la realización del atestado resulta esencial no ya sólo para que pueda acreditarse que el reclamante circulaba por el lugar en cuestión el día y hora que manifiesta (sin mayor apoyatura que su testimonio), sino que la presencia policial poco tiempo después del accidente permite un examen de las circunstancias concurrentes en el presunto accidente que resulta trascendental para el enjuiciamiento de pretensiones como la presente. En este sentido, resulta evidente que, en el estado actual de facilidad de las comunicaciones, no puede aceptarse que el deber del afectado de comunicar en tal momento el siniestro (para lo que existen, incluso, números telefónicos de coordinación de emergencias) constituya un deber excesivo, antes al contrario, se estima que es una carga para el que pre tenda, luego, deducir una pretensión indemnizatoria como la del caso. Frente a ello, y como indicamos en el Dictamen 212/2002, si el interesado, por la escasa relevancia de los daños, opta por no avisar a la Guardia Civil para que constate en dicho momento el accidente, deberán concurrir otras circunstancias de muy especial consistencia que lleven a la convicción de la ocurrencia del accidente tal y como lo relata el reclamante, y que aquél es causa eficiente de los daños por los que reclama, sin que, en el caso que nos ocupa, las circunstancias alegadas por el mismo sean indicios lo suficientemente concluyentes para tener por cumplidamente acreditados los hechos en que basa su pretensión”.
En el supuesto ahora sometido a consulta no consta que la conductora del vehículo siniestrado avisara a la Policía Local de Archena desde el lugar del accidente reclamando la presencia policial en los instantes posteriores al percance y sin mover el vehículo, posibilitando así el examen inmediato por la fuerza instructora de las circunstancias que pudieron influir en el mismo. Por el contrario, según sus propias manifestaciones, la conductora se desplazó hasta el puesto de la Policía Local horas después del percance y allí formuló las que obran en el expediente. Ello determina que no haya prueba suficiente en el expediente no sólo sobre el hecho de que el vehículo del interesado sufriera un impacto al circular sobre el paso sobreelevado, sino que ni siquiera se ha probado que el reclamante circulara por el lugar en que afirma que se produjo el incidente ni sobre las circunstancias en que aquél pudo tener lugar, en particular, si existía o no la señalización viaria p receptiva.
En consecuencia, la falta de acreditación de los hechos en que se funda la reclamación, que resulta únicamente imputable al actor a quien incumbía su prueba ex artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, implica que no pueda considerarse que exista la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación toda vez que no consta acreditada la realidad del evento lesivo ni, en consecuencia, la relación causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación viaria y el daño reclamado.
No obstante, V.E. resolverá.
