Dictamen 27/99
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Año: 1999
Número de dictamen: 27/99
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente
Asunto: Responsabilidad patrimonial de la Administración Regional por daños debidos al funcionamiento de los servicios de prevención y extinción de incendios.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Aunque la responsabilidad entre las Administraciones implicadas es solidaria, en el orden interno la distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones Públicas se regirá por los criterios que establezcan las fórmulas colegiadas que, no estando determinados en este caso, podrían ser igualmente la proporción que a cada una correspondiese en la financiación del servicio.
De ahí que, aunque únicamente fuera a estos efectos, debió completarse el expediente con los datos de los gastos que a cada una de las Administraciones que intervinieron en la extinción les ocasionó su participación.
2. Entre los actos de instrucción que debiendo practicarse no se han realizado hay uno cuya ausencia se estima de gran trascendencia. Nos referimos a la inexistencia del informe pericial sobre la valoración que de los daños presenta el reclamante. La evacuación del mismo es un acto debido, puesto que la resolución que en su día se adoptara debía tener un pronunciamiento, de ser estimatoria, sobre la cuantía de la indemnización, por exigirlo así el número 2 del artículo 13 del RRAP.
3. Se observa que, después del trámite de audiencia concluido el 10 de junio de 1998, el instructor recabó sendos informes (de 13 y 14 de julio de 1998, respectivamente) de las dos Direcciones Generales implicadas en el procedimiento, en contra de lo establecido en el artículo 11 del RRAP. La emisión de informes debe entenderse como la realización de actos de instrucción que en el momento que se contempla estaba ya concluida. Si se había dado por concluida la instrucción la valoración de las opiniones vertidas en su escrito por el reclamante era competencia del instructor, no de ningún otro órgano. Si se admitiera que entre ellas había alguna que mereciese una consideración especial, no sugerida a lo largo del procedimiento, se comprende que se recabaran nuevos informes pero, en ese caso, la conducta más respetuosa con los derechos del reclamante habría sido la de concederle una nueva vista y posterior audiencia, para que manifestara lo que a su derecho conviniera. Su omisión sería determinante de la nulidad del procedimiento salvo que, como ocurre en el caso presente, la emisión de los mismos no ha supuesto aportar al expediente nuevos datos no conocidos por el reclamante.
4. La imputación a la Administración debe analizarse diferenciando entre los dos eventos que se han considerado como causas posibles del daño: el origen del incendio y su evolución.
Con relación al primero se ha discutido en el expediente sobre cual fue el motivo último del incendio, por el hecho de que en el Parte de Incendio se consignó como causa la reparación de una línea eléctrica, aunque, según el informe de la Dirección General del Medio Natural de 28 de enero de 1998, no se disponía de los informes administrativos ni periciales relativos a la causa, por lo que, definitivamente, en el informe de 13 de julio de 1998 se afirma que "dicha causa era una probabilidad, pero no una certeza...". Aun en el caso de que esa hubiera sido la razón del incendio es claro que no sería imputable a la Administración. Pero es que el propio reclamante unió a su escrito de solicitud de iniciación un informe técnico elaborado por el Ingeniero de Montes D. R.G.P. en el que, en su apartado "Causa", se dice: "No se ha comprobado. La hipótesis más probable es que fuera a consecuencia de un rayo procedente de la tormenta seca registrada el domingo 3 y lunes 4. Hay referencia de un incendio producido por rayo, a las 10,30 horas del día 4, en Inazares (Moratalla), luego bien pudo ser la causa un rayo de otra tormenta seca.
Según alguna fuente de información que no hemos podido confirmar, en la tarde del día 3 hubo un conato de incendio en la misma zona, que fue extinguido por un retén forestal". Obviamente, tampoco en este supuesto la acción determinante sería imputable a la Administración. En la extinción del incendio son varias las razones que se utilizan pretendiendo demostrar que el deficiente funcionamiento del servicio fue la causa de los daños. Una de ellas es que se otorgó prioridad a la defensa del Camping "L. P." y el hotel "C.", así como a evitar que el incendio se extendiese al núcleo urbano de Moratalla considerando que la Dirección del Plan, en el primer caso, lo hizo porque optó por defender los intereses económicos de la Comunidad Autónoma al ser el camping y el hotel instalaciones de una sociedad de la que es accionista mayoritaria y, en el segundo, también se equivocó porque, por la evolución previsible del incendio y por la existencia de zonas agrícolas en su camino, Moratalla no iba a verse amenazada. A lo dicho debe oponerse que se considera adecuada la actuación porque, en momentos en los que la situación era tan grave, los responsables de la dirección de las labores de extinción optaron por defender las vidas humanas antes que cualquier otro interés en juego.
Con ello su actuación es acorde con el principio de que la protección de la vida y la seguridad de las personas ha de prevalecer frente a cualquier otro valor, principio expresamente recogido en el punto 1.1 de la Directriz Básica. Otra de las razones alegadas es que hubo descoordinación entre los efectivos intervinientes motivada por las malas comunicaciones entre los medios aéreos y los de tierra. Ha de reconocerse que en el expediente hay diversos documentos que afirman la existencia de tales deficiencias de comunicación, sin embargo no puede ser determinante de los daños si tenemos en cuenta que aunque la comunicación hubiera sido perfecta, la efectividad de la actuación de los medios aéreos estuvo mediatizada por otras circunstancias que en modo alguno pueden ser imputables a la Administración. Nos referimos al hecho de que la sequía experimentada en la zona obligaba a los aviones a recorrer 100 kilómetros de distancia para cargar agua, porque los pantanos estaban prácticamente secos, así como que la intensidad del calor producido les obligaba a descargar a una altura mayor de la deseable con lo que el efecto "era más refrescante que extintor", según la "Información Técnica sobre el Incendio de Moratalla (Murcia) del 4 de julio de 1994" elaborada el mes de agosto de 1994 por el Jefe del Servicio del Área de Defensa contra Incendios Forestales de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza, del Ministerio de Medio Ambiente, obrante al folio 945 del expediente. Se añade a las anteriores críticas la de que no hubo una verdadera estrategia en la extinción porque, entre otras razones, no se realizaron cortafuegos ni contrafuegos. Que no fue así queda demostrado con diversos documentos tales como la Información Técnica antes citada, el informe de la Dirección General del Medio Natural de 22 de diciembre de 1997 (folio 764 del expediente), e, incluso, en el acta de presencia levantada el 23 de julio de 1994 por la Sra. Notaria Dª M.C.C. En esta última, concretamente en el apartado 1º de su Diligencia puesta en su despacho, expresamente se dice:
"Ya desde el Camino desde Moratalla a la referida finca, observo los efectos devastadores del fuego que ha asolado casi todo el bosque de pinos existente a nuestro paso y más concretamente situándonos al carril que nos lleva a las edificaciones de la misma, todo el pinar aparece quemado y se ven numerosos cortafuegos que ante la realidad de la devastación resultaron inútiles". También se quiere probar esa descoordinación con hechos tales como la desorganización que manifiesta la no constitución del CECOPI en tiempo breve desde que se conoció la gravedad del suceso.
Tampoco se puede aceptar esa argumentación puesto que hay en el expediente documentos que demuestran que esa constitución se produjo y, además, en un momento temprano.
5. Descartada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños, coincide el Consejo Jurídico con la propuesta de resolución y con el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos en sostener que aquéllos se originaron a consecuencia de un fenómeno que reúne todas las características exigidas por la jurisprudencia (STS, Sala 4ª, de 11 de noviembre de 1974 y de 8 de julio de 1982, entre otras) para calificarlo de "fuerza mayor". En efecto, se trató de un evento que aun pudiendo preverse resultó inevitable, con una fuerza insuperable o irresistible y debido a una causa independiente y extraña a la voluntad del obligado. Las condiciones climatológicas existentes en el momento de declararse, con temperaturas que incluso alcanzaron los 46º centígrados, con una humedad relativa inferior al 40%, vientos secos con rachas de componente oeste y fuerza en algunos momentos superiores a los 69 km/h, demuestran que nada pudo hacerse para evitar que, una vez declarado, se propagara con tal velocidad y contundencia que hacía inútiles los esfuerzos dirigidos a su extinción, tal como señala, entre otros, la Información Técnica sobre el Incendio de Moratalla realizada por el ICONA en agosto de 1994, en la que viene a afirmarse que "...las llamas sobrepasaron las copas de los pinos de 10 metros de altura otro tanto. Esto se producía con velocidades de propagación de unos 50 m./minuto. Con estas características puede evaluarse la intensidad del fuego en los valores siguientes:
- Calor por unidad de área: 7.000 Kcal./m 2.
- Intensidad lineal: 8.000 Kcal./seg.
En zonas del incendio con velocidad entre 20-30 minuto y altura de llama sobrepasando las copas unos 5 metros los valores anteriores bajarían a la mitad.
No es necesario hacer mayores comentarios para concluir que la intensidad del fuego hizo imposible su control siendo ésta la responsable de su propagación y, en consecuencia, la causa de los daños producidos.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha 30 de junio de 1995 tuvo entrada en el Registro General de la Comunidad Autónoma un documento suscrito por D. A.R.J., en representación de la entidad mercantil C., S.A. y de D. P.E.M.D.D., fechado el 3 de julio de 1995 (sic) en solicitud de inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento anormal de los servicios públicos, reclamando el abono de una indemnización por los daños y perjuicios causados en las fincas conocidas como "C." y "L.M.", propiedad de sus representados, a consecuencia del incendio que se declaró el 4 de julio de 1994 en el término municipal de Moratalla y que se extinguió el día 10 siguiente. Las razones básicas esgrimidas para imputar responsabilidad a la Administración derivaban, según dicho escrito, de la deficiente organización de los servicios de prevención y de la ineficaz actuación del Comité de Coordinación Operativa del Plan contra Incendios (Cecop) y del Puesto de Mando avanzado durante las labores de extinción del incendio. No se cuantificaban los daños por estar pendientes de peritación, aunque ascendían a "...cientos de millones...". Se decía que, "...sin perjuicio de los que determine la jurisdicción penal con ocasión del procedimiento que se incoe a consecuencia de la querella presentada por los reclamantes ante el Juzgado de Instrucción de Caravaca, por imprudencia temeraria en las labores de prevención y extinción del incendio...", la relación de causalidad entre el funcionamiento anormal de los servicios y el daño causado se deducía de los hechos que relacionaba. En apoyo de su tesis citaba:
1º.- Diversas informaciones recogidas en la prensa regional, como por ejemplo:
- La Verdad (6 de julio de 1994): " La falta de medios técnicos impidió evitar la mayor catástrofe ecológica de la Región".
- La Verdad (8 de julio de 1994): "Icona predijo el incendio dos días antes y culpa al Gobierno regional de pasividad".
- La Opinión (9 de julio de 1994): "Técnicos de la Comunidad acusan al Gobierno de actuar con lentitud".
- La Opinión (11 de julio de 1994): Declaraciones del Alcalde de Moratalla, D. A.G.N.,: "La descoordinación de los dos primeros días es por falta de disciplina que hemos tenido y falta de organización".
2º.- Algunas anotaciones hechas en el Libro de Guardias de la Central de Operaciones del Instituto para la Conservación de la Naturaleza, como por ejemplo:
- Folio 85 vuelto: Día 7, 16,10 horas. "Llamo a Torrejón para preguntar por el FOCA de Pollensa, me dice que está repostando y comiendo el piloto porque el incendio de Murcia está mejor y que cree que no hace falta ya. Llamo a J.A.M.A., y me dice que hay dificultad de comunicación. Alguna emisora de tierra aire estaba rota. Le comunico lo que dice Torrejón y me dice que si tengo otro incendio que lo manda a él. No puede darme explicaciones desde el sitio donde está que debe ser el Puesto de Mando de la Comunidad Autónoma. Que ya me explicará".
- Folio 85, vto: Día 7, 19,45 h. "Me llama T. de la BRIF de Daroca para decirme que vuelven a Daroca. Que el incendio de Murcia es una locura. Que hay una descoordinación total y no tienen ninguna clase de medios, siendo imposible el control del incendio".
3º.- Conclusiones del Informe Técnico sobre el Incendio de Moratalla" elaborado el 1 de marzo de 1995, por D. R.G.P., ingeniero de montes, a requerimiento de la parte reclamante, según el cual hubo impericia en las labores de extinción, quedando el incendio controlado cuando llegó a zonas de cultivos, más por agotamiento que por acciones directas.
Junto al referido informe se presentaban los siguientes documentos:
- Solicitud de acceso a la documentación elaborada por el Instituto Nacional de Conservación de la Naturaleza (ICONA) sobre el incendio ocurrido en Moratalla
- Documentación recibida del ICONA constituida por el informe de 14 de julio de 1994, de la Dirección Provincial de Murcia del Ministerio de Agricultura, y diversa información estadística sobre la evolución del PAPIF 2.
- Transcripción hecha por la parte del Libro de Guardias de la Central de Operaciones del Icona.
- Poder otorgado a favor del representante.
En el escrito, tras aludir expresamente a que "sin perjuicio de la responsabilidad solidaria de la Administración del Estado (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación)", se afirmaba erróneamente que correspondía el conocimiento y resolución de la reclamación al Presidente del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, por ser la Comunidad Autónoma la que mayor participación tenía en la financiación del servicio a tenor de lo establecido en el artículo 18 del R.D. 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP). Al mismo tiempo se interesaba la realización de determinadas diligencias y, mediante otrosí, pedía que se suspendiera la tramitación de la reclamación hasta que recayese resolución firme en el procedimiento penal abierto en el Juzgado de Caravaca.
SEGUNDO.- Atendiendo a la reclamación, tras tomar constancia "...de su presentación, a los efectos legales procedentes...", el Secretario General de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, mediante escrito de 28 de agosto de 1995, en razón a su solicitud, comunicó a los interesados que se había suspendido la tramitación del expediente.
TERCERO.- Mediante un escrito de 24 de junio de 1996, la parte interesada solicitó el levantamiento de la suspensión del procedimiento, una vez que había adquirido firmeza el auto de la Sección 4ª de la Audiencia Provincial, de 26 de septiembre de 1995, confirmatorio del de 30 de octubre anterior, del Juzgado de Instrucción de Caravaca de la Cruz, por el que se decretó el archivo de las diligencias previas nº 427/1995, inadmitiendo a trámite la querella presentada por considerar que los hechos denunciados no eran constitutivos de infracción penal. En consonancia con lo anterior, solicitaba que se practicaran las diligencias interesadas en el escrito inicial.
CUARTO.- En el Fundamento Jurídico I del auto de la Audiencia Provincial que decretaba el archivo definitivo, entre otras consideraciones se dice que "...Aún cuando el de "omisión" sea un concepto común en la imprudencia punible, lo es en cuanto referido a falta de diligencia o cuidado, de modo que, no obstante ello, la atribución de un resultado a título de imprudencia por omisión cuando aquél no ha sido desencadenado por el propio sujeto activo - como es el caso del incendio de que se trata - es supuesto excepcional...".
QUINTO.- Con objeto de determinar la Administración Pública competente para incoar, instruir y resolver el procedimiento, se recabó informe sobre la financiación del servicio tal y como prevé el artículo 18 del RRP. A tal fin, el 25 de octubre de 1996 la Dirección General de Protección Civil, tras reconocer que "...la participación de cada una de las Administraciones no es evaluable por esta Dirección por desconocer lo que a ella dedican tanto en extinción y más aún en prevención todas las Administraciones Públicas implicadas...", concretaba que, de las tres Administraciones intervinientes en el suceso, la Central, la Autonómica y la Local, "...se puede pensar que es la Autonómica a través de los programas presupuestarios de las Direcciones Generales del Medio Natural y de Protección Civil y Ambiental, la que en mayor medida participa en la financiación que a nivel regional se efectúa para la citada lucha contra los incendios forestales".
SEXTO.- Para determinar si se admitía o no a trámite la reclamación, por escrito notificado el 19 de noviembre de 1996, dándole un plazo de diez días para cumplimentarlo, se solicitó del reclamante que especificase las lesiones producidas, concretase la presunta relación de causalidad entre las lesiones y el funcionamiento del servicio público, evaluase económicamente la responsabilidad patrimonial al ser ésta posible y, por último, se le pedía que presentase la documentación acreditativa de la propiedad de los bienes dañados.
SÉPTIMO.- Como contestación al anterior, el 28 de noviembre de 1996 se presentó un nuevo escrito en el que, en parte, se daba satisfacción al requerimiento formulado, por lo que, faltando determinados aspectos, como por ejemplo la peritación de los daños habidos, se pedía un plazo de 60 días para completar las actuaciones. La documentación presentada para acreditar los daños habidos en la finca "L.M." era el informe del perito D. P.A.L., emitido el 15 de enero de 1984. Los causados en la finca "C." se acreditaban con el acta de presencia levantada por la Sra. Notaria de Moratalla, Dª. M.C.C., el 23 de julio de 1994, y con un proyecto de reelectrificación rural de la finca, fechado en agosto de 1995, del que era autor D. A.R.M., y que establecía un presupuesto total de 28.560.743 pesetas. En apoyo de la afirmación de la relación de causalidad existente entre el funcionamiento del servicio y los daños acaecidos, se aportaba un documento sin firma ni rasgo de su autoría titulado "Sacop- Informe de Seguimiento" contenido en un pliego doble con el escudo y leyenda de la Dirección General de Protección Civil del Ministerio del Interior.
OCTAVO.- Requerido nuevamente el reclamante para que presentara la valoración económica de los daños de ambas fincas, toda vez que no se reconoce tal función al informe de 15 de enero de 1984 que se presentó con ese fin junto a su escrito de 28 de noviembre de 1996, los días 5 y 18 de febrero de 1997 lo cumplimenta adjuntado diversa documentación con la que se justifica que la valoración de los daños experimentados en la finca "C." ascendió a 933.448.433 pesetas, y en "L.M." a 604.590.000 pesetas.
NOVENO.- Por Orden de 7 de abril de 1997, del Consejero de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, se admitió a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial.
DÉCIMO.- El 10 de junio de 1997, el reclamante solicita la ampliación de la prueba propuesta en noviembre de 1996, acordándose por el instructor del expediente la procedencia de la práctica de 7 de las señaladas y denegándose por diferentes razones las restantes. Se incorporan así al expediente:
- Informe de la Dirección General del Medio Natural, de 29 de octubre de 1997, sobre proyectos financiados con cargo al Plan de Acciones Prioritarias contra Incendios Forestales (PAPIF) en el año 1993 y 1994, en el que se ponen de manifiesto las cantidades invertidas en esos años, advirtiendo de que las obras y trabajos que afectan a la problemática de los incendios forestales no solamente se financian con cargo al PAPIF, sino que existen otras partidas presupuestarias que contemplan estos gastos, y que esos gastos se destinan a montes incluidos en el Catálogo de Utilidad Pública, por presentar titularidad de tal naturaleza.
- Informe de la Dirección General de Protección Civil y Ambiental, de 14 de noviembre de 1997, en el que se indica que Moratalla no tenía Plan de Emergencia Municipal, se identifica a las personas responsables de la dirección de las labores de extinción el día del inicio del incendio, se precisa que la probabilidad de ignición en la zona del Noroeste el día 4 de julio de 1995 era del 90% y no del 100% como afirmaba el reclamante y, por último, se reconocía la inexistencia de documentación escrita de las decisiones tomadas. Al informe se unía el Plan de Emergencia Municipal de Caravaca de la Cruz, el informe cronológico de las actuaciones realizadas en los días del incendio, y partes de información meteorológica.
- También se incorporan el parte del incendio forestal y la información estadística aportada por el Área de Defensa de Incendios Forestales de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente.
UNDÉCIMO.- Tras la incorporación al expediente de la referida documentación se dio vista al interesado en diciembre de 1997 y se procedió a solicitar el informe previsto en el artículo 10.1 del RRP. Después de su comparecencia en el trámite de vista, los reclamantes solicitaron la apertura de un período extraordinario de prueba, instando la práctica de 6 nuevas, de las que el instructor, acuerda la admisión de 5, a saber:
- Nuevo informe de la Dirección General de Protección Civil y Ambiental sobre la identidad de la persona u órgano administrativo que elaboró el informe cronológico de actuaciones y fuentes utilizadas para ello, así como aportación de los documentos originales que hubieran sido usados para su confección.
- Fax dirigido desde el CECOP a la Delegación del Gobierno en Murcia sobre declaración del nivel 3 y certificación de que no se dejó constancia escrita del resto de comunicaciones habidas entre los responsables del incendio.
- Informes administrativos y periciales realizados para llegar a la conclusión de que la causa del incendio había sido el arreglo de una línea eléctrica, tal como se indicaba en el Parte de incendio forestal nº 943000093, remitido por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza.
- Transcripción certificada de las conversaciones telefónicas y faxes mencionados en el SACOP-Informe de Seguimiento, elaborado por la Dirección General de Protección Civil del Ministerio del Interior, con fecha 13 de julio de 1994.
- Transcripción certificada de las actuaciones que figurasen en el Libro de Guardias del ICONA a raíz del incendio de 4 de julio de 1994.
Por el contrario, no se admitió la relativa al informe de la Dirección General del Medio Natural sobre el II PAPIF, por haber sido evacuado anteriormente.
DUODÉCIMO.- Aunque el instructor había sugerido la elaboración del informe al que se refiere el artículo 10.1 del RRP de manera conjunta por las dos Direcciones Generales implicadas en el suceso, no fue así. Primero lo emitió la Dirección General del Medio Natural, el 22 de diciembre de 1997. En él se hacen diversas consideraciones sobre las excepcionales condiciones meteorológicas concurrentes (humedad relativa por debajo del 40%, temperatura de 46º centígrados y vientos secos con rachas fuertes de componente oeste) el día en que se declaró el incendio, los medios utilizados para su extinción, la organización de las labores realizadas, las conclusiones erróneas del informe de D. R.G.P. motivadas, tal vez, por su carencia de datos, concluyendo que "...En fin, sería prolijo, extenderse en considerar todas las afirmaciones pero se debe reconocer, ante todo, la extraordinaria fuerza de este incendio que, con la densa vegetación que encontró a su paso, de propiedad privada, originó el desbordamiento de los efectivos asignados".
DECIMOTERCERO.- Por escrito de 28 de enero de 1998, la Dirección General del Medio Natural reconocía la carencia de informes administrativos o periciales sobre la causa inicial del incendio, no elaborados ante la existencia de un atestado de la Guardia Civil, del que no se envió copia al Centro Directivo.
DÉCIMOCUARTO.- La Dirección General de Protección Civil y Ambiental evacuó su informe el 28 de enero de 1998, en el que se afirmaba que el cronológico de las actuaciones fue elaborado por D. R.M.E., Jefe de Operaciones el día de la declaración del incendio, fallecido en 1996; que lo debió elaborar a la vista de los partes de seguimiento de los operadores del CECOP y de sus propios conocimientos y, por último, en contra de lo afirmado por la reclamante, no había sido elaborado "ad hoc" para el expediente sino para la comparecencia en la Asamblea Regional del Consejero de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, con motivo de dicho incendio. Respecto al fax enviado a la Delegación del Gobierno solicitando el nivel 3, no podía aportarse, aunque sí se adjuntaba una fotocopia del recibido en la referida Delegación. Para complementar el anterior informe se elaboró otro, el 2 de marzo de 1998, en el que, sobre la falta de experiencia en Murcia de este tipo de incendios, se afirmaba que, afortunadamente, así era, pero que, en ningún caso, la experiencia garantiza el éxito de la acción, menos aún cuando intervienen parámetros en absoluto controlables (temperatura, velocidad y dirección del viento). Respecto a las posibles deficiencias de las comunicaciones entre los medios aéreos y los servicios de tierra, eran desconocidas para esa Dirección General, puesto que las mantenía el Jefe del Puesto de Mando Avanzado, aunque sí era cierto que, a partir del 5 de julio, se utilizó el helicóptero para coordinar las actuaciones de los medios aéreos.
DÉCIMOQUINTO.- En trámite de audiencia el interesado formuló las siguientes alegaciones:
- Fueron dos los incumplimientos de la Administración regional: uno en materia de prevención, y otro por la incorrecta activación y ejecución de las actuaciones de acuerdo con el Plan Infomur 94.
- La causa del incendio acreditada en el expediente es la de la reparación de una línea eléctrica, un acto voluntario, por lo que no podrá sostenerse la fuerza mayor en tanto no se demuestre aportando la documentación que lo sustente.
- Las inversiones en prevención de incendios habían sido absolutamente insuficientes.
- La Comunidad incurrió en culpa "in vigilando" al no haber exigido al Ayuntamiento de Moratalla la elaboración de su Plan de Emergencias Municipal, y al Camping "L. P." su Plan de autoprotección.
- La activación del Plan no había sido la adecuada porque no consta la comunicación del Centro de Transmisiones (CETRA) al Director del Plan, ni tampoco las comunicaciones de la activación de la estructura adecuada; no se definieron las áreas de incendio y base; la activación del nivel 2 se demoró en exceso; la intervención del Ejercito fue demasiado tardía, ante la pasividad del Director del Plan; lentitud en la constitución del CECOPI; falta de estrategia y descoordinación en las labores de extinción.
- Deficiencias en las comunicaciones tierra-aire.
Termina el escrito considerando que los reclamantes no tienen el deber jurídico de soportar el daño sufrido y han de ser indemnizados, aun cuando debe corregirse el inventario presentado de la finca C., para excluir determinados bienes que pudieron ser salvados.
DÉCIMOSEXTO.- A la vista de las alegaciones formuladas se solicitó a las dos Direcciones Generales afectadas la emisión de su valoración sobre las afirmaciones vertidas por los reclamantes. Los informes requeridos fueron evacuados el 13 y 14 de julio de 1998. Especial mención debe hacerse al de la Dirección General de Protección Civil y Ambiental en el que constan las siguientes afirmaciones:
- Que el Plan Infomur 1994 fue homologado por la Comisión Nacional de Protección Civil el 4 de mayo de 1995, por lo que no era obligatorio, aunque la inexistencia de planes de actuación local o autoprotección no impidió una respuesta planificada pues eso es precisamente lo que preveía el Plan Infomur, de donde deduce la ausencia de culpa "in vigilando".
- Que en las labores de extinción se actuó de acuerdo con lo previsto en el Plan Infomur, dado que al recibir en el CECOP a las 12,56 horas el aviso, se ordenó inmediatamente las salidas de la Brigada helitransportada, bomberos del Parque Caravaca y, también, de los retenes con sede en Moratalla y el Sabinar, todo ello conforme a lo previsto en el apartado 6.1.2 del Plan Infomur.
- Que el nivel 2 fue activado en tiempo rápido, como demuestra la solicitud de medios ajenos realizada a las 17 horas del día del inicio, medida adecuada a ese nivel.
- Que la constitución del CECOP se produjo automáticamente al pasar al nivel 2.
- Que en lo relativo a la actuación del Ejército, la explicación de su tardanza sólo puede darla la Delegación del Gobierno, y que, por otro lado, aunque resultó obviamente muy valiosa, no fue determinante como lo prueba que se extinguió cinco días después de su intervención.
- Sobre si hubo o no estrategia de extinción, ha de tenerse en cuenta que el Puesto de Mando Avanzado se estableció desde los primeros momentos en el Ayuntamiento de Moratalla, y allí se reunía periódicamente el Director del Plan con los responsables de los diversos frentes de fuego y diferentes grupos de acción.
En consecuencia, termina afirmando que las actuaciones llevadas a cabo por la Dirección del Plan Infomur en el incendio forestal iniciado en Moratalla en la semana del 4 al 9 de julio de 1994, fueron las planificadas y, a su vez, las adecuadas.
DÉCIMOSÉPTIMO.- El 7 de septiembre de 1998 se formuló propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al no existir relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños sufridos, apreciándose, por el contrario, la existencia de fuerza mayor. Remitido el expediente para su informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta consideró que debía determinarse si, de apreciarse existencia de responsabilidad, sería exclusiva de la Comunidad Autónoma o concurrente con la de las otras Administraciones implicadas, en cuyo caso debería dárseles traslado para cumplimentar lo establecido en el artículo 18.2 del RRP. Así lo entendió la Consejería instructora y se dirigió al Ministerio de Medio Ambiente y a los Ayuntamientos de Caravaca de la Cruz y Moratalla en demanda de sus alegaciones. Solamente el primero de ellos, mediante escrito de 11 de diciembre de 1998, contestó a lo solicitado, y lo hizo en el sentido favorable a la propuesta formulada.
DÉCIMOCTAVO.- El 19 de enero de 1999 se formuló nueva propuesta de resolución en iguales términos que la de septiembre de 1998, salvo la alusión en los antecedentes a las consultas evacuadas a las otras Administraciones y las respuestas obtenidas. Remitida a la Dirección de los Servicios Jurídicos emitió su informe favorable a la desestimación porque considera que:
1º. La tramitación ha sido la correcta.
2º. Ha quedado acreditada la existencia de los daños
3º. No existe relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños producidos, ni en el origen del incendio (su causa se desconoce) ni en su desarrollo, porque:
- No hubo falta de labores preventivas, puesto que éstas se desarrollan en un ámbito más amplio que el del PAPIF.
- No existió culpa "in vigilando", porque el Plan Infomur no estaba homologado en la fecha de inicio del incendio, por lo que no podía ser impuesto al resto de Administraciones.
- Las labores de extinción se ejecutaron de acuerdo con lo previsto en el Plan Infomur, de lo que se deduce la ausencia de responsabilidad a tenor de la propia afirmación de la parte reclamante, que obra en su escrito de 11 de junio de 1996: "Podemos afirmar que hubo actuación correcta si la Administración acredita que obró de conformidad con el Plan Infomur. En caso contrario, hubo responsabilidad administrativa".
- Sí hubo estrategia de extinción, que era la definida en las reuniones celebradas en el Puesto de Mando Avanzado.
- Los fallos en las comunicaciones entre los servicios de aire y tierra existieron, pero no influyeron de manera decisiva en la extinción porque, en las reuniones de los responsables de los diferentes grupos antes referidas, se impartían las instrucciones que luego se harían llegar, en la medida de lo posible, a los pilotos de los medios aéreos antes de sus salidas.
- No ha quedado probada la descoordinación en el operativo que intervino en la extinción del incendio.
- Por último, la declaración del nivel 3 fue solicitada por la Comunidad el día 6 de julio de 1994, a las 18 horas 7 minutos, aun cuando el pase a esta situación puede ser declarado, por propia iniciativa, por el Estado.
4º. Se dieron todas las circunstancias que permiten afirmar que la causa de los daños fue la fuerza mayor, al tratarse de un suceso imprevisible y que, aún en el caso de haber sido previsto, fue inevitable e insuperable, que su origen fue independiente y ajeno a la actuación de la Administración y que, dadas sus características, puede considerarse como un suceso que se encuentra fuera del círculo de actuación del obligado.
En tal estado de tramitación, V.E., mediante escrito de 11 de febrero de 1999, dispuso la remisión del expediente a este Órgano Consultivo.
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- La tramitación dada al expediente merece que se realicen los siguientes comentarios:
I- Sobre la suspensión del procedimiento.
El escrito de iniciación del procedimiento (de 3 de julio de 1995, aunque registrado de entrada el 30 de junio de ese mismo año) tras pedir su admisión a trámite, solicitaba que se suspendiera el mismo hasta que recayera resolución firme en el procedimiento penal en curso.
Nada obstaba a que, de concurrir el supuesto previsto en el artículo 146.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, se decretara la suspensión interesada pero, teniendo en cuenta que el procedimiento aun no se había iniciado -sólo se había solicitado su inicio- el valor que debe darse al escrito registrado el 30 de junio es el de poner en conocimiento de la Administración que se está ejercitando la acción penal. Así debió entenderlo la Consejería instructora cuando, mediante escrito de 28 de agosto de 1995, traslada al instante que dicha Consejería "toma constancia" a los efectos legales procedentes.
II.- Sobre la determinación de la responsabilidad concurrente.
Como en el escrito inicial se apuntaba a la existencia de una responsabilidad concurrente de varias Administraciones, para determinar cuál de ellas era la competente para la instrucción y resolución del expediente resultaba preciso concretar cuál de ellas era la que ostentaba mayor participación en la financiación del servicio, a la vista de lo determinado por el artículo 18 del RRP. A tal fin se recabó el informe correspondiente de la Dirección General de Protección Civil y Ambiental, que lo evacuó el 25 de octubre de 1996. En él, después de admitir que "...La participación de la financiación de cada una de esta Administraciones no es evaluable por esta Dirección por desconocer lo que a ella dedican tanto en extinción y más aún en prevención todas las Administraciones Públicas implicadas, e incluso dependencias u órganos de esta Administración, como por ejemplo la Dirección General del Medio Natural o la Dirección General de Trabajo..." se termina asegurando que "...Por ello y a la vista de todo lo anterior, puede concluirse, que aunque en la lucha contra los incendios, participan las tres Administraciones, Central, Autonómica y Local, se puede pensar que es la Autonómica a través de los programas presupuestarios de las Direcciones Generales del Medio Natural y Protección Civil y Ambiental, la que en mayor medida participa en la financiación que a nivel regional se efectúa para la citada lucha contra los incendios forestales". En atención a este informe la Comunidad Autónoma se ha considerado competente para la instrucción y resolución de la reclamación planteada, sin que las otras Administraciones hayan manifestado un criterio distinto. Siendo ésta una cuestión así resuelta y no teniendo más elementos de juicio que los que se han incorporado al expediente, no tiene el Consejo Jurídico nada que objetar, sin perjuicio de apuntar sus dudas sobre la solución adoptada. Ahora bien, de lo anterior no debe extraerse la conclusión de que, en el caso de apreciarse el derecho del reclamante a la indemnización, ésta hubiera de ser a costa exclusivamente de las arcas de la Comunidad Autónoma puesto que, como señala el número 3 del mismo artículo 18, aunque la responsabilidad entre las Administraciones implicadas es solidaria, en el orden interno la distribución de responsabilidad entre las distintas Administraciones Públicas se regirá por los criterios que establezcan las fórmulas colegiadas que, no estando determinados en este caso, podrían ser igualmente la proporción que a cada una correspondiese en la financiación del servicio. De ahí que, aunque únicamente fuera a estos efectos, debió completarse el expediente con los datos de los gastos que a cada una de las Administraciones que intervinieron en la extinción les ocasionó su participación.
III.- Sobre la valoración de los daños.
Entre los actos de instrucción que debiendo practicarse no se han realizado hay uno cuya ausencia se estima de gran trascendencia. Nos referimos a la inexistencia del informe pericial sobre la valoración que de los daños presenta el reclamante. La evacuación del mismo es un acto debido, puesto que la resolución que en su día se adoptara debía tener un pronunciamiento, de ser estimatoria, sobre la cuantía de la indemnización, por exigirlo así el número 2 del artículo 13 del RRP. Dicho informe debió evacuarse en un momento anterior al trámite de audiencia y, en consecuencia, antes de la propuesta de resolución, porque si el instructor hubiera considerado procedente proponer la estimación de lo solicitado con el reconocimiento del derecho a la indemnización, no habría tenido más elemento de juicio para cuantificarla que los aportados por la parte, debiendo aceptar de plano la valoración, o bien, con el correspondiente retraso, pedirlo y, después, dar de nuevo audiencia al interesado.
IV.- Sobre la nueva audiencia.
Se observa que, después del trámite de audiencia concluido el 10 de junio de 1998, el instructor recabó sendos informes (de 13 y 14 de julio de 1998, respectivamente) de las dos Direcciones Generales implicadas en el procedimiento, en contra de lo establecido en el artículo 11 del RRP. La emisión de informes debe entenderse como la realización de actos de instrucción que en el momento que se contempla estaba ya concluida. Si se había dado por concluida la instrucción la valoración de las opiniones vertidas en su escrito por el reclamante era competencia del instructor, no de ningún otro órgano. Si se admitiera que entre ellas había alguna que mereciese una consideración especial, no sugerida a lo largo del procedimiento, se comprende que se recabaran nuevos informes pero, en ese caso, la conducta más respetuosa con los derechos del reclamante habría sido la de concederle una nueva vista y posterior audiencia, para que manifestara lo que a su derecho conviniera. Su omisión sería determinante de la nulidad del procedimiento salvo que, como ocurre en el caso presente, la emisión de los mismos no ha supuesto aportar al expediente nuevos datos no conocidos por el reclamante. Se trata, eso sí, de nuevas valoraciones sobre los mismos hechos. Entiende el Consejo Jurídico que si se le hubiera dado esa segunda audiencia, las alegaciones formuladas por la parte serían prácticamente idénticas a las que ya obran en el expediente, de ahí que razones de economía procesal aconsejen en este caso continuar la tramitación de un expediente que, ya de por sí ha sido excesivamente dilatada.
Teniendo en cuenta las matizaciones realizadas, puede estimarse que la reclamación ha sido presentada en plazo, por persona legitimada, y su tramitación se ha ajustado a lo dispuesto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), así como al RRP.
TERCERA.- De acuerdo con el artículo 139 de la LPAC la Administración tiene el deber de indemnizar por las lesiones que sufran los particulares en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
La responsabilidad objetiva de la Administración se fundamenta en un sistema que reposa sobre las ideas de lesión resarcible, imputación a la Administración, relación de causa efecto entre el hecho que se le atribuye y el daño producido, y que éste sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, tal como determina el número 2 de ese mismo precepto.
A la vista del expediente instruido se analiza a continuación la concurrencia de los anteriores requisitos, obteniendo las siguientes observaciones:
I.- Se puede afirmar que la existencia del daño ha quedado probada en el expediente, y que es efectivo, individualizado respecto de unas concretas personas (los propietarios de las fincas afectadas) y evaluable económicamente. Es aquí donde, retomando la idea ya vertida, se plantea la necesidad de manifestar las dudas que suscita la valoración de los daños presentada por el reclamante, haciendo un somero examen de los documentos incorporados al expediente y teniendo en cuenta que esos valores han sido incorporados, sin más, a la propuesta de resolución, de donde podría concluirse la conformidad de la Administración.
Por de pronto se comprueba que la correspondiente a los daños causados en la finca L.M. la constituye una "hoja", sin fecha ni firma alguna que permita identificar a su autor y, en consecuencia, su capacitación técnica, hoja que se adjunta al escrito de 18 de febrero de 1997 (folio 497 del expediente). La necesidad de contrastar la valoración se puede deducir del hecho de que en ella se incluyen, entre otras partidas, 7.550.000 pesetas, como pérdidas de atochar y pastos cuando, según consta en el Parte del incendio forestal número 94000093 que obra al folio 732 del expediente, en todo el término municipal de Moratalla, no sólo para esta finca, las pérdidas por leñas y pastos ascendieron a 6.632.000 pesetas.
En el caso de la valoración de los daños en la finca "C." su soporte documental es mayor. Se presenta igualmente un resumen por conceptos, amparado en presupuestos confeccionados por profesionales y casas comerciales a solicitud del reclamante. Sin embargo, a pesar de ello, las dudas sobre la exactitud de la valoración no quedan despejadas. Ha de tenerse en cuenta que la finca era el principal de sus activos en el momento de constitución de la sociedad actualmente denominada "C. S.A", en Madrid el 28 de abril de 1977, bajo el nombre inicial de "V. SA", según escritura otorgada en esa fecha ante el Notario D. J.L.A.A. (folio nº 215 del expediente), en cuya estipulación tercera se fija el capital social en treinta y dos millones de pesetas, representado por tres mil doscientas acciones de mil pesetas. De ellas, uno de los socios suscribió tres mil cincuenta por su valor nominal de treinta millones quinientas mil pesetas, aportando en pago, según el párrafo primero de la estipulación quinta: "...la finca descrita en el apartado primero de la exposición de esta escritura, en pleno dominio, con cuanto le sea inherente y accesorio, libre de cargas, y por su citado valor de treinta millones quinientas mil pesetas...". En el párrafo tercero se hace constar que "...el valor dado a la finca lo ha sido a la vista de la Memoria e informe técnico al efecto emitidos, por lo que lo aprueban". Así pues, en el momento de constitución de la sociedad, estando presentes todos los socios, convinieron en que ese era el valor de la finca, valor que figuraría en el balance inicial de la sociedad. Extraña en principio que, en un período de tiempo no excesivamente largo, el valor que los propios socios asignaron a la finca haya experimentado un incremento tan notable, siendo así que, dejando a salvo agregaciones o segregaciones que se hayan podido producir y que no se documentan, en la valoración inicial estaba incluido, como se ha dicho, cuanto le era inherente o accesorio. Una comprobación del balance incluido en las cuentas anuales de la sociedad correspondientes a 1993, últimas aprobadas antes del incendio, facilitaría una información más actualizada del valor de la finca y ello teniendo en cuenta que, desde la constitución de la sociedad hasta esa fecha, las normas contables y fiscales han permitido, con carácter general, la actualización de balances en los ejercicios 1979, 1980, 1981 y 1983.
En cualquier caso, se estima que la aplicación de los índices de actualización en ellas previsto no puede haber generado un incremento de la magnitud que pone de manifiesto la reclamación.
La razón de ser de la actualización de balances es paliar las variaciones sustanciales que en los valores contables de los bienes patrimoniales produce una economía con inflación persistente, variaciones que distorsionan la imagen de la empresa. Las cuentas anuales de las sociedades, según exige la normativa contable, han de reflejar la imagen fiel de su patrimonio. Es por ello que en la fase de instrucción, a falta de informes periciales de la Administración sobre la valoración de los daños en la finca, debería haberse recabado la copia de las cuentas anuales de 1993 de la sociedad. Adicionalmente a lo expuesto, y de aplicación a ambas fincas, se considera que podría haberse incluido la valoración catastral de los terrenos.
II.- La imputación a la Administración debe analizarse diferenciando entre los dos eventos que se han considerado como causas posibles del daño: el origen del incendio y su evolución.
Con relación al primero se ha discutido en el expediente sobre cual fue el motivo último del incendio, por el hecho de que en el Parte de Incendio se consignó como causa la reparación de una línea eléctrica, aunque, según el informe de la Dirección General del Medio Natural de 28 de enero de 1998, no se disponía de los informes administrativos ni periciales relativos a la causa, por lo que, definitivamente, en el informe de 13 de julio de 1998 se afirma que "dicha causa era una probabilidad, pero no una certeza...". Aun en el caso de que esa hubiera sido la razón del incendio es claro que no sería imputable a la Administración. Pero es que el propio reclamante unió a su escrito de solicitud de iniciación un informe técnico elaborado por el Ingeniero de Montes D. R.G.P. en el que, en su apartado "Causa", se dice: "No se ha comprobado. La hipótesis más probable es que fuera a consecuencia de un rayo procedente de la tormenta seca registrada el domingo 3 y lunes 4. Hay referencia de un incendio producido por rayo, a las 10,30 horas del día 4, en Inazares (Moratalla), luego bien pudo ser la causa un rayo de otra tormenta seca. Según alguna fuente de información que no hemos podido confirmar, en la tarde del día 3 hubo un conato de incendio en la misma zona, que fue extinguido por un retén forestal". Obviamente, tampoco en este supuesto la acción determinante sería imputable a la Administración.
En cuanto a si la evolución del incendio, una vez declarado, fue propiciada por las labores de extinción ha de afirmarse que tales tareas son, efectivamente, propias de la Administración a la que se reclama; si esta es responsable, por acción u omisión, del incremento de los daños, es algo que se analizará más adelante.
III.- El tercer requisito a examinar, inevitablemente unido a los anteriores, es la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños. Su examen puede hacerse diferenciando entre las vertientes en las que, según el reclamante, el funcionamiento de la Administración no fue adecuado. Nos referimos a las actividades de planificación, prevención y extinción, sobre las que el Consejo Jurídico muestra su coincidencia con el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, en el sentido de que no puede estimarse que en ninguna de ellas se pueda apreciar la relación directa de causa-efecto entre su actuación y la producción del daño. A los razonamientos ya expuestos en dicho informe se han de unir los siguientes:
1. Planificación. La inexistencia de Plan de Emergencias Municipal en el Ayuntamiento de Moratalla no se puede entender como manifestación de una culpa "in vigilando" de la Comunidad Autónoma. Eso sería así en el caso de que el Plan Infomur del que era autora no hubiera posibilitado los mecanismos de integración en su seno de los planes de emergencia municipal o, más aún, previsto los sistemas de articulación con las organizaciones de las Administraciones Locales de su ámbito territorial (apartado 3.3.1.c. de la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales, publicada como anexo a la Orden de 2 de abril de 1993). El hecho de que el Plan Infomur fuera homologado por la Comisión Nacional de Protección Civil el 4 de mayo de 1995 es buena prueba de que reunía ésos y el resto de requisitos exigidos por la Directriz Básica. A la vez, la inaplicabilidad de los planes no homologados que establece el punto 3 del artículo 10 de la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil (Ley de Protección Civil, en lo sucesivo) no puede entenderse como imposibilidad de que, mientras no esté homologado el plan de nivel territorial más amplio, no puedan realizarse aquellos que en él se deban integrar. Estos pueden confeccionarse por los órganos competentes en cada caso; lo que ocurrirá será que, si con posterioridad es elaborado el plan de ámbito superior (estatal o de la Comunidad Autónoma), será precisa su revisión para adaptarlo a las exigencias que contenga. Y es que la necesidad de homologación de los planes no supone alteración de la competencia. La aprobación de los planes municipales es competencia de los respectivos Ayuntamientos, que no se ve alterada porque hayan de ser homologados por la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma. La homologación de un plan de este tipo no tiene más objeto que comprobar que se acomoda al contenido y criterios de la Norma básica (número 2 del artículo 10 de la Ley de Protección Civil). Como dice el Tribunal Constitucional en su sentencia 133/1990, de 19 de julio, FJ 10, "La competencia de homologación discutida...busca la adecuación del contenido de los citados Planes con aquel mínimo denominador común fijado en el artículo 9 según se desprende del apartado 2º del citado artículo 10; en la medida en que dicha competencia de homologación se configure como una actividad reglada y de control técnico, dirigida a constatar que los planes contemplen distintos contenidos... y no a sustituir de entre las distintas opciones posibles aquella seguida en la elaboración del plan, dicha competencia de mera homologación no configura invasión competencial alguna...". Del mismo modo, la "inaplicabilidad" que el nº 3 del artículo 10 de la Ley de Protección Civil dispone para planes no homologados no puede ser entendida en un sentido literal (de donde algún órgano preinformante ha deducido la no obligatoriedad de la elaboración de los planes de ámbito inferior en tanto no se hayan homologado los que lo tengan superior). Una concepción de este estilo permitiría dejar sin sentido la actuación planificadora que la normativa vigente ha previsto, puesto que bastaría con que una Comunidad Autónoma no elaborase su Plan para que el resto de entidades cuyos planes debieran integrarse en él quedasen exentas de la obligación y, lo que es más absurdo, en el caso de que aún realizado el plan de la Comunidad Autónoma no fuese homologado, además del efecto anterior se provocaría la "prohibición" de actuar conforme a lo en él determinado. A todo lo dicho debe añadirse además que en el caso presente se denuncia que el camping "L.P." no tuviera tampoco aprobado el Plan de Autoprotección previsto en la Directriz Básica. Respecto a este extremo ha de indicarse que los planes de autoprotección, según el apartado 3.5.1 de la Directriz Básica, deben ser elaborados para "...núcleos de población aislada, urbanizaciones, camping, etc., que se encuentren ubicados en zonas de riesgo, así como asociaciones o Empresas con fines de explotación forestal...". En consecuencia, si el camping "L. P." incumplió su obligación en igual caso se encuentra la empresa "C. S.A." dado que, según el artículo 3 de los estatutos que se acompañan a la escritura de constitución, "la sociedad tiene por objeto: la explotación agrícola forestal y ganadera, sin limitación alguna, y las actividades con ella conexas..." Es decir, si se admite la infracción del Camping "L. P." también ha de admitirse la de la propia reclamante, con lo que se produciría un concurso de culpas, compensándose unas con otras.
2. Prevención. No puede estimarse tampoco que la baja cuantía de las inversiones públicas en labores preventivas haya sido la causa de los daños padecidos por el reclamante. No puede predicarse la necesidad de absoluta diligencia por parte de la Administración y, a la vez, dejar en el olvido el cumplimiento de los deberes propios y cuando sobreviene el desastre, achacar a aquélla la responsabilidad de todo lo ocurrido. Este parece ser el caso, puesto que de la documentación obrante en el expediente puede deducirse que la propagación del incendio se vió favorecida por la existencia excesiva de combustible. Así, en el informe de la Dirección Provincial de Agricultura, de 14 de julio de 1994, se puede leer: "...La estructura del combustible no se ha modificado en la mayoría de la superficie quemada, cosa también habitual en el resto de las zonas boscosas de Murcia, por la poca rentabilidad de estas fincas de propiedad privada principalmente...". El dato de la escasa rentabilidad forestal parece confirmarlo el propio reclamante en su informe de valoración de daños en la finca «C»., obrante al folio 439 del expediente en que se dice: "Todo esto se consiguió por la protección efectuada por la propiedad durante 60 años, en los que no se obtuvo renta en concepto de corta..." La escasez de las inversiones públicas tampoco puede ser afirmada sin grandes cautelas como lo demuestra el informe de la Dirección General del Medio Natural de 29 de octubre de 1997, en el que se apunta a que no son únicamente los fondos distribuidos a través del PAPIF los que se destinan a esta finalidad, sino que hay otras partidas presupuestarias que también persiguen ese objetivo, advirtiendo, además que los fondos del primero consumidos en los ejercicios anteriores al del incendio tuvieron como destino montes de titularidad pública, con lo que se demuestra que la Administración sí había realizado labores preventivas en los montes que son de su directa responsabilidad. No se ha acreditado en el expediente que los reclamantes hubieran hecho lo mismo en sus fincas.
3. En la extinción del incendio son varias las razones que se utilizan pretendiendo demostrar que el deficiente funcionamiento del servicio fue la causa de los daños. Una de ellas es que se otorgó prioridad a la defensa del Camping "L. P." y el hotel "C.", así como a evitar que el incendio se extendiese al núcleo urbano de Moratalla considerando que la Dirección del Plan, en el primer caso, lo hizo porque optó por defender los intereses económicos de la Comunidad Autónoma al ser el camping y el hotel instalaciones de una sociedad de la que es accionista mayoritaria y, en el segundo, también se equivocó porque, por la evolución previsible del incendio y por la existencia de zonas agrícolas en su camino, Moratalla no iba a verse amenazada. A lo dicho debe oponerse que se considera adecuada la actuación porque, en momentos en los que la situación era tan grave, los responsables de la dirección de las labores de extinción optaron por defender las vidas humanas antes que cualquier otro interés en juego. Con ello su actuación es acorde con el principio de que la protección de la vida y la seguridad de las personas ha de prevalecer frente a cualquier otro valor, principio expresamente recogido en el punto 1.1 de la Directriz Básica. Otra de las razones alegadas es que hubo descoordinación entre los efectivos intervinientes motivada por las malas comunicaciones entre los medios aéreos y los de tierra. Ha de reconocerse que en el expediente hay diversos documentos que afirman la existencia de tales deficiencias de comunicación, sin embargo no puede ser determinante de los daños si tenemos en cuenta que aunque la comunicación hubiera sido perfecta, la efectividad de la actuación de los medios aéreos estuvo mediatizada por otras circunstancias que en modo alguno pueden ser imputables a la Administración. Nos referimos al hecho de que la sequía experimentada en la zona obligaba a los aviones a recorrer 100 kilómetros de distancia para cargar agua, porque los pantanos estaban prácticamente secos, así como que la intensidad del calor producido les obligaba a descargar a una altura mayor de la deseable con lo que el efecto "era más refrescante que extintor", según la "Información Técnica sobre el Incendio de Moratalla (Murcia) del 4-7-94" elaborada el mes de agosto de 1994 por el Jefe del Servicio del Área de Defensa contra Incendios Forestales de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza, del Ministerio de Medio Ambiente, obrante al folio 945 del expediente. Se añade a las anteriores críticas la de que no hubo una verdadera estrategia en la extinción porque, entre otras razones, no se realizaron cortafuegos ni contrafuegos. Que no fue así queda demostrado con diversos documentos tales como la Información Técnica antes citada, el informe de la Dirección General del Medio Natural de 22 de diciembre de 1997 (folio 764 del expediente), e, incluso, en el acta de presencia levantada el 23 de julio de 1994 por la Sra. Notaria Dª. M.C.C. En esta última, concretamente en el apartado 1º de su Diligencia puesta en su despacho, expresamente se dice: "Ya desde el Camino desde Moratalla a la referida finca, observo los efectos devastadores del fuego que ha asolado casi todo el bosque de pinos existente a nuestro paso y más concretamente situándonos al carril que nos lleva a las edificaciones de la misma, todo el pinar aparece quemado y se ven numerosos cortafuegos que ante la realidad de la devastación resultaron inútiles". También se quiere probar esa descoordinación con hechos tales como la desorganización que manifiesta la no constitución del CECOPI en tiempo breve desde que se conoció la gravedad del suceso. Tampoco se puede aceptar esa argumentación puesto que hay en el expediente documentos que demuestran que esa constitución se produjo y, además, en un momento temprano. Nos referimos al SACOP-Informe de Seguimiento elaborado por la Dirección General de Protección Civil, obrante a los folios 898 a 938 del expediente. Más exactamente, en la "Ficha de incendios forestales "Evolución del incendio" (folio 910) recibida en la Delegación del Gobierno el día 5 de julio de 1994, a las 8 horas 40 minutos, en el espacio de "Actualización" se aprecia marcada con una X la casilla SI en respuesta a la interrogante: "¿Se ha constituido el CECOPI?". En similar documento recibido el mismo día a las 21 horas, 52 minutos, ya se precisa que la constitución del CECOPI se había producido el día 4 de julio de 1994 (Folio 912). Como conclusión, de todo lo expuesto, no puede aceptarse que la deficiente actuación de las Administraciones Públicas en el proceso de extinción del incendio fuera la causa de los daños ocurridos.
IV.- Descartada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños, coincide el Consejo Jurídico con la propuesta de resolución y con el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos en sostener que aquéllos se originaron a consecuencia de un fenómeno que reúne todas las características exigidas por la jurisprudencia (STS, Sala 4ª, de 11 de noviembre de 1974 y de 8 de julio de 1982, entre otras) para calificarlo de "fuerza mayor". En efecto, se trató de un evento que aun pudiendo preverse resultó inevitable, con una fuerza insuperable o irresistible y debido a una causa independiente y extraña a la voluntad del obligado. Las condiciones climatológicas existentes en el momento de declararse, con temperaturas que incluso alcanzaron los 46º centígrados, con una humedad relativa inferior al 40%, vientos secos con rachas de componente oeste y fuerza en algunos momentos superiores a los 69 km/h, demuestran que nada pudo hacerse para evitar que, una vez declarado, se propagara con tal velocidad y contundencia que hacía inútiles los esfuerzos dirigidos a su extinción, tal como señala, entre otros, la Información Técnica sobre el Incendio de Moratalla realizada por el ICONA en agosto de 1994, en la que viene a afirmarse que "...las llamas sobrepasaron las copas de los pinos de 10 metros de altura otro tanto. Esto se producía con velocidades de propagación de unos 50 m./minuto. Con estas características puede evaluarse la intensidad del fuego en los valores siguientes:
- Calor por unidad de área: 7.000 Kcal./m2.
- Intensidad lineal: 8.000 Kcal./seg.
En zonas del incendio con velocidad entre 20-30 minuto y altura de llama sobrepasando las copas unos 5 metros los valores anteriores bajarían a la mitad.
Para un profano en estos temas, quizá le puede ser más ilustrativo explicarlo de otra forma. El peso en seco de material leñoso, pasto y follaje del pinar cifrado en hasta 100 Tm./ha. Se consumió en 2 minutos, pues este fue el avance del frente de llamas en carbonizar una ha. de pinar.
Sin duda las temperaturas sobrepasaron los 1.000 º C ampliamente, en estas condiciones la estructura de madera enteada, soporte de cubierta de teja de los edificios, no necesita una fuente de llama para arder (pavesa), inicia la combustión por sí sola y al caer el tejado arrastra el fuego a todas las dependencias".
No es necesario hacer mayores comentarios para concluir que la intensidad del fuego hizo imposible su control siendo ésta la responsable de su propagación y, en consecuencia, la causa de los daños producidos.
Sobre la base de las anteriores consideraciones, el Consejo Jurídico extrae la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Quedando acreditada en el expediente la concurrencia de todos los requisitos legalmente exigidos para apreciar que los daños causados por el incendio declarado el 4 de julio de 1994 en los términos municipales de Calasparra y Moratalla, fueron debidos a fuerza mayor, procede desestimar la reclamación formulada por D. A.R.J., en nombre y representación de la entidad mercantil "C. S.A." y de D. P.E.M.D.D..
 No obstante V.E. resolverá.
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