Dictamen 85/99

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Año: 1999
Número de dictamen: 85/99
Tipo: Propuestas sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de la intervención previa
Consultante: Consejería de Política Territorial y Obras Públicas (1999-2000)
Asunto: Reconocimiento de obligaciones sin fiscalización previa por el Convenio para la redacción del proyecto constructivo de la línea ferroviaria Chinchilla-Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La circunstancia de que el Consejo de Gobierno haya tenido que intervenir, por el momento, en seis ocasiones en el procedimiento y que, a pesar de ello, aún no se haya podido cumplir el propósito que justificó su primera autorización, son razón suficiente para que el Consejo Jurídico, rompiendo la inercia del expediente, opte por el principio de eficacia de la actuación administrativa antes que por una interpretación formalista de la norma. Ahora bien, esta manera de proceder es inadmisible, por lo que los órganos intervinientes en el presente asunto han de tener presente el reparo que para su actuación supone la anterior afirmación.
2. Cuando un gasto es autorizado por el Consejo de Gobierno, las modificaciones que deban producirse sólo él puede acordarlas, salvo que de modo expreso delegase o desconcentrase esa competencia en aplicación de una norma que a tal fin le facultara. Si ese gasto tiene carácter plurianual y, además, la cuantía de las anualidades sucesivas supera los límites que con carácter general permite el artículo 35 LH, deberá solicitarse su acuerdo para ambos extremos, es decir, para alterar el número de años a los que se extienda y su concreta identificación, y para elevar los límites indicados.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 6 de febrero de 1995 el titular de la Consejería de Política Territorial (CPT), previa fiscalización de la Intervención General y autorización del Consejo de Gobierno del día 27 de enero anterior, firmó un convenio con el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente (MOPTMA) y el Ayuntamiento de Alcantarilla (Ayuntamiento), cuyo objeto era instrumentar la cooperación entre las tres entidades encaminada a realizar el proyecto de construcción para la integración urbanística del ferrocarril en la ciudad de Alcantarilla (cláusula primera). Así culminaba un expediente iniciado en 1994, tramitado como expediente anticipado de gasto que ya había sido intervenido de conformidad en noviembre de ese año, pero que no fue sometido a la consideración del Consejo de Gobierno, antes de su finalización, al haber sido retirada la propuesta del orden del día de la reunión de la Comisión de Secretarios del 1 de diciembre de 1994. En virtud del convenio la CPT asumió el compromiso de cofinanciar el coste que implicaría la contratación de la redacción del proyecto, mediante una aportación de 10.000.000 de pesetas, distribuidos por mitad en dos ejercicios, 1995 y 1996. Por su parte, el MOPTMA aportaba un total de 75.000.000 de pesetas, también en dos anualidades, y el Ayuntamiento lo hacía con 5.000.000 de pesetas a invertir únicamente en 1995. El MOPTMA, a través de la Dirección General de Infraestructuras del Transporte Ferroviario (DGITF), quedó encargado de la contratación de la asistencia para la redacción del proyecto así como de su dirección facultativa (cláusula segunda), en tanto que la CPT y el Ayuntamiento asumían el compromiso de desarrollar el planeamiento preciso en el ámbito de los terrenos de RENFE susceptibles de ser liberados por la solución ferroviaria, de forma que esos activos patrimoniales pudieran contribuir, en la mayor medida posible, a financiar la solución definida en el proyecto constructivo (cláusula tercera). Debe destacarse también el régimen de pagos según el cual se debían producir directamente al adjudicatario contra la presentación de las certificaciones emitidas por la Dirección facultativa del mismo, debiendo respetarse los plazos establecidos en la Ley de Contratos del Estado, vigente en aquel momento, y con la previsión de que la DGITF «...consumirá las anualidades del contrato de forma que el crédito del Estado no sea el primero en utilizarse». Por último, del contenido del convenio ha de resaltarse la creación de una Comisión de Seguimiento (cláusula novena) «...a efectos de asumir las facultades reconocidas en el convenio y velar por el cumplimiento de las obligaciones contraídas...», a la que se reconocen diversas funciones «... sin perjuicio de las competencias que corresponde a cada Organismo...».
SEGUNDO.- La ejecución del convenio exigía la contratación de la asistencia para lo que el MOPTMA necesitaba los documentos acreditativos de la disponibilidad de los créditos de las tres entidades. En el caso de los de la CPT se planteó un problema derivado del carácter nominativo a favor del MOPTMA de los consignados para la cobertura del convenio, lo que impediría el cumplimiento de la cláusula sexta según la cual los pagos se harían directamente al contratista. El problema fue detectado en el mes de febrero de 1995 por la propia CPT, que así lo comunicó a la DGIFT proponiendo hacerle efectivos los pagos a ella, a lo que se negó por cuanto, según su comunicación de 17 de abril de 1995 «... la Intervención Delegada del Departamento, en el momento de contabilizar el gasto, puede objetar que se está incumpliendo el Clausulado del Convenio, y exigir la oportuna modificación del mismo, con el consiguiente retraso que ello supondría en el pago al contratista y las posibles reclamaciones de intereses de demora». Concluía indicando que «...parece conveniente adoptar las medidas necesarias para que por parte de esa Comunidad el pago se realice directamente al adjudicatario.» Por esta razón la CPT propuso una transferencia de crédito que fue aprobada por el Consejo de Gobierno el 20 de septiembre de 1995, habilitando la partida 770 en el programa 513B del presupuesto para «Mejora de infraestructura ferroviaria Línea Chinchilla-Murcia», que se financió con la minoración del crédito nominativo antes referido. La modificación descrita supuso la alteración de las condiciones en las que el 27 de enero de 1995 se había autorizado el gasto plurianual, motivo por el que, con la fiscalización favorable de la Intervención General, el Consejo de Gobierno, en su sesión del día 27 de diciembre de 1995, acordó su modificación para adecuarla al nuevo crédito y, a la vez, autorizó la modificación de los porcentajes limitativos aplicables a esos nuevos créditos que pasaban a ser: el concepto 770 del programa 513B, para el año 1995, y el 775 del programa 513A, para 1996.
TERCERO.- A comienzos de 1996 se expidió el documento contable que reflejaba la autorización de gasto propia de esa anualidad (Documento «A» nº 3540.21/96). Sin embargo como el año anterior no se había consumido el crédito destinado a la cobertura del convenio se podía dar el caso de que no existieran recursos suficientes en 1996 si era ejecutado íntegramente en él. Ante esto la Dirección General de Transportes y Comunicaciones de la CPT propuso que se modificasen las anualidades contempladas en el acuerdo de 27 de diciembre de 1995, desplazando el gasto a los ejercicios 1996 y 1997, estimando el Servicio de Contratación y Gestión Económica de la Secretaría General de la CPT, que era necesario contar previamente con la anuencia del MOPTMA al cambio de anualidades. A tal fin se le dirigió un borrador de convenio para modificar las anualidades, contestando la DGITF que no lo estimaba necesario por cuanto éste era un aspecto que entraba dentro de las atribuciones de la Comisión de Seguimiento, que ya lo había acordado en su sesión del 20 de marzo de 1996, siendo el acta documento suficiente para continuar la tramitación. En aquellos momentos, la tramitación pasaba por la expedición de documentos de reserva de crédito para completar el expediente de contratación de la asistencia. En la copia del acta integrada en el expediente remitido (documento número 33) se constata la existencia de un acuerdo sobre el ajuste de anualidades propuesto por la DGITF, a virtud del cual la CPT se comprometía a financiar la ejecución del convenio por mitad de su aportación en los ejercicios 1996 y 1997. No obstante lo anterior, el 4 de junio de 1996 la CPT remitió a la Dirección General de Presupuestos y Finanzas el expediente para que «... previo informe de esa Dirección General y fiscalización, si procede, de la Intervención General, se eleva a Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero de Economía y Hacienda, el correspondiente acuerdo de modificación de las anualidades fijadas por el Consejo en su sesión del 27.12.95.» Este Centro Directivo emitió su informe favorable el 20 de junio siguiente. El Consejero de Economía y Hacienda, sin fiscalización de la Intervención General, pues no alude a ella en su escrito de elevación, propuso su aprobación al Consejo de Gobierno, lo que se produjo en la sesión del 11 de julio de 1996, quedando aprobada la modificación de porcentajes que «... proporcionará cobertura presupuestaria al gasto propuesto de «reajuste de anualidades del convenio para la redacción del proyecto constructivo de integración de la línea Chinchilla-Murcia en Alcantarilla». Posteriormente se expidieron los documentos contables correspondientes a los cambios realizados, siendo remitidos a la DGITF para la continuación del expediente de contratación.
CUARTO.- El 12 de noviembre de 1996 la DGITF comunicó a la CPT que la contratación quedaría formalizada con fecha 30 de diciembre de ese año. Siendo así, tampoco en ese ejercicio sería posible invertir los créditos ya reservados, por lo que, el 15 de noviembre, la Dirección General de Transportes y Comunicaciones propuso nuevamente un cambio de anualidades desplazando el gasto a los ejercicios 1997 y 1998. El Consejo de Gobierno, en su sesión del día 20 de diciembre de 1996, a propuesta del Consejero de Economía y Hacienda, aprobó la modificación de los porcentajes establecidos en el artículo 35.3 de la Ley 3/1990, de Hacienda de la Región de Murcia, para 1997 y 1998 en la partida 14.04.513A.775 elevándolos al 100% para cada uno de los citados ejercicios, aunque la propuesta que obra en el expediente no es la de aprobación de la modificación de los porcentajes sino la que formuló el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas para que modificaran las anualidades previstas en el gasto plurianual para la redacción del proyecto constructivo de integración de la línea ferroviaria Chinchilla-Murcia en Alcantarilla, que, con un montante de 10.000.000 de pesetas, pasarían a realizarse por mitad en 1997 y 1998. De su aprobación, que no consta en el expediente, se derivaría como consecuencia la posibilidad de inversión de 5.000.000 de pesetas que estaban retenidos para la ejecución del convenio en 1996, pero para ello era necesaria la anulación del documento contable «A» nº 3540.21/96. Así lo propuso la Dirección General de Transportes y Comunicaciones mas, al remitir a la Intervención Delegada el documento inverso que lo anulaba, ésta se negó a contabilizarlo consignando en él una diligencia con el siguiente tenor: «No contabilizado por falta de aprobación del reajuste de anualidades».
QUINTO.- El 17 de febrero de 1997, el MOPTMA suscribió el contrato de asistencia con la empresa T.,S.A.. A principios de ese ejercicio quedó contabilizado el compromiso de gasto de 5.000.000 de pesetas correspondiente tras lo cual, en mayo de ese año, se tramitaron y fueron intervenidos favorablemente los reconocimientos de obligación derivados de la aprobación de las dos primeras certificaciones expedidas por el representante de la Administración contratante, de acuerdo con lo establecido en la cláusula 16 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, siendo abonadas directamente a la empresa tal como determinaba la cláusula séptima del convenio.
Previamente, en el mes de abril de 1997, a propuesta del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, el Consejo de Gobierno, en su sesión del día 4 de abril, adoptó un nuevo acuerdo cuyo texto es el siguiente: «...autorizar la modificación del Convenio de Redacción del proyecto constructivo de la Línea ferroviaria Chinchilla-Murcia, en Alcantarilla, aprobadas por Consejo de Gobierno en sesión celebrada el día 27 de diciembre de 1995, elevándose al año 1998 por importe de 5.000.000. - pesetas, que corresponde a la anualidad de 1996 que no llegó a ser comprometida en dicho año». Remitidos a la Intervención Delegada de la CPT los documentos contables elaborados en ejecución de dicho acuerdo, tras una negativa inicial a su contabilización por no constar la fiscalización previa del Acuerdo que debió realizar la Intervención General, el 8 de mayo de 1997 accedió a lo solicitado, si bien consignó en el escrito de devolución la circunstancia de que no obraba en el expediente la preceptiva fiscalización previa de la modificación de las anualidades aprobada.
SEXTO.- En enero de 1998 quedó contabilizada la anualidad de dicho ejercicio mediante el documento contable «AD» número 182.21/98, con un importe de 5.000.000 de pesetas. Propuesto el reconocimiento de las obligaciones derivadas de las certificaciones números 3, 4 y 5, que sumadas ascendían a esa cifra, la Intervención Delegada de la CPT, oponiéndose a ello sin decirlo expresamente, formuló dos observaciones en su escrito de 27 de noviembre de 1998: una, que no obraban debidamente intervenidas las certificaciones emitidas y, dos, que no constaba la prórroga de la fecha de terminación de los trabajos que se había extendido hasta el 17 de diciembre de 1998 según la certificación nº 5. En contestación a dicho escrito, el 15 de diciembre se envió al órgano de control diversa documentación entre la que figuraban las tres prórrogas concedidas al contratista para la finalización de su trabajo el día señalado en la certificación nº 5, indicando, respecto a la intervención de las certificaciones, que: «El Ministerio de Fomento insiste en que su Intervención Delegada no tiene que intervenir nuestras certificaciones, sino sólo las correspondientes a su aportación y que responden a créditos presupuestarios de su Sección». Ante ello la Intervención Delegada de la CPT, con fecha 30 de diciembre de 1998, mantuvo su observación primera, entendiendo que no estaba subsanada por lo que, también sin decirlo de forma expresa, se oponía al reconocimiento de la obligación, pero además añadía que, examinada la documentación remitida en contestación a su primer escrito, había observado la existencia del informe de 23 de abril de 1997 en el que el titular de la Intervención Delegada en aquella fecha hizo constar la falta de fiscalización previa de la modificación de anualidades aprobada, reiterando su eficacia al decir que «... dicha observación permanece igualmente sin subsanar».
En contestación a este nuevo informe, la Dirección General de Transportes y Comunicaciones, en escrito de 30 de diciembre de 1998, manifestó su discrepancia con los reparos formulados argumentando que aunque no constase expresamente la fiscalización previa de la modificación de las anualidades debía entenderse que estaba implícita por dos razones: una, porque los documentos de modificación de gastos futuros que originó su autorización habían sido contabilizados; y dos, porque la modificación había sido aprobada por el Consejo de Gobierno, previa reunión de la Comisión de Secretarios con asistencia de los Servicios Jurídicos de la Comunidad, que examinó previamente el expediente, por lo que resultaba poco posible que careciese de la fiscalización. Asimismo, en defensa del reconocimiento de las obligaciones, argumentaba que durante 1997 se habían reconocido y propuesto el pago de las certificaciones anteriores sin que se hubiera exigido que estuvieran intervenidas por el Ministerio.
Conoció de la discrepancia la Intervención General que, en resolución fechada el 30 de diciembre de 1998, entendió que debía mantener el reparo formulado en cuanto a la omisión de la fiscalización previa del acuerdo de modificación de las anualidades, no admitiendo los argumentos por los que la Dirección General de Transportes y Comunicaciones alegaba que estaba «implícita», amparándose en que en el acta de la sesión de la reunión de Secretarios que precedió a la del Consejo de Gobierno constaba expresamente que dicho informe estaba pendiente (el acta había sido aportada por el Centro Gestor pero no obra en el expediente remitido a este Órgano Consultivo), y porque la contabilización de los documentos de ejercicios futuros se hizo poniendo de manifiesto el vicio para que fuera subsanado antes del reconocimiento de obligaciones.
SÉPTIMO.- Unido al expediente un informe sobre la omisión de la fiscalización previa, de 18 de mayo de 1999, V.E. dispuso su traslado al Consejo Jurídico para la emisión del presente Dictamen.
A la vista de tales antecedentes se hacen las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Sobre el carácter del Dictamen.
El presente dictamen ha sido solicitado al amparo de lo establecido en el artículo 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), por lo que se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Sobre la tramitación del expediente incidental.
Se observa que la tramitación del expediente suscitado por las diferencias de criterio mantenidas por los órganos de control y de gestión se inicia y desarrolla como un procedimiento propio de solución de discrepancias previsto en el artículo 85 de la Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia (LH). Sin embargo, parece concluir como un incidente por falta de fiscalización previa aceptada por el órgano gestor, pero sin que así lo haya declarado de forma expresa en la memoria explicativa que debió elaborar a tenor de lo establecido en el párrafo segundo del número 3 del artículo 32 del Real Decreto 2.188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado (RCI); no habiéndose unido al mismo tampoco el informe que debió emitir la Intervención Delegada en el que expresare su opinión sobre los aspectos que el número 2 de ese mismo artículo exige, cuyo cumplimiento debió recordar la Intervención General.
Entiende el Consejo Jurídico que la especial complejidad y excesiva duración de la tramitación del procedimiento base del presente incidente, esto es, la ejecución del convenio suscrito entre las tres administraciones, justifican el tratamiento de esta cuestión con un criterio no formalista que obligaría a la devolución a la CPT del expediente para que se salvaran, además de las dos omisiones ya reflejadas, la de la ausencia de una propuesta concreta que, por sí sola, lo motivaría al infringir lo establecido en el artículo 46.2 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (ROFCJ). La circunstancia de que el Consejo de Gobierno haya tenido que intervenir, por el momento, en seis ocasiones en el procedimiento y que, a pesar de ello, aún no se haya podido cumplir el propósito que justificó su primera autorización, son razón suficiente para que el Consejo Jurídico, rompiendo la inercia del expediente, opte por el principio de eficacia de la actuación administrativa antes que por una interpretación formalista de la norma. Ahora bien, esta manera de proceder es inadmisible, por lo que los órganos intervinientes en el presente asunto han de tener presente el reparo que para su actuación supone la anterior afirmación y, en el futuro, ser rigurosos en la tramitación de los procedimientos con emanación de los actos que a cada uno incumba.
TERCERA.- Sobre el cumplimiento del convenio de 6 de febrero de 1995.
La ejecución del convenio suscrito el 6 de febrero de 1995 se ha visto caracterizada por el retraso, achacable, paradójicamente, a la causa de su nacimiento: la necesidad de coordinar las actuaciones de las Administraciones interesadas. La inconcreción de algunas de sus cláusulas, el carácter defectuoso de otras y la falta de la debida diligencia en la cumplimentación de trámites, han estado en el origen de la demora, tanto para conseguir el fin próximo que se perseguía - la contratación de la asistencia - como, posteriormente, para cumplir los compromisos asumidos por los suscribientes. Ha sido la lentitud y descoordinación de las Administraciones comprometidas la que ha originado siempre los retrasos, tanto para contratar la redacción del proyecto como para permitir su elaboración, en tanto que la empresa seleccionada cumplió sin demoras injustificadas.
Inicialmente, el convenio debía haberse ejecutado en los años 1995 y 1996, pero sucesivos acontecimientos llevaron consigo dos deslizamientos en las anualidades previstas para acompasar su ejecución a la del contrato de asistencia cuya financiación contemplaba, de tal modo que, concertado este último para ser ejecutado entre 1997 y 1998, a esos años se trasladó la del convenio. Añádese a lo dicho el deslizamiento a 1999 provocado por el incidente que motiva el presente Dictamen, suscitado a fin del ejercicio anterior.
En síntesis puede considerarse que los problemas a que se debe responder derivaron de las diferentes interpretaciones que hacían la Consejería instructora y los órganos de control sobre la necesidad y autoría de determinados actos propios de la ejecución del convenio. En concreto, si debió ser fiscalizado con carácter previo el acuerdo de Consejo de Gobierno de 4 de abril de 1997 para la modificación de las anualidades y si debía exigirse la constancia de la intervención, y por qué órgano, de las certificaciones tramitadas en 1998, para el abono de la parte correspondiente a la Comunidad Autónoma.
Centrada así la cuestión procede hacer los siguientes razonamientos:
1º. Cuando un gasto es autorizado por el Consejo de Gobierno, las modificaciones que deban producirse sólo él puede acordarlas, salvo que de modo expreso delegase o desconcentrase esa competencia en aplicación de una norma que a tal fin le facultara. Si ese gasto tiene carácter plurianual y, además, la cuantía de las anualidades sucesivas supera los límites que con carácter general permite el artículo 35 LH, deberá solicitarse su acuerdo para ambos extremos, es decir, para alterar el número de años a los que se extienda y su concreta identificación, y para elevar los límites indicados. Este ha sido el caso pues, desde su inicio, el gasto que implicaba el convenio tuvo carácter plurianual y las anualidades futuras superaban los límites permitidos. He aquí otra posible causa de la defectuosa tramitación dada al expediente pues, si bien en los acuerdos de 27 de enero y 27 de diciembre de 1995 se autorizaron ambos aspectos, previa fiscalización favorable de la Intervención General, no ocurrió lo mismo en los acuerdos de 11 de julio y 20 de diciembre de 1996, que sólo se pronunciaron sobre la modificación de porcentajes y no fueron objeto de fiscalización previa. No obstante, una lectura apresurada del acuerdo de 11 de julio de 1996 pudiera hacer pensar que sí lo hizo pues, en su apartado segundo se dice: «Esta modificación de porcentaje proporcionará cobertura presupuestaria al gasto propuesto de «Reajuste de anualidades del convenio para la redacción del proyecto constructivo...». No lo entiende así el Consejo Jurídico, aunque sí le sirve de signo para vislumbrar el criterio del máximo órgano de Gobierno regional. Tampoco lo entendió así la CPT como lo demuestra que su propuesta al Consejo de Gobierno del día 4 de julio de 1997 lo fuera para autorizar la ampliación de las anualidades aprobadas en su sesión del 27 de diciembre de 1995, y no en el mencionado ahora.
Dicho lo anterior no cabe duda de que debió someterse a la autorización del Consejo de Gobierno la modificación de las anualidades en 1996 y 1997, no bastando con los acuerdos de modificación de alteración de los porcentajes previstos en el artículo 35.3 LH y, consiguientemente, las propuestas debieron ser fiscalizadas con carácter previo por la Intervención General. Ni ese Órgano ni este Consejo Jurídico consideran aceptables los argumentos utilizados por la Dirección General de Transportes y Comunicaciones respecto a la existencia «implícita» del acto de control. A las razones apuntadas por la Intervención General en su resolución de 30 de diciembre de 1995 sobre la prueba de su omisión -consta así en el acta de la reunión de Secretarios que precedió a la del Consejo de Gobierno del día 4 de abril de 1997- se pueden añadir las siguientes:
a) Que el acto de control es uno de los que su naturaleza exige constancia escrita por la finalidad garantista que persigue y, en consecuencia, ha de producirse por escrito tal como exige con carácter general el artículo 55.1 LPAC. Más concretamente, la LH, en su artículo 85, impone la constancia escrita cuando la fiscalización sea desfavorable, y el RCI, en su artículo 14, también exige su constancia escrita incluso si es favorable, mediante diligencia firmada.
b) Que una cosa es el ejercicio de la función interventora y otra diferente el de las competencias contables que también tienen atribuidas las distintas Oficinas de Intervención, no pudiendo deducirse necesariamente producida la primera por la existencia de actos contables emanados del mismo órgano.
c) Que la circunstancia de haber intervenido de conformidad el reconocimiento de las obligaciones derivadas de las certificaciones emitidas en 1997 no vinculaba a la Intervención Delegada de la CPT en sus actuaciones posteriores, puesto que el precedente administrativo no es fuente del derecho y, además, en caso de que esté equivocado, es no sólo conveniente sino obligatoria su rectificación. El precedente erróneo debe ser abandonado, para lo cual el Ordenamiento faculta a separarse de él con la carga de tener que motivar el acto [artículo 54.1,c) LPAC], tal como que hizo la Intervención Delegada.
2º. Sobre la necesidad de constancia de la intervención de las certificaciones emitidas para al abono de los trabajos realizados por la empresa adjudicataria y, en caso de que así se concluyera, por qué órgano habría de ejercerse el control, hay que tener en cuenta el carácter limitado del apoderamiento competencial que por la vía de los convenios puede producirse. Con esa perspectiva no puede más que admitirse que las competencias reconocidas en el convenio de 6 de febrero de 1995 al MOPTMA son únicamente las sustantivas propias de todo órgano de contratación. Decimos «únicamente» porque, aun cuando normalmente van unidas con las competencias financieras, se comprueba que el convenio no incide en este segundo campo. Así pues, en virtud del convenio no se produce un desapoderamiento de la CPT y del Ayuntamiento en favor del MOPTMA de las facultades para la ejecución de su presupuesto. De esta manera puede afirmarse que el convenio en sí viene a marcar la separación entre los dos procedimientos, sustantivo y financiero, por los que debe discurrir la actividad de las Administraciones implicadas, reconociendo al MOPTMA las competencias correspondientes al primero y reservando para cada entidad las propias del segundo. Como consecuencia de lo dicho se extrae que, si los actos de aprobación de las certificaciones se inscriben en el procedimiento sustantivo de contratación es al MOPTMA al que compete dictarlos, mientras que los actos de ejecución presupuestaria que ocasionen los anteriores (reconocimiento de la obligación) habrán de ser dictados por los órganos de cada Administración en su esfera propia. Paralelamente, si los actos de control tienen una finalidad de garantía para el órgano que ha de acordarlos, deben ser emanados por los órganos a quienes se atribuya en cada procedimiento su producción. Es decir, en el sustantivo corresponde a los órganos de control próximos al órgano de contratación (MOPTMA) y en el financiero, a los que garanticen la legalidad del acto del órgano competente para ejecutar su presupuesto (las tres Administraciones).
En conclusión, entiende el Consejo Jurídico que la intervención documental de la inversión sobre las certificaciones debe practicarse, por ser un acto susceptible de generar obligaciones de contenido económico. Ahora bien, su finalidad es la de garantizar al órgano de contratación la legalidad de su acto, debiendo ser él, por tanto, el encargado de exigir su evacuación y constatar su existencia. Distinto es el reconocimiento de la obligación, que también ha de ser intervenido, definido en el artículo 45 LH como el acto «... que consiste en la aceptación, por parte de la Administración deudora, de que las prestaciones han sido realizadas y se ajustan a lo previsto. Supone la contracción en cuenta de los créditos exigibles contra la Comunidad». Por lo que a la Comunidad Autónoma respecta, su dictado es competencia de la CPT, y su control lo debe realizar su Intervención Delegada, para garantizar a su titular el acierto en su decisión. Según la cláusula séptima del convenio la Comunidad se ha comprometido a hacer los pagos contra la presentación de las certificaciones «emitidas» por la Dirección facultativa del mismo - ni siquiera aprobadas por el órgano de contratación, como ha ocurrido -. Estando vinculada por ese acuerdo, desde el momento de la válida emisión de las certificaciones, la Comunidad Autónoma se convierte en la Administración deudora y puede reconocer su obligación una vez acreditado dicho extremo. Éste es el requisito «externo» cuya constatación faculta al titular de la CPT para reconocer la obligación, y es el que debe ser comprobado antes de la resolución que lo acuerde. Si la competencia del titular de la Consejería está limitada a ese aspecto también lo está la del órgano de control que le asiste.
En resumen, entiende el Consejo Jurídico que a la Intervención Delegada de la CPT corresponde la intervención previa de las propuestas de reconocimiento de las obligaciones derivadas de las certificaciones emitidas por la Dirección facultativa del contrato de asistencia. Dado que constan en el expediente las certificaciones número 3, 4 y 5 válidamente emitidas, e incluso su aprobación por el órgano de contratación, nada impide que pueda practicarse la intervención favorable de las propuestas de reconocimiento de las obligaciones y se continúe la tramitación del expediente hasta su abono directamente al contratista.
Efectuados los razonamientos que preceden, y a falta de pronunciamiento expreso de la Intervención sobre la posibilidad o conveniencia de revisión de los actos que están impidiendo la continuación del expediente, entiende el Consejo Jurídico que, considerando que la Comunidad deberá hacer efectivo el pago de 5.000.000 de pesetas a la empresa adjudicataria y acreditada la existencia de crédito adecuado y suficiente, no existiendo otros incumplimientos legales de mayor entidad que lo impidan, por economía procesal, debe declarar su criterio favorable a la no revisión de los actos dictados sin fiscalización previa, sobre todo teniendo en cuenta que está en manos del mismo órgano, el Consejo de Gobierno, la adopción de una u otra solución (acordar la revisión de su acuerdo de 4 de abril de 1997 por falta de fiscalización o autorizar el reconocimiento de las obligaciones posteriores) y está más que acreditada su predisposición a favorecer el cumplimiento del convenio suscrito el 6 de febrero de 1995 dado que en seis ocasiones ha adoptado decisiones para posibilitarlo.
A la vista de las anteriores Consideraciones procede formular la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- La Consejería de Política Territorial y Obras Públicas deberá elaborar una propuesta, y el Consejo de Gobierno podrá autorizar el reconocimiento de las obligaciones derivadas de las certificaciones nº 3, 4 y 5, emitidas por la Dirección facultativa del contrato de consultoría y asistencia para la redacción del proyecto de la línea Chinchilla-Cartagena, para la integración del ferrocarril en Alcantarilla, suscrito entre MOPTMA y la empresa T.,S.A., por un importe global de 5.000.000 de pesetas, contrato en cuya financiación participa la Comunidad Autónoma en virtud del convenio suscrito el 6 de febrero de 1995 entre la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente y el Ayuntamiento de Alcantarilla.
No obstante, V.E. resolverá.
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